Observación (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Perú (Ratificación : 1994)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) recibidas en 2018; de las observaciones de la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP) recibidas en 2018 y en 2019; de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) recibidas en 2019. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a dichas observaciones. Finalmente, toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) recibidas el 10 de septiembre de 2021 y pide al Gobierno que presente sus comentarios al respecto.

Artículo 3 del Convenio. Derechos humanos. 1. Hechos ocurridos en Alto Tamaya-Saweto. En sus comentarios anteriores, la Comisión deploró los asesinatos de cuatro dirigentes indígenas (Edwin Chota Valera, Jorge Ríos Pérez, Leoncio Quinticima Meléndez y Francisco Pinedo) de la comunidad indígena asháninka de Alto Tamaya-Saweto luego de haber denunciado la tala ilegal de madera en su comunidad, hechos que fueron examinados en 2016 en el informe del comité tripartito establecido en el contexto de una reclamación presentada en 2014 alegando la violación del Convenio (véase GB.327/INS/5/3). La Comisión instó al Gobierno a seguir tomando todas las medidas necesarias para determinar las responsabilidades y sancionar a los culpables de los asesinatos ocurridos, así como para investigar las denuncias de actos de violencia y de tala ilegal de madera en dicha comunidad.

La Comisión toma nota de que en sus observaciones la CATP afirma que, a pesar de los procesos judiciales iniciados en contra de los presuntos autores de los asesinatos, los principales responsables de los crímenes siguen en libertad y no han sido sancionados, señalando además que algunas autoridades han conllevado a la dilación procesal de las investigaciones y que existen otras personas que participaron en los asesinatos que aún no han sido imputadas. La Comisión toma nota además de que, según la CATP, en las investigaciones se determinó que el móvil principal del crimen fue el tráfico ilícito de madera en el marco del sistema de habilitación que conlleva prácticas de trabajo forzoso. La Comisión toma nota de que el Gobierno adjunta a su memoria copias de los informes del Ministerio Público y del Poder Judicial en relación con el estado de los procesos penales contra los presuntos responsables de los asesinatos de los dirigentes indígenas de Alto Tamaya-Saweto ocurridos en 2014. Observa que, de acuerdo al Informe de la Corte Superior de Justicia de Ucayali de 2019, se había iniciado un proceso penal por homicidio calificado con circunstancia agravada de alevosía contra cinco presuntos culpables de los asesinatos, el cual se encontraba en etapa intermedia, estando próximo a emitirse la acusación fiscal correspondiente. Por otra parte, en el informe del Ministerio Público del mismo año se indicó que no se habían identificado a todos los autores de los homicidios, pero que la fiscalía continuaba llevando a cabo diligencias a fin de establecer los hechos. La Comisión toma debida nota de que en junio de 2021 tuvo lugar la audiencia oral en la cual el Juzgado Transitorio Especializado en Extinción de Dominio de la Corte Superior de Justicia de Ucayali dictó auto de enjuiciamiento contra cinco presuntos responsables de los asesinatos (la audiencia oral se encuentra disponible en el canal oficial del Poder Judicial). En la audiencia, la jueza respectiva aclaró que hasta esa fecha no se había dictado prisión preventiva u otra medida cautelar contra ninguno de los acusados. Recordando la gravedad de los hechos cometidos hace siete años y la importancia de evitar la instauración de un clima de impunidad que pueda afectar a los pueblos indígenas y tribales, la Comisión insta firmemente al Gobierno a seguir tomando todas las medidas necesarias para que las autoridades competentes procedan sin demora a finalizar las investigaciones en curso que permitan el procesamiento y condena de los autores materiales e intelectuales de los homicidios de los dirigentes indígenas de la comunidad Alto Tamaya-Saweto en 2014. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que presente informaciones sobre los avances en las investigaciones relacionadas con las denuncias relativas a actos de violencia en el marco de la tala ilegal de madera en dicha comunidad.

2. Alegatos de criminalización de la protesta social. La Comisión resaltó anteriormente la necesidad de garantizar que los pueblos indígenas puedan ejercer plenamente, con libertad y seguridad, los derechos consagrados por el Convenio y de cerciorarse de que no se emplee ninguna forma de fuerza o coerción en violación de sus derechos y libertades fundamentales. La Comisión observa que la CATP y la CGTP se refieren a la criminalización de la protesta social y a actos de violencia contra los defensores y defensoras indígenas, algunos de los cuales han sido procesados por la justicia penal y administrativa en el contexto de protestas socioambientales. En particular, la CATP se refiere a un clima de violencia que afecta a comunidades indígenas de la región amazónica de Ucayali, en el contexto de sus demandas territoriales. La Comisión toma nota también de que la CONFIEP: 1) manifiesta su suma preocupación por las amenazas de las cuales son objeto los pueblos indígenas en el marco de la defensa de sus territorios y el ambiente; 2) destaca la creación del Mecanismo intersectorial para la protección de las personas defensoras de derechos humanos (Decreto Supremo núm. 004 2021 JUS) de 2021, que busca garantizar la prevención, protección y acceso a la justicia de las personas defensoras de derechos humanos frente a las situaciones de riesgo que se presenten como consecuencia de sus actividades, y 3) añade que espera que esta medida contribuya a erradicar actividades que afecten seriamente el ambiente y la seguridad de los pueblos indígenas.

