Informe provisional - Informe núm. 54, 1961

Caso núm. 179 (Japón) - Fecha de presentación de la queja:: 30-ABR-58 - Cerrado

1. 6. La première plainte du Conseil général des syndicats du Japon a été directement adressée au B.I.T le 30 avril 1958 et transmise au gouvernement du Japon par lettre du 12 mai 1958. La C.I.S.L et la F.I.O.T ont fait savoir au B.I.T qu'elles appuyaient cette plainte par des communications des 16 et 23 mai 1958, respectivement. Ces deux communications, ainsi qu'une autre plainte du 22 mai 1958 reçue de l'I.P.T.T. (Berne), ont été transmises au gouvernement par une lettre du 4 juin 1958. Cette dernière organisation a fourni des informations complémentaires dans une communication du 25 août 1958, qui a été transmise au gouvernement le 29 août 1958.
2. 7. Le gouvernement du Japon a fait parvenir ses observations sur la plainte du Conseil général des syndicats du Japon, mentionnée ci-dessus, dans une communication du 9 octobre 1958. Le gouvernement a présenté des observations complémentaires au sujet de cette plainte dans une communication du 6 novembre 1958.
3. 8. Une autre plainte a été présentée le 22 septembre 1958 par le Syndicat des postiers du Japon. Elle a été transmise au gouvernement du Japon le 8 octobre 1958. L'organisation plaignante a donné des informations complémentaires dans une lettre adressée au B.I.T le 6 octobre et transmise au gouvernement le 17 octobre 1958. Le Conseil général des syndicats du Japon a complété ces allégations par une nouvelle communication du 26 novembre 1958, transmise au gouvernement le 18 décembre 1958. La plainte du Syndicat des postiers du Japon a été appuyée par la C.I.S.L dans une communication du 3 novembre 1958, transmise au gouvernement le 26 novembre 1958. Le Conseil général des syndicats du Japon a présenté de nouvelles allégations dans une communication du 20 octobre 1958, transmise au gouvernement le 30 octobre 1958. Enfin, le 21 octobre 1958, la Fédération pancypriote du travail a allégué, en termes généraux, que les employés publics n'ont pas le droit de s'organiser au Japon. Etant donné les allégations détaillées sur ces questions, dont le Comité est déjà saisi, cette communication n'a pas été transmise au gouvernement.
4. 9. Lors de sa réunion du 13 novembre 1958, le Comité n'a examiné qu'un seul aspect des diverses plaintes dont il était saisi - celui qui porte sur certaines allégations relatives à des restrictions à l'affiliation syndicale et à l'élection de dirigeants syndicaux - et il a ajourné jusqu'à sa prochaine session l'examen des autres allégations. En ce qui concerne les allégations examinées, le Comité a formulé certaines recommandations dans un rapport intérimaire soumis au Conseil d'administration; ce rapport a été approuvé par le Conseil à sa 140ème session (18-21 novembre 1958).
5. 10. De nouvelles observations ont été présentées par le gouvernement du Japon dans trois communications datées respectivement des 26 et 31 janvier et 25 février 1959. Certaines de ces observations se réfèrent non seulement aux questions mentionnées au paragraphe 4 ci-dessus, mais également aux différentes allégations auxquelles le gouvernement s'était abstenu de faire allusion dans les réponses qu'il a fait parvenir avant l'ouverture de la session du Comité, en novembre 1958. Les plaignants ont fourni des informations complémentaires dans deux communications des 19 et 24 février 1959. A sa session de février 1959, le Comité a présenté un nouveau rapport intérimaire du Conseil d'administration. De nouvelles informations ont été fournies par les plaignants dans des communications des 10 mars et 14 mai 1959. Le gouvernement du Japon a formulé des observations complémentaires dans deux communications du 22 mai 1959. A sa session de mai 1959, le Comité a présenté un nouveau rapport intérimaire au Conseil d'administration. Les conclusions contenues dans ces rapports ont été communiquées au gouvernement du Japon par le Directeur général dans une lettre en date du 8 juin 1959.
6. 11. La C.I.S.L et l'I.P.T.T ont fourni des informations complémentaires dans deux communications datées respectivement des 12 octobre et 4 novembre 1959. Dans l'intervalle, le gouvernement avait fourni, par une communication du 26 octobre 1959, des nouvelles observations en réponse au rapport du Comité.
7. 12. A sa session de novembre 1959, le Comité a élaboré un nouveau rapport intérimaire, dans lequel aussi bien le Conseil d'administration que le Comité sollicitaient du gouvernement des informations complémentaires. Le gouvernement a fait parvenir sa réponse dans une communication du 9 février 1960.
8. 13. A sa session de février 1960, le Comité a présenté au Conseil d'administration un autre rapport intérimaires contenant certaines conclusions et demandes d'informations complémentaires. Ce rapport a été communiqué par une lettre du 17 mars 1960 au gouvernement, qui a fait parvenir sa réponse par une lettre du 14 mai 1960.
9. 14. Le Comité a été saisi de cette réponse à sa session de mai 1960. Le Comité a, une fois de plus, présenté au Conseil d'administration un rapport intérimaire contenant certaines conclusions et demandes d'information complémentaires; ces conclusions et demandes ont été portées à la connaissance du gouvernement par une lettre du 13 juin 1960. Le gouvernement a fait parvenir sa réponse par lettre du 13 août 1960.
10. 15. A sa session de novembre 1960, le Comité a élaboré un autre rapport intérimaire sollicitant du gouvernement de nouvelles informations. Le Directeur général a communiqué cette demande au gouvernement par une lettre du 23 novembre 1960, par laquelle il a égale ment transmis au gouvernement, pour observations, un certain nombre de nouvelles communications reçues de la part de divers plaignants - notamment une communication du Syndicat des postiers du Japon du 14 octobre 1960; une autre, de l'Internationale des services publics (Londres), du 20 octobre 1960; une troisième, du Syndicat du personnel enseignant du Japon, du 9 novembre 1960, et, enfin, une quatrième communication, émanant du Congrès japonais des syndicats des fonctionnaires, du 12 novembre 1960. Le gouvernement a fait parvenir ses observations par une communication du 24 janvier 1961. De nouvelles informations, fournies par le Syndicat du personnel enseignant du Japon le 8 décembre 1960 et par le Congrès des syndicats des fonctionnaires le 14 janvier 1961, ont été transmises le 2 février 1961 au gouvernement, qui a fait parvenir de nouvelles observations le 14 février 1961.
11. 16. A sa session du 23 février 1961, le Comité a décidé de demander au gouvernement de continuer à tenir le Conseil d'administration au courant de toute évolution de la question et a ajourné l'examen de ce cas jusqu'à sa prochaine session. Ce faisant, le Comité a manifesté son intention d'examiner à la présente session non seulement des allégations relatives aux restrictions à l'affiliation syndicale et à l'élection des dirigeants syndicaux - seules allégations qui ont été examinées jusqu'à présent quant au fond -, mais également toutes autres allégations formulées par les différentes plaintes qui ont été adressées au Bureau. Le gouvernement a été informé de la décision du Comité, par une lettre du 14 mars 1961. Par cette même lettre, le Directeur général a transmis au gouvernement, pour observations, des copies de deux communications du 16 février 1961 émanant de la C.I.S.L et de la Fédération internationale des syndicats libres du personnel enseignant et appuyant la plainte du Syndicat du personnel enseignant du Japon, une copie d'une nouvelle plainte du 20 février 1961 émanant du S.N.C du Japon et, enfin, une copie d'une nouvelle communication de la C.I.S.L du 23 février 1961, soutenant la plainte du S.N.C mentionnée ci-dessus.
12. 17. Le gouvernement a fait parvenir ses observations sur la plainte du S.N.C du Japon par une communication du le mai 1961.
13. 18. Le 9 mai 1961, le gouvernement a fourni des informations sur les progrès réalisés en ce qui concerne la proposition de ratifier la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et il a envoyé, ainsi que le 11 mai 1961, des observations sur les plaintes du S.N.C, du Syndicat des enseignants du Japon et du Congrès des syndicats des fonctionnaires publics.
14. 19. Les plaintes mentionnées ci-dessus sont examinées ensemble dans le présent rapport, étant donné qu'elles contiennent de nombreux points communs et que des allégations identiques ou similaires sont formulées par certains des plaignants. Les différentes allégations en question sont traitées séparément.
15. 20. Au cours de cet examen, il ne faut pas perdre de vue que, dans certains cas, des allégations portant sur des questions similaires dans un contexte juridique différent appellent une étude distincte. Cela résulte du fait que la Régie nationale des monopoles, les chemins de fer, les postes et certains autres secteurs (voir notamment les plaintes du Syndicat des postiers du Japon et du S.N.C.) sont assujettis à la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, alors que le personnel enseignant (voir la plainte émanant du Syndicat du personnel enseignant du Japon) est régi par la loi locale sur la fonction publique et que, dans leur majorité, les autres employés d'Etat (voir la plainte du Congrès des syndicats des fonctionnaires publics) sont assujettis à la loi nationale sur la fonction publique. Le comité n'a pas été saisi d'allégations relatives aux travailleurs du secteur privé régis par d'autres textes législatifs, y compris la loi sur les organisations syndicales.
