Convenio sobre las cláusulas de trabajo (contratos celebrados por las autoridades públicas), 1949 (núm. 94) - Bulgaria (Ratificación : 1955)

Observación (CEACR) - Adopción: 2017, Publicación: 107ª reunión CIT (2018)

La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la Confederación de Sindicatos Independientes en Bulgaria (KNSB/CITUB), recibidas el 1.º de septiembre de 2016. La Comisión solicita al Gobierno que comunique sus comentarios a este respecto.

Artículo 2 del Convenio. Inserción de cláusulas de trabajo en los contratos celebrados por las autoridades públicas. En sus comentarios anteriores, la Comisión solicitó al Gobierno que adoptara, sin más retrasos, todas las medidas necesarias para dar pleno efecto al Convenio y que mantuviera informada a la Oficina de todo progreso realizado al respecto. En este contexto, la Comisión toma nota con interés de la adopción de la nueva Ley de Contratación Pública (PPA), que entró en vigor el 15 de abril de 2016. En sus observaciones, la CITUB indica que la PPA apunta a establecer un nuevo marco normativo en consonancia con la Directiva 2014/24/EC de la UE, sobre contratación pública. La CITUB añade que participó activamente en las discusiones sobre el proyecto de la PPA y expresa su satisfacción con el texto adoptado, que considera está de conformidad con las disposiciones del Convenio. El Gobierno indica que la PPA se encamina a una mayor eficiencia del gasto público, así como a utilizar la contratación pública para apoyar los objetivos comunes de carácter público, incluida la aplicación de medidas sobre la legislación laboral. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual el artículo 115, de la PPA, requiere que los contratistas y sus subcontratistas cumplan con todas las normas y los requisitos aplicables, en relación con la protección del medio ambiente y con la legislación social y laboral, aplicable a los convenios colectivos y a las disposiciones de la legislación internacional medioambiental, social y laboral que figura en la lista del anexo 10 y del artículo 107, 2), de la PPA. Además, el Gobierno indica que, según el artículo 47, 1)-3), de la PPA, las autoridades contratantes tienen el derecho de incluir condiciones específicas para la aplicación del contrato relativo a la protección del empleo y a las condiciones laborales en vigor en el país. La Comisión toma nota de que las autoridades contratantes no sólo tienen el derecho de incluir cláusulas de trabajo en los contratos celebrados por las autoridades públicas, sino que se trata de la obligación central en virtud del artículo 2 del Convenio. En su Estudio General de 2008, Cláusulas de trabajo en los contratos celebrados por las autoridades públicas, párrafo 40, la Comisión manifestó que «el objetivo esencial del Convenio núm. 94 y de la Recomendación núm. 84 consiste en garantizar que los trabajadores contratados por un empresario y remunerados indirectamente con fondos públicos gozan de salarios y condiciones de trabajo al menos tan favorables como los salarios y las condiciones de trabajo que se contemplan normalmente según el tipo de trabajo en cuestión, y que se han fijado mediante convenios colectivos o de otro modo, en el lugar donde se realiza el trabajo. El Convenio exige que ello se haga mediante la incorporación de cláusulas de trabajo adecuadas en los contratos públicos». La Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno sobre el artículo 32 de la PPA, que estipula que las autoridades contratantes proporcionarán un acceso ilimitado, completo, libre y directo, a través de los medios de comunicación electrónicos, a la documentación relativa a las contrataciones públicas. Con respecto a la obligación de garantizar una efectiva aplicación a través de un sistema de inspección y de sanciones adecuadas, el Gobierno indica que, según el artículo 175, 5), de la PPA, la autoridad contratante tiene el derecho de rechazar a los subcontratistas si no satisfacen los criterios de selección especificados en los avisos y documentos, incluidos los requisitos relativos a la legislación laboral. En sus observaciones, la CITUB señala que la PPA garantiza que los candidatos que hayan infringido las disposiciones de la legislación laboral relativa a los salarios en aplicación de un contrato público, serán excluidos de los procedimientos de contratación pública. Expresa su preocupación de que la PPA no aplique los mismos requisitos a los subcontratistas y a los contratistas y, por consiguiente, los trabajadores empleados por subcontratistas puedan no gozar de una protección suficiente de su salario y cotizaciones. La Comisión solicita al Gobierno que indique de qué manera se garantiza que las cláusulas de trabajo del tipo especificado en el artículo 2 del Convenio estén contenidas en todos los contratos celebrados por autoridades públicas dentro del ámbito de aplicación del artículo 1 del Convenio y que garanticen a los trabajadores de contratistas o subcontratistas el pago de los salarios y otras condiciones laborales no menos favorables que las establecidas para un trabajo del mismo carácter en la misma área por un convenio colectivo, un laudo arbitral o las leyes o reglamentos nacionales. La Comisión solicita al Gobierno que transmita copias de los documentos de licitación estándar utilizados en la actualidad. También solicita al Gobierno que indique las medidas adoptadas para garantizar la colocación de avisos en lugares bien visibles en el lugar de trabajo, con miras a informar a los trabajadores de sus condiciones laborales.

