Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Alemania (Ratificación : 1957)

Caso individual (CAS) - Discusión: 1994, Publicación: 81ª reunión CIT (1994)

Un representante gubernamental explicó, en relación con el párrafo 3 de la observación de la Comisión de Expertos, que en la función pública alemana había tres categorías de empleados: los trabajadores manuales, los empleados del Estado y los funcionarios. Los obreros y los empleados del Estado, tal como sus colegas del sector privado, eran empleados mediante un contrato que podía ser modificado durante toda su duración. Las condiciones de empleo se establecían mediante convenios colectivos y se pagan cotizaciones a la seguridad social y disponían sobre el derecho de huelga. El estatuto contractual de los funcionarios, por el contrario, quedaba establecido desde el nombramiento. En lugar de firmar un contrato, prestaban juramento de fidelidad al empleador. Los funcionarios podían ser despedidos únicamente en caso de faltas graves. El legislador era quien establecía las condiciones de empleo, inclusive los salarios. Dichos funcionarios no pagan cotizaciones. No disponían de un derecho de huelga. Los motivos eran múltiples. En primer lugar, la Constitución prohíbe a un funcionario negarse a realizar las tareas previstas por su empleador, principio confirmado por el Tribunal Constitucional Federal. Otro motivo era que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Federal del Trabajo, confirmada por el Tribunal Constitucional Federal, los conflictos de trabajo en Alemania podían tener lugar sólo en relación con los asuntos que estaban cubiertos por los convenios colectivos. Sin embargo, tal como se mencionó, las condiciones de empleo de los funcionarios eran establecidas por el legislador. Por lo tanto, una huelga de funcionarios públicos no estaría dirigida contra el empleador sino en contra del Parlamento. Por último, la prohibición de las huelgas para los funcionarios tenía como finalidad que inclusive en caso de conflictos de trabajo, se aseguren a los ciudadanos parte de los servicios. Se preguntaba si acaso en el momento en que se examinó en Alemania la ratificación del Convenio núm. 87, se disponía de elementos suficientes para saber que el derecho de huelga abarcaría ulteriormente a los funcionarios públicos. En virtud del artículo 8, párrafo 2, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se admitían las restricciones legales al derecho de huelga de los miembros de la administración del Estado. Además, recordó que su Gobierno había formulado una declaración de reserva excluyendo de la aplicación del punto 4, artículo 6 de la Carta Social Europea (II Parte) a los funcionarios (Beamte). La ausencia de una mención al derecho de huelga en el texto del Convenio núm. 87 se podía explicar por el hecho de que los autores del Convenio creían que no era un componente de la libertad sindical, o que no era un elemento tan evidente de la libertad sindical y que por ende no valía la pena mencionarlo expresamente. Sin embargo, si acaso lo anterior fuera cierto, lo que se afirmaba en el Estudio general de 1994 sobre la libertad sindical y la negociación colectiva (párrafo 48, nota 4) también era cierto. Este párrafo citaba el Informe VII de la 30.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (1947), el cual contenía, inter alia, la siguiente declaración: "sin embargo, el reconocimiento del derecho sindical de los funcionarios públicos no tiene relación alguna con la cuestión del derecho de esos funcionarios a la huelga...". Por ende, el mencionado párrafo se debía interpretar de manera tal que el reconocimento del derecho de huelga de los funcionarios públicos quedaba librado a la discrecionalidad de los Estados que ratifiquen el Convenio. Sin embargo, la Comisión de Expertos adoptó un enfoque diferente. No solamente habían afirmado que el derecho de huelga era un componente de la libertad sindical. También había establecido tal derecho de manera muy detallada y clara, con lo cual el orador no podía estar de acuerdo. La Comisión de Expertos había autorizado restricciones al derecho de huelga en los servicios públicos sujetas a un criterio particular fundado en la tarea del funcionario público concernido. Sin embargo, en Alemania, el criterio decisivo no era la tarea de un funcionario público sino su estatuto. Si una persona tenía estatuto de funcionario público de carrera, entonces no podía ejercer el derecho de huelga. Todos los otros agentes, a saber, los del Estado y los obreros podían hacer huelga, sin que importe su desempeño en servicios esenciales. En términos prácticos, 21 por ciento de quienes se desempeñaban a tiempo completo en el servicio público eran funcionarios (Beamte), sin incluir a las fuerzas armadas y a la policía. Sin embargo, ocurrían con frecuencia huelgas en el sector público en Alemania; ocurrieron huelgas en los ferrocarriles y en los servicios postales en los cuales 30 por ciento y 56 por ciento de los empleados son funcionarios, respectivamente. El porcentaje también era elevado en el sector de la educación; por el contrario, entre los funcionarios de las municipalidades el porcentaje es muy bajo. De hecho, el servicio postal alemán constituía un claro ejemplo de la manera en que las huelgas tenían lugar, inclusive cuando había pocas personas que tenían derecho de hacer huelga. En años recientes, hubo huelgas en dos oportunidades en los servicios postales, y funcionarios públicos que no tenían derecho de hacer huelga fueron empleados en lugar de huelguistas de las categorías de obreros y empleados del Estado de manera de disminuir las consecuencias de las huelgas. Sin embargo, en los ferrocarriles y los servicios postales, el problema desaparecería en un futuro respecto de aquellos funcionarios que no tenían derecho de huelga dado que las medidas de privatización iban a provocar que no hubiera más funcionarios empleados en dichos servicios. Por ende, dijo estar de acuerdo con la Comisión de Expertos en el sentido de que no se debían nunca desarrollar demasiado las restricciones al derecho de huelga de modo tal que las huelgas se transformen en un arma sin relieve o inútil. Sin embargo, estaba convencido de que la situación en Alemania no era esa, dado que se aplicaba otro criterio para limitar el derecho de huelga en el servicio público. Tal criterio era distinto del que la Comisión de Expertos había adoptado, el cual en su opinión, no debería considerarse, como ésta lo hace, como único criterio general admitido. Finalmente, el orador subrayó que ningún empleado del Estado en Alemania estaba obligado de aceptar convertirse en funcionario, pero la gran mayoría de aquellos que no llenan las condiciones pedían ser titularizados, a sabiendas que de este modo perdían su derecho a la huelga.

Los miembros trabajadores declararon que se trataba de un caso de principio que era objeto de comentarios de la Comisión de Expertos desde hacía muchos años. Ni la situación ni la actitud del Gobierno habían evolucionado. El problema era complejo y no tendría tampoco una solución inmediata. Se trataba de la interdicción de recurrir a la huelga de todos los funcionarios, sin distinción entre las funciones y sectores donde trabajen. Sin entrar en el debate sobre la definición y el estatuto de los funcionarios, convenía recordar, como lo había hecho la Comisión de Expertos, que era necesario limitar el número de personas concernidas por las restricciones admitidas al derecho de huelga para evitar excluir una parte importante de los trabajadores, en particular aquellos empleados en empresas públicas industriales o de servicios. Al respecto, convenía llamar la atención de los miembros empleadores sobre el hecho de que en Alemania los empleadores del sector público se atribuían prerrogativas que los empleadores del sector privado no tenían. Si tal situación se generalizaba, la posición del Gobierno alemán podía conducir a discriminaciones, en particular en los países que disponían de un vasto sector público. Para concluir, los miembros trabajadores recordaron que el Convenio núm. 87 era un convenio fundamental y que, en consecuencia, se debían tomar medidas concretas tendientes a poner la legislación y la práctica en conformidad con los artículos 3 y 10.

Los miembros empleadores declararon que hubieran deseado igualmente discutir los dos primeros puntos de la observación de la Comisión de Expertos relativos al acceso a los lugares de trabajo a los delegados sindicales ajenos a la empresa y a la substitución de empleados del Estado en huelga. Respecto de la cuestión del acceso a los lugares de trabajo, lamentan que la Comisión de Expertos no haya hecho suficiente hincapié a los derechos de la propiedad privada. Por cuanto al segundo punto, estiman que la Comisión de Expertos ha adoptado un criterio absoluto que es incluso más rígido que el adoptado por el Comité de Libertad Sindical y que no toma en cuenta las características ni la complejidad de las relaciones profesionales. Los miembros empleadores subrayaron que era la primera vez que la Comisión de la Conferencia trataba del problema de la prohibición de las huelgas en la función pública. Indicaron que Alemania había ratificado el Convenio núm. 87 en 1957, dos años antes de que la Comisión de Expertos hubiera advertido que existía de hecho un derecho a la huelga en la función pública en virtud del Convenio núm. 87. Cuando Alemania ratificó el Convenio, no podía saber que el derecho de huelga se aplicaba en tales circunstancias. Los miembros empleadores también habían tomado nota de que la primera observación sobre el tema intervino 30 años después de que el Gobierno alemán ratificara el Convenio núm. 87. Este caso, en la perspectiva de los miembros empleadores, ilustraba el problema del enfoque global que había utilizado la Comisión de Expertos en muchas ocasiones. En el caso de las huelgas de los funcionarios, la Comisión de Expertos le solicita a la Comisión de la Conferencia que aplique dos reglas de modo incondicional: que la prohibición de las huelgas se limite a los funcionarios que ejercen una autoridad en nombre del Estado y en aquellos servicios cuya interrupción presenta un peligro para la vida, la seguridad personal o la salud de toda o parte de la población. En lo que se refería al problema de las huelgas en los servicios esenciales, los miembros empleadores consideraban que la observación de la Comisión de Expertos para este caso no era coherente con lo que éstos habían erigido en regla absoluta. Los miembros empleadores se refirieron al párrafo 160 del Estudio general, en donde se mencionaban "las circunstancias especiales que puedan darse en los diferentes Estados Miembros". Los miembros empleadores pensaban que un enfoque más pragmático, menos detallista, era necesario cuando se había deducido mediante la interpretación un derecho de huelga, sin referencia expresa en el Convenio. En Alemania existía una categoría especial de funcionarios públicos (Beamte), la cual era única en el mundo. Si bien los miembros empleadores reconocían que no todos los Beamte ejercían la autoridad del Estado, habían prestado juramento de representar al Estado en virtud de un estatuto especial de conformidad con el derecho público. Aquellos que pertenecían a la categoría Beamte tenían seguridad en el empleo de por vida y gozaban de una pensión preferencial, entre otras consideraciones. En cambio tales beneficios y responsabilidades, no entraban en las categorías típicas como otros funcionarios en el mundo. Por haber jurado fidelidad, no podían hacer huelga. Tenían una relación especial de confidencialidad y lealtad reglamentada por la ley general. Los miembros empleadores consideraban que, dada la historia de Alemania y los motivos por los cuales se había creado la categoría de funcionarios Beamte, la Comisión de Expertos debía, tal como lo realizó para las huelgas en los servicios esenciales, reconsiderar su punto de vista relativo a la prohibición de la huelga para los Beamte, y tomar en cuenta las circunstancias especiales que los concernían. Los miembros empleadores concluyeron indicando que se debía solicitar al Gobierno que efectuara aquello que era realista pedirle para conformarse con el Convenio núm. 87. Se debía recordar a la Comisión de Expertos lo que su presidente había declarado en su intervención de solicitar "modificar aquello que era modificable".

Un miembro trabajador del Japón declaró que se trataba de un caso muy importante de principio dadas las consecuencias que podría tener fuera de Alemania, en otros países tales como el suyo. La observación de la Comisión de Expertos sobre el derecho de huelga en los servicios públicos no era nueva sino perfectamente coherente con la adoptada en los Estudios generales de 1983 y 1994. Sin embargo, era la primera vez que se aplicaba a un caso individual ante la Comisión de la Conferencia y por ende cobraba mucha significación. Se felicitaba de que en la observación, la Comisión de Expertos haya pedido al Gobierno alemán que tome las medidas necesarias para garantizar a los funcionarios que no ejercen autoridad en nombre del Estado y a sus organizaciones, el derecho de administrar y organizar sus actividades, formular sus programas de acción para defender sus intereses económicos, sociales y profesionales, comprendido el recurso a la huelga, sin ninguna clase de intervención de las autoridades públicas.

Un miembro trabajador de Alemania indicó que había más de 1.600.000 funcionarios, además de los obreros y empleados del Estado, la mayoría en los ministerios y en las administraciones federales. Por ejemplo, en los ferrocarriles y servicios postales se empleaba a más de 400.000 funcionarios. Había más de 900.000 funcionarios en el sector de la educación y en otros sectores a nivel de los Estados. Indicó que no todas estas personas podían ejercer el derecho de huelga. Si bien era cierto que las condiciones de empleo de los funcionarios eran establecidas en la legislación y reglamentos administrativos, en lo que se refería a los ingresos, los acuerdos salariales de quienes trabajaban en el servicio público también se aplicaban a los funcionarios. Pero, desde hacía poco tiempo, la situación no era la misma. Se tomaron iniciativas e intentos de intervenir, mediante medidas legislativas relativas a las condiciones de empleo. Por ejemplo, la cantidad de horas de trabajo podía ser incrementada sin un correspondiente aumento del salario. Por motivos de esta índole, la indignación de los funcionarios había llevado a huelgas de corta duración. Se habían tomado medidas disciplinarias en contra de los huelguistas y tuvieron efectos sobre sus reclamos financieros, salariales y de promociones. Recordó que recientemente, tanto la Comisión de Expertos como el Comité de Libertad Sindical, habían constantemente llamado la atención del Gobierno alemán en el sentido de que asegure el derecho de huelga a los funcionarios, en los casos en que no ejercieran funciones de autoridad en nombre del Estado. Pese a estos claros pronunciamientos de los órganos de control de la OIT, el Gobierno no había hasta el momento tomado medidas para dar efecto a los principios anteriores. También si se realiza la privatización del sector de los ferrocarriles y el de los correos, el Gobierno federal se ha opuesto firmemente a todo reclamo de derecho de huelga para las personas empleadas en dichos sectores. Esto implicaba que a funcionarios que trabajaban para una empresa privada por acciones y que se suponía que no cumplían más tareas oficiales, todavía se les negaba el derecho de huelga. No había ninguna justificación para negarles el derecho de huelga en tal caso. Refiriéndose a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal, indicó que ni en la Constitución ni en la legislación se encontraban disposiciones expresas que prohibieran las huelgas de los funcionarios. El Gobierno debía decir claramente si estaba dispuesto a tomar medidas concretas en relación con los requerimientos de los órganos de control de la OIT, teniendo en cuenta particularmente la índole de los derechos humanos de que trata el Convenio núm. 87.

