Convenio sobre la indemnización por accidentes del trabajo, 1925 (núm. 17) - Portugal (Ratificación : 1929)

Caso individual (CAS) - Discusión: 1995, Publicación: 82ª reunión CIT (1995)

Un representante gubernamental presentó las informaciones proporcionadas por su Gobierno en respuesta a tres cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos. Se trata de la integración de la reparación contra accidentes del trabajo en el sistema general de seguridad social, la protección de la seguridad y salud de los trabajadores y la protección contra accidentes del trabajo.

1) La integración de la reparación de accidentes del trabajo en el sistema general de seguridad social

Los empleadores tienen la obligación de transferir sus responsabilidades en la indemnización por accidentes del trabajo a las compañías de seguros y pagar las cargas de dichos seguros. Por otra parte, la legislación autoriza a los empleadores, cuya capacidad económica es considerada suficiente, a asumir la cobertura de los riesgos de los accidentes del trabajo. En este caso, las indemnizaciones de los trabajadores víctimas de los accidentes del trabajo son pagadas por los empleadores. Sin embargo, algunas de las empresas cuya capacidad económica es considerada suficiente prefieren transferir esta responsabilidad a las compañías de seguros. Los criterios de fijación de indemnizaciones por incapacidad laboral tienen un campo de aplicación general, ya que se aplican tanto a las compañías de seguros como a las compañías que aseguran directamente el pago de las indemnizaciones por accidente laboral. La ley relativa al régimen general de la seguridad social de 1984 establece la integración progresiva de la indemnización por accidentes del trabajo en el sistema de la seguridad social. Esta integración, cuya fecha de puesta en marcha no es todavía definitiva, se llevará a cabo en el futuro mediante una nueva legislación. La legislación actual prevé la organización por el Gobierno de consultas tripartitas antes de la integración de los accidentes del trabajo en el régimen de la seguridad social. En este sentido, el Convenio obliga a los Estados a asegurar a las víctimas de accidentes del trabajo o a sus familias las condiciones mínimas de protección al mismo tiempo que prevé que en caso de incapacidad las indemnizaciones debidas a los trabajadores pueden ser pagadas por el empleador o por una compañía de seguros o una institución de seguridad social. Según la interpretación del Gobierno, el Convenio no obliga a integrar los accidentes del trabajo en la seguridad social ni manifiesta ninguna preferencia por tal sistema. Desde ese momento, incluso si se ha tomado la decisión de integrar la indemnización por los accidentes del trabajo en la seguridad social, no hay obligación en virtud del Convenio de aplicar dicha decisión. Además, el Convenio no impide cambiar de decisión. Esto significa, por tanto, que todos los sistemas previstos por la ley portuguesa están autorizados por el Convenio. El Convenio núm. 17 garantiza únicamente a los trabajadores víctimas de accidentes del trabajo condiciones mínimas de indemnización. Razones técnicamente complejas han retrasado la realización de la integración de la indemnización por los accidentes del trabajo en el sistema general de la seguridad social. Sin embargo, como se ha indicado más arriba, esta integración estará asegurada por la obligación legal de consultas tripartitas. Asimismo la Constitución reconoce a los sindicatos y a las comisiones de trabajadores el derecho de participar en la preparación de la legislación laboral, incluida la seguridad social. Por otra parte, se pueden organizar negociaciones igualmente entre el Gobierno y los interlocutores sociales en el seno del Consejo de Concertación Social.

2) La intervención de médicos expertos en la determinación del grado de disminución de la capacidad laboral