16. 21. Le Japon a ratifié la convention (ne 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, mais il n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

• Allégations relatives aux restrictions à l'affiliation syndicale et à l'élection des dirigeants syndicaux
  22. 22 Ces allégations ont été formulées dans les premières plaintes présentées par le Conseil général des syndicats du Japon, l'I.P.T.T et le Syndicat des postiers du Japon. Il convient de rappeler que ces allégations, dont une analyse plus détaillée figure aux paragraphes 7 à 12 du trente-deuxième rapport du Comité, relèvent principalement que l'article 4, paragraphe 3, de la loi de 1948 sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales ainsi que la disposition correspondante de l'article 5, paragraphe 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales apportent deux restrictions à l'exercice du droit syndical, parce que, premièrement, l'affiliation syndicale est limitée aux travailleurs des sociétés publiques et des entreprises nationales intéressées et, deuxièmement, seuls ces travailleurs sont habilités à assumer des fonctions de dirigeants syndicaux. Comme certains syndicats, notamment le Syndicat des mécaniciens de locomotives et le Syndicat des postiers du Japon, ont maintenu, dans les fonctions de dirigeants syndicaux, des personnes qui avaient été congédiées de leur emploi, les administrations intéressées ont refusé, selon ces allégations, d'engager des négociations collectives avec les syndicats en question. Après avoir examiné, à sa session de novembre 1958, les allégations susmentionnées ainsi que les observations du gouvernement s'y rapportant, et ayant noté que le gouvernement étudiait les dispositions légales pertinentes dans le cadre d'une éventuelle ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, le Comité a présenté au Conseil d'administration les recommandations qui figurent au paragraphe 20 de son trente-deuxième rapport, qui a été approuvé par le Conseil d'administration à sa 140- session (18-21 novembre 1958).
  23. 23 Au cours de sessions ultérieures, et après avoir pris connaissance des communications adressées à diverses occasions par les organisations plaignantes, ainsi que des informations concernant les progrès réalisés dans le domaine de la ratification de la convention susmentionnée, contenues dans plusieurs communications du gouvernement nippon, le Comité a présenté au Conseil d'administration une série de rapports intérimaires. A sa session de mai 1960, le Comité a présenté au Conseil d'administration les recommandations suivantes, qui figurent au paragraphe 98 de son quarante-septième rapport:
  98. 98 Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
      • a) de noter avec satisfaction la déclaration du gouvernement selon laquelle, ayant décidé de solliciter l'approbation de la Diète en vue de la ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, il a soumis la convention à la Diète en même temps que des projets de loi destinés à modifier la législation en vigueur, parmi lesquels des projets de loi visant à abroger l'article 4, al. 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, et l'article 5, al. 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales;
      • b) d'exprimer l'espoir que les propositions tendant à la ratification de la convention et à la promulgation des textes précités seront approuvées par la Diète dans un prochain avenir;
      • c) de demander au gouvernement de bien vouloir tenir le Conseil d'administration au courant des progrès réalisés dans ce sens.
  24. 24 Des informations complémentaires relatives aux progrès réalisés en ce qui concerne la ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ont été fournies par le gouvernement dans une communication du 13 août 1960. Le Comité a examiné cette communication à sa session de novembre 1960 et a présenté au Conseil d'administration les conclusions suivantes contenues au paragraphe 7 de son quarante-neuvième rapport
  7. 7 En ce qui concerne le cas relatif au Japon (cas no 179), le Comité était saisi d'une lettre du gouvernement du 13 août 1960, dans laquelle ce dernier déclare que les projets de loi soumis à la Diète en avril 1960, en vue d'approuver la ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que d'abroger l'article 4, al. 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, et l'article 5, al. 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, n'ont pas été examinés par la Diète au cours de sa dernière session. Le gouvernement ajoute que la convention et les projets de loi destinés à modifier la législation visée seront soumis à la prochaine session régulière de la Diète, qui se tiendra à la fin de cette année. Dans ces conditions, le Comité a décidé de prendre note de la déclaration du gouvernement et, tenant compte de la décision prise par le Conseil d'administration lors de l'adoption du paragraphe 98 du quarante-septième rapport du Comité, d'exprimer à nouveau l'espoir, formulé dans son quarante-septième rapport, que la proposition tendant à ratifier la convention et à promulguer les projets de loi mentionnés plus haut sera approuvée par la Diète régulière, en demandant au gouvernement de bien vouloir continuer à tenir le Conseil d'administration au courant des progrès réalisés à cet égard.
• Ce rapport a été approuvé par le Conseil d'administration à sa 147ème session (15-18 novembre 1960).
  25. 25 A sa vingt-septième session (février 1961), le Comité a été saisi d'une nouvelle communication du gouvernement, du 21 février 1961. Le Comité, après avoir examiné cette communication, a présenté au Conseil d'administration les conclusions contenues au paragraphe 9 de son cinquante-deuxième rapport, dont le texte est rédigé comme suit:
  9. 9 En ce qui concerne le cas relatif au Japon (cas no 179), le Comité était saisi d'une lettre du 21 février 1961 émanant du gouvernement, par laquelle ce dernier déclare que, dans le discours qu'il a prononcé à l'ouverture de la session ordinaire de la Diète, laquelle s'est terminée à la fin de janvier 1961, le premier ministre du Japon a déclaré «en ce qui concerne la ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948: le gouvernement reconnaît la nécessité d'étudier avec soin la préparation des lois nationales pertinentes et s'apprête à soumettre la convention et les projets de loi correspondants à la session en cours de la Diète, en ayant en vue le développement d'un mouvement ouvrier libre et démocratique ». La lettre indique en outre que le gouvernement, s'inspirant des principes énoncés ci-dessus, s'emploie activement à présenter, à la session en cours de la Diète, la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et les projets destinés à modifier les lois pertinentes. Dans ces conditions, le Comité a décidé de prendre acte de la déclaration du gouvernement, qui renouvelle les assurances déjà données quant aux mesures à prendre en vue de la ratification de la convention, d'exprimer l'espoir que la proposition visant à la ratification de la convention et à la promulgation des projets de loi mentionnés plus haut aura été approuvée par la Diète lorsque le Comité se réunira à nouveau au mois de mai 1961, et de demander au gouvernement de bien vouloir continuer à tenir le Conseil d'administration au courant des progrès réalisés à cet égard. Le Comité a en outre décidé qu'à sa prochaine session, il examinera toutes les allégations formulées dans les différentes plaintes déposées, sur la base de la documentation dont il se trouve maintenant saisi ainsi que de tous autres éléments dont il pourra être saisi à une date suffisamment rapprochée pour permettre au Comité d'en tenir compte à sa prochaine session.
• Ce rapport a été approuvé par le Conseil d'administration à sa 148ème session (7-10 mars 1961).
  26. 26 Dans sa communication du 9 mai 1961, le gouvernement déclare qu'il a présenté à la Diète, le 25 mars 1961, la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et les projets de loi destinés à modifier la législation pertinente; ces textes sont actuellement à l'étude.
  27. 27 Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de prendre note de la déclaration du gouvernement en exprimant l'espoir que les propositions visant à ratifier la convention et à adapter à ce texte la législation nationale seront approuvées par la Diète le plus tôt possible, conformément au voeu exprimé par le premier ministre du Japon lorsqu'il a rencontré les représentants des syndicats japonais, le 14 avril 1961, et tendant à ce que ces mesures soient prises par la Diète au cours de sa présente session, et de demander au gouvernement de bien vouloir continuer à tenir le Conseil d'administration au courant de tout progrès accompli à cet égard.
  28. 28 Dans sa communication du 20 février 1961, le S.N.C rappelle la période pendant laquelle l'administration a refusé de négocier avec lui parce qu'il a maintenu aux fonctions de dirigeants syndicaux des personnes qui avaient été renvoyées de leur emploi, et décrit comment ce refus a causé au syndicat la perte d'un grand nombre de ses membres et d'une partie de sa puissance.
  29. 29 Dans sa communication du 1er mai 1961, le gouvernement se réfère à ses observations formulées antérieurement à ce sujet. Il décline toute responsabilité en ce qui concerne la création, en 1957, de certaines fractions de syndicats et cite certains cas en vue de montrer que les travailleurs intéressés ont formé des syndicats de ce genre parce qu'ils n'ont pas été satisfaits de la politique suivie par le S.N.C. Ces syndicats réunissaient en principe des travailleurs du même métier, mais certains d'entre eux étaient des organisations interprofessionnelles groupant des travailleurs de la même circonscription.
  30. 30 Le Comité estime que les questions soulevées à cet égard, indiquées aux deux paragraphes précédents, n'apportent aucune nouvelle preuve en ce qui concerne la question qui a été examinée par le Comité lorsqu'il a formulé les conclusions contenues dans son trente-deuxième rapport (voir paragraphe 22 ci-dessus), et qu'il n'est, par conséquent, pas nécessaire d'examiner d'une manière plus approfondie cet aspect particulier des allégations.
  31. 31 Le Comité a également eu l'occasion de prendre connaissance des dispositions de la législation japonaise à la lumière des dispositions de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, qui a été ratifiée par le Japon. A sa session de novembre 1959, le Comité a recommandé au Conseil d'administration de noter et de faire siennes certaines observations formulées par la Commission d'experts de l'O.I.T pour l'application des conventions et recommandations relatives à la conformité de l'article 4, al. 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, et de l'article 5, al. 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, avec l'article 2 de la convention no 98; cette recommandation a été approuvée par le Conseil d'administration à sa 144ème session (mars 1960). A sa vingt-cinquième session (mai 1960), le Comité de la liberté syndicale a fait remarquer a qu'à sa 30ème session (mars-avril 1960), la Commission d'experts de l'O.I.T pour l'application des conventions et recommandations - après avoir pris note des informations données verbalement par le gouvernement à la Conférence internationale du Travail en 1959 et répétées dans son rapport sur l'application de la convention no 98, fourni pour la période du 1er juillet 1958 au 30 juin 1959 -, a relevé que l'article 4, al. 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales et l'article 5, al. 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, qui prévoient que les dirigeants syndicaux doivent être employés dans les entreprises où le syndicat exerce son activité, vont à l'encontre de l'article 2 de la convention. Ayant noté que le gouvernement, d'après son rapport, avait l'intention d'abroger l'article 4, al. 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, la Commission d'experts a exprimé l'espoir que cette abrogation interviendra dès que possible et que L'article 5, al. 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques pourra également être abrogé.
