Convenio sobre seguridad y salud en la construcción, 1988 (núm. 167) - Panamá (Ratificación : 2008)

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Comentarios anteriores: Convenios núms. 127 y 167

Con el fin de proporcionar una visión de conjunto de las cuestiones relativas a la aplicación de los convenios ratificados sobre la seguridad y salud en el trabajo (SST), la Comisión considera oportuno examinar los Convenios núms. 45 (trabajo subterráneo de las mujeres), 127 (peso máximo) y 167 (SST en la construcción) en un mismo comentario.

La Comisión toma nota de las observaciones del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) recibidas el 31 de agosto de 2023, sobre la aplicación de los Convenios núms. 127 y 167.

Creación del Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. La Comisión toma nota con interés de la creación, en 2023, del Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, consensuado tripartitamente, tras la inclusión de los Convenios sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155) y sobre el marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo, 2006 (núm. 187) en la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo (1998), en su versión enmendada en 2022. El Gobierno informa que el Consejo tiene como objetivo ser el punto focal para dirigir las políticas públicas de salud y seguridad en el trabajo, basándose en el consenso. A este respecto,la Comisión pide al Gobierno que siga informando sobre la operación del Consejo, su composición y sus respectivas recomendaciones y actividades.

A. Protección contra riesgos particulares

Convenio sobre el peso máximo, 1967 (núm. 127)

Aplicación del Convenio en la práctica. La Comisión toma nota de los datos estadísticos facilitados por el Gobierno sobre el número de inspecciones realizadas entre 2021 y 2022 sobre el peso máximo (84 inspecciones en 2021 y 66 en 2022), así como del número de charlas dictadas en el sector de la construcción. La Comisión también toma nota de las observaciones del CONATO, en las que indica que existe fragmentación en la información oficial relativa a estadísticas y medidas concretas adoptadas respecto del transporte manual de cargas. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios en relación con las observaciones del CONATO y que continúe proporcionando informaciones sobre la aplicación del Convenio en la práctica, incluyendo el número de inspecciones realizadas y sus respectivos resultados.

B. Protección en ramas específicas de la actividad

Convenio sobre seguridad y salud en la construcción, 1988 (núm. 167)

Artículos 13 y 35 del Convenio. Seguridad en los lugares de trabajo e inspección. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno de que la Sección de Seguridad Ocupacional en la Industria de la Construcción, parte integrante de la Dirección de Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, tiene la responsabilidad principal de supervisar, verificar y certificar la implementación de medidas de seguridad ocupacional, salud e higiene en obras de construcción, con el objetivo prioritario de prevenir riesgos en proyectos de construcción públicos y privados. También toma nota de las estadísticas facilitadas sobre las visitas de los oficiales de seguridad a los proyectos de construcción (12 671 en 2021, 19 819 en 2022 y 9 176 entre enero y junio de 2023). La Comisión toma nota de las actividades llevadas a cabo en el ámbito de salud y seguridad ocupacional en la construcción, las cuales comprenden la realización de un censo en el sector, la supervisión regular en proyectos que han cumplido con el pago del fondo de seguridad, inspecciones en proyectos asignados a los oficiales de seguridad, formación especializada en seguridad, la homologación de criterios y la introducción de nuevos formatos para los oficiales de seguridad a nivel nacional, charlas sobre seguridad ocupacional, notificaciones de condiciones que requieren corrección en proyectos con oficiales asignados y la suspensión de actividades o condiciones que representen un peligro inminente en proyectos donde existen oficiales de seguridad. La Comisión pide al Gobierno que continúe facilitando información sobre las estadísticas relativas al número de inspecciones y órdenes de suspensión llevadas a cabo en el sector de la construcción.Además, la Comisión se remite a sus comentarios detallados en virtud del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) relativo a los artículos 3, 1), a) y b), y 13 sobre inspección del trabajo en el sector de la construcción.