En caso de accidente del trabajo, corresponde a los tribunales determinar el grado de disminución de la capacidad de trabajo y las compensaciones otorgadas a los trabajadores. La disminución de la capacidad de trabajo se establece teniendo en cuenta una tabla nacional de incapacidades de accidentes del trabajo, la cual ha sido revisada en 1993 tras un acuerdo entre el Gobierno y los interlocutores sociales. Contrariamente a las observaciones de la Confederación General de Trabajadores Portugueses (CGTP), los tribunales se encargan de determinar el grado de disminución de la capacidad de trabajo, teniendo como objetivo el asegurar al trabajador una decisión equitativa. La determinación del grado de disminución de la capacidad de trabajo requiere conocimientos técnicos muy especializados. El tribunal es asistido por médicos expertos encargados de evaluar el grado de disminución de la capacidad de trabajo en base a sus competencias y a la tabla nacional de incapacidades. Contrariamente a las declaraciones de la CGTP, los expertos cumplen su misión con toda independencia, e incluso cuando ejercen paralelamente las funciones de colaboradores de compañías de seguros están obligados a pronunciarse con independencia. Sin embargo, en caso de sospecha legítima del trabajador con respecto a un médico experto, el interesado puede solicitar el nombramiento de otro experto que será o no aprobado por el juez. Contrariamente a las alegaciones de la CGTP, ciertos trabajadores disponen de recursos suficientes para financiarse un experto de su elección y algunos lo hacen. Además, las organizaciones sindicales ofrecen, algunas veces, los servicios de un médico experto a los trabajadores desprovistos de recursos suficientes. En lo que se refiere a la solicitud de la CGTP de la realización de la integración de los accidentes del trabajo en la seguridad social por dificultades respecto a los médicos expertos, las soluciones alternativas para determinar el grado de disminución de la capacidad de trabajo son: i) sea transferir la competencia a un órgano administrativo; ii) sea mantener la competencia de los tribunales. En todo caso, la presencia de un médico experto será necesaria y el trabajador tendrá que financiarse un experto de su elección. Sin embargo, como el Gobierno ha indicado a la Comisión de Expertos, los comentarios de la CGTP respecto de los médicos expertos han sido transmitidos al Ministerio de Justicia, pero es necesario precisar que la referencia en el informe de la Comisión de Expertos a la realización de una encuesta no corresponde a ningún compromiso del Gobierno.

3) Criterios de determinación de las indemnizaciones por accidentes del trabajo

Contrariamente a la interpretación de la Comisión de Expertos, la CGTP observa la baja cantidad de pagos efectuados para la protección de los accidentes del trabajo pero no dice que los mismos "continúen disminuyendo". En realidad, las compensaciones en caso de accidentes del trabajo no disminuyen sino que por el contrario se revalorizan periódicamente en base a criterios determinados por la ley. El acuerdo sobre la seguridad, higiene y salud en el empleo firmado entre el Gobierno y los interlocutores sociales en el seno del Consejo de Concertación Social, prevé la revisión no solamente de la lista nacional de incapacidades sino también los métodos de cálculo de las indemnizaciones en casos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. La revisión de los métodos de cálculo de las indemnizaciones está en curso y el Gobierno comunicará a la Oficina el texto definitivo de los métodos de cálculo de indemnizaciones en cuanto se haya adoptado. Las alegaciones de la CGTP sobre el bajo monto de las indemnizaciones en caso de accidentes del trabajo se deben completar de la manera siguiente: en caso de incapacidad temporal, los trabajadores reciben indemnizaciones cuyo valor corresponde a dos tercios de la remuneración. En caso de incapacidad permanente, los trabajadores reciben pensiones cuyo valor depende del grado de incapacidad. En los casos más graves de incapacidad total por cualquier trabajo, la pensión es igual al 80 por ciento de la remuneración, aumentada hasta el 100 por ciento en caso de subsidios familiares. En los casos menos graves de incapacidad permanente parcial, la pensión equivale a dos tercios de la reducción de su capacidad. Algunas veces los convenios colectivos prevén indemnizaciones y pensiones para los trabajadores más elevadas, hasta el 100 por ciento de la remuneración, especialmente en los casos de incapacidad temporal. Las indemnizaciones y pensiones dependen por lo tanto del grado de incapacidad y de la remuneración de los trabajadores. Por ello, los trabajadores que no reciban una remuneración elevada y que tengan un bajo grado de incapacidad reciben prestaciones modestas. Sin embargo, la situación de los trabajadores víctimas de accidentes del trabajo mejora en la medida en que el tratamiento fiscal de las indemnizaciones y las pensiones es más favorable que el de los salarios y los trabajadores afectados por una incapacidad permanente parcial mantienen su empleo y remuneración respectivos. En virtud de la ley, los contratos de trabajo se rescinden únicamente en casos de incapacidad permanente y total. Si éste no fuera el caso, los empleadores están obligados a transferir a un trabajador con una incapacidad permanente parcial a un puesto de trabajo compatible. Por otra parte, la ley no permite que los empleadores reduzcan los salarios de los trabajadores considerando el grado de incapacidad o sus pensiones.