  32. 32 La Commission d'experts a également été saisie de la question à sa 31ème session (mars 1961) au cours de laquelle elle a formulé les observations suivantes:
• La Commission a pris note avec intérêt des informations fournies oralement par le représentant du gouvernement à la Conférence ainsi que du rapport détaillé fourni par le gouvernement.
  1. 1 Selon le gouvernement, l'article 4, al. 3, de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et entreprises nationales, disposant que les dirigeants syndicaux doivent obligatoirement être employés dans l'entreprise où le syndicat exerce son activité, tend à protéger le mouvement syndical de ce secteur de l'économie « contre les éléments subversifs »; en outre, cet article ne peut donner prétexte à des actes d'ingérence puisque les motifs de licenciement sont déterminés par la loi et divers recours offerts aux intéressés; enfin, la charge de la preuve du motif de licenciement incombe à l'employeur.
  2. 2 La Commission constate cependant qu'il serait extrêmement difficile pour un travailleur pour lequel le motif de licenciement invoqué serait, par exemple, «la négligence de ses devoirs » (article 31, al. 2, de la loi sur les chemins de fer japonais), de prouver que le motif réel du licenciement se trouve dans ses activités syndicales. En outre, les voies de recours ouvertes n'étant pas suspensives, le dirigeant licencié doit, en vertu de la loi, abandonner son poste syndical dès son licenciement. Comme la Commission l'a déjà souligné en 1959, l'article 4, al. 3, de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationalisées, ainsi que l'article 5, al. 3, de la loi sur les relations de travail dans les entreprises publiques locales, qui est rédigé en termes similaires, sont donc susceptibles de permettre aux directeurs de ces entreprises de perturber les activités d'un syndicat et vont ainsi à l'encontre de l'article 2 de la convention, selon lequel les organisations de travailleurs et d'employeurs doivent bénéficier d'une protection adéquate contre tous actes d'ingérence des unes à l'égard des autres soit directement, soit par leurs agents ou membres, dans leur formation, leur fonctionnement ou leur administration».
• La Commission exprime donc l'espoir qu'en vue d'appliquer pleinement la convention, le gouvernement, qui a manifesté l'intention d'abroger les dispositions citées ci-dessus, pourra obtenir cette abrogation dans un proche avenir.
  33. 33 Le Comité recommande au Conseil d'administration de faire sienne l'observation précitée de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, de prendre note de la soumission à la Diète de projets de loi tendant à modifier la législation en vigueur et d'exprimer l'espoir que les textes législatifs nécessaires en la matière seront promptement promulgués.
• Allégations relatives au refus du droit de grève et à des imperfections du système de médiation et d'arbitrage (concernant les organisations soumises à la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales et à la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales)
  34. 34 Dans sa communication du 30 avril 1958, le Conseil général des syndicats du Japon déclare que l'article 17 de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales refuse le droit de grève aux personnes occupées dans ces sociétés et entreprises; ceux qui contreviennent à cette disposition pourront être licenciés conformément à l'article 18, ce qui est contraire à la garantie du droit de grève prévue à l'article 28 de la Constitution du Japon. Le droit de grève est reconnu aux travailleurs des autres entreprises. L'organisation plaignante remarque que cette situation donne lieu à d'étranges anomalies; c'est ainsi que le droit de grève n'est pas accordé aux employés de la Société des chemins de fer d'Osaka (société publique locale), mais est reconnu, sous réserve d'un préavis de dix jours, aux employés, dont le travail est identique, de la Compagnie de chemins de fer souterrains de Tokyo, qui est une entreprise privée.
  35. 35 Le Syndicat des postiers du Japon allègue que certains des services et industries auxquels s'applique la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales ne sont pas essentiels au point de nécessiter l'interdiction du droit de grève. L'I.P.T.T donne la liste des entreprises dans lesquelles le droit de grève est interdit en vertu de la loi précitée, conformément aussi à la loi sur les relations de travail dans les entreprises publiques locales, en y incluant les sociétés publiques (chemins de fer, entreprises de transport, services de télégraphes et de téléphones, monopoles administratifs de l'alcool et du tabac, services postaux et d'épargne, exploitations forestières, entreprises d'imprimerie et d'émission de monnaie contrôlées par le gouvernement), ainsi que des entreprises publiques locales (chemins de fer locaux, transports par automobiles, services d'électricité, du gaz et d'adduction d'eau). D'après le Syndicat des postiers du Japon, cela revient à dire qu'en 1954, selon les statistiques du gouvernement, 3,5 millions de travailleurs (23,4 pour cent de la main-d'oeuvre globale) auraient été privés du droit de grève.
  36. 36 Les représentants de la mission mixte effectuée au Japon en 1957 par la F.I.O.T et la C.I.S.L, et de la mission de l'I.P.T.T, affirment également que les articles 17 et 18 de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales violent l'article 28 de la Constitution japonaise et impliquent une discrimination à l'encontre des travailleurs des services publics. En ce qui concerne l'argument selon lequel l'interruption des services essentiels en question aurait de graves conséquences économiques, les deux missions affirment que la loi prévoit de nombreuses procédures permettant de protéger l'intérêt public, tout en assurant le droit fondamental des travailleurs à exercer leurs pouvoirs économiques - négociation, conciliation, arbitrage, commissions d'enquête, périodes obligatoires d'« apaisement », etc. Ils estiment, en outre, qu'il n'est pas raisonnable de refuser le droit de grève aux travailleurs employés dans les monopoles de l'alcool et du tabac en se fondant exactement sur les mêmes principes que ceux qui régissent les travailleurs des services publics essentiels, tels que les chemins de fer, les communications et la santé publique. La mission del'I.P.T.T estime que les dispositions interdisant la grève ne devraient pas s'appliquer aux employés des postes, comme c'est le cas dans beaucoup de pays démocratiques (Italie, France, Autriche, Allemagne, Belgique, Royaume-Uni, Irlande, Danemark, Norvège, Suède, Finlande, etc.). Cette mission critique également le fait que les employés des services de la police et du feu, du Bureau de la sécurité publique et ceux des prisons, ainsi que les fonctionnaires des administrations centrales et locales sont passibles, s'ils se mettent en grève, d'un emprisonnement de trois ans au maximum ou d'une amende ne dépassant pas 100.000 yens.
  37. 37 Les deux missions ont critiqué ensuite les procédures de médiation et d'arbitrage appliquées aux conflits affectant diverses catégories de personnel auxquelles il est interdit de décréter une grève. Elles estiment que la plupart des grèves industrielles qui se sont produites ont été provoquées par le fait que les entreprises de services publics ont, à plusieurs reprises, négligé d'appliquer rapidement les sentences arbitrales. Elles déclarent que le fait que les sociétés publiques n'ont presque aucune autonomie en matière budgétaire, puisque les autorisations doivent être formulées par la Diète, est une source de confusion, de désaccord et d'incertitude. Tandis qu'en vertu des dispositions législatives, les sentences sont obligatoires pour les deux parties, il est allégué qu'en vertu d'une autre disposition, elles ne lient que les seuls travailleurs. La nécessité de l'approbation de la Diète signifie que plusieurs mois peuvent s'écouler avant l'approbation de la sentence (la Diète pouvant d'ailleurs refuser cette approbation) et l'affectation de fonds permettant de l'appliquer, provoquant par là même une effervescence parmi les travailleurs. En outre, affirment les missions, les sentences n'ont, en pratique, pas été appliquées rétroactivement à la date à laquelle elles ont été rendues, bien que la loi l'exige. Dans l'espace de sept ans, le gouvernement n'a pas une seule fois appliqué totalement et rapidement les sentences relatives aux employés des postes. Sur ce point, l'I.P.T.T ajoute, à l'appui de son allégation, que le système d'arbitrage n'a pas permis de traiter les postiers avec équité et fournit des données statistiques destinées à montrer que les salaires japonais sont inférieurs à ceux des postiers d'autres pays ainsi qu'à ceux des employés des entreprises privées au Japon et que, d'une manière générale, compte tenu de l'élévation du coût de la vie, les traitements des fonctionnaires sont moins élevés que ceux des autres catégories de personnel.
  38. 38 Dans sa plainte du 30 avril 1958, le Conseil général des syndicats du Japon, critiquant également le fait que les sentences doivent être approuvées par la Diète, affirme que, jusqu'à la date susmentionnée, celle-ci a refusé son approbation dans sept cas. Les syndicats ont eu alors recours à l'action directe pour obtenir l'application rapide des sentences; c'est ce qui a entraîné des mesures de répression telles que réprimandes, suspensions ou licenciements et, dans certains cas, poursuites pour entraves portées au fonctionnement des services publics, pour violation des dispositions du Code pénal, etc. Pour conclure, l'organisation plaignante allègue que le gouvernement, en permettant cette procédure dilatoire dans l'application des sentences, a violé l'article 35 de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, qui prévoit que «le gouvernement devra s'efforcer de veiller à ce que les sentences arbitrales soient exécutées ».