Un miembro trabajador de Grecia declaró que este asunto interesaba particularmente a los trabajadores europeos. El argumento según el cual era necesario privatizar los servicios públicos para que los trabajadores puedan tener el derecho de huelga era inaceptable. Si un país como Alemania no acordaba ese derecho a los trabajadores y no aplicaba estrictamente las disposiciones del Convenio núm. 87, uno de los convenios fundamentales, acaso el más fundamental, qué sucedería. Sería imposible exigir de otros países el respeto de las disposiciones de este Convenio.

El representante gubernamental, refiriéndose a la situación en los sectores del ferrocarril y de correos, reconoció que, dado que los empleados del Estado ya no tenían estatuto de funcionarios, no se debía hacer ninguna excepción respecto de ellos, inclusive en las empresas privatizadas. Explicó que, como resultado de la discusión, su Gobierno podría intentar modificar en algo su posición. En primer lugar, había que tener en cuenta el hecho de que el Tribunal Constitucional Federal declaró que la prohibición del derecho de huelga a los funcionarios hacía parte de ciertos principios tradicionales y consiguados en la Constitución, lo que no se podía modificar, dado que el Gobierno no puede influir en la jurisprudencia. Por conseguiente, se debía introducir una disposición en la Constitución que garantice el derecho de huelga, para lo cual requería la mayoría de los dos tercios en las dos Cámaras. En Alemania, además, se había establecido el principio de que las huelgas podían realizarse únicamente en el marco de negociaciones colectivas. También en este caso se había sentado un principio jurisprudencial, por lo cual no se podía modificar la situación de manera autoritaria. En consecuencia, era necesario adoptar una ley sobre conflictos laborales. Ambos interlocutores sociales deseaban que los principios legales que regulasen los conflictos de trabajo evolucionen mediante la jurisprudencia, tal como ahora ocurría, y no impuestos por el Parlamento. Lo anterior significaba que el Gobierno iba a tener que intentar hacer adoptar una ley que regule los conflictos de trabajo, en contra de la voluntad de los interlocutores sociales. Lo anterior hacía que el Gobierno prefiriera no hacer nada, ni adoptar una legislación sobre la huelga, ni modificar la Constitución. Una solución sería que, cuando los funcionarios recurrieran a la huelga, el Estado como empleador no podrá proceder en contra de los huelguistas. Sin embargo, el orador no pensaba que la Comisión de Expertos aceptaría esta solución. La Comisión de Expertos solicitaría una modificación explícita del derecho vigente. La única alternativa sería la de liquidar al conjunto de los funcionarios del sector público o reducir su número a aquellos que cumplen funciones realmente importantes. Era imposible saber, actualmente, cuándo podría lograrse, en caso dado, un consenso en tal sentido.

El miembro trabajador de Alemania declaró que aunque la cuestión debatida no podía resolverse en el corto plazo, podían tomarse algunas medidas, sin estar forzados necesariamente a adoptar una ley sobre el derecho de huelga a nivel nacional. Además, expresó reservas sobre la adopción de un reglamento transitorio para privatizar las empresas del Estado, lo que podría llevar 30 ó 40 años para quienes accedieron a la función pública hace poco tiempo; por otra parte, subrayó que el Gobierno federal habría podido actuar para influenciar el proceso de reforma de la Constitución federal y así ayudar a clarificar la cuestión. A continuación se refirió al papel de la Corte Suprema, cuyas interpretaciones se basan en el derecho internacional, es decir también en la interpretación de los órganos de control de la OIT, entre otros. Añadió, que la interpretación del derecho de huelga que hace el Gobierno federal es diferente de la realizada por los empleadores alemanes.

Los miembros empleadores eran de la opinión de que la situación sólo podría cambiarse con el paso del tiempo; no obstante, advirtieron que cuando un funcionario decidía acceder a la función pública, lo hacía porque las condiciones del empleo eran muy atractivas y su estatuto les ofrecía numerosas ventajas, a pesar de la prohibición del derecho de huelga; no se podía querer tenerlo todo. Finalizaron llamando la atención sobre el párrafo 160 del Estudio general.

Los miembros trabajadores declararon que esperaban que la Comisión adoptara conclusiones claras que por una parte evitaran caer en el detalle de las modalidades de huelgas, y por otra, evitaran limitarse a pedir al Gobierno que cambie lo que pueda cambiar. Es necesario pedir al Gobierno que adapte la legislación y la práctica nacionales al convenio. Además, señalaron que el número de funcionarios era muy elevado en Alemania y, si seguíamos el razonamiento de los miembros empleadores al respecto, había que limitar la noción de funcionario ("Beamte"). Concluyeron insistiendo en que, si bien existía un estatuto más ventajoso para los funcionarios, ello no debía constituir un motivo para privarlos del derecho de huelga.

La Comisión tomó nota de las informaciones detalladas facilitadas por el representante gubernamental. Destacó que desde hacía varios años, la Comisión de Expertos, formulaba comentarios sobre la aplicación de los artículos 3 y 10 del Convenio, cuyo carácter fundamental recordó la Comisión. La Comisión expresó su esperanza de que la próxima memoria del Gobierno cubra igualmente los avances acaecidos o previstos para asegurar la plena aplicación de los derechos reconocidos por el convenio a las organizaciones de trabajadores, para la defensa de los intereses económicos, sociales y profesionales de sus miembros, sin injerencia de los poderes públicos.

Observación (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Asociaciones Alemanas de Empleadores (BDA) y de la Confederación Alemana de Sindicatos (DGB) recibidas el 31 de agosto de 2021, relativas a las cuestiones que se tratan a continuación.

Artículo 3 del Convenio. Derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar su administración y sus actividades y de formular sus programas. La Comisión recuerda que ha venido solicitando, a lo largo de algunos años, la adopción de medidas dirigidas a reconocer el derecho de los funcionarios públicos que no ejercen su autoridad en nombre del Estado al recurso a acciones de huelga. En su comentario anterior, la Comisión tomó nota con interés de una sentencia de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo Federal, en la que se declaraba que, dado que la prohibición constitucional del derecho de huelga depende del estatuto jurídico del grupo y es válida para todos los funcionarios públicos (Beamte), con independencia de sus funciones y responsabilidades, esta entra en conflicto con el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) en el caso de los funcionarios públicos (Beamte) que no ejerzan su autoridad en esferas de competencia exclusivamente estatal (hoheitliche Befugnisse), por ejemplo, los docentes de escuelas públicas, conflicto que debe resolver el legislador federal; y que, en el caso de los funcionarios públicos (Beamte) que ejerzan su autoridad en nombre del Estado, no existe un conflicto con el CEDH, por lo que no se requiere ningún tipo de acción. La Comisión también observó que, en su sentencia de 2015, el Tribunal Administrativo Federal confirmó que es función del legislador federal establecer un equilibrio entre los requisitos incompatibles del artículo 33, 5) de la Ley Fundamental y el artículo 11 del CEDH; y que, mientras no lo haga, la prohibición del derecho de huelga en el derecho público sigue aplicándose y es una norma disciplinaria.

En su comentario anterior, tras tomar nota de que se había presentado una queja ante el Tribunal Constitucional Federal en relación con la sentencia del Tribunal Administrativo Federal de 2014, la Comisión solicitó al Gobierno que transmitiera una copia de la decisión del Tribunal Constitucional Federal, así como de cualquier otra decisión emitida por dicho Tribunal sobre el tema. Habida cuenta del conflicto comprobado por el Tribunal Administrativo Federal entre el artículo 33, 5), de la Ley Fundamental y el artículo 11 del CEDH, y a la luz de la persistente necesidad destacada por la Comisión durante muchos años de armonizar plenamente la legislación con el Convenio, en relación con el mismo aspecto, la Comisión pidió una vez más al Gobierno que: i) se abstenga, mientras esté pendiente la decisión pertinente del Tribunal Constitucional Federal, de imponer sanciones disciplinarias contra funcionarios públicos que no ejerzan su autoridad en nombre del Estado (como los docentes, los trabajadores de correos y los empleados de ferrocarriles) por participar en huelgas pacíficas, y ii) entable un diálogo nacional amplio con organizaciones representativas de la administración pública, con miras a encontrar posibles vías de armonización de la legislación con el Convenio.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, en su decisión de 12 de junio de 2018 (causa núm. 2 BvR 1738/12), el Tribunal Constitucional Federal dictaminó, en contra de la sentencia de 2014 del Tribunal Administrativo Federal, que: i) en el caso de los funcionarios públicos, al margen de cuáles sean sus funciones, la prohibición del derecho de huelga equivale a un principio tradicional independiente del sistema de la administración pública de carrera (Berufsbeamtentum) en el sentido del artículo 33, 5), de la Ley Fundamental, que justifica una anulación de la libertad sindical; ii) esto está estrechamente relacionado con el «principio de sustento» de la administración pública (Alimentationsprinzip), según el cual los funcionarios públicos reciben un salario acorde con el puesto que ocupan en la administración pública, y también con el deber de lealtad, el principio de empleo vitalicio y el principio de que la relación jurídica en el marco de la administración pública (incluida la remuneración) debe estar regulada por el legislador; iii) no es necesaria una disposición legal expresa relativa a la prohibición del derecho de huelga para los funcionarios públicos; iv) la prohibición del derecho de huelga en el caso de los funcionarios públicos en Alemania es coherente con el principio de interpretación de la Ley Fundamental de forma compatible con el derecho internacional, así como con las garantías del CEDH, ya que no se identifica conflicto alguno entre el derecho alemán y el artículo 11 del CEDH, y v) independientemente de la cuestión de si la prohibición del derecho de huelga para los funcionarios públicos representa realmente un cercenamiento del artículo 11, 1), del CEDH, en cualquier caso este estaría justificado en virtud de la primera o la segunda frase del artículo 11, 2), dadas las particularidades del sistema alemán de la administración pública de carrera. La Comisión observa además en el texto de la sentencia que el Tribunal Constitucional Federal consideró que: i) la concesión del derecho de huelga, incluso solo para determinados grupos de funcionarios públicos, desencadenaría una reacción en cadena con respecto a la estructuración de la administración pública, cambiaría sustancialmente el sistema del derecho de la administración pública alemana e interferiría con el fundamento de los principios estructurales consagrados en el artículo 33, 5) de la Ley Fundamental; ii) la división de los funcionarios públicos en grupos que tengan o no tengan derecho de huelga sobre la base de sus diferentes funciones implicaría dificultades de distinción relacionadas con el concepto de autoridad pública y crearía una categoría especial de funcionarios públicos con derecho de huelga o de funcionarios sujetos a convenios colectivos, a los que se les daría la posibilidad de hacer valer las demandas relativas a sus condiciones de trabajo a través de medidas de conflicto laboral, cuando proceda, manteniendo su estatuto de funcionarios públicos, lo cual suscitaría la cuestión de hasta qué punto se podría seguir considerando que esta categoría de personal tiene la condición jurídica de funcionario público, y iii) para compensar la imposibilidad de los funcionarios públicos de influir en sus condiciones de empleo mediante medidas de conflicto laboral, el artículo 33, 5), de la Ley Fundamental les otorga, entre otros, el derecho público subjetivo a que se revise ante los tribunales si su sustento se ajusta a lo establecido en la Constitución, lo que carecería casi por completo de sentido si los funcionarios públicos tuvieran derecho de huelga. El Gobierno añade que el procedimiento contra la prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos está actualmente en curso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

La Comisión toma nota de las observaciones de la BDA a este respecto, en las que se refiere a la decisión de 2018 del Tribunal Constitucional Federal e indica que, aunque el concepto de libertad sindical también abarca el derecho a emprender acciones colectivas (huelga y cierre patronal), este Convenio y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), no regulan ni prevén expresamente el derecho de huelga. En opinión de la BDA, la forma de organizar las acciones colectivas en la práctica siempre se regula de acuerdo con convenios determinados, pero a escala nacional. La Comisión también toma nota de las observaciones de la DGB, en las que afirma que no debe haber una exclusión absoluta de los funcionarios públicos en lo relativo al derecho de huelga con independencia de sus funciones y que una prohibición del derecho de huelga basada en el estatuto, tal como establece el Tribunal Constitucional Federal, representa un obstáculo para cualquier concordancia práctica entre los artículos 9, 3), y 33 de la Ley Fundamental. La DGB sostiene que un verdadero ejercicio de ponderación consistiría en que la prohibición del derecho de huelga solo pudiera mantenerse para aquellos funcionarios públicos que ejerzan su autoridad en esferas de competencia exclusivamente estatal y que los funcionarios públicos que no lo hagan se beneficiaran del derecho de huelga para preservar y mejorar sus condiciones de empleo.