Aplicación en la práctica. En respuesta al comentario anterior, el Gobierno informa sobre la adecuación de normas específicas relacionadas con el trabajo en altura, el uso de grúas, guindolas, andamios y otros aparejos; la ampliación de las facultades de la normativa de Inspección de Trabajo en la industria de la construcción mediante la Ley núm. 237 del 15 de septiembre de 2021; y la formalización de la Resolución Administrativa núm. DM-056-2022 del 10 de marzo de 2022, que aprueba el Procedimiento para la Paralización Temporal de Trabajos en caso de incumplimiento de la Ley núm. 67 del 30 de octubre de 2015, que se refiere a los pagos al fondo de Seguridad.

La Comisión también toma nota de la información facilitada por el Gobierno sobre el número de planes de salud, seguridad e higiene en la fase de planificación de los proyectos de construcción elaborados por las empresas, así como los datos sobre accidentes laborales en el sector de la construcción para el periodo comprendido entre 2014 y 2023. Sin embargo, la Comisión toma nota con preocupación de un aumento significativo del número de accidentes en este segmento a partir de 2021 (17 en 2018, 12 en 2019, 11 en 2020, 104 en 2021, 69 en 2022 y 36 de enero a marzo de 2023). La Comisión también toma nota de las observaciones del CONATO, en las que señala que las estadísticas del sector no se mantienen con el nivel necesario de adecuación y actualización. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los tipos de accidentes las causas del aumento del número de accidentes en la construcción a partir de 2021, así como sobre las medidas adoptadas o previstas para evitar que se produzcan. También solicita información sobre las actividades llevadas a cabo por el recién creado Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo en el sector de la construcción. Finalmente, la Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre la implementación del Convenio en la práctica, incluyendo el número de accidentes de trabajo y casos de enfermedades profesionales registrados en el sector de la construcción.

Convenio sobre el trabajo subterráneo (mujeres), 1935 (núm. 45)

La Comisión recuerda que el Consejo de Administración de la OIT (en su 334.ª reunión, octubre-noviembre de 2018), por recomendación del Grupo de trabajo tripartito del mecanismo de examen de las normas, confirmó la clasificación del Convenio como instrumento superado, y ha inscrito un punto sobre su derogación en el orden del día de la 112.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, de 2024. El Consejo de Administración también pidió a la Oficina que adoptara medidas de seguimiento para alentar activamente la ratificación de los instrumentos actualizados sobre SST, incluido, aunque no solo, el Convenio sobre seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176), y para realizar una campaña con el fin de promover la ratificación del Convenio núm. 176. La Comisión alienta por consiguiente al Gobierno a que dé curso a la decisión que el Consejo de Administración adoptó en su 334.ª reunión (octubre-noviembre de 2018) por la que aprueba las recomendaciones del Grupo de Trabajo tripartito del mecanismo de examen de las normas y a que contemple la posibilidad de ratificar los instrumentos más actualizados en esta área temática. La Comisión aprovecha esta oportunidad para recordar que, en junio de 2022, la Conferencia Internacional del Trabajo añadió el principio de un medio ambiente de trabajo seguro y saludable a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo, modificando así la Declaración de Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo de 1998. La Comisión llama la atención del Gobierno sobre la posibilidad de solicitar la asistencia técnica de la Oficina con el fin de poner tanto la práctica como la legislación aplicable en conformidad con los Convenios fundamentales relativos a la SST y de proporcionar apoyo a cualquier consideración para la ratificación de estas normas.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2015, Publicación: 105ª reunión CIT (2016)

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria en relación con el efecto dado a los artículos 2, apartado f), y 8 del Convenio.

Artículo 13 del Convenio. Seguridad en los lugares de trabajo. Con relación a sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre las funciones del coordinador de seguridad e higiene o ingeniero residente y el oficial de seguridad. Además, toma nota del decreto ejecutivo núm. 19, de 20 de febrero de 2014, «Que modifica el artículo 12 del decreto ejecutivo núm. 15, de 3 de julio 2007, por el cual se adoptan medidas de urgencia en la industria de la construcción con el objeto de reducir accidentes de trabajo», el cual define el concepto de utilización del fondo de seguridad ocupacional, higiene y salud en el trabajo en materia de construcción, que aportan los promotores o contratistas de la obra, a fin de especificar el debido uso para el mejor desempeño y servicio que se brinda. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre los resultados de la implementación de estas medidas en la práctica.