Aplicación del Convenio en la práctica. Inspección del trabajo. La Comisión solicita al Gobierno que transmita información sobre la manera en que se aplica el Convenio, incluyendo estadísticas sobre el número de inspecciones, el número y el tipo de infracciones detectadas y las sanciones impuestas

Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Artículo 2 del Convenio. Inserción de cláusulas de trabajo en los contratos públicos. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de la información contenida en la memoria del Gobierno sobre las últimas enmiendas a la Ley sobre contratación pública y la aplicación del reglamento y las ordenanzas, especialmente en lo que respecta al procedimiento de recurso en base a la nulidad de la adjudicación de contratos públicos. También toma nota de las explicaciones del Gobierno sobre la asistencia a los postores prestada por la Agencia de Contratación Pública (PPA), incluso a través de consultas directas, de respuestas por escrito a las solicitudes individuales, líneas de telefonía directa y servicios electrónicos.

Sin embargo, la Comisión señala que la memoria del Gobierno no contiene ninguna referencia a medidas legislativas o administrativas que apliquen los requisitos específicos del Convenio, siendo la única disposición pertinente de la legislación actual el artículo 56, 1), 11), de la Ley sobre contratación pública, que requiere que los postores declaren que, a la hora de la licitación, tomen en consideración los requisitos de los costos mínimos laborales. La Comisión toma nota asimismo de que la adjudicación estandarizada de contratos públicos, disponible en el sitio web de la PPA, no contiene ninguna cláusula sobre los términos de empleo y las condiciones laborales de los trabajadores contratados en la ejecución de los contratos públicos.

En consecuencia, la Comisión lamenta que el Gobierno no haya aún adoptado ninguna medida para dar efecto a los requisitos básicos del Convenio, a saber los puntos i) la inserción, en todos los contratos públicos que están en el campo de aplicación del artículo 1 del Convenio, de cláusulas de trabajo — redactadas previa consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores — que garanticen a los trabajadores interesados salarios y demás condiciones de empleo no menos favorables que las establecidas para un trabajo de igual naturaleza en la misma región, por medio de un trabajo colectivo, de un laudo arbitral o de la legislación nacional; ii) la notificación de los términos de las cláusulas, por medio de la publicación de los anuncios relativos a los pliegos de condiciones o cualesquiera otras; iii) la colocación de avisos en sitios visibles de los lugares de trabajo, a fin de informar a los trabajadores sobre sus condiciones de trabajo, y iv) la efectiva ejecución, a través de un sistema de inspección y de sanciones adecuadas, incluidas la denegación de contratos y la retención de los pagos por no haberse observado y aplicado las disposiciones de las cláusulas de trabajo.