La Comisión toma debida nota de la sentencia del Tribunal Constitucional Federal según la cual, para los funcionarios públicos, independientemente de sus funciones, la prohibición de la huelga se debe a un principio tradicional independiente del sistema de carrera del servicio civil en el sentido del artículo 33, apartado 5, de la Ley Fundamental, que justifica una conculcación de la libertad de sindical. Además, la Comisión desea aclarar que su función no es juzgar la validez de la decisión del Tribunal de 12 de junio de 2018 (caso núm. 2 BvR 1738/12), que se basa en cuestiones de derecho nacional alemán y en precedentes. La función de la Comisión es examinar el impacto que tiene esta decisión en el reconocimiento y ejercicio del derecho fundamental de los trabajadores a la libertad sindical. A este respecto, la Comisión lamenta observar que el impacto que tiene la decisión del Tribunal no se ajusta a lo dispuesto en el Convenio, en la medida en que equivale a una prohibición general del derecho de huelga de estos atendiendo a su estatuto, independientemente de cuáles sean sus funciones y responsabilidades, y que, en particular, no reconozca el derecho de los funcionarios públicos que no ejerzan su autoridad en nombre del Estado (como los docentes, los trabajadores de correos y los empleados ferroviarios) a recurrir a la huelga. Habida cuenta de lo anterior, la Comisión alienta al Gobierno a seguir entablando un amplio diálogo nacional con las organizaciones representativas de la administración pública con miras a encontrar posibles formas de armonizar en mayor medida la legislación con el Convenio. Al tiempo que toma nota además de que el procedimiento contra la prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos está actualmente en curso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre la decisión resultante y sobre toda repercusión que pueda tener a nivel nacional.

En su comentario anterior, la Comisión tomó nota con interés de que, en relación con las observaciones de 2012 de la DGB, en las que denunciaba la falta de una prohibición general de utilizar trabajadores temporales en servicios no esenciales como rompehuelgas, se enmendó la legislación nacional para garantizar que ya no se permitiera a la empresa receptora contratar a trabajadores de agencias como rompehuelgas (de conformidad con el artículo 11, 5), de la Ley sobre la Provisión de Mano de Obra, en vigor desde el 1.º de abril de 2017, la empresa receptora no permitirá, si está implicada directamente en un conflicto laboral, que los trabajadores de agencias trabajen). La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno señala a este respecto que: i) el despliegue de trabajadores de agencia en industrias afectadas por acciones colectivas solo es posible si hay una garantía de que no asumirán los puestos de trabajo de los trabajadores que están en huelga, ya sea directa o indirectamente; ii) se había presentado un recurso de inconstitucionalidad contra esta disposición ante el Tribunal Constitucional Federal, alegando que se había vulnerado la libertad sindical del empleador en la medida en que se estaban limitando ilegítimamente sus medios de defensa (en concreto, la utilización de trabajadores de agencias durante acciones colectivas), lo que implicaba una injerencia indebida en la capacidad de ejercer una profesión, y iii) en su decisión de 19 de junio de 2020 (causa núm. 1 BvR 842/17), el Tribunal Constitucional Federal consideró que la normativa en cuestión era constitucional y que no se habían vulnerado los derechos del demandante.

Observación (CEACR) - Adopción: 2017, Publicación: 107ª reunión CIT (2018)

La Comisión toma nota de las observaciones recibidas el 1.º de septiembre de 2015, de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y de la Confederación de Asociaciones Alemanas de Empleadores (BDA), que son de carácter general. La Comisión toma nota de las observaciones recibidas el 1.º de septiembre de 2017 de la BDA, refrendadas por la OIE, que se vinculan con los asuntos que la Comisión examina a continuación. La Comisión también toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones de 2014 de la Confederación Sindical Internacional (CSI) y de las observaciones de 2012 de la Confederación Alemana de Sindicatos (DGB). En particular, la Comisión toma nota con interés de que, en relación con las observaciones de 2012 de la DGB, en las que denuncia la falta de una prohibición general de utilizar trabajadores temporales en servicios no esenciales como rompehuelgas, el Gobierno indica que la legislación nacional fue enmendada para garantizar que ya no se permitiera que el receptor contratara trabajadores de agencias como rompehuelgas. De conformidad con el artículo 11, 5), de la Ley sobre la Provisión de Mano de Obra, en vigor desde el 1.º de abril de 2017, el receptor no permitirá que los trabajadores de agencias trabajen, si la empresa está implicada directamente en un conflicto laboral.

Artículo 3 del Convenio. Derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar su administración y sus actividades y de formular sus programas. La Comisión recuerda que ha venido solicitando, a lo largo de algunos años, la adopción de medidas dirigidas a reconocer el derecho de los funcionarios públicos que no ejercen una autoridad en nombre del Estado, al recurso a acciones de huelga. En su observación anterior, la Comisión tomó nota con interés de una sentencia dictada por el Tribunal Administrativo Federal, el 27 de febrero de 2014, sosteniendo que, dado que la prohibición constitucional del derecho de huelga depende del estatuto jurídico del grupo y es válida para todos los funcionarios públicos (Beamte), con independencia de sus funciones y responsabilidades, entra en conflicto con el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), en el caso de los funcionarios públicos (Beamte) que no son activos en áreas genuinamente soberanas (hoheitliche Befugnisse), por ejemplo, docentes de escuelas públicas, y este conflicto debería ser resuelta por el legislador federal; y que, en el caso de los funcionarios públicos (Beamte) que ejercen una autoridad soberana, no existe un conflicto con el CEDH, con lo cual no se requiere ningún tipo de acción. La Comisión tomó nota asimismo de la indicación del Gobierno en ese sentido, según la cual, en el caso de los funcionarios públicos (Beamte) que no ejercen una autoridad soberana, el legislador debe lograr un equilibrio de las posiciones mutuamente excluyentes, en virtud del artículo 33, 5), de la Ley Fundamental y del CEDH; que, entre tanto, seguía en vigor la prohibición constitucional de acciones de huelga a los funcionarios públicos (Beamte); y que, dado que los representantes sindicales remitirían el asunto al Tribunal Constitucional Federal y que dos procedimientos sobre el mismo tema ya están en trámite, las medidas legislativas no deberían prevenir la clarificación y la resolución de las cuestiones por parte de ese tribunal. A la luz de lo anterior, la Comisión solicitó al Gobierno que se abstuviera, en el futuro, de imponer sanciones disciplinarias contra todo funcionario público que no ejerciera una autoridad en nombre del Estado y que participara en huelgas pacíficas; y que entablara un diálogo nacional amplio con las organizaciones representativas de la administración pública, con miras a explorar posibles maneras de armonizar las legislación con el Convenio. La Comisión también solicitó al Gobierno que comunicara información sobre toda sentencia dictada por el Tribunal Constitucional Federal sobre el tema.

La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que: i) en virtud de la Constitución alemana, la administración pública (öffentlicher Dienst) está vinculada con la garantía institucional de una administración pública profesional (Berufsbeamtentum), que debe ser regulada teniéndose en cuenta los principios tradicionales de la administración pública profesional (hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums); ii) uno de esos principios es la prohibición de que los funcionarios públicos participen en acciones colectivas, dado que el «derecho de huelga» es incompatible con la relación de servicio y de lealtad, y entra en conflicto con la decisión estructural de que las relaciones que rigen la legislación de la administración pública, están reguladas por la legislatura, y iii) la prohibición de las acciones de huelga se ve compensada por varios derechos y principios, como el principio de un salario acorde con el puesto en la administración pública; la caracterización de los derechos subjetivos del artículo 33, 5), de la Ley Fundamental, como equivalentes a los derechos fundamentales, y los derechos de participación de las organizaciones principales de las asociaciones de sindicatos y empleadores en el proceso legislativo y otros derechos de participación corporativa en los Lander. Con respecto a la sentencia de 2014 del Tribunal Administrativo Federal, el Gobierno declara que, en su opinión, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos no está capacitado para alterar estas circunstancias constitucionales dado que, a pesar de un enfoque funcional de las cláusulas de excepción relacionadas con la soberanía, la jurisprudencia sobre el artículo 11 del CEDH, no excluye a la clasificación de docentes como «miembros de la administración del Estado», en el sentido de la segunda frase del artículo 11, 2). Por el contrario, el Gobierno considera que la prohibición de acciones de huelga de los docentes que tienen el estatuto de funcionarios públicos, es compatible con el artículo 11, 1), dado que la injerencia está justificada en virtud del artículo 11, 2), por el objetivo legítimo de garantizar el derecho a la educación. El Gobierno añade que las decisiones pertinentes del Tribunal Administrativo Federal son, en la actualidad, objeto de procedimientos judiciales ante el Tribunal Constitucional Federal.

La Comisión toma nota de que, según la BDA: i) el Tribunal Administrativo Federal, en su sentencia de 2014, sostuvo que, por una parte, la prohibición general de huelga a los funcionarios públicos se aplica como un principio convencional, en virtud del artículo 33, 5), de la Ley Fundamental, y, por otra parte, esta prohibición de huelga a los funcionarios fuera del área de genuina soberanía, es incompatible con la libertad sindical del artículo 11 del CEDH; ii) el Tribunal Administrativo Federal confirmó, en su decisión de 26 de febrero de 2015, que es función del legislador federal establecer un equilibrio entre los requisitos incompatibles del artículo 33, 5), de la Ley Fundamental y el artículo 11 del CEDH; y que, mientras no se haya realizado esto, la prohibición de huelga en el derecho público, sigue aplicándose y es una norma disciplinaria; iii) la prohibición de huelga del artículo 33, 5), de la Ley Fundamental, constituye una excepción al derecho de libertad sindical garantizado en el artículo 9, 3), de la Ley Fundamental; iv) el legislador tiene diferentes opciones para la adopción de una legislación que sea conforme, por ejemplo, desde un enfoque funcional, al determinar áreas respecto de las cuales existe soberanía y respecto de las cuales debería de aplicarse una prohibición de huelga general, y áreas de la administración pública, en las que la facultad reguladora unilateral del empleador debería restringirse para ampliar la participación de las organizaciones representativas en la administración pública, y v) esta cuestión debería discutirse nuevamente en el ámbito nacional por parte del Gobierno y los interlocutores sociales. En general, la BDA considera que: i) puesto que no existe una reglamentación legal vigente que abarque plenamente las acciones colectivas, los empleadores alemanes abogan por un enfoque regulador integral, que tendría en cuenta la jurisprudencia de las décadas de los cincuenta y de los sesenta, destacando que las huelgas son sumamente inconvenientes en los planos sociopolítico y económico, e implican consecuencias negativas para la economía nacional alemana, siendo esto especialmente cierto en tiempos de creciente internacionalización y digitalización; ii) a efectos de restablecer el equilibrio entre los interlocutores sociales, el legislador debe instaurar reglamentaciones idóneas que corrijan, de manera significativa, las aberraciones generadas por la jurisprudencia en décadas pasadas, y establecer un numerus clausus de medios admisibles de acciones colectivas (esencialmente, cierres patronales y huelgas de empleados; cualquier medio de acción colectiva involucrando «flashmob», debe ser ilegítima), y iii) la BDA se opone al derecho de huelga de los funcionarios públicos debido a que tienen funciones de lealtad hacia su empleador (el Estado y la comunidad) y debido a que se produciría un gran descontento en el público en general, si los funcionarios públicos fueran a la huelga por aumentos salariales, dado que su remuneración es financiada indirectamente por la comunidad, a través de impuestos.

La Comisión toma nota con preocupación de que la sentencia más reciente del Tribunal Administrativo Federal, dictada el 26 de febrero de 2015, mantiene las medidas disciplinarias impuestas a un docente con estatuto de funcionario público (Beamte), por haber participado en acciones colectivas. El Tribunal Administrativo Federal reitera que el conflicto entre, por una parte, la prohibición de huelga general de los funcionarios públicos no adscritos en áreas de genuina soberanía, en virtud del artículo 33, 5), de la Ley Fundamental y, por otra parte, el derecho de libertad sindical en virtud del artículo 11 del CEDH, sólo puede ser resuelto por el legislador federal, y no por los tribunales. Tomando nota de que el Tribunal Constitucional Federal decidirá pronto sobre la queja constitucional planteada tras la sentencia del Tribunal Administrativo Federal, de 27 de febrero de 2014, la Comisión solicita al Gobierno que transmita una copia de esa decisión, en cuanto se haya dictado, así como cualquier otra decisión pendiente que haya de dictar el Tribunal Constitucional Federal sobre el tema. Habida cuenta de la colisión comprobada por el Tribunal Administrativo Federal entre el artículo 33, 5), de la Ley Fundamental y el artículo 11 del CEDH, y a la luz de la persistente necesidad destacada por la Comisión durante muchos años de armonizar plenamente la legislación con el Convenio, en relación con el mismo aspecto, la Comisión solicita una vez más al Gobierno que: i) se abstenga, mientras esté pendiente la decisión pertinente del Tribunal Constitucional Federal, de imponer sanciones disciplinarias contra funcionarios públicos que no ejercen una autoridad en nombre del Estado (como los docentes, los trabajadores de correos y los empleados de ferrocarriles) que participan en huelgas pacíficas, y ii) entable un diálogo nacional amplio con organizaciones representativas de la administración pública, con miras a encontrar posibles vías de armonización de la legislación con el Convenio.