Al tiempo que saluda la adopción de dicho Mecanismo, la Comisión observa que los interlocutores sociales del país manifiestan su preocupación ante la comisión de actos de violencia perpetrados en contra de los representantes de los pueblos indígenas que hacen uso del derecho a la protesta. La Comisión recuerda la importancia de que los Gobiernos tomen medidas para prevenir e investigar los actos de violencia sufridos por los pueblos indígenas y sus representantes en el marco de su acción pacífica para la defensa de los derechos. En consecuencia, la Comisión confía en que el Mecanismo intersectorial para la protección de las personas defensoras de derechos humanos resultará eficaz para garantizar el respeto a la vida y a la integridad física y psicológica de los y las dirigentes indígenas y para generar un clima de confianza, exento de amenazas, a fin de que puedan ejercer la defensa de los derechos de sus pueblos, incluso mediante el derecho de protesta sin recurrir a la violencia. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre las actividades del Mecanismo intersectorial en cuestión, así como sobre toda otra medida complementaria que se adopte o se prevea adoptar al respecto.

Artículo 6. Consulta. La Comisión toma nota de que en respuesta a su pedido de que se tomen medidas para reforzar las capacidades de los funcionarios responsables de implementar los procesos de consulta y asegurar que los pueblos concernidos puedan participar plenamente en los mismos, el Gobierno informa: 1) sobre el número de procesos de consulta llevados a cabo a nivel nacional, incluyendo el número de acuerdos alcanzados; 2) que el Viceministerio de Interculturalidad, a través de la Dirección de Consulta Previa, ha desarrollado actividades de capacitación y acompañamiento en los procesos de consultas como entidad coordinadora; 3) que hasta 2021, un total de 837 acuerdos de consulta previa habían sido sistematizados por la Secretaría Técnica de la Comisión Multisectorial de Naturaleza Permanente para la Aplicación del Derecho a la Consulta, y un 57 por ciento de todos estos acuerdos habían sido concluidos; 4) que una de las medidas consultadas fue el proyecto de reglamento Ley Marco sobre Cambio Climático, como resultado de lo cual se acordó la creación de una plataforma climática indígena como espacio en el cual los pueblos indígenas podrán articular, intercambiar, gestionar y hacer seguimiento de las propuestas de acciones ante el cambio climático, y 5) que entre el 2019 y junio de 2021, un total de 4 009 servidores públicos y 9 290 miembros de pueblos indígenas recibieron asistencia técnica de parte de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio de la Cultura, y que 2 746 personas (servidores públicos y miembros de los pueblos indígenas) han sido capacitados sobre el derecho y proceso de consulta previa a través de 94 talleres de capacitación, tanto de forma presencial como virtual.

La Comisión toma nota con interés de los continuos avances en la implementación de procesos de consulta con los pueblos indígenas, así como de las actividades de capacitación en materia de consulta. La Comisión alienta al Gobierno a seguir desplegando esfuerzos para generar las condiciones propicias para que los pueblos indígenas puedan participar plenamente en los procesos de consulta e influir en el resultado final del proceso, y para que se pueda llegar a acuerdos sobre las medidas propuestas. La Comisión pide al Gobierno que continúe transmitiendo informaciones sobre los procesos de consulta efectuados, así como de los acuerdos alcanzados y su cumplimiento.

Artículos 6 y 15. Consulta. Proyectos mineros. En cuanto al pedido de información sobre los procedimientos establecidos para la correcta identificación de pueblos indígenas cuyos intereses podrían ser afectados por las concesiones mineras y las consultas realizadas con los pueblos interesados, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que se han llevado a cabo un total de 15 procesos de consulta relacionados a proyectos mineros (13 sobre resoluciones que autorizan actividades de exploración y 2 sobre actividades de explotación) y que se han establecido espacios de diálogo con los pueblos indígenas u originarios en el marco de la Comisión Multisectorial Permanente de Lucha contra la Minería Ilegal e Informal. El Gobierno también se refiere a la conformación de la Mesa Ejecutiva del Sector Minero Energético para el Desarrollo Productivo del País, mediante Resolución Ministerial núm. 326-2018-EF/10, compuesta por varios ministerios y representantes del sector privado, que tiene por objeto de identificar, promover y proponer acciones que impulsen a los sectores minero, de hidrocarburos y energético con un enfoque de sostenibilidad. En el seno de dicha Mesa se planteó la necesidad de contar con información actualizada y confiable sobre la existencia de localidades de pueblos indígenas u originarios en el ámbito de proyectos mineros que presentasen importancia para el desarrollo económico y productivo del país. A partir de ello, el Ministerio de Cultura procedió a la identificación de pueblos indígenas u originarios vinculados a 23 proyectos mineros considerados como prioritarios. Como resultado de ello, se identificaron 6 localidades de pueblos indígenas u originarios que aún no habían sido integrados a la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas (BDPI) y 90 localidades que ya se encontraban incorporadas en la BDPI.