En relación con esto, la Comisión desea una vez más remitirse a su Estudio General de 2008 sobre las cláusulas de trabajo en los contratos públicos, en el que indicó que la idea que condujo a la adopción de normas mínimas de trabajo en el terreno de la licitación pública, es que las autoridades públicas deberían preocuparse por las condiciones de trabajo bajo las cuales se llevan a cabo las operaciones de que se trate. La preocupación surge del hecho de que los contratos gubernamentales habitualmente se otorgan al mejor postor y a que los contratistas pueden verse tentados, habida cuenta de la competencia en esta esfera, a hacer economías en los costos laborales. La Comisión también indicó que la incorporación de cláusulas de trabajo adecuadas tiene como efecto fijar, en tanto que condiciones mínimas para el contrato, normas ya establecidas en el lugar, y que, por consiguiente, los costos de la mano de obra quedan excluidos de la competencia entre los postores (párrafos 2, 40). Al tiempo que reconoce los esfuerzos del Gobierno en la promoción de condiciones de competencia justa y de transparencia en las operaciones de los contratos públicos, la Comisión subraya que, en virtud de este Convenio, el Gobierno también tiene la obligación de garantizar que los trabajadores empleados por un contratista y que sean pagados de manera indirecta de los fondos públicos, gocen de salarios y de condiciones laborales que sean al menos tan satisfactorios como los salarios y las condiciones de trabajo normalmente establecidos por el tipo de trabajo de que se trate, lo cual implica que deberían aplicarse normas locales más elevadas que las de aplicación general, cuando éstas existan. La Comisión insta nuevamente al Gobierno a que adopte, sin más retrasos, todas las medidas necesarias para dar pleno efecto al Convenio y a que mantenga informada a la Oficina de todo progreso realizado en este sentido.

Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

La Comisión toma nota de que no se ha recibido la memoria del Gobierno. Por consiguiente, la Comisión se ve obligada a reiterar su observación anterior, redactada como sigue:

Artículo 2 del Convenio. Inclusión de cláusulas de trabajo en los contratos celebrados por las autoridades públicas. En relación con su observación anterior, la Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no se encuentra aún en condiciones de informar acerca de algún progreso concreto en dar efecto a la principal obligación del Convenio, es decir, la inclusión de las cláusulas de trabajo prescritas en el artículo 2, en todos los contratos celebrados por las autoridades públicas que estén dentro de su ámbito de aplicación. El Gobierno se refiere a tres disposiciones diferentes de la Ley sobre la Contratación Pública (SG núm. 28/06.04.2004), que traspone las disposiciones correspondientes de la directiva núm. 2004/18/EC, de la UE, sobre la contratación pública, pero que no guarda ninguna relación, o es ésta escasa, con los requisitos específicos del Convenio. Más concretamente, los artículos 16, acápite c) y 26 de la Ley sobre la Contratación Pública, tratan de las situaciones en las que los Estados pueden hacer uso de operaciones de contratación como medio para perseguir unos objetivos más amplios de políticas públicas, como la protección medioambiental o la promoción del empleo de los grupos vulnerables (por ejemplo, las personas con discapacidad), mientras que el artículo 56 de la misma ley, requiere que los postores declaren que, a la hora de la preparación de su oferta, tienen que tener en cuenta la reglamentación vigente sobre los niveles salariales mínimos. Como destacara la Comisión en los párrafos 242 y 248 de su Estudio General de 2008, Cláusulas de trabajo en los contratos celebrados por las autoridades públicas, aun cuando no exista una contradicción entre los requisitos del Convenio núm. 94 de la OIT y los principios establecidos en las dos directivas de la UE sobre la contratación pública, esas directivas no especifican el nivel de protección del empleo o de las condiciones de trabajo requeridas en la ejecución de un contrato, como ocurre con el Convenio. La Comisión se remite asimismo al párrafo 46 del mismo Estudio General, en el que señalaba que el Convenio núm. 94 insta a la inclusión de cláusulas de trabajo con un contenido muy específico que no debería confundirse con las cláusulas relacionadas con la igualdad de remuneración y con la igualdad de género, como aquellas que incluyen medidas de acciones positivas (por ejemplo, medidas destinadas a promover el empleo de la mujer o tratar la cuestión de la discriminación mediante un sistema de cupos) o aun otras cláusulas que requieren la observancia de las normas fundamentales de trabajo (por ejemplo, aquellas destinadas a impedir la utilización del trabajo infantil y las prácticas antisindicales).