Observación (CEACR) - Adopción: 2014, Publicación: 104ª reunión CIT (2015)

La Comisión toma nota de las observaciones de 2012 de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), así como de las observaciones recibidas el 1.º de septiembre de 2014 de la OIE y de la Confederación de Asociaciones Alemanas de Empleadores (BDA), de acuerdo con las cuales el Convenio se aplica plenamente en la práctica. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones recibidas el 1.º de septiembre de 2014 de la Confederación Sindical Internacional (CSI) sobre la aplicación del Convenio en la práctica y solicita al Gobierno que comunique sus comentarios al respecto.

La Comisión toma nota de las detalladas observaciones de la Confederación Alemana de Sindicatos (DGB), en relación con la prohibición de la huelga a los funcionarios públicos (Beamte) en las que denuncia, en particular, que el Gobierno sigue insistiendo en la correspondencia entre la condición de funcionario público (Beamter) y el ejercicio de la autoridad pública, si bien añade que: i) la concesión de la condición de funcionario público (Beamter) no se basa en los deberes y obligaciones sino en consideraciones presupuestarias (por ejemplo, la pensión de los funcionarios públicos tiene que financiarse únicamente al término de su carrera en vez de financiarse de forma constante por el empleador durante el período de servicio); ii) la actividad puramente pedagógica de los docentes sólo incluye funciones de autoridad en nombre del Estado, para los que ocupan altos cargos, y los empleados del sector público también desempeñan funciones docentes (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes) así como los docentes empleados en los colegios privados, y iii) los funcionarios públicos (Beamte) que trabajan en empresas del Estado realizan las mismas funciones una vez éstas hayan sido privatizadas. La Comisión toma nota asimismo de que la DGB hace hincapié en que la importancia de esta cuestión sigue siendo considerable, dado que afecta a 1,65 millones de funcionarios (Beamte), de los cuales 600 000 trabajan como profesores en las escuelas públicas y 130 000 en las empresas públicas privatizadas en el sector del ferrocarril y en los servicios postales. Además, la Comisión toma nota de que la DGB critica también la utilización de los trabajadores temporales como esquiroles en los servicios que no se consideran esenciales, y facilita ejemplos concretos de estos usos en la práctica y denuncia la falta de una prohibición general. La Comisión solicita al Gobierno que comunique sus comentarios sobre las citadas observaciones de la DGB.

Artículo 3 del Convenio. Derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar su administración y sus actividades y a formular sus programas. La Comisión recuerda que ha venido solicitando desde hace varios años la adopción de medidas para que se reconozca el derecho de los funcionarios que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado a recurrir a acciones de huelga. En su observación anterior, la Comisión tomó nota con interés de que el Tribunal Administrativo de Düsseldorf en 2010 indicó, en una sentencia, que puesto que la prohibición general del derecho de huelga de los servidores públicos en Alemania es contraria al derecho internacional, la imposición de medidas disciplinarias por haber participado en una huelga es inaceptable cuando el funcionario en cuestión (Beamter) — que, en este caso era un docente — no pertenece a la administración del Estado («principio de la interpretación más conforme posible al derecho internacional»). La Comisión solicitó al Gobierno que señale cualesquiera medidas concretas adoptadas o previstas, a la luz de la citada sentencia, para garantizar que todos los funcionarios que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan recurrir a la huelga en defensa de sus intereses económicos, sociales y profesionales.

La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere a una sentencia de 27 de febrero de 2014, pronunciada por el Tribunal Administrativo Federal tras un recurso de apelación contra la citada decisión del Tribunal Administrativo de Düsseldorf. La Comisión toma nota con interés de que el tribunal afirma que: i) aunque la prohibición constitucional del derecho de huelga depende del estatuto jurídico del grupo y es válida para todos los funcionarios públicos (Beamte) con independencia de sus derechos y obligaciones, en el caso de los funcionarios públicos (Beamte) que no ejerzan su autoridad en esferas de competencia exclusivamente estatal, por ejemplo, los profesores en escuelas públicas, contraviene el Convenio Europeo de Derechos Humanos, un conflicto que debería resolver el legislador federal; y ii) en el caso de los funcionarios públicos (Beamte) que ejerzan su autoridad en nombre del Estado — por ejemplo, el ejército, la policía u otros cuerpos del Estado encargados del cumplimiento de la ley en general, así como unidades judiciales, diplomáticas o de la administración pública crean, aplican o ejecutan actos jurídicos a nivel federal, estatal y local — no entran en conflicto con el Convenio Europeo de Derechos Humanos, y por consiguiente, no requiere ningún tipo de acción. El Gobierno añade que: i) en el caso de los funcionarios públicos (Beamte) que no ejerzan su autoridad en nombre del Estado (hoheitliche Befugnisse), el legislador deberá propiciar, por tanto, un equilibrio entre las posturas jurídicas mutuamente excluyentes en virtud del artículo 33, 5), de la Ley Orgánica y del Convenio Europeo de Derechos Humanos; ii) mientras tanto, la prohibición constitucional al derecho de huelga para los funcionarios públicos (Beamte) sigue en vigor, y iii) la sentencia plantea numerosas cuestiones de carácter constitucional, y dado que los representantes sindicales anunciaron que remitirían esta cuestión al Tribunal Federal Constitucional y que ya existen dos causas judiciales pendientes por el mismo asunto, las medidas legislativas no deberían anticiparse a la clarificación y resolución de estas cuestiones por dicho Tribunal.

Recordando que desde hace muchos años ha venido subrayando que la restricción o incluso la prohibición al derecho de huelga sólo debe aplicarse en el caso de los funcionarios públicos que ejerzan sus funciones de autoridad en nombre del Estado, la Comisión reitera su opinión de que los docentes, los trabajadores de los servicios postales y de los ferrocarriles, con independencia de su estatuto jurídico, no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y, por consiguiente, deben tener, sin perjuicio de la posibilidad de establecer un servicio mínimo, el derecho de huelga. Habida cuenta de la citada decisión del Tribunal Administrativo Federal y dado el elevado número de funcionarios públicos (Beamte) que no ejercen su autoridad en nombre del Estado afectados por la prohibición del derecho de huelga, la Comisión solicita al Gobierno: i) que, en el futuro, se abstenga de imponer sanciones disciplinarias contra los funcionarios que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado que participan pacíficamente en una huelga, y ii) que inicie un diálogo nacional amplio con las organizaciones representativas de los servicios públicos con miras a explorar métodos posibles de poner la legislación de conformidad con lo dispuesto en el Convenio. La Comisión solicita también al Gobierno que comunique información sobre cualquier otra sentencia pronunciada por el Tribunal Constitucional Federal sobre esta materia.

Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 4 de agosto de 2011 sobre la aplicación del Convenio así como de las observaciones del Gobierno al respecto.

Artículo 3 del Convenio. Derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar su administración y sus actividades. La Comisión recuerda que, desde hace algunos años, ha estado solicitando la adopción de medidas para que se reconozca el derecho de los funcionarios («Beamte», incluidos, entre otros, los trabajadores de correos, los empleados de ferrocarriles y los docentes), que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, a recurrir a acciones de huelga.

La Comisión toma nota de que, según las observaciones de la CSI, el Tribunal Administrativo de Düsseldorf dictó una sentencia, el 15 de diciembre de 2010, eliminando la sanción disciplinaria a un docente con estatus de funcionario (Beamte) que había participado en una huelga. A este respecto, la Comisión toma nota con interés de que, en su sentencia, el Tribunal Administrativo de Düsseldorf indicó que, puesto que la prohibición general del derecho de huelga de los servidores públicos en Alemania es probablemente contraria al derecho internacional (en particular al Convenio Europeo de derechos humanos), la imposición de medidas disciplinarias por haber participado en una huelga es inaceptable cuando el servidor público — como, en el presente caso, el docente — no pertenece a la administración del Estado (Völkerrechtsfreundliche Auslegung; principio de la interpretación, la más conforme posible al derecho internacional). La Comisión toma nota también de que el Gobierno señala en su memoria que esta decisión sólo está relacionada con ese caso individual y no defiende el derecho de huelga de los funcionarios públicos en general. Asimismo, el Gobierno subraya que defiende la prohibición de la huelga para todos los funcionarios (Beamte), lo cual constituye un principio tradicional que se aplica a los funcionarios públicos en virtud del artículo 33(5) de la Ley Fundamental y se deriva del deber de lealtad y la obligación de cumplir sus deberes, de manera permanente (a saber, sin interrupción), que tienen los funcionarios públicos y que se consagra en el artículo 33(4). Según la memoria del Gobierno, el derecho de huelga en la función pública depende del estatus del grupo: los empleados de los servicios públicos (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes) disfrutan de pleno derecho a la huelga mientras que, según la Constitución, los funcionarios no tienen derecho de huelga. Además, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, debido a que la Ley Fundamental no especifica qué tareas tienen que encomendarse a los funcionarios (Beamte), el Gobierno tiene cierto margen constitucional para delegar las tareas y prefiere utilizar funcionarios cuando el Estado limita los derechos de los individuos por el bien general.

La Comisión recuerda una vez más que siempre consideró que el derecho de huelga es uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para la promoción y protección de sus intereses económicos y sociales. Al tiempo que acepta que el derecho de huelga puede limitarse e incluso prohibirse en la función pública, la Comisión ha establecido claramente que tal limitación puede aplicarse sólo en el caso de los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. En opinión de la Comisión, los docentes, los trabajadores de correos y los trabajadores de los ferrocarriles que tienen estatus de funcionarios (Beamte) no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y, por consiguiente, deben tener, sin perjuicio de la posibilidad de establecer un servicio mínimo, derecho de huelga. La Comisión entiende que pueden ejercer este derecho los docentes, trabajadores de correos y empleados de ferrocarriles del sector privado así como los docentes con estatus de empleados del sector público (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes). La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria indique todas las medidas concretas adoptadas o previstas, a la luz de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Düsseldorf, para garantizar que todos los funcionarios que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan recurrir a la huelga en defensa de sus intereses económicos, sociales y profesionales.

Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI), de fecha 26 de agosto de 2009, sobre la aplicación del Convenio.

Artículo 3 del Convenio. La Comisión recuerda que ha venido solicitando, desde hace algunos años, la adopción de medidas para que se reconozca el derecho de los funcionarios públicos («Beamte», incluidos, entre otros, los trabajadores de correos, los empleados de ferrocarriles y los maestros), que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, a recurrir a acciones de huelga. Al respecto, la Comisión tomó nota, en varios de sus comentarios anteriores, de que se ha producido una evolución innovadora con miras a concebir el proyecto de legislación sobre modernización integral de la ley que rige a los funcionarios públicos, en colaboración con los sindicatos concernidos, a efectos de obtener un amplio apoyo para los considerables cambios en las condiciones de empleo implicados en el nuevo proyecto de legislación. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que no se habían producido cambios desde la memoria anterior.

La Comisión recuerda una vez más que siempre consideró que el derecho de huelga es uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para la promoción y la protección de sus intereses económicos y sociales. Al tiempo que acepta que el derecho de huelga puede limitarse o incluso prohibirse en la administración pública, la Comisión ha establecido claramente que tal limitación puede aplicarse sólo en el caso de los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. En opinión de la Comisión, los trabajadores de correos, los empleados de ferrocarriles y los maestros, entre otros, no están incluidos en esta categoría y deberían, por tanto, tener el derecho de huelga, aunque puede preverse el mantenimiento de un servicio mínimo, en caso de huelgas en esos sectores.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión pide una vez más al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan recurrir a acciones de huelga en defensa de sus intereses económicos, sociales y laborales. La Comisión pide al Gobierno que indique, en su próxima memoria, cualquier medida concreta adoptada al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y de su respuesta a los comentarios de 2006 de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) [actualmente Confederación Sindical Internacional (CSI)]. La Comisión también toma nota de los comentarios de la CSI de 28 de agosto de 2007, sobre los asuntos ya planteados por la Comisión.

La Comisión recuerda que había venido solicitando, desde hace varios años, la adopción de medidas para que se reconociera el derecho de los funcionarios («Beamte», que incluyen, entre otros, a los trabajadores de correos, a los empleados ferroviarios y a los docentes) que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, a recurrir a acciones de huelga. Al respecto, la Comisión había tomado nota, en comentarios anteriores, de que había tenido lugar una evolución innovadora, con miras a que se presentara un proyecto de legislación sobre una modernización integral de la ley que rige a los funcionarios públicos, en colaboración con los sindicatos interesados, con el fin de obtener un amplio apoyo para los grandes cambios en las condiciones de empleo que contempla el nuevo proyecto de legislación.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: 1) se abandonó el proyecto de legislación relativo a los funcionarios públicos, tras los cambios en el Gobierno; 2) el Convenio núm. 87, en virtud de su propio origen, no guarda relación alguna con la prohibición de las acciones de huelga por parte de los funcionarios públicos y las acciones de huelga en la administración pública están sujetas a una prohibición general con arreglo a la Ley Constitucional; 3) el estatuto legal de los funcionarios públicos deberá, en virtud de la Ley Constitucional, ser el mismo para todos y no podrá haber distinciones respecto de la prohibición de huelga según las funciones de las categorías individuales de funcionarios, y no hay diferenciación alguna según la categoría funcional respecto de la medida en que tienen que dar cumplimiento a sus obligaciones; 4) los funcionarios no tienen un derecho concreto de llevar a cabo una tarea particular o de seguir llevando a cabo lo que consideran su función particular, y corresponde a sus superiores decidir dónde distribuirlos y trasladarlos dentro de un departamento, según corresponda; 5) la movilidad requerida por la administración pública se vería significativamente mermada, si el estatuto legal de los funcionarios se diferenciara según sus funciones particulares; 6) el llamamiento para acordar a algunos funcionarios el derecho de huelga, dependiendo de sus funciones concretas, no está, por tanto, en consonancia con los principios fundamentales de la administración pública alemana e irían en detrimento de un desempeño eficaz y responsable de las funciones administrativas en interés público general.