La Comisión toma nota de que la CATP, alega de manera general, que en las consultas con los pueblos indígenas en relación a actividades mineras no se realiza la justificación de la medida ni la determinación de los impactos y tampoco se brinda información específica del proyecto al que se alude en la medida, lo cual resulta en acuerdos bastante generales que no protegen los derechos de los pueblos concernidos. Al respecto, el Gobierno indica que el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) realiza acciones para abrir canales de comunicación con las comunidades indígenas asentadas en el área de influencia de un proyecto sujeto a monitoreo, promoviendo su participación en las evaluaciones ambientales tempranas y acciones de monitoreo ambiental. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda acción, complementaria a las tareas emprendidas por la Comisión Multisectorial Permanente de Lucha contra la Minería Ilegal e Informal y por la Mesa Ejecutiva del Sector Minero Energético para el Desarrollo Productivo del País, para asegurar que los pueblos asentados en las áreas en donde se prevea el emprendimiento de actividades de exploración o explotación minera sean identificados y consultados con miras a determinar en qué medida sus intereses podrían ser perjudicados. La Comisión pide también al Gobierno: 1) que continúe informando sobre el número de consultas llevadas a cabo con los representantes de los pueblos indígenas interesados en relación a proyectos de exploración o explotación minera y sus resultados, y 2) que se asegure que los pueblos indígenas consultados cuenten con la información pertinente y puedan comprenderla en su totalidad a fin de lograr un pleno diálogo entre las partes.

Artículo 14. Tierras. Política nacional sobre titulación. La Comisión observa que la CATP y la CGTP se refieren nuevamente a la falta de una política pública en materia de titulación de tierras, la debilidad y la falta de coordinación de las instituciones encargadas del proceso de saneamiento de las tierras de comunidades campesinas y nativas, y a la carencia de protección jurídica de dichas comunidades frente a la ocupación o despojo de sus tierras tradicionales por parte de terceros. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que los procedimientos para el reconocimiento y titulación de comunidades se encuentran a cargo de los gobiernos regionales, siendo el Ministerio de Agricultura y Riego el ente rector para el saneamiento físico legal y formalización. Por otra parte, el Gobierno indica que se han delimitado oficialmente cuatro reservas indígenas para pueblos indígenas en situación de aislamiento o en situación de contacto inicial (PIACI) en las regiones de Cusco, Madre de Dios, Ucayali y Loreto que suman un total de 3 967 341,56 hectáreas. No obstante, la Comisión observa nuevamente la ausencia de información detallada sobre el estado de las solicitudes de titulación presentadas por los pueblos indígenas que no están en situación de aislamiento o contacto inicial. Además la Comisión toma nota de que el Informe de Adjuntía núm. 002 2018 AMASPPI PPI, elaborado por la Defensoría Pública y referido por el Gobierno en su memoria, indica que no se han observado mayores avances respecto al saneamiento físico legal comunal, reconocimiento y titulación de comunidades nativas y campesinas debido a la falta de presupuesto y personal asignado a los gobiernos regionales para cumplir dicha tarea, y a la existencia de controversias en áreas pendientes de reconocimiento. Al respecto, la Comisión subrayó en su observación general de 2018 que el reconocimiento de la ocupación tradicional como fuente de derechos de propiedad y posesión es la piedra angular sobre la cual reposa el sistema de derechos sobre la tierra establecido por el Convenio. En consecuencia, la Comisión insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para dar tratamiento a los procesos de identificación, demarcación y regularización de las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos cubiertos por el Convenio en las distintas regiones del país, y le pide nuevamente que transmita informaciones detalladas sobre los procesos de titulación concluidos y en curso, en lo posible desagregadas por regiones. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que transmita informaciones sobre los mecanismos existentes para resolver los conflictos sobre tierras que surjan entre pueblos indígenas y terceros, acompañando, en lo posible, ejemplos de conflictos que hayan sido resueltos mediante dichos mecanismos.

Titulación de tierras de comunidades shawi. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que comunique informaciones detalladas sobre la manera en que se ha garantizado a las comunidades shawi la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión sobre el predio mencionado en el informe del comité tripartito de 2016.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2023].