En vista del continuado incumplimiento del Gobierno del requisito básico del Convenio, la Comisión desea nuevamente señalar a la atención lo siguiente: i) el fundamento del Convenio es asegurar — a través de la inclusión de cláusulas de trabajo específicas en todos los contratos celebrados por autoridades públicas — que los trabajadores contratados en la ejecución de contratos públicos gocen del salario y de otras condiciones laborales más favorables, entre aquellos establecidos por la ley, por los convenios colectivos o por los laudos arbitrales, para un trabajo de la misma naturaleza en el mismo distrito; ii) dado que las leyes y las reglamentaciones laborales normalmente establecen normas mínimas que son susceptibles de ser mejoradas a través de la negociación colectiva, es evidente que el simple hecho de que la legislación general del trabajo se aplique también a los contratos públicos, no basta en sí mismo para garantizar la remuneración y las condiciones laborales más favorables de los trabajadores de que se trate; iii) a efectos de asegurar el cumplimiento de los términos de las cláusulas de trabajo, el Convenio requiere medidas concretas para una publicidad adecuada (colocación de anuncios) y un sistema adecuado de sanciones (denegación de contratos o retención de los pagos) que vaya más allá de las medidas de aplicación a menudo previstas en la legislación laboral general. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a que adopte, sin retrasos, las medidas necesarias para dar pleno efecto a los requisitos del Convenio y recuerda que el Gobierno puede solicitar los servicios consultivos de la Oficina a tal efecto.

La Comisión espera que el Gobierno haga todo lo posible para adoptar, en un futuro cercano, las medidas necesarias.

Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

Artículo 2 del Convenio. Inclusión de cláusulas de trabajo en los contratos celebrados por las autoridades públicas. En relación con su observación anterior, la Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no se encuentra aún en condiciones de informar acerca de algún progreso concreto en dar efecto a la principal obligación del Convenio, es decir, la inclusión de las cláusulas de trabajo prescritas en el artículo 2, en todos los contratos celebrados por las autoridades públicas que estén dentro de su ámbito de aplicación. El Gobierno se refiere a tres disposiciones diferentes de la Ley sobre la Contratación Pública (SG núm. 28/06.04.2004), que traspone las disposiciones correspondientes de la directiva núm. 2004/18/EC, de la UE, sobre la contratación pública, pero que no guarda ninguna relación, o es ésta escasa, con los requisitos específicos del Convenio. Más concretamente, los artículos 16, c) y 26 de la Ley sobre la Contratación Pública, tratan de las situaciones en las que los Estados pueden hacer uso de operaciones de contratación como medio para perseguir unos objetivos más amplios de políticas públicas, como la protección medioambiental o la promoción del empleo de los grupos vulnerables (por ejemplo, las personas con discapacidad), mientras que el artículo 56 de la misma ley, requiere que los postores declaren que, a la hora de la preparación de su oferta, tienen que tener en cuenta la reglamentación vigente sobre los niveles salariales mínimos. Como destacara la Comisión en los párrafos 242 y 248 de su Estudio General de 2008, Cláusulas de trabajo en los contratos celebrados por las autoridades públicas, aun cuando no exista una contradicción entre los requisitos del Convenio núm. 94 de la OIT y los principios establecidos en las dos directivas de la UE sobre la contratación pública, esas directivas no especifican el nivel de protección del empleo o de las condiciones de trabajo requeridas en la ejecución de un contrato, como ocurre con el Convenio. La Comisión se remite asimismo al párrafo 46 del mismo Estudio General, en el que señalaba que el Convenio núm. 94 insta a la inclusión de cláusulas de trabajo con un contenido muy específico que no debería confundirse con las cláusulas relacionadas con la igualdad de remuneración y con la igualdad de género, como aquellas que incluyen medidas de acciones positivas (por ejemplo, medidas destinadas a promover el empleo de la mujer o tratar la cuestión de la discriminación mediante un sistema de cupos) o aun otras cláusulas que requieren la observancia de las normas fundamentales de trabajo (por ejemplo, aquellas destinadas a impedir la utilización del trabajo infantil y las prácticas antisindicales).