  39. 39 Enfin, l'organisation plaignante allègue que la procédure d'arbitrage elle-même n'est pas établie sur des bases démocratiques. D'après le Conseil général des syndicats du Japon, l'article 34 de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales prévoit que l'arbitrage sera effectué par la Commission des relations de travail de la société publique ou de l'entreprise nationale, qui sera composée, à cet effet, de tous les membres neutres de ladite Commission ou de trois médiateurs choisis par le président de la Commission parmi les membres neutres de cette dernière; ainsi, la commission d'arbitrage comprend des membres nommés par le gouvernement, et les parties au différend n'y sont pas représentées. Le Conseil susdit oppose ce régime à l'article 31, al. 2, de la loi sur l'ajustement des relations de travail, applicable à l'industrie privée, aux termes duquel le président de la Commission des relations de travail désigne les médiateurs avec l'accord des parties intéressées ou, à défaut d'accord, après avis des parties. La mission mixte de la F.I.O.T et de la C.I.S.L, comme la mission de l'I.P.T.T déclarent qu'il n'est pas normal, sur le terrain des principes, que les commissions d'arbitrage soient entièrement composées de membres désignés par le gouvernement - généralement des fonctionnaires --, aucune des deux parties n'étant représentée dans les commissions ou ayant le droit de participer au choix des arbitres. Les missions estiment que chaque partie devrait être représentée, et que les parties devraient choisir elles-mêmes le membre neutre, ce membre ne devant être désigné par l'administration qu'à défaut d'accord. Les missions critiquent également le fait que les mêmes organes soient chargés à la fois de la médiation et de l'arbitrage, la Commission d'arbitrage étant ainsi appelée à prendre une décision sur une question qu'elle a déjà examinée au cours de la procédure de médiation. Se référant à la jurisprudence du Comité de la liberté syndicale, le Syndicat des postiers du Japon prétend que, selon un principe reconnu sur le plan international, lorsque le droit de grève est refusé, des garanties adéquates doivent être prévues pour protéger pleinement les intérêts des travailleurs privés d'un moyen essentiel de défense de leurs intérêts professionnels; le Syndicat ajoute que la procédure d'arbitrage employée par la Commission des relations de travail n'offre pas de garanties adéquates ou qui protègent pleinement les intérêts des travailleurs.
  40. 40 Certains plaignants produisent des données statistiques abondantes pour appuyer l'argument général, selon lequel le refus de reconnaître le droit de grève et l'incapacité du système d'arbitrage de rendre des sentences compatibles avec le coût de la vie ont abouti à ce que les salaires des travailleurs des entreprises publiques aient fortement diminué et que leur situation soit devenue de loin moins favorable que celle des travailleurs du secteur privé. Des statistiques similaires ont également été fournies en annexe aux différentes communications des plaignants analysées plus haut; de même, des statistiques de ce genre ont été citées dernièrement par le Syndicat des postiers du Japon, dans sa communication du 14 octobre 1960.
  41. 41 Dans ses communications des 9 octobre et 6 novembre 1958 et 31 janvier 1959, le gouvernement soutient que l'interdiction des grèves et d'autres moyens d'action dans le cas des employés des sociétés publiques et des entreprises nationales, que la Cour suprême a tenu pour n'être pas contraire à la Constitution nationale japonaise, est nécessaire pour assurer le fonctionnement normal d'entreprises importantes pour l'intérêt public. Les lock-out sont également interdits. Il existe, en compensation, un système d'arbitrage. La Commission d'arbitrage - déclare le gouvernement - est autorisée à rendre des sentences qui lient les deux parties. Ainsi, les travailleurs intéressés ne souffrent pas d'une inégalité de traitement si on les compare aux travailleurs d'entreprises similaires du secteur privé (par exemple les chemins de fer privés), lesquels jouissent du droit de grève. Le gouvernement affirme que le Comité de la liberté syndicale a accepté ce point de vue lorsqu'il a examiné le cas no 60 relatif au Japon.
  42. 42 Les sentences arbitrales sont obligatoires pour les deux parties. Mais, remarque le gouvernement, lorsqu'une sentence entraîne des dépenses de fonds non prévues au budget précédemment approuvé ou provenant des fonds d'une société, elle doit être soumise à la Diète pour approbation. Le gouvernement déclare que des quatorze sentences affectant des employés de chemins de fer rendues depuis l'adoption de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, toutes, sauf quatre, rendues il y a quelques années, ont été pleinement appliquées (en 1949, la Diète a réduit la somme accordée en vertu d'une sentence et, en 1950, 1951 et 1953, a approuvé trois autres sentences « sous réserve d'un léger ajournement de la date d'application »). Depuis qu'en 1953, cette loi a été rendue applicable aux services postaux, six sentences ont été rendues. Le gouvernement déclare que cinq d'entre elles ont été pleinement appliquées alors que certains délais ont été apportés à l'exécution de la sixième, à cause de mesures financières prioritaires qui devaient être prises par la Diète. Dans une communication du 14 février 1961, le gouvernement fait remarquer que des sentences rendues en avril 1959 et avril 1960 ont été appliquées entièrement.
  43. 43 En ce qui concerne la Commission d'arbitrage elle-même, le gouvernement explique qu'elle est composée soit de tous les membres publics de la Commission des relations de travail de la société publique ou de l'entreprise nationale ou de trois de ces membres désignés par le président de cette commission. Conformément à la loi, les membres publics de la commission sont nommés par le premier ministre sous réserve de l'approbation des deux Chambres et sont choisis sur une liste de candidats établie après consultation des membres représentant les employeurs et les travailleurs. De l'avis du gouvernement, cela signifie que la nomination des membres publics n'est pas laissée à sa discrétion et qu'ainsi l'accusation selon laquelle leur choix est fait par une procédure antidémocratique est injustifiée, puisque le président de la Commission des relations de travail, qui nomme les membres de la Commission d'arbitrage en les choisissant parmi les membres publics, est lui-même élu président par tous les membres de la Commission des relations de travail. En conclusion, le gouvernement déclare que les membres représentant les employeurs et les travailleurs ont le droit «de participer à la procédure d'arbitrage et d'exprimer leur opinion ».
  44. 44 Dans sa communication du 14 février 1961, le gouvernement présente des observations sur les allégations contenues dans la communication du Syndicat des postiers du Japon, du 14 octobre 1960. Le gouvernement fournit de nombreuses statistiques pour appuyer ses affirmations selon lesquelles les taux de salaire du personnel des postes sont supérieurs à ceux dont bénéficient les travailleurs de l'industrie privée. Il répète également, en substance, les points soulevés dans ses réponses antérieures, qui ont été analysées au paragraphe précédent.
  45. 45 La plainte présentée le 20 février 1961 par le S.N.C contient des arguments à peu près similaires à ceux qui ont été avancés par le Syndicat des postiers. Cette plainte relève, en substance, que le droit de grève est refusé et que le mécanisme d'arbitrage qui devrait compenser cette dénégation ne protège pas les intérêts des travailleurs, ce qui a eu pour résultat un abaissement du niveau des salaires. Le syndicat susmentionné fournit des statistiques détaillées destinées à prouver que les travailleurs du Japon sont, dans leur ensemble, trop mal payés par rapport aux travailleurs des autres pays et que le personnel des entreprises de transport a gagné, au Japon, au cours des dernières années, encore moins que les travailleurs de l'industrie privée. De même, des tableaux ont été fournis pour montrer que la dénégation du droit de grève a aggravé d'autres conditions de travail en dehors des salaires (durée du travail, congés, volume de travail, etc.).
  46. 46 Le système d'arbitrage obligatoire, au lieu de fournir «des garanties adéquates pour sauvegarder pleinement les intérêts des travailleurs privés d'un moyen essentiel de défense de leurs intérêts professionnels »- déclare le plaignant, en citant la jurisprudence du Comité -, a, en fait, fonctionné plutôt comme un mécanisme destiné à mettre en oeuvre la politique de l'Etat en matière de salaires. Le plaignant allègue que, depuis 1949, cinq sentences arbitrales concernant les cheminots n'ont pas été pleinement appliquées et qu'une demande de réparation pour pertes subies, introduite auprès du tribunal par le Syndicat, est pendante depuis près de dix ans.
  47. 47 Le S.N.C allègue que c'est en raison de la non-application des sentences arbitrales qu'il a décidé, en décembre 1958, de recourir à l'action directe. Au cours de ce mois, il a invité ses membres, employés dans certains secteurs des activités ferroviaires, à agir strictement selon la règle. Les dirigeants du S.N.C ont immédiatement été renvoyés. D'autres cas d'action directe se sont ensuivis, qui ont entraîné de graves représailles. Bien que le gouverne- ment ait promis, en mars 1957, qu'à l'avenir, les sentences arbitrales seraient pleinement appliquées, il a pris des mesures - selon les allégations précitées - pour s'assurer que ces sentences ne lui seraient pas préjudiciables, en désignant, comme membres représentant «l'intérêt public » au Conseil d'arbitrage, M. S. Togachi, chef du secrétariat de la Commission pour les relations du travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, et M. Y. Sakata, ex-directeur de l'Administration des impôts et membre titulaire du conseil d'administration de la Banque du Japon; de cette façon, le système d'arbitrage a été entièrement préparé à fonctionner comme mécanisme chargé d'exécuter la politique de l'Etat en matière de salaires.
  48. 48 Le gouvernement a présenté ses observations sur la plainte du S.N.C, dans une communication du fer mai 1961. Le gouvernement se réfère de nouveau aux motifs qu'il a donnés antérieurement pour expliquer la nécessité d'interdire la grève, en vertu de l'article 17 de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, et pour justifier les mesures prises contre le S.N.C lorsque ce dernier a recouru à l'action directe. Le gouvernement fournit, de son côté, ses propres données statistiques en affirmant que les taux de salaire normaux des cheminots peuvent aisément soutenir la comparaison avec ceux des travailleurs des autres secteurs économiques. Il réfute les autres allégations présentées par le S.N.C, selon lesquelles les autres conditions de travail seraient devenues moins favorables et que le volume de travail aurait augmenté de façon déraisonnable.
  49. 49 Le gouvernement formule par la suite des observations sur les plaintes du S.N.C concernant le système d'arbitrage.
  50. 50 Le gouvernement explique que là où des négociations collectives volontaires échouent, la Commission des relations du travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales établit une procédure de médiation. A cet effet, les articles 28 et 29 de la loi sur les sociétés publiques prévoient la création d'une commission de médiation composée au maximum de trois membres représentant l'intérêt public et d'un nombre égal de membres représentant la direction et les travailleurs. Au cas où cette médiation échouerait également, un mécanisme d'arbitrage obligatoire serait déclenché sous la forme d'une commission d'arbitrage composée uniquement de membres représentant l'intérêt public. L'article 35 de la loi susmentionnée prévoit que les sentences arbitrales seront définitives et lieront les deux parties et que le gouvernement devra s'efforcer de veiller à ce qu'elles soient exécutées.
