Observación (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Ecuador (Ratificación : 1959)

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones conjuntas de la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Clasistas Unitarias de Trabajadores y la Asociación Sindical de Trabajadores Agrícolas Bananeros y Campesinos recibidas el 1.º de octubre de 2020.

La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Internacional de Servicios Públicos (ISP-Ecuador) recibidas el 1.º de septiembre de 2021, relativas a cuestiones que la Comisión examina en el presente comentario, así como de la respuesta del Gobierno al respecto.

Asistencia técnica. La Comisión recuerda que, en diciembre de 2019, la Oficina llevó a cabo, a solicitud del Gobierno, una misión de asistencia técnica y que esta presentó a los mandantes tripartitos un proyecto de hoja de ruta para que se iniciara un diálogo tripartito con miras a adoptar medidas para atender los comentarios de los órganos de control de la OIT. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, si bien el compromiso anteriormente adquirido no llegó a materializarse, el Gobierno desea recibir asistencia técnica, por el momento en lo que respecta al dialogo social tripartito. Lamentando que el Gobierno no haya dado seguimiento a la asistencia técnica proporcionada por la Oficina en diciembre de 2019 acerca de las medidas para atender los comentarios de los órganos de control, la Comisión espera firmemente que la asistencia técnica que el Gobierno expresa interés en recibir se concrete la brevedad y que el fortalecimiento del diálogo social que resulte de la misma permita avanzar en la toma de medidas necesarias a fin de poner la legislación en conformidad con el Convenio en relación a los puntos que se indican a continuación.

Aplicación del Convenio en el sector privado

Artículo 1. Protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical. Desde hace numerosos años la Comisión se refiere a la necesidad de incluir en la legislación disposiciones que garanticen la protección contra actos de discriminación antisindical en el momento del acceso al empleo. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que la normativa laboral vigente otorga un nivel adecuado de protección y que no considera necesaria la emisión de una norma adicional al respecto. Recordando que el artículo 1 del Convenio abarca la prohibición de la discriminación antisindical en el momento de la contratación individual del trabajador, de manera que no se sujete el acceso al empleo a la condición de que el trabajador no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de un sindicato, así como prácticas como el establecimiento de «listas negras» de afiliados a efectos de impedir su contratación, la Comisión insiste en la necesidad de que se incluyan las disposiciones mencionadas en la legislación y pide al Gobierno que informe sobre toda medida adoptada al respecto.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. La Comisión recuerda que, de acuerdo a lo previsto en el artículo 221 del Código del Trabajo, el contrato colectivo de trabajo debe celebrarse con el comité de empresa y, de no existir este, con la asociación que tenga mayor número de trabajadores afiliados, siempre que esta cuente con más del 50 por ciento de los trabajadores de la empresa. La Comisión ha instado al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para modificar dicho artículo de manera que cuando no existe una organización que reúna a más del 50 por ciento de los trabajadores, las organizaciones sindicales minoritarias puedan, por sí solas o en forma conjunta, negociar por lo menos en nombre de sus miembros. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que este requisito para la negociación de un contrato colectivo guarda estricta relación con principios tales como la democracia, participación y transparencia, ya que los beneficios obtenidos en el contrato colectivo son de aplicación para todos los trabajadores de la empresa o institución. La Comisión señala una vez más que, si bien es aceptable que el sindicato que represente a la mayoría o a un alto porcentaje de los trabajadores en una unidad de negociación goce de derechos de negociación preferentes o exclusivos, la Comisión considera que en los casos en que ningún sindicato cumpla esas condiciones, o que no goce de esos derechos exclusivos, los sindicatos minoritarios deberían, al menos, poder concluir un convenio colectivo o directo en nombre de sus propios afiliados (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 226). La Comisión recuerda que, si bien la exigencia de representatividad para firmar convenios colectivos es plenamente compatible con el Convenio, el nivel de representatividad fijado no debe ser tal que dificulte la promoción y el desarrollo de la negociación colectiva libre y voluntaria a los cuales se refiere el artículo 4 del Convenio. La Comisión recuerda que en comentarios anteriores había tomado nota de la escasa tasa de cobertura de la negociación colectiva en el sector privado. La Comisión observa que, según los datos estadísticos proporcionados por el Gobierno, entre 2019 y agosto de 2021 se firmaron 45 contratos colectivos en el sector privado. A la luz de lo anterior, la Comisión insta al Gobierno a que, después de haber consultado con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para modificar el artículo 221 del Código del Trabajo de manera que cuando no existe una organización que reúna a más del 50 por ciento de los trabajadores, las organizaciones sindicales puedan, por sí solas o en forma conjunta, negociar por lo menos en nombre de sus miembros. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre todas las medidas adoptadas o previstas a este respecto. Le pide asimismo que continúe proporcionando informaciones acerca del número de convenios colectivos firmados y en vigor en el país, así como de los sectores de actividad (incluyendo el sector agrícola y bananero) y número de trabajadores abarcados por los mismos.