En vista del continuado incumplimiento del Gobierno del requisito básico del Convenio, la Comisión desea nuevamente señalar a la atención lo siguiente: i) el fundamento del Convenio es asegurar — a través de la inclusión de cláusulas de trabajo específicas en todos los contratos celebrados por autoridades públicas — que los trabajadores contratados en la ejecución de contratos públicos gocen del salario y de otras condiciones laborales más favorables, entre aquellos establecidos por la ley, por los convenios colectivos o por los laudos arbitrales, para un trabajo de la misma naturaleza en el mismo distrito; ii) dado que las leyes y las reglamentaciones laborales normalmente establecen normas mínimas que son susceptibles de ser mejoradas a través de la negociación colectiva, es evidente que el simple hecho de que la legislación general del trabajo se aplique también a los contratos públicos, no basta en sí mismo para garantizar la remuneración y las condiciones laborales más favorables de los trabajadores de que se trate; iii) a efectos de asegurar el cumplimiento de los términos de las cláusulas de trabajo, el Convenio requiere medidas concretas para una publicidad adecuada (colocación de anuncios) y un sistema adecuado de sanciones (denegación de contratos o retención de los pagos) que vaya más allá de las medidas de aplicación a menudo previstas en la legislación laboral general. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a que adopte, sin retrasos, las medidas necesarias para dar pleno efecto a los requisitos del Convenio y recuerda que el Gobierno puede solicitar los servicios consultivos de la Oficina a tal efecto.

Además, al tomar nota de la información estadística comunicada por el Gobierno acerca del número de contratos públicos adjudicados en el período 2006-2008, la Comisión agradecerá que el Gobierno siga comunicando información actualizada acerca de la aplicación práctica del Convenio, incluidos los datos estadísticos sobre el número de contratos públicos adjudicados durante el período de presentación de memorias, el número aproximado de trabajadores implicados en su ejecución, copias de los documentos de licitación estándar, documentos oficiales como los informes anuales de actividades de la Oficina de Contratación Pública, etc.

Por último, la Comisión adjunta a la presente una copia de una Guía práctica sobre el Convenio núm. 94, que había sido preparada por la Oficina en septiembre de 2008, en base a las conclusiones del mencionado Estudio General, para contribuir a una mejor comprensión de los requisitos del Convenio y mejorar finalmente su aplicación en la ley y en la práctica.

Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

La Comisión toma nota de la información contenida en la memoria del Gobierno, en particular de la adopción de la nueva Ley sobre la Contratación Pública (SG núm. 28/06.04.2004) y de su reglamento de aplicación (SG núm. 84/27.09.2004). También toma nota del establecimiento del organismo de contratación pública, una organización responsable de la asistencia a la aplicación de una política nacional en el terreno de la contratación pública, así como del establecimiento de un Registro de Contratación Pública, con miras a garantizar la apertura y la transparencia en la contratación pública. La Comisión toma nota asimismo de la adopción de la ordenanza sobre los pequeños contratos de la contratación pública núm. 249/2004, que impone normas estrictas incluso para los contratos de bajo valor.