La Comisión recuerda que siempre había considerado que el derecho de huelga constituye uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para la promoción y la protección de sus intereses económicos y sociales. Si bien acepta que el derecho de huelga puede limitarse o incluso prohibirse en la administración pública, la Comisión había establecido claramente que tal limitación sólo puede aplicarse en el caso de los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. En opinión de la Comisión, los trabajadores de correos, los empleados ferroviarios y los docentes, entre otros, no están comprendidos en esta categoría, y deberían, por tanto, gozar del derecho de huelga, aunque pudiera preverse el mantenimiento de un servicio mínimo en caso de huelga en esos sectores.

En virtud de lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan recurrir a acciones de huelga en defensa de sus intereses económicos, sociales y laborales. La Comisión pide al Gobierno que indique, en su próxima memoria, toda medida concreta adoptada al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2006, Publicación: 96ª reunión CIT (2007)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) de 10 de agosto de 2006 que se refieren esencialmente a cuestiones pendientes legislativas y de aplicación práctica del Convenio que ya están siendo examinadas. La Comisión toma nota de una comunicación reciente del Gobierno enviando su respuesta. La Comisión examinará los comentarios de la CIOSL y la respuesta del Gobierno en su próxima reunión y pide al Gobierno que, siguiendo el ciclo regular de memorias, comunique para esa reunión (noviembre-diciembre de 2007), sus observaciones sobre el conjunto de las cuestiones legislativas y de aplicación práctica del Convenio mencionadas en su observación anterior en 2005 (véase observación de 2005, 76.ª reunión).

Observación (CEACR) - Adopción: 2005, Publicación: 95ª reunión CIT (2006)

La Comisión toma nota de la información proporcionada en la memoria del Gobierno.

Artículos 3 y 10 del Convenio. Derecho de las organizaciones de funcionarios públicos de formular sus programas en defensa de los intereses laborales de sus afiliados, incluso mediante el recurso a acciones colectivas y a la huelga. Durante varios años la Comisión ha estado pidiendo la adopción de medidas para reconocer el derecho de los funcionarios públicos («Beamte» incluyendo los empleados de los servicios postales, los empleados de ferrocarriles y el personal de enseñanza) que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, de recurrir a la huelga. A este respecto, la Comisión toma nota de los comentarios realizados por la CIOSL en una comunicación de fecha 19 de julio de 2004, según la cual la máxima limitación de los derechos de los funcionarios públicos, incluidos los profesores, los empleados de los ferrocarriles y los empleados de los servicios postales, es todavía la negación del derecho a la huelga.

La Comisión toma nota de que, según la última memoria del Gobierno, las condiciones de empleo de los funcionarios públicos están establecidas en leyes nacionales y no existen negociaciones colectivas formales con sindicatos, aunque éstos realizan reuniones consultivas de acuerdo con una disposición de la ley relativa a la función pública. Además de esto, el año pasado se produjeron cambios con miras a crear un proyecto de legislación sobre una amplia modernización de la ley que rige a los funcionarios públicos, en colaboración con los sindicatos interesados, a fin de generar un amplio apoyo para los grandes cambios en las condiciones de empleo que contempla el nuevo proyecto de legislación. En este contexto, incluso el documento sobre los asuntos principales en los que se basará la nueva legislación fue redactado en colaboración con los dirigentes de los principales sindicatos. Por lo tanto, ha sido posible diseñar un marco conceptual que crea las condiciones para un enfoque más dirigido al rendimiento en el servicio público. El diálogo constructivo con los sindicatos ha permitido al Gobierno armonizar las expectativas y puntos de vista de las dos partes, lo cual es importante, dado el ámbito de la reforma propuesta que afecta a cerca de 1.700.000 funcionarios públicos a nivel federal, de los Länder y local.

Tomando nota de que se está realizando una importante reforma de la función pública, la Comisión confía en que el Gobierno tomará debida cuenta de los comentarios que ha estado realizando durante mucho tiempo sobre la necesidad de garantizar que los funcionarios públicos («Beamte» incluyendo los empleados de los servicios postales, los empleados de ferrocarriles y el personal de enseñanza) que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, puedan recurrir a la huelga en defensa de sus intereses económicos, sociales y ocupacionales. La Comisión pide al Gobierno que indique en su próxima memoria todas las medidas tomadas a este respecto y que comunique los textos legislativos pertinentes.

Observación (CEACR) - Adopción: 2004, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

La Comisión toma nota de los comentarios realizados por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) sobre la negación del derecho de huelga a los funcionarios públicos. La Comisión recuerda que durante varios años ha estado examinando esta cuestión y que en sus últimos comentarios se refirió a ella [véase observación de 2003, 74.ª reunión]. Asimismo, la Comisión toma nota de que otros comentarios realizados por la CIOSL (negación de los derechos de negociación colectiva a los profesores del servicio público) conciernen al Convenio núm. 98 ya han sido tratados por la Comisión en sus anteriores comentarios. La Comisión pide al Gobierno que transmita sus observaciones sobre los comentarios realizados por la CIOSL y sobre los comentarios pendientes de la Comisión en sus próximas memorias sobre los Convenios núms. 87 y 98, debidas para el ciclo regular de presentación de memorias en 2005.

Observación (CEACR) - Adopción: 2003, Publicación: 92ª reunión CIT (2004)

La Comisión toma nota de la información que contiene la memoria del Gobierno.

Artículos 3 y 10 del Convenio. Derecho de las organizaciones de funcionarios públicos de formular sus programas en defensa de los intereses laborales de sus afiliados, incluso mediante el recurso a acciones colectivas y a la huelga. Durante varios años la Comisión ha pedido al Gobierno que adopte medidas a fin de reconocer el derecho de los funcionarios públicos («Beamte» incluidos los empleados de los servicios postales, los empleados de ferrocarriles y el personal de enseñanza), que no ejercen la autoridad en nombre del Estado, a recurrir a las acciones colectivas.

La Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno algunos trabajos que hasta ahora han sido considerados de funcionariado público a partir de ahora ya no lo serán. La Comisión toma nota en especial que según la memoria del Gobierno, todos los mandantes deberán decidir según los términos de la Constitución (que limita la función pública a «la ejecución de la autoridad en nombre del Estado») las funciones públicas que tienen que ser realizadas por funcionarios públicos. Asimismo, la Comisión toma nota de la información estadística proporcionada en la memoria del Gobierno según la cual en 2001 los funcionarios públicos de carrera representaban el 72 por ciento de los profesores, el 23 por ciento del personal de enseñanza en las instituciones de educación superior, y el 35 por ciento de los empleados en el servicio público. Además, la Comisión toma nota de que el número de funcionarios públicos en las compañías privatizadas tales como los ferrocarriles alemanes (Deutsche Bahn) y los servicios postales alemanes (Deutsche Post) continúan descendiendo y han bajado de 60.900 a 58.000, y de 175.000 a 170.000 respectivamente, en el período que va del 31 de diciembre de 2001 al 31 de diciembre de 2002.

Recordando que las organizaciones del personal de enseñanza, empleados de los servicios postales y empleados de ferrocarriles, entre otras, deben tener el derecho a organizar sus programas y actividades, incluidos los llamamientos a las huelgas y otras acciones de protesta, sin injerencia de las autoridades públicas, la Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada sobre todas las medidas previstas para garantizar que estos trabajadores no serán sancionados por ejercer actividades sindicales legítimas, incluidas las huelgas, si así lo desean, en defensa de sus intereses económicos, sociales y ocupacionales. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada sobre la evolución de las tendencias estadísticas relativas al número de puestos que cambiarán de estatus, especialmente en los ámbitos de los servicios postales, los ferrocarriles y la educación.

Observación (CEACR) - Adopción: 2002, Publicación: 91ª reunión CIT (2003)

La Comisión toma nota de la información proporcionada en la memoria del Gobierno. La Comisión toma nota también de los comentarios realizados por la Confederación de Sindicatos Alemanes (DGB) y la Asociación de Empleadores de Alemania (BDA) y de las detalladas observaciones del Gobierno sobre los mismos.

Artículos 3 y 10 del Convenio. Derecho de las organizaciones de funcionarios públicos de formular sus programas en defensa de los intereses laborales de sus afiliados, incluso mediante el recurso a acciones colectivas y a la huelga. Durante varios años la Comisión se ha estado refiriendo a la importancia de tomar las medidas necesarias a fin de no sancionar a los funcionarios («Beamte» incluyendo los empleados de los servicios postales, los empleados de ferrocarriles y el personal de enseñanza), que no ejercen la autoridad en nombre del Estado, por llevar a cabo acciones colectivas, incluyendo las huelgas. La Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno no se han producido cambios en la ley, que continúa defendiendo los derechos y deberes de los funcionarios («Beamte») en lo que respecta a su estatus más que a su función, y de que como resultado de una resolución de la Corte Federal Constitucional de 2002 según la cual la legislación disciplinaria se aplica a los funcionarios públicos que trabajan en la compañía pública de telecomunicaciones, en un futuro no se puede descartar el sancionar a funcionarios que han violado una prohibición continua de huelgas. Sobre este último punto, la Comisión quiere señalar que siempre ha opinado que las telecomunicaciones pueden ser consideradas como un servicio esencial en el estricto sentido del término, y que, por lo tanto, a los trabajadores de este sector se les puede restringir su derecho a las acciones colectivas, tal como ocurre en el caso de los funcionarios que ejercen la autoridad en nombre del Estado.

Sin embargo, la Comisión recuerda que en sus anteriores comentarios se refirió a las restricciones del derecho a la huelga aplicadas a los funcionarios públicos, incluyendo los empleados de los servicios postales, los empleados de ferrocarriles, el personal de enseñanza etc. La Comisión considera que esta restricción sobre el derecho a la huelga de los funcionarios va más allá de las excepciones permitidas para los servicios esenciales y los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. A fin de llegar a una mejor comprensión del impacto de la restricción en el derecho de huelga para los «Beamte», la Comisión pide al Gobierno que envíe información adicional en su próxima memoria sobre el número de funcionarios considerados como «Beamte» y los tipos de actividades que llevan a cabo, así como que envíe toda la información disponible sobre la evolución en el número de trabajadores y los sectores de actividad cubiertos en el marco de los «Beamte» como consecuencia de la privatización.

La Comisión hace hincapié en que las organizaciones del personal de enseñanza, empleados de servicios postales y empleados de ferrocarriles, entre otras, deben tener el derecho a organizar sus programas y actividades, incluyendo el recurso a la huelga, sin injerencia por parte de las autoridades públicas. La Comisión pide de nuevo al Gobierno que en su próxima memoria indique las medidas previstas para posibilitar la plena aplicación de los artículos 3 y 10 del Convenio, garantizando que los funcionarios que no ejercen la autoridad en nombre del Estado y que puede considerarse que no proporcionan un servicio esencial en el estricto sentido del término, no serán sancionados al ejercer sus actividades sindicales legítimas, incluyendo la huelga si lo desean, en defensa de sus intereses económicos, sociales y ocupacionales. La Comisión confía en que el Gobierno hará todos los esfuerzos necesarios para encontrar, en un futuro próximo, soluciones constructivas para este problema que viene de lejos.

Observación (CEACR) - Adopción: 2000, Publicación: 89ª reunión CIT (2001)

La Comisión toma nota de la información comunicada en la memoria del Gobierno.

Artículos 3 y 10 del Convenio. Derecho de las organizaciones de la función pública de formular sus programas en defensa de los intereses laborales de sus afiliados, incluso mediante el recurso a acciones colectivas y a la huelga. Con respecto a la denegación del derecho de huelga a los funcionarios («Beamte»), que la Comisión había comentado con anterioridad, la Comisión toma nota de que el Gobierno reitera, en su memoria, que los funcionarios con independencia de sus funciones, no gozan del derecho de huelga. El Gobierno pone de relieve que la prohibición de la huelga en el caso de los funcionarios («Beamte»), no debe evaluarse en términos de si se confían al funcionario, a título individual, tareas de autoridad en nombre del Estado. El estatus de funcionario («Beamte»), constituye el único criterio de evaluación de los derechos y obligaciones de un funcionario. Por consiguiente, en vista de la tendencia a privatizar la función pública, podría darse, en el futuro, consideración a la transferencia de estas funciones a los trabajadores o a los empleados que no tienen el estatus de funcionario. Como consecuencia, esas funciones serían llevadas a cabo por trabajadores y por empleados de oficina que sí tienen el derecho de huelga. La tendencia creciente a delegar funciones que no pertenecen al terreno de las actividades ejercidas por una autoridad en nombre del Estado a los empleados de la función pública, puede conducir también a un descenso en la proporción de funcionarios. Sin embargo, el Gobierno concluye que ello no afecta en la actualidad al estatus jurídico de los funcionarios en el empleo, dado que han obtenido ese estatus voluntariamente y, con arreglo a la ley relativa a la función pública, no pueden ser obligados a renunciar a ese estatus.