Aplicación en la práctica. Con relación a sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno, incluyendo sobre las inspecciones realizadas y sobre el número de inspectores del trabajo (118) y de oficiales de seguridad (124). La Comisión se refiere asimismo a sus comentarios sobre la aplicación del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), y publicados en 2015 en los cuales tomó nota de las observaciones formuladas por la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) y por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), sobre la persistencia de accidentes de trabajo en el sector de la construcción. La Comisión pide al Gobierno que se sirva proporcionar informaciones sobre los accidentes de trabajo producidos en el sector de la construcción y sobre toda medida adoptada para mejorar la situación en el sector de la construcción, y sus resultados. Además, la Comisión reitera su pregunta sobre la efectividad de la realización de los estudios y planes de seguridad y su control por parte de la inspección del trabajo y de los oficiales de seguridad, y sobre las actividades de la Comisión tripartita permanente para el mejoramiento de la seguridad ocupacional, salud e higiene en la industria de la construcción.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Refiriéndose a su observación, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione informaciones complementarias sobre las siguientes cuestiones.

Artículo 2, apartado f) del Convenio. Persona competente. La Comisión nota que el decreto núm. 2 se refiere al profesional idóneo en diferentes oportunidades. Esta denominación parecería coincidir con la de «persona competente» en el sentido de este artículo. La Comisión solicita al Gobierno que se sirva informar, según su legislación e incluidas las normas técnicas, quien es la «persona competente» en el sentido del artículo 2, que la legislación designa para cumplir con las funciones indicadas en los artículos 14, párrafo 4; 15, párrafo 1, d); 17, párrafo 3; 20, párrafos 2 y 3; 22, párrafo 1; 24, apartado b); 26, párrafos 1; y 27, apartado b) del Convenio.

Artículo 8. Coordinación cuando dos o más empleadores realicen actividades simultáneamente en una misma obra y cooperación cuando empleadores o trabajadores por cuenta propia realicen actividades simultáneamente en una misma obra. La Comisión toma nota de la legislación indicada por el Gobierno respecto de la responsabilidad solidaria entre los diversos participantes en la obra. Sin embargo, este artículo exige mayormente medidas proactivas que impulsen la coordinación y cooperación con los fines de prevención. La Comisión entiende que las normas generales de prevención en el lugar del trabajo dan una aplicación global a este artículo. No obstante, a fin de precisar más claramente la adecuación de la legislación a este artículo del Convenio, la Comisión solicita al Gobierno que se sirva proporcionar informaciones sobre cada párrafo de este artículo del Convenio y sobre su aplicación en la práctica, indicando si la misma presenta dificultades y cuales, en su caso.

Artículo 13. Seguridad en los lugares de trabajo. La Comisión toma nota con interés de la figura del «coordinador de seguridad» al que se refiere el artículo 17 del decreto núm. 2 referido así como de las del oficial de seguridad creado por el decreto núm. 15 de 2007 y al que se refiere nuevamente el artículo 9 de la ley núm. 68 de 2010. La Comisión solicita al Gobierno si se trata de dos funciones distintas o de distintas denominaciones para la misma función.

Parte VI del formulario de memoria. Aplicación en la práctica. La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno y le solicita que proporcione una apreciación sobre la aplicación en la práctica del Convenio, incluyendo sobre la efectividad de la realización de los estudios y planes de seguridad y sobre las actividades de la Comisión Tripartita permanente para el mejoramiento de la seguridad ocupacional, Salud e Higiene en la Industria de la Construcción.

Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

La Comisión toma nota con interés de la detallada primera memoria del Gobierno y en particular del decreto núm. 2, de 15 de febrero de 2008, por el cual se reglamenta la seguridad, salud e higiene en la industria de la construcción; del decreto ejecutivo núm. 15, de 3 de julio de 2007, y de la ley núm. 68, de 26 de octubre de 2010, los que aseguran un enfoque preventivo, evolutivo, coordinado y tripartito de la salud y seguridad en la construcción. Toma nota de que según el Gobierno, el decreto núm. 2 referido fue elaborado por el comité técnico interinstitucional de higiene, seguridad y salud en el trabajo, que es un ente permanente, consultivo e interinstitucional y fue consultado ampliamente con la Cámara Panameña de la Construcción (CAPAC) y las organizaciones de los trabajadores de la construcción como por ejemplo el Sindicato Único Nacional de Trabajadores de la Construcción y Similares (SUNTRACS). Contiene detalladas disposiciones técnicas relativas a la salud y seguridad en los diferentes procesos y actividades de la construcción, instituye el principio de prevención mediante la identificación, control, eliminación o reducción de los factores de riesgo; a la información, consulta, participación tripartita, formación de trabajadores y empleadores. Establece asimismo la obligatoriedad de elaborar en la fase de planificación del proyecto, un estudio de seguridad, salud e higiene en el trabajo y un plan resultante de dicho estudio, cuyos costos deberán incluirse en el presupuesto de ejecución de la obra (artículo 12 del reglamento). Los artículos siguientes establecen los requisitos mínimos del estudio y del plan de seguridad y la obligatoriedad de designar un coordinador de seguridad durante la ejecución de la obra. El artículo 400 del reglamento crea una comisión tripartita permanente para el mejoramiento de la seguridad ocupacional, salud e higiene en la industria de la construcción, con la participación de dos representantes de los trabajadores de la construcción, uno de los cuales será del SUNTRACS y el otro del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO); dos representantes de los empleadores de la construcción, uno de los cuales será de la CAPAC y el otro del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) y dos representantes del Gobierno. Esta comisión tiene por misión mantener actualizado el reglamento, de acuerdo a las innovaciones que se produzcan en la industria de la construcción. Por su parte, el decreto núm. 15 de 2007, había creado la figura del oficial de seguridad ocupacional, los cuales son ingenieros o arquitectos especialistas en seguridad y salud en el trabajo. Crea un banco de datos de personas que puedan ejercer esta función, que estará en la Dirección Nacional de Inspección del Trabajo y, a fines de garantizar la independencia y objetividad del oficial de seguridad crea un fondo de seguridad ocupacional, higiene y salud en el trabajo en la industria de la construcción con el aporte de los promotores de obras. El Ministerio de Trabajo designa el oficial de seguridad. Por su parte, la ley núm. 68, de 26 de octubre de 2010, establece multas para quienes no cumplan con esta prescripción y establece que el profesional idóneo residente debe permanecer en la obra y fija multas monetarias y relacionadas con el ejercicio de la profesión. La memoria informa además que se viene cumpliendo con la aplicación del oficial de seguridad, y que se acaban de nombrar 50, de los cuales 43 ejercen su función en la provincia de Panamá, dado el auge del sector de la construcción. Además, se ha creado un área especial de inspectores para el sector de la construcción, y se ha incluido en el presupuesto de 2012 de la Dirección Nacional de Inspección del Trabajo, la contratación de más inspectores y oficiales de seguridad. También informa el Gobierno que se da capacitación permanente a los inspectores sobre comportamiento seguro, conceptos básicos de seguridad y salud, riesgos físicos, eléctricos y vibraciones, entre otros. La Comisión acoge con agrado las medidas legislativas y prácticas adoptadas y solicita al Gobierno que continúe proporcionando informaciones sobre todo cambio legislativo.

Plan de acción 2010-2016. La Comisión quisiera aprovechar esta oportunidad para informar al Gobierno que en marzo de 2010, el Consejo de Administración adoptó el Plan de Acción 2010-2016 para alcanzar un amplio grado de ratificación y de aplicación efectiva del Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), su Protocolo de 2002, y el Convenio sobre el marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo, 2006 (núm. 187) (documento GB.307/10/2 (Rev.)). La Comisión llama a la atención del Gobierno que en virtud de este plan, la Oficina proporciona asistencia técnica a los gobiernos, en su caso, para que puedan poner su legislación y su práctica en conformidad con estos convenios clave de salud y seguridad en el trabajo a fin de promocionar su ratificación e implementación efectiva. Asimismo, la Comisión recuerda la disponibilidad de la Oficina en cuanto a la preparación de memorias sobre convenios ratificados. Notando que Panamá no ha ratificado estos Convenios clave que cubren a todos los trabajadores de todos los sectores de actividad, la Comisión invita al Gobierno a proporcionar informaciones sobre toda necesidad que pudiera surgir a este respecto.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.