Los miembros empleadores felicitaron al Gobierno por su completo, preciso y detallado informe, el cual trataba todos los temas planteados en el informe de la Comisión de Expertos, y proporcionaron información en respuesta y en adición a las alegaciones hechas por la Confederación General de Trabajadores Portugueses (CGTP). En espera de la próxima evaluación de la Comisión de Expertos, sugieren que el Gobierno remita por escrito las declaraciones hechas ante la reunión de la Comisión. Con respecto a la integración de la protección contra accidentes del trabajo en el sistema general de seguridad social, se mostraron de acuerdo con el Gobierno en que el Convenio no obliga a tal integración. Dicho Convenio establece que debe existir protección en caso de insolvencia de una compañía de seguros, ya que la compensación se garantiza, pero no especifica la clase de seguro que se debe establecer para este propósito. Observaron que la Comisión de Expertos no había hecho comentarios ni llegado a conclusión alguna en este tema, sino que se refirieron simplemente a la queja de la CGTP. Respecto a la determinación del grado de incapacidad o de la compensación a ser pagada en caso de tal incapacidad, consideraron obvio que médicos expertos debían determinar dicho grado de incapacidad. Los médicos han realizado el juramento hipocrático y los tribunales podían citar a otro médico para proporcionar otra opinión en caso de duda o incertitud. Respecto a la declaración de la CGTP de que el nivel de compensación estaba decreciendo constantemente, señalaron que había sido negado por el Gobierno, el cual había afirmado que dichos niveles de compensación estaban aumentando, y dijo que el Gobierno debería informar de esto por escrito así como sobre su plan de revisión de la tabla de compensaciones o de la tabla de incapacidades. Concluyeron reiterando la petición de la Comisión de Expertos de que el Gobierno informara sobre todos los progresos detalladamente.

Los miembros trabajadores apreciaron la información complementaria enviada por el Gobierno en respuesta a las observaciones de la Comisión de Expertos, lo que representa un buen ejemplo del diálogo en el sistema de control. En espera del examen de dichas informaciones por la Comisión de Expertos, subrayan el importante aspecto de la indemnización por los accidentes del trabajo en la legislación nacional, así como el aspecto del debate sobre los nuevos desarrollos en el marco de aplicación de los convenios técnicos. Refiriéndose a los comentarios de la Comisión de Expertos de 1986, 1990 y 1995, a las observaciones de la CGTP y a las informaciones comunicadas por el Gobierno, los miembros trabajadores finalizaron insistiendo en la aplicación de las disposiciones previstas en el preacuerdo tripartito relativo a la seguridad, la higiene y la salud en el trabajo, y especialmente en materia de revisión de disposiciones legislativas relativas a los métodos de cálculo de indemnizaciones debidas en caso de accidente del trabajo o enfermedades profesionales. Insistieron igualmente en la necesidad de mantenerlos al corriente de los progresos registrados en la materia.

El miembro trabajador de Portugal recordó que el Convenio obliga a todos los Estados Miembros que lo han ratificado, y por lo tanto, a Portugal, y que el objetivo de dicho Convenio es garantizar a las víctimas de los accidentes del trabajo y a sus descendientes directos condiciones de protección con un mínimo de dignidad. Sin embargo, lamentó el hecho de que Portugal sea, respecto a su población activa, el país de la Unión Europea que cuenta con el más alto porcentaje de accidentes del trabajo y con la cifra más alta de accidentes mortales. Según el orador, el Gobierno no garantiza convenientemente las condiciones exigidas por el Convenio por las razones siguientes: i) se ha mostrado incapaz de modernizar el marco jurídico puesto en marcha tras la época de la dictadura; ii) los accidentes del trabajo se someten a un régimen de indemnización peor que el de otro tipo de accidentes (por ejemplo, los accidentes de tráfico), lo que se entiende, como mínimo, como una degradación del valor de la vida de los trabajadores; iii) las pensiones atribuidas a las víctimas de accidentes laborales que sufran de incapacidad parcial o permanente no tienen más que un valor simbólico, ya que experimentan una subida muy leve y además no han sido reactualizadas; iv) el cálculo de las pensiones se efectúa en base a dos tercios del salario base, mientras que debería calcularse respecto al salario real incluyendo todas las prestaciones de carácter regular; v) el perjuicio moral causado por un accidente del trabajo no se toma en consideración; vi) las compañías de seguros, por su presión sobre las autoridades gubernamentales, continúan siendo los principales beneficiarios del régimen de accidentes laborales; vii) el Gobierno no respeta la ley sobre la seguridad social de 1984 que le obliga a integrar la indemnización por accidentes del trabajo en el régimen general de la seguridad social; viii) la vulnerabilidad de las víctimas de los accidentes laborales no se tiene en cuenta por los tribunales en el momento del cálculo de la pensión. El orador finalizó expresando su confianza en que el Gobierno no dejaría de asegurar el respeto al Convenio, tanto en la legislación como en la práctica, considerando las observaciones mencionadas.