Al tomar nota de la explicación del Gobierno, la Comisión recuerda que, sin embargo, desde 1959, viene expresando la opinión de que la prohibición de la huelga por parte de los funcionarios que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, puede constituir una considerable restricción a las actividades potenciales de los sindicatos y que esta restricción puede contravenir el artículo 8, párrafo 2, del Convenio [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 147]. La Comisión debe insistir en la importancia de la adopción de las medidas necesarias, de modo que no se sancione a los funcionarios («Beamte»), que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado (empleadosde los servicios postales, empleados de ferrocarriles, personal de enseñanza u otros) por participar en acciones colectivas, que incluyen el recurso a la huelga, si así lo estiman conveniente. La Comisión solicita al Gobierno que indique, en su próxima memoria, cualquier medida adoptada al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 1998, Publicación: 87ª reunión CIT (1999)

La Comisión toma nota de la información comunicada en la memoria del Gobierno.

En relación con la denegación del derecho de huelga en los servicios públicos, que la Comisión había comentado con anterioridad, la Comisión toma nota de que el Gobierno reitera en su memoria que los funcionarios públicos, independientemente de sus funciones, no gozan del derecho de huelga. En apoyo de esta posición, el Gobierno invoca las disposiciones de la Constitución y en el hecho de que un funcionario público no tiene derecho a ser nombrado para una función específica o a seguir realizando tareas asignadas con anterioridad, dado que ello constituye un poder discrecional de los superiores. El Gobierno destaca la importancia de garantizar la movilidad de los funcionarios y sostiene que la movilidad requerida a los funcionarios públicos se vería perjudicada seriamente si su situación legal variara según sus funciones individuales y si se les garantizara el derecho de huelga, dependiendo de sus tareas. El Gobierno indica que la ley de 1997 relativa a la reforma de la función pública, había introducido mejoras en relación con la movilidad de los funcionarios, con miras a garantizar la utilización óptima de los recursos en materia de personal.

Además, la Comisión toma nota de lo expresado por el Gobierno en relación con las posibilidades de sancionar a categorías individuales de funcionarios que infringen la prohibición de huelga. El Gobierno declara también que, aun si hubiera un consenso político, que no lo hay, en una decisión tan importante como la de limitar la prohibición de la huelga a aquellos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, se requeriría un período de transición largo, dado que los funcionarios interesados no consentirían perder su estatuto de funcionarios para convertirse en asalariados. El Gobierno reitera también que, en su opinión, podía deducirse, de las discusiones que habían conducido a la adopción del Convenio, que una prohibición de huelga de los funcionarios públicos no violaría el Convenio.

La Comisión recuerda que ha considerado siempre que el derecho de huelga constituye uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para la promoción y la protección de sus intereses económicos y sociales. Si bien acepta que el derecho de huelga pueda limitarse o aun prohibirse en la función pública, la Comisión estableció claramente que tal limitación puede aplicarse únicamente en el caso de los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. Al tiempo que toma nota de las consideraciones específicas legales y políticas que dieron lugar a una amplia restricción al derecho de huelga en la función pública de Alemania, la Comisión debe, no obstante, procurar mantener criterios uniformes a la hora de la determinación de la compatibilidad de la legislación con las disposiciones del Convenio.

Por consiguiente, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno que indique las medidas adoptadas o contempladas para garantizar que no se deniega a los funcionarios públicos que no ejercen una autoridad en nombre del Estado y a sus organizaciones, el derecho de organización de sus actividades, y que formule sus programas en defensa de sus intereses económicos, sociales y ocupacionales, a través de medios que incluyen las huelgas, si lo estiman conveniente, de conformidad con los artículos 3 y 10 del Convenio.

Observación (CEACR) - Adopción: 1996, Publicación: 85ª reunión CIT (1997)

La Comisión toma nota de las informaciones contenidas en la memoria del Gobierno.

En cuanto a la negación del derecho de huelga en la función pública, el Gobierno admite en su memoria que el derecho de huelga no se reconoce a los funcionarios cualquiera que sean las funciones que realicen y que justificarían un trato diferente. En lo que respecta a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, el Gobierno precisa que estas funciones, en razón de su naturaleza, forman parte de las que corresponden a los funcionarios. No están limitadas en el sentido estricto del término y comprenden un importante número de servicios administrativos generales. No obstante, el Gobierno reitera las informaciones que había comunicado anteriormente según las cuales ha adoptado una política de reducción de los servicios públicos para limitarlos a las actividades esenciales y que favorece la privatización de los demás. Del millar de empresas que contaban con participación pública en 1982 el número se ha reducido a 400. Más concretamente, en cuanto a los funcionarios de ferrocarriles y de servicios postales sometidos a medidas de privatización del Gobierno recuerda que pueden seguir acogiéndose a su estatuto de funcionario público. En este caso, se les niega el derecho de huelga; sin embargo, si lo desean pueden concluir un contrato de empleo directamente con la sociedad privatizada. Según el Gobierno, en poco tiempo esta cuestión será puramente académica ya que no habrá más funcionarios que trabajen en empresas privatizadas.

La Comisión toma nota de las informaciones facilitadas por el Gobierno.

La Comisión recuerda sin embargo que, desde 1959, ha expresado la opinión de que la prohibición de la huelga a los funcionarios que no actúen como órganos del poder público puede constituir una limitación importante de las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales y que esta prohibición puede atentar contra el párrafo 2, del artículo 8, del Convenio (véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, de la Comisión de Expertos párrafo 147). La Comisión insiste en la importancia de que se tomen las medidas necesarias a fin de que no se sancione a los funcionarios que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, se trate de trabajadores de ferrocarriles, o de servicios de correo, o de docentes, o de otros trabajadores, ni a sus organizaciones, por haber ejercido el derecho de huelga. La Comisión ruega al Gobierno de que en su próxima memoria indique toda medida que se haya tomado al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 82ª reunión CIT (1995)

La Comisión ha tomado nota de las informaciones que figuran en la memoria del Gobierno, así como de las observaciones formuladas, con fecha 8 de febrero de 1994, por la Confederación de Sindicatos Alemanes (DGB). Ha tomado nota asimismo de las declaraciones del representante gubernamental durante la Comisión de la Conferencia de junio de 1994 y de la discusión que tuvo lugar a continuación.

1. Acceso a los lugares de trabajo de los delegados sindicales ajenos a una empresa

Al hacer referencia a sus comentarios y memorias anteriores, el Gobierno asegura estar de plena conformidad con las exigencias del Convenio a este respecto. Al tratarse de garantizar que los delegados sindicales, incluso ajenos a una empresa, puedan tener acceso a los lugares de trabajo, si lo consideran necesario, el Gobierno explica de modo detallado, que el Tribunal Federal del Trabajo, en su resolución de 25 de marzo de 1992, ha admitido que un sindicato esté representado en una empresa, si al menos un trabajador de esa empresa está afiliado a dicho sindicato, y que basta con una simple declaración notarial, sin mención alguna del nombre del trabajador afiliado al sindicato, para establecer que el sindicato está representado en la empresa.

Para la DGB, la cuestión del derecho de acceso de los representantes sindicales ajenos a la empresa, no está aún resuelta, siendo este derecho discutido con frecuencia en la práctica, especialmente en los servicios de correos (POSTDIENST). A este respecto, el Gobierno había ya indicado que se contaba con una afiliación del 92 por ciento de los trabajadores de correos a los tres sindicatos que estaban ya representados en ese servicio.

La Comisión se ha puesto en conocimiento con interés del contenido de la resolución del Tribunal Federal, de 25 de marzo de 1992, y observa que de ello se desprende que un sindicato está representado en una empresa, sin restricción alguna, del momento en que uno solo de sus trabajadores esté afiliado, preservándose el anonimato de dicho trabajador. La Comisión considera que, a la luz de las informaciones de que dispone, y especialmente de la reciente resolución del Tribunal Federal del Trabajo, las disposiciones del Convenio no parecen ser ya cuestionadas, y expresa la esperanza de que se adopten medidas para garantizar que la práctica está de conformidad con las exigencias del Convenio.

2. Movilización de los funcionarios de los servicios de correos (Beamte) para sustituir a los empleados o a los obreros del Estado (Angestellte), en huelga en los servicios de correos

La Comisión toma nota con satisfacción de que el Gobierno indica en su memoria que había extraído las conclusiones de la resolución núm. 88.103, del Tribunal Federal constitucional, de 2 de marzo de 1993, y que, mientras no existiera una ley que justificara su intervención, ningún empleado federal sería movilizado en el futuro para sustituir a los trabajadores que participaban en una huelga legal. La Comisión toma nota asimismo de las garantías dadas por el Gobierno, según las cuales los demás empleadores, y especialmente los Estados (Länder) y los municipios, tendrán en cuenta también esta resolución.

3. Denegación del derecho de huelga en la función pública

La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno, según las cuales la cuestión de la restricción del derecho de huelga de los funcionarios de los ferrocarriles y de los servicios postales, corre el riesgo de convertirse en académica, por cuanto se prevén medidas de privatización. Sin embargo, los trabajadores afectados podrán seguir acogiéndose a su estatuto de funcionarios en las empresas así privatizadas. En este contexto, se plantea la cuestión de la reducción del número de funcionarios solamente en relación con los agentes que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado.

La Comisión indica nuevamente que si siempre ha admitido que pudiera limitarse, e incluso prohibirse, el derecho de huelga en la función pública, tal prohibición perdería todo su sentido si la legislación mantuviera una definición demasiado amplia de la función pública. La Comisión no puede hacer abstracción de las particularidades y las tradiciones jurídicas y sociales de cada país, pero debe tratar de establecer criterios relativamente uniformes que permitan examinar la compatibilidad de las diferentes legislaciones con las disposiciones del Convenio. En estas condiciones, la denegación del derecho de huelga no debería ser impuesto a los funcionarios que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado (véase el Estudio general de 1994 sobre libertad sindical y negociación colectiva, párrafo 158).

Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para no denegar a los funcionarios que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y a sus organizaciones el derecho de organizar sus actividades y que formulen su programa de acción para la defensa de sus intereses económicos, sociales y profesionales, incluido el recurso a la huelga, si lo estiman conveniente, de conformidad con los principios que figuran en los artículos 3 y 10 del Convenio. La Comisión solicita al Gobierno tenga a bien indicar en su próxima memoria cualquier medida adoptada a este respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 1994, Publicación: 81ª reunión CIT (1994)

La Comisión ha tomado nota de la memoria del Gobierno y de las informaciones que contiene en respuesta a los comentarios que formulara con fecha 25 de febrero de 1993 la Confederación de Sindicatos Alemanes (DGB). También ha tomado nota de las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1692 (291.8 informe del Comité, párrafos 191 a 227, aprobado por el Consejo de Administración en su 258.a reunión, noviembre de 1993).

1. Denegación del derecho de acceder a los lugares de trabajo a delegados sindicales ajenos a la empresa. La Comisión recuerda que a juicio de la DGB, dado que en Alemania no existen sindicatos de empresa, los delegados sindicales ajenos a una determinada empresa deberían poder representar los intereses de los trabajadores de la misma. En memorias anteriores, el Gobierno había considerado que no era necesario tomar medidas legislativas para que los delegados sindicales ajenos a la empresa pudieran acceder a ella, pues estimaba que este problema no constituía un punto litigioso entre empleadores y trabajadores.

En sus comentarios de febrero de 1993, la DGB indica que el párrafo 2 del artículo 2, de la ley de 1972 sobre la organización de las empresas, reconoce el derecho de acceso a los lugares de trabajo a los representantes de sindicatos representados en la empresa, en términos demasiado vagos. Añade que el texto en cuestión no se refiere al derecho de acceso de los delegados sindicales ajenos a la empresa en establecimientos que dependen de la Iglesia u otros establecimientos similares, y recuerda que la decisión de 1981 del Tribunal Federal Constitucional no acuerda el derecho de acceso a los representantes sindicales ajenos a la empresa estima que esta situación contraría lo dispuesto por el artículo 3 del Convenio, que garantiza a los trabajadores el derecho de elegir sus representantes y explica que gran parte de las actividades de representación de los intereses de los trabajadores sólo pueden ejercerlos representantes ajenos a la empresa, dado que sería imposible que un solo miembro de un sindicato que trabajase en la empresa pudiera ejercer el conjunto de estas actividades y por tal motivo estima que la cuestión debería resolverse mediante la adopción de una reglamentación legislativa.

La Comisión toma nota de que el Gobierno destaca en su memoria que es según el párrafo 2 del artículo 2 de la ley de 1972, sobre la organización de las empresas, como lo ha precisado el Tribunal Federal de Trabajo en su dictamen de 25 de marzo de 1992, que un sindicato está representado en una empresa cuando por lo menos un trabajador de la misma está afiliado a dicho sindicato, correspondiendo presentar la prueba de dicha afiliación. Según el Gobierno esta cuestión aún no ha dado lugar a diferencias. Indica que en lo que se refiere a las instituciones que forman parte de los Servicios de Correos y Comunicaciones, el artículo 2, párrafo 2, de la ley sobre los representantes del personal de la administración federal, confiere el derecho de acceso únicamente a los delegados de los sindicatos representados en esas instituciones, pero que dicha disposición carece de importancia en la práctica dado que el 92 por ciento de los trabajadores interesados están afiliados a los tres sindicatos que los representan. En consecuencia no es necesario que delegados sindicales ajenos a dichas instituciones tengan derecho de acceso a los lugares de trabajo.