Aplicación del Convenio en el sector público

Artículos 1, 2 y 6 del Convenio. Protección de los trabajadores del sector público que no trabajan para la administración del Estado contra los actos de discriminación antisindical y de injerencia. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de las disposiciones protectoras en materia de discriminación e injerencia antisindicales, inclusive con respecto del mecanismo de compra de renuncia obligatoria, contenidas en la Ley Orgánica Reformatoria a las leyes que rigen el sector público (Ley Orgánica Reformatoria). Habiendo observado que dicha ley contenía disposiciones que protegían explícitamente a los miembros de la dirección de los comités de servidores públicos, la Comisión pidió al Gobierno que tomara las medidas necesarias para garantizar que la legislación contara con disposiciones que protejan explícitamente a los dirigentes de todas las organizaciones de servidores públicos contra actos de discriminación antisindical e injerencia. La Comisión también pidió al Gobierno que indicara las sanciones y reparaciones aplicables a los actos de discriminación e injerencia antisindicales cometidos en el sector público y que informara acerca del resultado de una acción de inconstitucionalidad presentada en contra de la figura de compra de renuncia obligatoria. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la protección contra actos de discriminación y el derecho de formar sindicatos están contemplados mediante normas expresas, tanto en la Constitución Política de la República como en el artículo 187 del Código del Trabajo y en la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP), que prohíbe todo acto de discriminación en contra de las y los servidores públicos. El Gobierno considera que los preceptos laborales legales vigentes otorgan el nivel adecuado de protección a los servidores públicos. La Comisión observa que el Comité de Libertad Sindical examinó recientemente alegatos de despidos de dirigentes de organizaciones de servidores públicos, y expresó su confianza de que el Gobierno tomaría todas las medidas necesarias para asegurar que las disposiciones legislativas aplicables al sector público, actualmente enfocadas en la tutela de los directivos de los comités de servidores públicos, protejan contra posibles actos de discriminación antisindical a los dirigentes de las organizaciones de servidores públicos en su conjunto (véase el 393.er informe, marzo de 2021, caso núm. 3347, párrafo 433). La Comisión subraya una vez más la importancia de que la legislación otorgue el mismo tipo de protección contra posibles actos de discriminación antisindical e injerencia a todos los dirigentes de todas las organizaciones de servidores públicos por igual. La Comisión insta por lo tanto al Gobierno a que tome las medidas necesarias para garantizar que la legislación aplicable al sector público contenga disposiciones que protejan explícitamente a los dirigentes de todas las organizaciones de servidores públicos contra actos de discriminación antisindical e injerencia, así como disposiciones que prevean sanciones disuasivas en caso de comisión de dichos actos. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda medida adoptada o prevista al respecto. Por otra parte, en relación a la acción de inconstitucionalidad relativa al mecanismo de compra de la renuncia obligatoria. La Comisión toma nota de que, según indica la ISP-Ecuador, mediante sentencia emitida el 28 de octubre de 2020 la Corte Constitucional declaró inconstitucional la obligatoriedad de la aplicación de la compra de renuncia con indemnización. La Comisión recuerda que el mecanismo de la compra de renuncia obligatoria permitía a la administración pública, a cambio del pago de una indemnización, cesar de manera unilateral a los servidores públicos sin necesidad de indicar los motivos de la terminación de la relación de trabajo. La Comisión recuerda que había subrayado la importancia de que se tomaran medidas para asegurar que el uso de la compra de renuncia obligatoria no diera lugar a actos de discriminación antisindical. La Comisión toma debida nota de sentencia de la Corte Constitucional y observa que esta indica que la regulación de la compra de renuncias con indemnización seguirá vigente siempre y cuando no se aplique de forma obligatoria. La Comisión observa que la ISP Ecuador considera que la sentencia marca un progreso importante pero no proporciona la protección contra la discriminación antisindical prevista por el Convenio, ya que, si bien elimina la palabra «obligatoria», así como el impedimento de volver a trabajar en el sector público para quienes fueron despedidos, deja en desprotección a las víctimas, sin considerar ni la restitución ni la reparación. La ISP-Ecuador alega asimismo que hasta la fecha el Gobierno no ha cumplido con la sentencia en lo referente al levantamiento del impedimento para volver a trabajar en el sector público. Recordando que las organizaciones sindicales habían denunciado el uso del mecanismo de la compra de renuncia obligatoria para despedir a servidores públicos por sus actividades sindicales, la Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