El miembro trabajador de Grecia, tras adherirse a las declaraciones del representante de los trabajadores y reiterar la escasa atención que la sociedad prestaba a las víctimas de los despidos por causa de accidente laboral, se refirió al representante gubernamental de Portugal para advertirle que su país no era el único que maltrataba a las víctimas de los accidentes laborales. En este sentido, hizo notar las grandes dificultades ante las que se encontraban dichas víctimas a nivel psicológico, físico y económico tras haber sufrido un accidente del trabajo y para las cuales la sociedad no proporcionaba mucha ayuda. El orador desearía obtener más indicaciones en cuanto a la posible integración de la protección contra los accidentes del trabajo en el régimen de la seguridad social. Además, declaró que el Gobierno debía aportar informaciones más detalladas respecto a las indemnizaciones recibidas tras un accidente laboral y, en este sentido, se preguntó si las mismas estaban preestablecidas o si variaban tras un breve lapso de tiempo, ya que lo más difícil para una víctima de un accidente laboral era la supervivencia posterior. Añadió que si se tratara de las indemnizaciones del primer tipo debería ser un organismo estatal o cualquier otro organismo oficial el que las calculara y garantizara y no una sociedad privada, debido a la inseguridad financiera de estas últimas. Señaló que la respuesta por parte del Gobierno sería la de declarar que existía dicho organismo capaz de garantizar el poder adquisitivo tanto de la víctima de un accidente laboral como de sus familiares. Añadió que al tratar este tema se deberían tener más en cuenta los aspectos humanos que los estrictamente jurídicos o estadísticos. Concluyó aconsejando al Gobierno un mejor trato de este tema.

El representante gubernamental, en respuesta a las cuestiones planteadas por los miembros trabajadores, declaró, en primer lugar, que los tribunales de trabajo son competentes para determinar el grado de incapacidad de los trabajadores víctimas de accidentes del trabajo y la pensión a recibir por los trabajadores. Añadió que, desde el punto de vista jurídico y según su Gobierno, la situación de los trabajadores estaba completamente clara. No era el sistema de la seguridad social quien estaba obligado a pagar las indemnizaciones y pensiones, sino las compañías de seguros o aquellas empresas con una capacidad económica reconocida suficiente, y que dicho régimen existiría hasta que el decreto de aplicación entrara en vigor y se efectuara la integración del sistema de la indemnización por accidentes del trabajo en el sistema general de la seguridad social. Respecto al tema del informe de la Comisión de Expertos relativo a las indemnizaciones debidas en caso de accidente laboral, apuntó que los pagos efectuados a los trabajadores para la protección de los accidentes del trabajo aumentaban periódicamente en base a los criterios establecidos por la ley. Por otro lado, declaró que su país respetaba los términos del Convenio. Respecto a la afirmación de los miembros trabajadores de que era necesario que las víctimas de accidentes laborales pudieran disfrutar de una mejor protección, señaló que esta cuestión podría ser objeto de negociación entre la CGTP y el Gobierno portugués e insistió en que no existía ninguna violación del Convenio. Subrayó que según la ley la remuneración de base se consideraba como el conjunto de prestaciones que forman parte integrante de ella en términos de la ley. La remuneración de base utilizada en el cálculo de pensiones comprende el salario de base y todas las otras prestaciones regularmente pagadas a los trabajadores según el artículo 23 de la ley 2127 publicada en la Serie Legislativa de 1965. En lo referente a la relación entre accidentes del trabajo y despidos hecha por el miembro trabajador de Grecia, recordó que Portugal había ratificado el Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158), el año anterior y que la legislación nacional estaba completamente de acuerdo con la misma. Concluyó subrayando que el Convenio que estaban tratando no establecía ninguna preferencia por un sistema público de protección contra los accidentes del trabajo y que era decisión interna de cada Estado la inclusión o no de dicha protección en el régimen general de la seguridad social.