La Comisión recuerda que en repetidas oportunidades ha indicado que la denegación del derecho de acceso a los lugares de trabajo a delegados sindicales ajenos a una empresa, cuando éstos lo estimen oportuno, limita el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores a organizar libremente su administración y actividades y que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención susceptible de limitar dicho derecho. Sin dejar de reconocer que el derecho de acceso no debiera afectar indebidamente las actividades de la empresa interesada, la Comisión solicita de nuevo al Gobierno se sirva indicar en su próxima memoria las medidas tomadas para garantizar que los delegados sindicales, aun los externos a una empresa, puedan tener acceso a los lugares de trabajo cuando así lo estimen.

2. Movilización de funcionarios (Beamte) de los Servicios de Correos para sustituir a empleados u obreros del Estado (Angestellte) en huelga en los Servicios de Correos. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota con interés de que el Tribunal Federal Constitucional, por sentencia de 5 de abril de 1993, estableció que la movilización de funcionarios (Beamte) para reemplazar empleados y obreros del Estado (Angestellte) en huelga no es compatible con la Constitución de Alemania, salvo que dicha afectación haya sido prevista por la ley en forma expresa. La Comisión confía plenamente en que, de conformidad con esta decisión judicial, el Gobierno no recurrirá más a la movilización de funcionarios para romper una huelga.

3. Prohibición del derecho de huelga en la función pública. La Comisión toma nota de que la DGB señala que no cabe invocar las características de las funciones ni la naturaleza administrativa de la relación jerárquica de lealtad para disminuir los derechos de los funcionarios a la negociación colectiva, previstos en el artículo 9, párrafo 3, de la Constitución. La DGB estima que los funcionarios deberían gozar del derecho de huelga, salvo si actúan en cuanto órganos de la potestad pública y que, en virtud del párrafo 5 del artículo 33 de la Constitución, no es posible llegar a excluir a la totalidad de los funcionarios del derecho de huelga.

La Comisión lamenta tener que tomar nota que el Gobierno reitera una vez más que la prohibición de recurrir a la huelga para el conjunto de los funcionarios, independientemente de las funciones que ejercen, no afecta al Convenio que, según estima el Gobierno, sólo se aplica a los trabajadores ligados por un contrato de trabajo privado y no por acta administrativa de designación. Añade que los funcionarios no tienen derecho a la huelga precisamente por la naturaleza de esta relación que determina la obligación de confianza y lealtad de estos funcionarios regida por el derecho público. Esta situación se justifica en particular por el hecho de que, en virtud del artículo 3, párrafo 5, de la Constitución, el legislador debe, al determinar las condiciones de empleo, tener en cuenta los principios y normas estructurales de la función pública, así como los principios de asistencia a la población y mantenimiento de los servicios públicos. Según la jurisprudencia de los tribunales, el concepto de poderes soberanos que figura en el párrafo 4 del artículo 33 de la Constitución no se limita a las autoridades que desempeñan un papel tradicional de intervención (policía, fisco, sistema penal, etc.), sino que también abarca esferas más amplias, en un Estado moderno que ha asumido una función social e industrial.

La Comisión se ve obligada a recordar nuevamente que el principio en virtud del cual se puede limitar e incluso prohibir la huelga en la función pública o en los servicios esenciales, perdería todo sentido si la legislación diera una definición demasiado amplia de la función pública o de los servicios esenciales. En consecuencia, la prohibición de la huelga debería limitarse a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios cuya interrupción ponga en peligro para el conjunto o para una parte de la población, la vida, la seguridad o la salud de las personas véase Estudio general de 1994 sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, párrafos 158 y 159].

Por estas razones, la Comisión solicita al Gobierno se sirva tomar las medidas necesarias para garantizar a los funcionarios que no ejercen autoridad en nombre del Estado y a sus organizaciones, el derecho de administrar y organizar sus actividades, formular sus programas de acción para defender sus intereses económicos, sociales y profesionales, comprendido el recurso a la huelga, sin ninguna clase de intervención que tienda a limitar este derecho o entorpecer su ejercicio legal, de conformidad con los principios consagrados en los artículos 3 y 10 del Convenio. La Comisión solicita al Gobierno se sirva indicar en su próxima memoria toda medida tomada a estos efectos.

Por otra parte, la Comisión toma nota de los comentarios presentados por la DGB de fecha 8 de enero de 1994, recibidos por la OIT una vez que la Comisión había ya iniciado sus trabajos. La Comisión los examinará en cuanto al fondo en su próxima reunión, a la luz de la próxima memoria del Gobierno.

Observación (CEACR) - Adopción: 1993, Publicación: 80ª reunión CIT (1993)

La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria.

1. Acceso a los lugares de trabajo de los delegados sindicales ajenos a la empresa. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión relativos a este derecho de acceso, el Gobierno reitera una vez más que a su juicio no es necesario modificar la legislación para garantizar el derecho de acceso de los representantes sindicales no relacionados con el lugar de trabajo.

La Comisión por su parte recuerda una vez más que el artículo 3 del Convenio declara que las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de organizar su administración y actividades y que las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que pudiera restringir este derecho. La Comisión se remite a la opinión expresada por la Confederación de Sindicatos Alemanes (DGB), de cuyo contenido detallado se da cuenta en la observación de 1989. La DGB declara que el hecho de que en la República Federal de Alemania no existieran uniones de trabajadores y que los sindicatos fueran totalmente independientes de empresas individuales significa que los intereses de los trabajadores deben ser representados por delegados de sindicatos que no pertenezcan a la empresa en cuestión. Sin embargo, un dictamen del Tribunal Constitucional Federal de 1981 ha determinado que se niegue el acceso al lugar de trabajo a los delegados sindicales que no pertenezcan a la empresa y el Gobierno, como resultado de este dictamen, aún no ha adaptado su legislación para ajustarla a las exigencias del Convenio. Sin dejar de reconocer que este derecho de acceso no debería afectar indebidamente el funcionamiento de la empresa interesada, la Comisión solicita al Gobierno se sirva indicar en su próxima memoria las medidas tomadas para garantizar que los delegados sindicales, comprendidos los que no pertenezcan a la empresa, puedan acceder a los lugares de trabajo cuando consideren necesario hacerlo.

2. Movilización de funcionarios (Beamte) para sustituir a empleados u obreros del Estado (Angestellte) en huelga en los servicios públicos. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión relativos a la movilización de funcionarios, el Gobierno declara a este respecto que el Tribunal Constitucional Federal no se ha pronunciado aún sobre este asunto, y que prefiere no formular comentarios hasta que no se decida esta cuestión.

Con respecto al derecho de huelga de los funcionarios públicos que no actúan como agentes del poder público, el Gobierno declara que la prohibición de las huelgas que surge de la ley fundamental se aplica a todos los funcionarios, con independencia de las tareas que cumplen. En efecto, la situación jurídica de los funcionarios públicos no puede estructurarse en forma diferente según sus distintos campos de actividad, pues la Constitución considera a la carrera del funcionario público como una unidad.

La Comisión recuerda que el principio en virtud del cual el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse en la función pública o en los servicios esenciales perdería todo su sentido si la legislación define con demasiada amplitud la función pública o a los servicios esenciales. En consecuencia, toda prohibición de la huelga debería limitarse a los funcionarios públicos que actúen en cuanto agentes del poder público o en servicios cuya interrupción pone en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. Por lo tanto la Comisión solicita una vez más al Gobierno:

- se sirva indicar en su próxima memoria las medidas adoptadas para asegurar que no se deniegue el derecho a la huelga a los funcionarios públicos que no actúan como agentes del poder público;

- se sirva comunicarle el fallo del Tribunal Federal Constitucional cuando haya sido dictado.

Observación (CEACR) - Adopción: 1991, Publicación: 78ª reunión CIT (1991)

La Comisión ha tomado nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria, en respuesta a sus comentarios anteriores, y de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical respecto del caso núm. 1528 (277.o informe, aprobado por la 249.a reunión del Consejo de Administración (febrero de 1991)).

La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a los siguientes puntos:

- denegación del derecho de acceso a los lugares de trabajo a los delegados sindicales que no pertenezcan a una empresa;

- movilización de los trabajadores del servicio de correos que tengan el estatuto de funcionarios (Beamte), pero que no actúen en calidad de órganos del poder público, para sustituir a los huelguistas con estatuto de empleados o de obreros del Estado (Angestellte);

- huelgas de protesta.

1. Acceso a los lugares de trabajo de los delegados sindicales ajenos a la empresa. Sobre este tema, el Gobierno se remite a sus comentarios anteriores y declara, en esencia: que el Convenio núm. 87 no le impone tal obligación y que, admitiendo que tal fuera el caso, no está obligado a actuar, por cuanto la propia Comisión exige solamente que los delegados puedan tener acceso cuando sea necesario, y que esta cuestión no constituye un punto de litigio entre los empleadores y los trabajadores.

La Comisión recuerda que viene formulando desde hace varios años comentarios sobre este punto, que ha sido objeto de un debate ante la Comisión de Aplicación de Normas durante la Conferencia Internacional del Trabajo de 1985; remite especialmente a su observación de 1989, en la que se expone en detalle el punto de vista de la Confederación de Sindicatos Alemanes (DGB) sobre esta cuestión. Solicita al Gobierno indique en su próxima memoria las medidas adoptadas para garantizar a los delegados sindicales, incluso a aquellos ajenos a una empresa, el acceso a los lugares de trabajo en una empresa, si ellos lo consideran necesario.

2. Movilización de funcionarios (Beamte) para sustituir a empleados o a obreros del Estado (Angestellte) en huelga en los servicios públicos. El Gobierno declara a este respecto que el Tribunal Constitucional Federal no ha dictaminado aún sobre este asunto y que prefiere no comentar la cuestión en tanto no se adopte una decisión.

La Comisión recuerda una vez más que, cuando la legislación nacional prohíbe o limita la huelga en la función pública o en los servicios esenciales, tales restricciones perderían todo su sentido si la legislación define demasiado ampliamente la función pública o los servicios esenciales. La prohibición de huelga debería estar, pues, limitada a los funcionarios que actúan en calidad de órganos del poder público, o a los servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona, en toda o en parte de la población.

Por otra parte, la Comisión se refiere a la decisión del Comité de Libertad Sindical respecto del caso núm. 1528, en la que estatuyó que los funcionarios públicos del sector de la educación (Beamtete Lehrer) deberían poder beneficiarse del derecho de huelga.

Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno:

- indique en su próxima memoria las medidas adoptadas para garantizar a los funcionarios que no actúan en calidad de órganos del poder público, y especialmente a los docentes (Beamtete Lehrer) y a los carteros, empleados de ventanilla y telefonistas de los servicios de correos (Angestellte y Beamte) el derecho de recurrir a la huelga;

- le haga llegar la sentencia del Tribunal Constitucional Federal en cuanto se dicte.

3. Huelgas de Protesta. El Gobierno reitera al respecto sus comentarios anteriores, que se resumen de la manera siguiente:

- el Convenio núm. 87 no contiene disposiciones sobre el derecho de huelga, admitiendo que ese derecho exista, sería restringido por el artículo 8(1);

- las organizaciones de trabajadores pueden influir en el proceso legislativo, contestar la constitucionalidad de una ley y protestar, fuera de las horas normales de trabajo, contra la política económica y social del Gobierno.

La Comisión recuerda, sin embargo, sus comentarios anteriores sobre el asunto y subraya que, si las huelgas puramente políticas no forman parte de los derechos garantizados por el Convenio, el artículo 3 de éste dispone que las organizaciones de trabajadores deberían poder organizar su administración y sus actividades, y formular su programa de acción.

Observación (CEACR) - Adopción: 1989, Publicación: 76ª reunión CIT (1989)

La Comisión ha tomado nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en respuesta a sus comentarios anteriores, así como de las observaciones formuladas el 16 de septiembre de 1988 por la Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB) (Confederación de Sindicatos Alemanes), con respecto a la aplicación del Convenio.

La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a los siguientes puntos:

- prohibición de que los delegados sindicales que no pertenezcan a una empresa tengan acceso a los lugares de trabajo de dicha empresa;

- requisa de carteros, empleados de ventanilla y telefonistas del servicio de correos, que tienen el estatuto de funcionarios (Beamte), pero que evidentemente no actúan como órganos del poder público, para reemplazar a los carteros, empleados de ventanilla y telefonistas de los servicios de correos en huelga, que tienen el estatuto de empleados (Angestellte) o de obreros del Estado (Arbeiter);

- ilegalidad de las huelgas de protesta.

1. Acceso a los lugares de trabajo de delegados sindicales ajenos a la empresa. Con respecto a los comentarios de la Comisión relativos a la prohibición de acceso a los lugares de trabajo de delegados sindicales ajenos a la empresa, el Gobierno en su última memoria reitera sus declaraciones anteriores, según las cuales esta cuestión no ha planteado desde hace mucho tiempo ningún litigio entre empleadores y trabajadores, agregando que a este respecto no se ha producido ningún acontecimiento nuevo.