  51. 51 Le gouvernement nie le fait qu'il ait nommé de hauts fonctionnaires comme membres de la Commission en vue d'exercer une influence sur la teneur de ses sentences. Les membres de la Commission représentant l'intérêt public sont désignés par le premier ministre d'après une liste préparée par le ministre du Travail, après consultation des membres employeurs et travailleurs et avec le consentement des deux Chambres de la Diète (article 20 de la loi sur les sociétés publiques). Jusqu'à présent - déclare le gouvernement -, tous les membres représentant « l'intérêt public » ont été agréés par les membres employeurs et travailleurs de la Commission et ont reçu l'approbation unanime des deux Chambres; de même, toutes les sentences ont été rendues de manière impartiale.
  52. 52 Lorsqu'une sentence entraîne des dépenses de fonds qui ne sont pas prévues dans le budget des sociétés ou qui ne peuvent pas être prélevées sur les fonds de ces dernières, l'approbation de la Diète est nécessaire pour leur paiement (articles 16 et 35 de la loi). Depuis la révision de la législation pertinente, en 1956, les sentences arbitrales ont été pleinement exécutées. Sur cent treize sentences rendues depuis 1949, douze seulement - prononcées avant 1956 - n'ont pas été appliquées intégralement. Le gouvernement déclare que, parmi les cinq sentences concernant les membres du S.N.C citées par ce dernier, quatre ont été exécutées intégralement mais avec un léger retard, et seule la cinquième n'a pu être appliquée que partiellement en raison des décisions défavorables de la Diète, qui ont été inévitables dans la période de difficultés financières qui a suivi la fin de la guerre.
  53. 53 Se référant aux procès en cours depuis longtemps, mentionnés par le plaignant, le gouvernement déclare que la Cour suprême a rendu, en 1960, des jugements donnant tort aux plaignants sur certains points.
  54. 54 Dans certains cas antérieurs, le Comité a estimé que les allégations relatives à l'interdiction du droit de grève n'échappent pas à sa compétence dans la mesure où cette interdiction touche à l'exercice des droits syndicaux et seulement dans cette mesure. Les allégations, dans le cas présent, ne concernent pas une interdiction du droit de grève en général, mais une interdiction de se mettre en grève dans les services essentiels ou dans les entreprises publiques considérées comme équivalentes, dont toute interruption serait, du point de vue du gouvernement, sérieusement nuisible à l'intérêt public. Dans des cas antérieurs, le Comité a admis le principe général de restrictions spéciales au droit de grève dans les services essentiels, à condition que l'on prévoie des contreparties satisfaisantes. Dans l'un de ces cas - cas no 11 concernant le Brésil - le Comité eut à s'occuper de la question, non seulement d'une restriction, mais (comme dans le présent cas) d'une interdiction absolue de se mettre en grève dans des activités essentielles. Le Comité, tout en concluant que l'allégation faite alors ne serait pas examinée plus avant, a attiré l'attention sur l'importance qu'il attache à ce que, dans les cas dans lesquels des grèves sont interdites dans les activités essentielles, des garanties appropriées soient accordées pour sauvegarder pleinement les intérêts des travailleurs, ainsi privés d'un moyen capital de défense professionnelle. En effet, le Comité a appliqué de manière constante ce principe dans tous les cas dans lesquels les grèves sont, soit interdites, soit limitées. Et cela, aussi bien dans le domaine des occupations essentielles que dans le cas de l'industrie en général. Dans le cas no 60 relatif au Japon, le Comité a examiné des allégations concernant les mêmes dispositions légales interdisant les grèves que celles dont il a à connaître dans le cas présent. Dans le cas no 60, le Comité, après avoir réaffirmé le principe énoncé dans le cas concernant le Brésil, a conclu que les allégations concernant l'interdiction du droit de grève n'appelaient pas, de sa part, un examen plus approfondi. Il ne le fit, cependant qu'après avoir observé que l'interdiction du droit de grève s'accompagne, en vertu de la législation pertinente, de certaines garanties destinées à sauvegarder les intérêts des travailleurs: interdiction correspondante du droit de lock-out, établissement d'une procédure paritaire de conciliation et, seulement lorsque ces méthodes de conciliation échouent, institution d'une procédure paritaire d'arbitrage.
  55. 55 En ce qui concerne l'interdiction effective de la grève dans les activités considérées, au Japon, comme essentielles, un nouveau fait a surgi dans le cas présent par l'allégation contenue dans les rapports de mission de la F.I.O.T - C.I.S.L et de l'I.P.P.T, selon laquelle il n'apparaîtrait pas équitable d'appliquer à des entreprises telles que les monopoles du tabac et de l'alcool les mêmes critères qu'à des services essentiels tels que les chemins de fer, les communications, la santé publique. En effet, d'après la législation, il apparaîtrait que tous offices et entreprises étatiques sont traités uniformément comme essentiels pour la seule raison qu'ils sont étatiques. Dans le cas no 146 concernant la Colombie, le Comité a observé que le gouvernement a le droit, aux termes de la législation pertinente, d'inclure dans la définition de ceux des services où des grèves sont interdites, toute autre activité qui, de l'avis du gouvernement, intéresse la sécurité, la santé, l'enseignement et la vie économique ou sociale de la population et a la faculté de décider, après avis du Conseil d'Etat, quelles sont les activités qui entrent dans les catégories ainsi définies. En conséquence, le Comité avait recommandé au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement colombien sur les possibilités d'abus que présente un semblable système ", Dans le cas présent, bien qu'il ne soit pas allégué que le gouvernement a le droit de désigner à sa discrétion des services qu'il considère comme essentiels, la loi, telle qu'elle est rédigée dans sa forme actuelle, interdit les grèves dans toutes les corporations et entreprises publiques, quel que soit leur caractère. L'importance de ces entreprises est considérable, de même que le nombre des travailleurs qu'elles emploient. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de signaler à l'attention du gouvernement qu'il ne paraîtrait pas approprié que toutes les entreprises d'Etat soient placées sur le même pied, en ce qui concerne les restrictions apportées au droit de grève, sans que la législation distingue entre celles qui sont vraiment essentielles, parce que l'interruption de leur fonctionnement peut être nuisible au public, et celles qui ne le sont pas d'après ce critère; il recommande aussi au Conseil d'administration de suggérer au gouvernement d'examiner cet aspect de la question en temps opportun.
  56. 56 Certains autres nouveaux problèmes se posent dans le cas présent, du fait des allégations selon lesquelles les garanties accordées en tant que compensation à l'interdiction de la grève ne sauvegardent pas pleinement les intérêts des travailleurs, en ce qu'elles ne sont pas effectives et impartiales. Dans les allégations concernant l'efficacité et l'impartialité du mécanisme d'arbitrage, le plaignant conteste une des prémisses sur lesquelles le Comité a basé ses conclusions dans le cas no 60 : que les décisions arbitrales dans le cas de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales « sont obligatoires pour les deux parties », et il nie en fait qu'il soit donné application au principe énoncé par le Comité dans le cas no 151 concernant la République dominicaine, à savoir que l'interdiction de la grève devrait « s'accompagner de procédures de conciliation et d'arbitrage appropriées, impartiales et rapides, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer ».
  57. 57 Il est affirmé que les procédures ne sont pas rapides, ne lient pas véritablement les deux parties et que cela est contraire à la loi. En fait, l'article 35 de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales dispose:
• ... les décisions de la commission sont définitives et obligatoires pour les deux parties et le gouvernement s'efforcera, dans la mesure du possible, d'appliquer ladite décision. Toute décision impliquant une dépense de fonds ne provenant pas du budget ou de fonds affectés à des sociétés publiques, etc., sera réglée par l'article 16.
• L'article 16 de la même loi prévoit ce qui suit:
• Tout accord entraînant la dépense de fonds non disponibles dans le budget ou de fonds affectés à des sociétés publiques, etc., ne sera pas obligatoire pour le gouvernement, et, conformément, aucune somme ne sera déboursée tant que la Diète n'aura pas pris de mesures appropriées.
• Un tel accord sera soumis à la Diète ainsi que les raisons qui militent en sa faveur pour ratification ou rejet dans les dix jours qui suivront sa conclusion. Si la Diète ne siège pas, cet accord lui sera soumis dans les cinq jours qui suivent sa réunion. L'approbation de la Diète rendra effectifs les termes de cet accord à partir de la date spécifiée.
  58. 58 Il semblerait, d'après les dispositions ci-dessus, qu'aucune décision arbitrale tombant sous le coup de l'article 35 ne lie en fait le gouvernement en tant qu'employeur jusqu'à son approbation par la Diète, encore qu'en pratique, et en particulier ces dernières années, la grande majorité des sentences paraissent avoir été pleinement exécutées.
  59. 59 Cette attitude n'est pas inhabituelle en elle-même. Dans certains pays, où les sociétés publiques et les conseils d'administration d'industries nationalisées sont liés par les décisions arbitrales qui ne peuvent être entièrement couvertes à l'aide de fonds déjà affectés ou accumulés par les entreprises en question, un recours doit être adressé au Parlement afin de déterminer les moyens à l'aide desquels les fonds supplémentaires nécessaires seront rendus disponibles. Cependant, un tel arrangement doit avoir nécessairement pour corollaire que le pouvoir budgétaire réservé à l'autorité législative ne doit pas, dans un tel cas, entrer en conflit avec les décisions établies par un tribunal arbitral obligatoire, à la création duquel le gouvernement et l'autorité législative ont collaboré pour en faire un mécanisme de décisions obligatoires. Ce principe a été soutenu par la Cour internationale de Justice, dans son avis consultatif du 13 juillet 1954 concernant l'effet du jugement du Tribunal administratif des Nations Unies accordant indemnité. La Cour, après avoir remarqué qu'en vertu de ses pouvoirs conférés par la Charte (article 17), l'Assemblée générale des Nations Unies «examine et approuve le budget de l'Organisation », déclare que « la fonction d'approuver le budget ne signifie pas que l'Assemblée ait un pouvoir absolu d'approuver ou de ne pas approuver les dépenses qui lui sont proposées, car certains éléments de ces dépenses résultent d'obligations déjà encourues par l'Organisation, et, dans cette mesure, l'Assemblée générale n'a pas d'autre alternative que de faire honneur à ses engagements... En conséquence, la Cour estime que l'attribution de la fonction budgétaire à l'Assemblée générale ne saurait être considérée comme lui conférant le droit de refuser d'exécuter l'obligation résultant d'un jugement du Tribunal administratif ». Le Comité considère que l'abandon de ces pratiques affaiblirait l'application effective du principe d'après lequel lorsque les travailleurs des services essentiels sont privés du droit de grève, il doit être compensé par l'existence d'un mécanisme d'arbitrage, dont les jugements sont « obligatoires pour les deux parties ».