Artículos 4 y 6. Negociación colectiva de los trabajadores del sector público que no trabajan en la administración del Estado. En sus comentarios anteriores, la Comisión había observado que la Ley Orgánica Reformatoria y el Acuerdo Ministerial núm. MDT-2018-0010 no reconocían el derecho de negociación colectiva a los servidores públicos y que tan solo los obreros del sector público, regidos por el Código del Trabajo, podían negociar colectivamente. La Comisión también había tomado nota de que, las enmiendas constitucionales de 2015 que habían excluido a la totalidad del sector público del ámbito de la negociación colectiva habían sido anuladas por la Corte Constitucional (sentencia núm. 018 18 SIN-CC de 1.º de agosto de 2018) y que, para poder aplicar la sentencia de la Corte Constitucional, el Ministerio de Trabajo expidió el Acuerdo Ministerial núm. 373 el 4 de diciembre de 2019. La Comisión pidió al Gobierno que asegurara la plena implementación de dicho acuerdo ministerial en las diversas instituciones del Estado y le instó a que redoblara sus esfuerzos para reabrir un debate de fondo con las organizaciones sindicales concernidas con miras al establecimiento de un mecanismo adecuado de negociación colectiva para todas las categorías de empleados del sector público abarcados por el Convenio. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, si bien no existe normativa acerca de mecanismos de negociación colectiva para los servidores públicos, por cuanto este derecho se confiere únicamente a los obreros de dicho sector, el Gobierno reitera su compromiso de propiciar el diálogo tripartito al respecto. En lo que respecta a la aplicación del Acuerdo Ministerial núm. 373, el Gobierno indica que: i) el 6 de febrero de 2020 la Dirección de Asesoría Jurídica emitió el criterio jurídico sobre la aplicabilidad de dicho Acuerdo; ii) el 15 de mayo de 2020 el Ministerio emitió una serie de circulares mediante las cuales solicitó a las entidades del sector público que informaran en relación al cumplimiento de mencionado Acuerdo; iii) 87 instituciones del sector público remitieron la documentación y 57 de ellas realizaron el cambio de régimen laboral a un total de 346 servidores de LOSEP al Código de Trabajo, y iv) por su parte, el Ministerio realizó el cambio de régimen laboral a 242 trabajadores. La Comisión toma debida nota de lo anterior y observa además que, según informa el Gobierno, en el periodo de 2019 a agosto de 2021, se firmaron 85 contratos colectivos en el sector público. La Comisión también toma nota de que, según indica la ISP-Ecuador, la Ley Orgánica de Apoyo Humanitario para Combatir la crisis sanitaria derivada del COVID-19 (Ley Humanitaria) publicada el 22 de junio de 2020, impone restricciones a la negociación colectiva de los obreros del sector público regidos por el Código de Trabajo. La ISP-Ecuador indica que se han presentado varias acciones de inconstitucionalidad al respecto y que la Corte Constitucional no se ha pronunciado aún. Por otra parte, observando, que la legislación sigue sin reconocer el derecho de negociación colectiva a los servidores públicos, la Comisión debe recordar nuevamente que en virtud de los artículos 4 y 6 del Convenio, las personas empleadas en el sector público pero que no cumplen actividades propias de la administración del Estado (empleados de empresas públicas, empleados de servicios municipales, de entidades descentralizadas, docentes del sector público, personal del sector de los transportes, etc.) están abarcadas por el Convenio (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 172) y deberían por lo tanto poder negociar colectivamente sus condiciones de empleo, inclusive sus condiciones salariales, una mera consulta con los sindicatos interesados no bastando para satisfacer las prescripciones del Convenio al respecto (véase Estudio General de 2012, párrafo 219). La Comisión insta por lo tanto al Gobierno a que reabra un debate de fondo con las organizaciones sindicales concernidas con miras al establecimiento de un mecanismo adecuado de negociación colectiva para todas las categorías de empleados del sector público abarcados por el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que proporcione datos sobre los convenios colectivos firmados con los obreros del sector público y que informe asimismo el resultado de las acciones de inconstitucionalidad presentadas contra la Ley Humanitaria.

La Comisión lamenta que hasta la fecha no haya podido observar progreso en relación con la toma de medidas necesarias a fin de poner la legislación en conformidad con el Convenio. La Comisión toma nota de que, según indica el Gobierno, por el momento, ante los estragos causados por la pandemia de COVID 19, su prioridad se centra en una propuesta de Ley de Oportunidades, que integra los diferentes puntos de vista de los actores laborales y sociales, y mediante la cual, el Gobierno pretende dinamizar y revitalizar el mercado laboral. Al tiempo que toma debida nota de estas indicaciones, la Comisión recuerda la importancia fundamental de asegurar la plena aplicación del Convenio para la hacer frente a las consecuencias de la pandemia e insta al Gobierno a que realice los esfuerzos necesarios para adoptar medidas concretas en relación a los puntos destacados en este comentario. La Comisión toma nota en este sentido de que el Ministerio del Trabajo a través de la Dirección de Organizaciones Laborales manifiesta la intención de colaborar en relación a cualquier iniciativa legislativa que tenga por objetivo mejorar el ejercicio de los derechos de los trabajadores. La Comisión espera que la asistencia técnica mencionada por el Gobierno para fortalecer el dialogo social se concrete a la brevedad y que sus resultados permitan avanzar en relación a los temas planteados en el presente comentario. La Comisión espera en este sentido que, en consulta con los interlocutores sociales, las reformas legislativas que se emprendan contribuyan a garantizar el respeto de los derechos consagrados por el Convenio.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2022].