La Confederación de Sindicatos Alemanes (DGB) comunica por su parte que no está de acuerdo con la respuesta del Gobierno. En tal sentido, explica que en una sentencia de 1981 el Tribunal Federal Constitucional estatuyó que la protección constitucional del derecho sindical y, por lo tanto, de las actividades sindicales, sólo se aplica a su aspecto central (Kernbereich). En consecuencia, las actividades sindicales sólo gozan de esta protección constitucional cuando se las considera indispensables para mantener y salvaguardar la existencia misma de un sindicato. Este fallo del Tribunal ha tenido como consecuencia negar a los delegados sindicales ajenos a una empresa, en particular en establecimientos que pertenecen a la Iglesia pero también en otros, el derecho de acceder a los lugares de trabajo. Según la DGB, como consecuencia del fallo mencionado, el Gobierno Federal no ha podido aún adaptar su legislación a las exigencias del Convenio. Además, el Tribunal Federal de Trabajo y todos los tribunales de trabajo de instancia inferior se han considerado obligados a acatar el contenido del mencionado fallo. Ahora bien, según la DGB, esa denegación de un derecho sindical es contraria a las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 135. En tal sentido la DGB recuerda que el artículo 3 del Convenio núm. 87 acuerda a las organizaciones de trabajadores el derecho de elaborar sus estatutos y reglamentos, elegir libremente sus representantes, organizar su administración y actividades y formular sus programas de acción, lo que significa que el Convenio garantiza a los sindicatos el derecho de establecer los límites dentro de los cuales se desarrollarán sus funciones y el alcance de sus actividades. Ahora bien, el decreto judicial de 1981 mencionado niega la posibilidad de establecer dicho alcance, especialmente en los lugares de trabajo en donde, precisamente, surgen y se desarrollan los conflictos sociales. Como consecuencia de esta decisión judicial, en los conflictos surgidos en los lugares de trabajo el sindicato debe probar que su acción es indispensable para mantener y salvaguardar su propia existencia. Más aún, según el mismo artículo 3, corresponde a los sindicatos decidir sobre cómo desean organizarse y quiénes designar para representarlos en sus actividades sindicales en los lugares de trabajo. Dado que en la República Federal de Alemania no existen sindicatos de empresa y que éstos son totalmente independientes de las empresas individuales, lo que para la DGB constituye una de las condiciones esenciales de su capacidad de negociar, la estructura misma de dichos sindicatos, independientes de las empresas, impone que los intereses de los trabajadores deban ser representados, en gran medida, por delegados sindicales ajenos a las empresas que emplean a dichos trabajadores. No obstante los tribunales, al exigir que las actividades sindicales internas de una empresa sólo sean ejercidas por delegados sindicales que pertenezcan a la misma empresa, imponen automáticamente a los sindicatos el nombre de quienes representarán los intereses sindicales y los trabajadores de una empresa. Tal interpretación conduce a una situación en la cual sólo los trabajadores empleados directamente por la empresa pueden realizar funciones sindicales en la misma. Esta situación entraña el peligro de negar los derechos sindicales en las empresas en donde los sindicatos no cuentan con ningún afiliado o bien cuando sus trabajadores sindicados, si lo están, no se atreven a darse a conocer por temor a ser objeto de discriminación o represalias del empleador. Por último, si en una empresa sólo existe un único trabajador afiliado a un sindicato, de aplicarse esta interpretación judicial todas las actividades sindicales y de contratación en dicha empresa deberían ser confiadas a ese único trabajador. Según la DGB tal situación es evidentemente contraria a lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio, que garantiza a los sindicatos el derecho de elegir libremente sus representantes sin injerencias exteriores y exige que las autoridades públicas se abstengan de intervenir en cualquier forma para limitar ese derecho.

La Comisión toma nota atentamente de los comentarios de la DGB sobre esta cuestión. La Comisión recuerda que esta cuestión es objeto de sus comentarios desde hace muchos años y por lo tanto solicita nuevamente al Gobierno se sirva indicar en su próxima memoria las medidas adoptadas para garantizar a los delegados sindicales el acceso a los lugares de trabajo en una empresa si lo estiman necesario, aun cuando sean ajenos a la misma, y armonizar así la legislación con el Convenio a este respecto.

2. Requisa de funcionarios (Beamte) para reemplazar a empleados (Angestellte) u obreros (Arbeiter) del Estado en huelga en los servicios públicos. Con respecto a las alegaciones de la DGB relativas a la requisa de funcionarios postales (a los que se prohíbe la huelga) para quebrantar una huelga de obreros y empleados de los servicios de correos, el Gobierno solamente indica en su memoria que el Tribunal Constitucional Federal no ha dictaminado aún con respecto al recurso presentado por los trabajadores. El Gobierno espera que la Comisión comprenderá su imposibilidad de efectuar ninguna declaración antes de que se haya pronunciado el Tribunal Federal.

La DGB, con respecto a la intervención de funcionarios como rompehuelgas, se declara preocupada de que aún no se haya pronunciado el Tribunal Constitucional Federal. A este respecto recuerda que en espera de dicha decisión judicial la situación legal permanece incambiada: se puede requisar funcionarios contra su voluntad para desempeñar tareas que normalmente se confían a empleados del Estado que están en ese momento en huelga. El Gobierno ha utilizado esta medida en el pasado y probablemente piensa utilizarla nuevamente en conflictos sociales en los servicios públicos. Este proceder menoscaba el derecho de huelga de amplios sectores de los servicios públicos, garantizado por la Constitución. Según la DGB en los servicios de correos este problema ha adquirido recientemente una mayor gravedad dado que los dos tercios de los empleados de correos son funcionarios (Beamte) y que una tercera parte se compone de trabajadores manuales (Arbeiter) y de empleados del Estado (Angestellte). Esto significa que el Gobierno puede anular los efectos de una huelga de empleados del Estado ordenando a sus funcionarios quebrantar dicha huelga. Tal situación jurídica es tanto más incomprensible cuanto que el Gobierno y los tribunales de trabajo niegan totalmente a los funcionarios (Beamte) el derecho de huelga y obligan a esos mismos funcionarios a desempeñar la función de rompehuelgas en sectores en los cuales el trabajo que deben desempeñar ni siquiera está dentro del ámbito de sus actividades y responsabilidades profesionales.

La Comisión recuerda que en sus anteriores comentarios ya había señalado a la atención del Gobierno el hecho de que, cuando las legislaciones nacionales prohíben o limitan la huelga en la función pública o en los servicios esenciales, tales restricciones perderían todo sentido si las legislaciones definen en forma demasiado amplia la función pública o los servicios esenciales. Por tal motivo sólo se debería prohibir la huelga a los funcionarios que actúan como órganos del poder público o en los servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o en parte de la población.

En consecuencia, la Comisión vuelve a solicitar al Gobierno se sirva indicar en su próxima memoria las medidas adoptadas para garantizar a los funcionarios que no actúan como órganos del poder público y, en especial, a los carteros, empleados de ventanilla y telefonistas del servicio de correos, el derecho de recurrir a la huelga, tanto si se les considera empleados (Angestellte) o funcionarios (Beamte) del Estado.

Además, en lo que respecta más precisamente a la requisa de funcionarios (Beamte) que no actúan en tanto que órganos del poder público para reemplazar huelguistas, la Comisión estima que una medida de este tipo puede comprometer la aplicación del artículo 3 del Convenio, en virtud del cual las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que tienda a limitar el derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades y formular su programa de acción.

Al igual que el Comité de Libertad Sindical, la Comisión reconoce que la paralización del funcionamiento de servicios o empresas como los de transporte o correos puede perturbar la vida normal de la comunidad. No obstante, no se puede afirmar que la paralización de tales servicios o empresas sea por definición susceptible de engendrar una situación de crisis nacional aguda. Por consiguiente, la Comisión estima que la requisa de funcionarios de correos (Beamte) con motivo de un conflicto en este servicio podía restringir el derecho de huelga de los trabajadores de correos, en tanto que medio para la defensa de sus intereses profesionales y económicos. Dicho de otro modo, el recurso a funcionarios (Beamte) o a otro grupo de personas para realizar las funciones abandonadas con motivo de un conflicto de trabajo sólo podría justificarse, si por otra parte la huelga es legal, por la necesidad de garantizar el funcionamiento de servicios o empresas cuya paralización daría lugar a una situación de crisis nacional aguda, ya que la utilización por parte del Gobierno de mano de obra ajena a un conflicto con la finalidad de reemplazar a los trabajadores en huelga implica el riesgo de menoscabar el derecho de huelga y de este modo el libre ejercicio de los derechos sindicales.

La Comisión recuerda sin embargo que siempre ha estimado legítimo que se pueda mantener un servicio mínimo, con respecto a una categoría de ocupación determinada, en las huelgas cuya amplitud y duración puedan provocar una situación de crisis nacional aguda pero, en tales casos, las organizaciones sindicales deberían, si lo desean, poder participar en la definición de dicho servicio mínimo.

Sin dejar de tomar nota de que el Tribunal Constitucional no se ha pronunciado aún sobre el correspondiente recurso que se le presentara, la Comisión solicita al Gobierno se sirva indicar en su próxima memoria las medidas que ha adoptado a este respecto, dado que incumbe la obligación de asegurar la aplicación de este Convenio.

3. Huelgas de protesta. Con respecto a la ilegalidad de las huelgas de protesta y, en particular, a las medidas de represalia que según señala la DGB en sus observaciones de fecha 21 de enero de 1986 y 16 de septiembre de 1988 se habrían aplicado a sindicalistas en huelga para protestar contra la enmienda del artículo 116 de la ley sobre la promoción del empleo, el Gobierno en su memoria se remite a sus declaraciones anteriores y vuelve a señalar que los trabajadores disfrutan plenamente del derecho de huelga y que no ve ningún motivo para tomar medidas a este respecto en el momento actual. El Gobierno agrega que no se ha impuesto ninguna multa a los dirigentes sindicales y precisa que los tribunales de trabajo no son competentes para aplicar sanciones penales. Según el Gobierno en algunos casos, en efecto, los tribunales de trabajo han prohibido a los dirigentes sindicales declarar una huelga de protesta, so pena de multa en caso de contravención. Sin embargo la amenaza de una multa impuesta por un tribunal no constituye en sí misma una sanción. La finalidad de tal amenaza o advertencia es reforzar el mandamiento de abstenerse de realizar tales acciones. De todas formas el monto de la multa no ha sido establecido. Con respecto a la alegación de la DGB según la cual se habrían despedido sindicalistas por haber participado en acciones de protesta, el Gobierno indica que se ha puesto en contacto con la Confederación Alemana de las Asociaciones de Empleadores la cual le ha comunicado que, tras haber realizado una encuesta entre sus organizaciones afiliadas, ha podido comprobar que ningún trabajador fue despedido por haber participado en acciones de protesta contra la modificación del artículo 116 de la ley sobre la promoción del empleo. Si en ciertos casos se enviaron avisos de despido, éstos fueron probablemente retirados o declarados sin efecto por los tribunales.

La DGB indica nuevamente en sus comentarios de 16 de septiembre de 1988 que a su juicio la situación jurídica prevaleciente en la República Federal de Alemania, es decir que el Gobierno considera como ilegales las huelgas de protesta, no es compatible con las exigencias del Convenio. Los órganos de control de la OIT, recuerda la DGB, han señalado en forma repetida que los sindicatos tienen derecho a recurrir a huelgas de protesta, en particular para criticar la política económica y social de los gobiernos. La DGB también indica que la huelga de protesta mencionada en sus comentarios anteriores sólo duró entre una y tres horas durante las horas de trabajo y que los tribunales ordenaron a los sindicatos que no declararan acciones de protesta bajo pena de fuertes multas. Según la DGB la opinión del Gobierno según la cual dichas multas no constituirían sanciones penales pues no han sido pronunciadas por tribunales correccionales sino por tribunales de trabajo no es pertinente. De igual forma no procede señalar que dichas multas, en último término, no han sido aplicadas. El hecho de no haberse aplicado ninguna sanción disciplinaria ni pena coercitiva se debe únicamente a que los montos de las multas que se amenazaba aplicar a los sindicatos eran exorbitantes, pues se elevaban a 500 000 marcos por cada contravención, lo que obligó a los sindicatos a acatar las intimaciones de los tribunales. En cuanto al despido de trabajadores que tomaron parte en dicha acción de protesta, todos los procedimientos judiciales incoados han resultado en un retiro de los avisos previos de despido. Cuando se presentaron recursos ante los tribunales de trabajo, dichos preavisos fueron declarados sin efecto. No obstante la DGB lamenta que los tribunales no hayan justificado sus decisiones declarando que la participación en una acción de protesta era legal. Por el contrario han declarado que en principio dichas acciones eran ilegales y constituían una ruptura del contrato de trabajo. En ciertos casos incluso llegaron a estimar que se trataba de huelgas políticas de carácter ilegal. Los avisos de despido fueron declarados sin efecto porque los tribunales consideraron que la participación en tales acciones de protesta eran un delito aislado y tuvieron en cuenta la antigüedad de las personas en cuestión para declarar insuficiente el motivo de despido alegado. Además la DGB indica que varios trabajadores recibieron cartas de advertencia, amenazándolos con sanciones en cumplimiento de la legislación sobre las relaciones de trabajo, e incluso con el despido en caso de reincidencia. Tales amenazas determinaron que varios trabajadores, temiendo por sus empleos, se negaran a ejercer su derecho de criticar la enmienda del artículo 116 de la ley y de participar con tal finalidad en la mencionada acción de protesta. La presión creada por dichas cartas de advertencia puede tener consecuencias negativas con respecto a posibles acciones sindicales en el futuro y, por tal motivo, la DGB desea insistir en sus críticas referentes a la situación jurídica actual con respecto a las restricciones del derecho de huelga.

La Comisión toma nota con preocupación tanto de las declaraciones del Gobierno como de las formuladas por la DGB sobre estas cuestiones y recuerda que en repetidas oportunidades ha declarado que las organizaciones sindicales deberían poder recurrir a huelgas de protesta, especialmente con miras a criticar la política económica y social de los gobiernos, sin que teman amenazas o sanciones