  60. 60 Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
      • a) d'attirer l'attention du gouvernement japonais sur l'importance qu'il attache au principe selon lequel lorsque les grèves sont interdites ou limitées pour les travailleurs des services et des activités essentiels, cette interdiction ou limitation doit s'accompagner de l'existence d'un mécanisme de conciliation et d'une procédure impartiale d'arbitrage dont les jugements soient obligatoires pour les deux parties; de tels jugements, une fois rendus, devraient être exécutés rapidement et de façon complète;
      • b) d'attirer l'attention du gouvernement, tout en notant sa déclaration selon laquelle la grande majorité des sentences rendues ont été pleinement exécutées, sur l'importance que le Conseil d'administration attache à ce propos au principe selon lequel le fait que le pouvoir budgétaire est réservé à l'autorité législative ne devrait pas avoir pour conséquence d'empêcher l'application des jugements rendus par le tribunal d'arbitrage obligatoire et sur le fait qu'à son avis, toute déviation de ce principe affaiblirait l'application effective du principe énoncé dans le sous-paragraphe précédent;
      • c) de suggérer au gouvernement d'examiner sa législation concernant le règlement des litiges dans les offices publics et les entreprises nationales à la lumière des principes exposés ci-dessus et de prendre en considération les amendements qu'il pourrait être souhaitable de faire à la législation et à la pratique existantes en vue d'assurer l'application effective desdits principes.
  61. 61 Reste le problème concernant la prétendue absence d'impartialité qui résulterait de la composition de la commission d'arbitrage elle-même. L'article 20 de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales dispose que la Commission pour les relations professionnelles dans les offices publics et les entreprises nationales se composera de cinq membres représentant les intérêts publics, de trois membres représentant les employeurs et de trois membres représentant les travailleurs. Les cinq membres représentant les intérêts publics sont nommés par le premier ministre, sous réserve de l'accord des deux Chambres, d'après une liste de noms dressée sur l'avis des membres employeurs et ouvriers. Tous les membres élisent le président parmi les membres représentant les intérêts publics (article 25). La commission de médiation se compose de médiateurs choisis par le président à raison de trois membres au plus parmi les membres de chacun des trois groupes de membres de la Commission. La commission d'arbitrage est composée soit par la totalité des cinq membres représentant les intérêts publics, soit de trois de ces membres désignés par le président (article 34). Il semblerait donc que, d'après ce qui a été dit, les mêmes membres ou certains d'entre eux peuvent, dans certains cas, faire partie des deux commissions pour les mêmes litiges. (Si trois des cinq membres représentant les intérêts publics siègent à la commission de médiation, il est évident qu'au moins l'un d'eux doit siéger parmi les trois de la commission d'arbitrage qui suivrait.) Sans exprimer d'opinion sur l'allégation selon laquelle cela a eu pour effet d'entraîner des injustices dans les sentences, le Comité estime que siéger aux deux titres paraît incompatible. En règle générale, les commissions d'arbitrage de ce genre ne comprennent pas nécessairement des membres représentant directement les employeurs et les travailleurs. Il en est ainsi dans certains pays, mais dans d'autres, ainsi que dans le cas présent, ils comprennent exclusivement des membres neutres ou des membres représentant les intérêts publics. Ici encore, le Comité considère que le choix de membres neutres de la commission d'arbitrage parmi les membres neutres de la commission par un président neutre, élu à l'origine par les trois groupes, ne doit pas être forcément considéré, jusqu'à preuve du contraire, comme un indice de partialité. L'essentiel, et ceci concorde avec le point de vue exprimé par le Comité que l'arbitrage doit être impartial, réside dans le fait que tous les membres neutres de la Commission - qu'il s'agisse des cinq ou des trois d'entre eux qui font office de médiateurs - doivent être non seulement strictement impartiaux, mais doivent apparaître comme tels aussi bien aux employeurs qu'aux travailleurs, afin que la confiance dont ils jouissent de la part des deux parties et dont dépend le succès de l'action, même s'il s'agit d'arbitrage obligatoire, soit maintenue. Il n'est pas suffisant que justice soit rendue; il doit être manifeste que cette justice est rendue. A tort ou à raison, les travailleurs semblent éprouver une certaine méfiance à l'égard de ces mécanismes du fait que certains membres neutres avaient, d'après leurs déclarations, été des fonctionnaires ayant occupé, par le passé, des postes élevés dans l'administration de l'Etat. Pour ces raisons, les ouvriers semblent penser que cela fait épouser à ces personnes les intérêts du gouverne ment, et, par conséquent, de l'employeur. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de suggérer au gouvernement d'étudier les mesures qui pourraient être prises pour que les différents intérêts soient représentés équitablement dans la composition numérique de la Commission pour les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, où sont choisis les médiateurs, et que tous les membres neutres ou représentant les autorités soient des personnes dont l'impartialité ne puisse pas être mise en doute.
• Allégations relatives aux mesures disciplinaires prises contre des syndicalistes (cheminots et postiers)
  62. 62 Le Conseil général des syndicats du Japon allègue qu'en raison des violations de l'interdiction de se mettre en grève, 71 membres du S.N.C et quatre du Syndicat des mécaniciens de locomotives ont fait l'objet de mesures disciplinaires. La mission F.I.O.T./C.I.S.L critique ces mesures, en affirmant que, même si les actes commis par les travailleurs n'étaient pas légaux, ils avaient été provoqués par les retards apportés à l'exécution des décisions arbitrales. La mission fait ressortir que, depuis les incidents qui ont conduit aux mesures survenues au début de 1957, l'ambiance s'est améliorée et les travailleurs sont devenus pleinement conscients de leurs devoirs prévus par la loi en tant qu'employés publics. Ainsi, considérant les épreuves qu'ils ont traversées, il conviendrait d'envisager leur réintégration.
  63. 63 Le rapport de la mission de l'I.P.T.T signale des mesures disciplinaires contre les employés des postes. Le 27 mars 1958, il y eut des arrêts de travail d'une à deux heures dans environ quatre-vingt-quinze bureaux de poste. Dans trois bureaux de poste de Tokyo, le rendement de ce jour fut réduit de 75 pour cent et la distribution du courrier du matin fut considérablement retardée - la distribution de 860.000 lettres et de 16.000 paquets subit un retard allant jusqu'à trois heures, et les opérations concernant 200.000 autres colis furent renvoyées jusqu'au lendemain. Les appels téléphoniques de longue distance furent retardés, mais les incidents eurent peu d'effet sur le service téléphonique et télégraphique, car des travailleurs temporaires non syndiqués furent mobilisés. Il est allégué que le ministre des Postes et Télécommunications menaça d'effectuer des licenciements sur une grande échelle. Il est dit qu'un rapport de presse du 29 avril 1958 aurait annoncé que sept travailleurs des postes avaient été licenciés et que 22.469 avaient fait l'objet d'autres mesures disciplinaires. Le Syndicat des postiers du Japon établit à 28.535 le nombre de travailleurs des postes qui auraient fait l'objet de mesures disciplinaires au cours des quatre dernières années.
  64. 64 Le Conseil général des syndicats a annoncé que le S.N.C et le Syndicat des mécaniciens de locomotives ont entamé des procédures judiciaires en vue «d'invalider des renvois » et demandant « la continuation des contrats de travail », en basant leurs requêtes sur l'affirmation que le renvoi pour des activités syndicales est une pratique de travail déloyale en vertu de l'article 7 de la loi sur les syndicats, que l'article 28 de la Constitution a été violé et que le traitement des employés des chemins de fer nationaux est discriminatoire parce que les employés des chemins de fer privés n'ont jamais été licenciés pour leurs activités lors d'un conflit. Il est déclaré que le tribunal compétent n'a pas encore rendu son jugement.
  65. 65 Dans sa communication du 20 février 1961, le S.N.C déclare que, depuis qu'il a commencé à recourir à l'action directe en vue d'assurer l'application des sentences arbitrales, il y a eu un cercle vicieux de conflits et de refus au cours desquels 80 personnes ont été renvoyées, 77.394 ont été frappées de sanctions disciplinaires et 486.177 ont subi des diminutions de salaires.
  66. 66 Le plaignant fournit des statistiques et d'autres informations détaillées en vue de montrer que la prétendue oppression des membres syndicaux a eu des effets néfastes sur les finances du Syndicat.
  67. 67 Le gouvernement déclare que l'interdiction, en vertu de l'article 17 de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, d'actions accomplies par les employés des entreprises régies par la loi lors d'un conflit, est nécessaire pour assurer le bon fonctionnement de ces entreprises, et que la Cour suprême a décidé que cette interdiction ne viole pas la garantie constitutionnelle du droit des travailleurs de s'organiser, de négocier et d'agir collectivement (1951 (a), no 1688, décision de la Cour suprême du 22 juin 1955). L'article 7 de la loi sur les syndicats interdit, en tant que pratique de travail déloyale, le renvoi ou le traitement discriminatoire des travailleurs pour la raison qu'ils ont accompli « des actes propres au syndicat », mais le gouvernement déclare que cette protection ne s'applique pas aux actes illégaux accomplis au cours d'une activité syndicale illégale, et les employés des chemins de fer auxquels elle se réfère ont été congédiés en vertu de l'article 18 de la loi sur les relations professionnelles dans les offices publics et les entreprises nationales, pour avoir accompli lors d'un conflit des actes interdits par la loi, et non « en raison d'actes propres au syndicat », alors que les postiers intéressés ont été renvoyés « pour avoir interrompu le déroulement normal du travail en violation de la loi ». Le gouvernement revient sur ces arguments dans une récente communication du 14 février 1961.