Si bien toma nota de las últimas enmiendas realizadas con miras a una armonización con las directivas de la Unión Europea sobre la contratación pública, la Comisión lamenta que la nueva legislación sobre la contratación pública — como la legislación anterior adoptada en 1999 — no traiga consigo la inserción de cláusulas de trabajo en los contratos públicos, como exige el artículo 2, párrafo 1, del Convenio. De hecho, la única disposición sobre las condiciones de remuneración de los trabajadores contratados para la ejecución de contratos públicos, se encuentra en el artículo 56, 1), de la Ley sobre la Contratación Pública, que exige que cada licitación de una obra pública incluya, entre otras indicaciones y garantías, una declaración en el sentido de que el precio licitado dé cumplimiento a las mínimas exigencias de costos laborales. En cuanto a los términos, «costos laborales mínimos», se definen en el artículo 147, 1), de la misma ley, como el ingreso mensual mínimo, diferenciado por sector y ocupación, y utilizado como base para el cálculo de las cotizaciones a la seguridad social.

La Comisión recuerda que el simple hecho de que la legislación laboral sea aplicable a los trabajadores contratados en el contexto de contratos públicos, no dispensa, de ninguna manera, al Gobierno de prever la inclusión en los contratos públicos de las cláusulas de trabajo previstas en el Convenio. Tal inclusión garantiza la protección de los trabajadores en los casos en los que la legislación sólo establece unas condiciones mínimas de trabajo (por ejemplo, tasas de remuneración mínimas), que pueden ser superadas por convenios colectivos generales o sectoriales. Además, si bien los convenios colectivos son aplicables a los trabajadores contratados en el contexto de la ejecución de contratos públicos, la aplicación del Convenio mantiene todo su valor, en la medida en que sus disposiciones están concebidas precisamente para garantizar la protección específica que tales trabajadores necesitan. Por ejemplo, el Convenio exige la adopción, por parte de las autoridades competentes, de medidas, como los anuncios relativos a los pliegos de condiciones, para garantizar que los postores tengan un conocimiento anticipado de los términos de las cláusulas de trabajo (artículo 2, párrafo 4). También exige la colocación de avisos en sitios visibles de los establecimientos de los lugares de trabajo para informar a los trabajadores sobre las condiciones de trabajo aplicables a éstos (artículo 4, a)). Por último, prevé sanciones, en caso de incumplimiento de los términos de las cláusulas de trabajo, como la denegación de contratos o la retención de los pagos debidos a los contratistas (artículo 5), que pueden tener una eficacia más directa que aquellos de los que se dispone por vulneraciones de la legislación general del trabajo.

La Comisión espera que el Gobierno adopte sin retrasos las medidas necesarias para dar pleno efecto a las exigencias del Convenio. En relación con esto, recuerda que el Gobierno puede recurrir, si así lo desea, a los servicios de asesoramiento de la Oficina a los fines de abordar las cuestiones antes destacadas.

Además, la Comisión toma nota de que el Gobierno no ha comunicado, en años recientes, ninguna información de naturaleza práctica sobre la aplicación del Convenio. Por consiguiente, solicita al Gobierno que realice todos los esfuerzos posibles para compilar y transmitir, de conformidad con la parte V del formulario de memoria, información actualizada sobre el número promedio de contratos públicos otorgados anualmente y el número aproximado de trabajadores contratados en su ejecución, sobre los resultados de la inspección que indiquen el número y la naturaleza de las contravenciones registradas, extractos de documentos o estudios oficiales — como informes de actividad del organismo de contratación pública — que aborden los aspectos sociales de la contratación pública, así como cualquier otra información que permita que la Comisión tenga una clara comprensión de la manera en que se aplica en la práctica el Convenio.

Por último, la Comisión aprovecha esta ocasión para referirse al Estudio general de este año, que contiene un panorama de las prácticas y de los procedimientos de la contratación pública, en lo que atañe a las condiciones de trabajo, y que efectúa una evaluación global del impacto y de la pertinencia actual del Convenio núm. 94.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2008.]

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2001, Publicación: 90ª reunión CIT (2002)

No disponible en español.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 83ª reunión CIT (1996)

No disponible en español.