La Comisión tomó nota de las observaciones de la Comisión de Expertos, de las declaraciones del representante gubernamental de Portugal y de la discusión que había tenido lugar. Consideró que la información proporcionada por el representante gubernamental era bastante útil. Además, tuvo en cuenta la intención del Gobierno de integrar la indemnización por accidentes del trabajo en el sistema general de la seguridad social y la consideración de dicho Gobierno de la necesidad de realizar una consulta tripartita en este contexto, tal y como lo había expresado en su memoria. La Comisión, asimismo, mostró su acuerdo con el representante gubernamental de que el Convenio no exigía la integración de la protección contra los accidentes del trabajo en la seguridad social o algún nivel específico de compensación. En estas circunstancias y considerando que la Comisión de Expertos no había hecho una evaluación de los temas tratados, la Comisión pidió que el Gobierno proporcionara un informe escrito confirmando su declaración oral. Asimismo, la Comisión exigió la aplicación del mencionado acuerdo con los interlocutores sociales sobre seguridad, higiene y salud y que el Gobierno enviara los detalles en este sentido en su memoria.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

No disponible en español.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2019, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

No disponible en español.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

No disponible en español.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2006, Publicación: 96ª reunión CIT (2007)

No disponible en español.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1999, Publicación: 88ª reunión CIT (2000)

No disponible en español.

Observación (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 82ª reunión CIT (1995)

La Comisión toma nota de la detallada información comunicada por el Gobierno en su memoria en respuesta a su solicitud directa anterior, así como también de los comentarios formulados por la Confederación General de Trabajadores Portugueses (CGTP). En relación con la integración progresiva de la protección contra accidentes del trabajo en el sistema general de seguridad social, tal como lo establece el artículo 72 de la ley núm. 28/84, de 14 de agosto de 1984, la Comisión toma nota de que no se han registrado cambios en la situación y de que la indemnización por accidentes del trabajo sigue siendo cubierta por las compañías de seguro.

A este respecto, la CGTP declaró en sus comentarios que las víctimas de los accidentes del trabajo se encuentran en una posición desigual al tener que enfrentar a las compañías de seguros en los tribunales, dado que, a diferencia de las compañías de seguro, no tienen los medios para hacerse representar por un médico durante el examen médico, sobre el cual el tribunal determina el grado de incapacidad. Además, con frecuencia, los tribunales nombran como presidente de los cuerpos médicos a médicos de las compañías de seguro. Por último, la CGTP alega que los montos de los pagos por indemnización de los accidentes del trabajo siguen disminuyendo y en muchos casos son muy bajos. Por esas razones, la CGTP considera que es de extrema urgencia la integración de la protección contra los accidentes del trabajo en el sistema general de seguridad social.

En su respuesta, el Gobierno indica que el Código de Procedimiento Laboral, aprobado por el decreto legislativo núm. 272-A/81, de 30 de septiembre de 1981, en el capítulo 1 del título 6, que regula el procedimiento relativo a los accidentes del trabajo y a las enfermedades, al parecer toma debida nota de los intereses de las partes en tal procedimiento. No obstante, el Gobierno informó al Ministerio de Justicia de las alegaciones formuladas por la CGTP con el propósito de aclarar los hechos. En lo que respecta a los bajos montos de los pagos por concepto de indemnización por accidentes del trabajo, el Gobierno indica que ha firmado con los interlocutores sociales, con inclusión de la CGTP-IN, el Acuerdo sobre Seguridad, Higiene y Salud en el Empleo que prevé, entre otros, la revisión de las disposiciones legales referidas a los métodos para calcular las indemnizaciones por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales y que, en la actualidad, esta revisión se encuentra en una etapa preliminar.

La Comisión toma nota de esta información. Confía en que en su próxima memoria el Gobierno podrá indicar todo progreso realizado en la aplicación del artículo 72 de la ley núm. 28/84. En lo que respecta a las cuestiones planteadas por la CGTP, la Comisión agradecería se le informe de los resultados de la investigación emprendida por el Ministerio de Justicia y la revisión de las disposiciones relativas a los métodos para el cálculo de la indemnización por los accidentes del trabajo, a la que hizo referencia el Gobierno.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1990, Publicación: 77ª reunión CIT (1990)

No disponible en español.