  68. 68 Dans sa communication du fer mai 1961, le gouvernement se réfère de nouveau, de manière assez détaillée, à des actes illégaux relatifs à des conflits du travail commis par les cheminots ainsi qu'aux mesures disciplinaires prises à leur sujet. Le gouvernement allègue en particulier que l'action directe s'est manifestée parfois de la façon suivante: de 30 à 100 pour cent des travailleurs ont pris leur congé simultanément et sans permission; dans d'autres cas, ils ont tenu de longues assemblées d'entreprise pendant les heures de travail et de nouveau sans aucune permission.
  69. 69 Aux paragraphes 34 à 61 ci-dessus, le Comité a déjà examiné l'interdiction des grèves dans certains services essentiels au Japon, y compris les chemins de fer et les services postaux, et il a présenté des recommandations au Conseil d'administration en ce qui concerne les garanties compensatoires dont il considère que les travailleurs intéressés devraient bénéficier. Examiner les présentes allégations quant au fond équivaudrait à réexaminer la question de l'interdiction de la grève dans les services en cause. Etant donné ce qui a été dit dans les paragraphes 34 à 61, le Comité estime que les principes soulevés par les présentes allégations ont déjà été étudiés aux paragraphes mentionnés.
• Allégations relatives aux arrestations de syndicalistes (cheminots et postiers)
  70. 70 En ce qui concerne les événements qui ont suivi les arrêts de travail dans les bureaux de poste japonais, le 27 mars 1958, l'I.P.T.T, en se basant elle-même sur un rapport du Bureau asien de Tokyo de la C.I.S.L daté du 16 mai 1958, allègue que 22 membres du Syndicat des postiers du Japon qui n'appartenaient pas aux cadres syndicaux ont été arrêtés par la police de Tokyo pour ne pas s'être rendus à une convocation en vue d'un interrogatoire. Tous auraient été relâchés le 16 mai. Le plaignant déclare que la police effectua des arrestations en invoquant l'article 79 de la loi sur les communications postales, qui frappe d'une peine de travaux forcés ne pouvant pas excéder un an ou d'une amende ne pouvant pas dépasser 10.000 yens toute personne employée dans un service de communications postales qui aura délibérément négligé son service ou retardé les distributions postales. D'après le plaignant, la police a interprété la loi de façon erronée. L'article1en de la loi sur les syndicats prévoit que l'article 35 du Code criminel s'appliquera dans les cas « d'actes propres au syndicat qui sont appropriés... ». Cet article 35 prévoit que tous les actes conformes aux lois, ordonnances, ou « accomplis dans l'exécution du travail » ne seront pas punis, mais - ajoute le plaignant - la police a considéré les actes des travailleurs des postes comme contraires à l'article 17 de la loi sur les relations professionnelles dans les offices publics et les entreprises nationales et, dans ces conditions, ils ne jouissaient donc pas du bénéfice de l'article fer de la loi sur les syndicats, mais étaient assujettis aux poursuites du Code criminel. Le plaignant avance que l'infraction à l'interdiction de faire grève prévue par l'article 17 de la loi sur les offices publics est punie conformément à l'article 18 par le renvoi. Il y eut d'autres actions syndicales auxquelles s'opposèrent d'autres actions de la police. Dans une communication du 28 août 1958, le plaignant allègue que, entre le 13 mai et le 13 juin 1958, 70 membres environ du Syndicat des postiers du Japon furent détenus par la police de trois à sept jours et « sévèrement» interrogés par des officiers du bureau du procureur général, que 200 autres furent forcés de se rendre au poste de police pour des interrogatoires, et que 8 personnes appartenant aux cadres de ce syndicat furent inculpées de délits punissables au début du mois d'août 1958. Plus précisément, le Syndicat des postiers du Japon prétend que 8 personnes furent poursuivies en justice à Tokyo le 4 août 1958, 4 autres à Nagoya le 5 août, et 7 autres à Osaka le 22 août.
  71. 71 Les mêmes points de droit sont soulevés par le Syndicat des postiers du Japon; ce plaignant allègue qu'au moment de la promulgation de la loi sur les communications postales, une question fut posée à la Commission postale de la Chambre des représentants sur les rapports entre l'article 79 et les activités syndicales, et que le représentant du gouvernement a répondu que les « sanctions prévues ne seront pas appliquées dans le cas de négociations collectives ou d'autres actions qui auraient pour résultat d'entraver la bonne marche des services postaux ou de causer des retards dans les services » (procès-verbal no 21 de la Commission des communications de la première session de la Chambre des représentants, 20 nov. 1947, p. 150). Il est allégué que ce principe fut maintenu à la session générale des deux Chambres (procès-verbal no 67 de la première session de la Chambre des représentants et procès-verbal no 62 de la première session de la Chambre des conseillers). Le plaignant ajoute que la loi sur les communications postales fut promulguée en décembre 1947, lorsque le droit de grève des travailleurs postaux était déjà reconnu conformément à l'article 28 de la Constitution. D'après le plaignant, et pour ces raisons, l'article 79 de la loi ne peut pas s'appliquer aux actes accomplis au cours de conflits, ceci étant corroboré par le fait que le renvoi est la seule sanction prévue dans ce cas par la loi sur les relations professionnelles dans les offices publics et les entreprises nationales.
  72. 72 Le gouvernement du Japon déclare dans sa réponse qu'aux termes de la loi sur les syndicats, les activités syndicales légales n'entraînent pas la responsabilité pénale. Il n'en va pas de même des actes qui violent la loi. Lorsqu'en 1947, la loi sur les communications postales a été promulguée, les actes accomplis par les employés des postes à l'occasion de différends n'étaient pas considérés comme illégaux. Ainsi, de tels actes ne rendaient pas ceux qui les accomplissaient passibles des poursuites prévues à l'article 79 de la loi sur les communications postales, qui punit de prison ou d'une amende les personnes employées par les services postaux qui, volontairement et avec l'intention de nuire, arrêtent ou retardent l'acheminement des lettres ou des colis. Depuis 1948, les actes accomplis à l'occasion d'un conflit ont été déclarés illégaux de la part des employés des postes. En conséquence, depuis cette époque, l'article 79 de la loi sur les communications postales a été appliqué aux personnes qui ont failli à leur devoir en accomplissant certains actes à l'occasion d'un conflit.
  73. 73 Dans sa communication du 14 février 1961, le gouvernement se réfère de nouveau aux poursuites engagées en vertu de l'article 79 de la loi sur les communications postales, à la suite des événements qui se sont déroulés en mars 1948. Le gouvernement déclare que quatre cents postiers en service de nuit à la poste centrale de Tokyo avaient été incités par leurs dirigeants syndicaux à quitter leur travail pour plus de six heures et que quarante-quatre travailleurs ont été arrêtés à cette occasion; huit d'entre eux ont été poursuivis sous l'accusation d'avoir incité à des actes interdits en vertu de l'article 79 de la loi sur les communications postales, mais les poursuites légales contre les autres ont été ajournées. Le procès de ceux qui ont été traduits en justice est actuellement en cours devant le tribunal. Le 26 mars 1959, trois membres du Comité exécutif du Syndicat des postiers, ajoute le gouvernement, accompagnés de quelque cinq cents employés de la poste locale de Tokyo et de l'Office de l'assurance-vie, membres du Syndicat, ont pénétré de force dans les locaux du ministère des Postes et ont fait la « grève sur le tas ». Les trois dirigeants syndicaux en question ont été condamnés, le 22 juillet 1960, par le tribunal du district de Tokyo, à une amende de 2.500 yens.
  74. 74 Le S.N.C allègue que des poursuites légales fondées sur des fausses accusations ont eu lieu en vue de restreindre les activités des cadres du Syndicat. Le plaignant déclare que des dirigeants syndicaux, qui avaient pénétré dans des ateliers et des chantiers des chemins de fer pour parler aux travailleurs, ont été poursuivis pour violation de locaux, de même que des cadres syndicaux qui s'étaient rendus au bureau central de l'Administration des chemins de fer pour engager des négociations collectives ont été empêchés d'y entrer par des agents de la sécurité attachés à la Société nationale des chemins de fer. Selon les allégations du plaignant, les agents de la sécurité ont essayé d'empêcher les membres du S.N.C d'assister à des assemblées syndicales et, lorsque les dirigeants syndicaux ont essayé de les accompagner à ces assemblées, ils ont été accusés d'avoir entravé l'exécution des fonctions publiques ou l'accomplissement du travail. Le plaignant déclare que les agents de la sécurité sont chargés d'intervenir dans les activités du Syndicat.
  75. 75 Le S.N.C donne sa propre version des différents cas dans lesquels il a eu recours à l'action directe qui a entraîné l'intervention de la police des chemins de fer, ainsi que des arrestations et des poursuites.
  76. 76 Dans sa communication du 1er mai 1961, le gouvernement se réfère à plusieurs prétendues attaques criminelles qui auraient été commises au cours d'actes illégaux concernant les conflits du travail et qui ont entraîné des poursuites, des actes de violence, des menaces, des coups et blessures, des détentions illégales de la population, des perquisitions dans des locaux appartenant à d'autres personnes, etc. En ce qui concerne plus spécialement l'allégation selon laquelle des dirigeants du S.N.C ont été inculpés simplement parce qu'ils se sont rendus sur les lieux de travail pour voir les travailleurs et parce qu'ils ont pénétré dans le bâtiment central aux fins de négociation, le gouvernement déclare qu'en réalité des membres du S.N.C ont attaqué les lieux de travail et ont contraint le personnel à interrompre le travail, et que les syndicalistes chargés des négociations qui se sont rendus au bureau central ont été accompagnés par un grand nombre d'autres membres non habilités à négocier, qui ont pénétré sans autorisation dans le bâtiment en question. Le gouvernement fait aussi état d'événements qui auraient eu lieu à la gare de Kagoshima ainsi qu'à la gare d'Echigo-Takiya et donne des précisions sur les poursuites légales qui ont été intentées devant les tribunaux.
  77. 77 Le gouvernement formule des observations sur les allégations concernant l'intervention de la police des chemins de fer dans les locaux du S.N.C, en déclarant que la fonction des agents de sécurité consiste à maintenir la paix et l'ordre et à s'assurer que les passagers et le public en général sont protégés « et que les opérations des chemins de fer se déroulent harmonieusement». Cette police «n'est pas chargée de contrôler les activités du S.N.C dans la mesure où ces activités sont légales et loyales. Elle ne doit pas non plus intervenir dans les activités des syndicats aussi longtemps que ces activités ne sont pas des actes de violence ou n'enfreignent pas les lois et les règlements ».
  78. 78 A l'instar des mesures disciplinaires dont il est question aux paragraphes 62 et 69 ci-dessus, les présentes allégations se rapportent aux mesures - encore que d'une nature plus sérieuse - appliquées en cas de violation des dispositions interdisant la grève dans certains services, y compris les services postaux. Il semblerait que là où des personnes ont été détenues, des accusations ont été portées contre elles devant les tribunaux ordinaires selon la procédure normale. En conséquence, le Comité estime, pour les mêmes raisons que celles qui sont exposées au paragraphe 69 ci-dessus, que les questions de principe essentielles qui sont implicitement soulevées par les allégations dont il est saisi ont déjà été examinées par lui et ont donné lieu aux réserves et aux observations contenues aux paragraphes 34 à 61 ci-dessus.
• Allégations relatives aux perquisitions de locaux des syndicats
  79. 79 L'I.P.T.T allègue qu'au cours des mesures déjà mentionnées prises contre des syndicalistes, la police fit, le 10 mai 1958, des descentes à travers tout le Japon dans les bureaux du Syndicat des postiers du Japon, notamment dans trente-trois bureaux locaux à Tokyo, Osaka et Nagoya. Le Syndicat des postiers du Japon énumère dix adresses de locaux syndicaux, ainsi qu'un nombre de maisons privées de fonctionnaires du syndicat qui, d'après ses allégations, ont été perquisitionnées par la police.
  80. 80 Comme le gouvernement n'a pas répondu à ces allégations, le Comité lui demande de fournir ses observations sur cette question avant de formuler ses recommandations au Conseil d'administration.
• Allégations relatives au refus du droit de grève et à l'absence de garanties compensatoires (organisations régies par la loi sur les administrations locales)
  81. 81 Dans ses communications des 9 novembre et 8 décembre 1960, le Syndicat des enseignants du Japon se plaint que le personnel enseignant des écoles primaires et secondaires - qui jouit du statut des fonctionnaires publics locaux en vertu de la loi sur les administrations locales - se voie refuser le droit de grève et qu'il ne bénéficie pas, à titre de compensation, de garanties appropriées lui permettant de sauvegarder ses intérêts.
  82. 82 L'article 37 de la loi sur les administrations locales interdit aux fonctionnaires des administrations locales de recourir à la grève sous peine de licenciement. La loi susmentionnée prévoit comme mesure compensatoire la création, dans chaque département, de commissions du personnel chargées d'effectuer régulièrement des études sur les salaires, la durée du travail et d'autres conditions de travail, ainsi que de faire rapport à ce sujet à l'administration publique locale et de « prendre des mesures appropriées » concernant les réclamations présentées par le personnel. Chaque commission est composée de trois membres désignés par le chef de l'administration locale avec le consentement de l'assemblée de ces organismes.
  83. 83 Voici, en résumé, ce qu'allègue le plaignant: Les commissions ne se sont pas acquittées de manière satisfaisante de leur tache, qui consistait à sauvegarder les intérêts des travailleurs, privés de leur droit de grève, les conditions de travail du personnel enseignant sont devenues moins favorables (le syndicat plaignant se réfère notamment aux conditions prévalant dans la préfecture de Saga); des poursuites légales ont été intentées contre les enseignants qui avaient recouru à l'action directe en vue de faire valoir des réclamations justifiées.
  84. 84 Le plaignant cite de nombreux faits et données statistiques venant à l'appui de ces allégations - à savoir: nombre d'élèves trop élevé par rapport aux effectifs des instituteurs et, par conséquent, extension de la durée et augmentation du volume du travail, suspension du paiement des augmentations de salaire dues en vertu des règlements préfectoraux sur les salaires, sous prétexte d'un manque de fonds, bas salaires par rapport à ceux des travailleurs de l'industrie - et énumère également plusieurs cas d'instituteurs qui ont fait l'objet de mesures disciplinaires, de révocation ou de poursuites légales pour avoir recouru ou incité à l'action directe sous une forme ou une autre.
  85. 85 Parmi les pièces produites par le syndicat plaignant pour établir que la dénégation du droit de grève n'est pas compensée par l'existence d'un système approprié de règlement des conflits du travail, il y a lieu de citer l'extrait d'un jugement rendu par le tribunal du district de Morioka. Selon le syndicat plaignant, les autorités départementales d'Iwate ont, à deux reprises, édicté des arrêtés en vue d'ajourner le paiement d'augmentations, contrairement aux recommandations de la Commission du personnel intéressée; lorsque le syndicat local des enseignants introduisit une demande devant le tribunal, ce dernier débouta le demandeur sous prétexte que les autorités ont le droit de fixer de leur propre chef les salaires et que «l'opinion de la commission du personnel n'a pas force obligatoire ».
  86. 86 Dans sa communication du 24 janvier 1961, le gouvernement déclare que les conditions de travail du personnel enseignant sont établies par des règlements préfectoraux; l'article 37 de la loi sur les administrations publiques locales interdit le droit de grève aux fonctionnaires de ces administrations, y compris les instituteurs; la Cour suprême a jugé cette interdiction légitime. Le gouvernement indique que l'interdiction du droit de grève ne contrevient pas à la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni à la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, car ces deux conventions ne traitent pas du droit de grève.
  87. 87 Le gouvernement se réfère par la suite aux allégations selon lesquelles les commissions de personnel n'auraient pas protégé les intérêts des travailleurs, ce qui aurait eu pour résultat une aggravation de leurs conditions de travail. Le gouvernement déclare que la tâche de la commission du personnel consiste à faire part de ses observations « à l'égard de la promulgation, de la révision et de l'abrogation de règlements préfectoraux concernant le personnel » et que la Commission «est également appelée, en vertu de ses fonctions d'arbitrage, à connaître des plaintes concernant les conditions de travail du personnel, en prenant des mesures nécessaires à ce sujet, ainsi qu'à examiner les mesures contraires aux intérêts du personnel et à donner à ses décisions la suite appropriée ». Les membres de la Commission du personnel «sont choisis, avec l'approbation de l'Assemblée préfectorale parmi les personnes qui possèdent de hautes qualités morales, une large compréhension du principe de l'autonomie locale, l'aptitude à une gestion démocratique et efficace, ainsi qu'une bonne expérience en matière d'administration du personnel »; la loi impose d'ailleurs certaines règles en vue d'« éviter que les membres des commissions du personnel ne soient nommés pour des raisons politiques ». Par conséquent, de l'avis du gouvernement, lorsque les conditions de travail du personnel enseignant sont fixées par des règlements préfectoraux, les commissions du personnel offrent «des garanties appropriées pour sauvegarder les intérêts des fonctionnaires de l'enseignement, privés du droit de grève ».
  88. 88 Se référant au cas de la préfecture de Saga cité par le plaignant, le gouvernement indique que les autorités préfectorales furent obligées, en 1956, de prendre des mesures d'austérité draconiennes en vue de parer aux dommages causés par une série de typhons, mais que, depuis lors, les salaires ont été élevés de manière à s'aligner sur ceux des autres régions. Pendant la période considérée - ajoute le gouvernement -, la commission du personnel de la préfecture de Saga « a formulé à trois reprises, à l'intention des autorités préfectorales, des recommandations tendant à assurer que l'élévation du taux des salaires deviendrait effective ».
  89. 89 Dans sa communication du 14 février 1961, le gouvernement fournit des informations tendant à prouver que les mesures disciplinaires ou les poursuites légales intentées contre des membres du Syndicat des enseignants du Japon ont été occasionnées par leurs propres actes illégaux. D'après le gouvernement, les membres en question ont pris congé simultanément, de manière à paralyser l'exécution des programmes éducatifs; ils ont refusé d'accomplir le service, de jour ou de nuit, ils ont quitté le travail lorsque des examens devaient avoir lieu, ils ont commis des actes tendant à empêcher le déroulement de cycles d'étude et ont enfermé des fonctionnaires supérieurs de l'enseignement; ils ont participé à des émeutes et infligé des coups et blessures; ils ont pris part à des manifestations en enfreignant la loi sur la circulation routière, ont pénétré dans des locaux de travail et ont refusé d'en sortir. Il apparaît donc qu'au total 56 personnes ont été congédiées, 298 suspendues de leurs fonctions et 3.288 ont subi des réductions de salaire ou fait l'objet d'avertissements. En outre, 105 poursuites légales sont en cours.
  90. 90 Dans sa communication du 9 mai 1961, le gouvernement déclare que les tableaux statistiques fournis par le Syndicat des enseignants du Japon sont faussés et, dans plusieurs cas, presque dénués de signification, mais il admet que les enseignants, de même que tous les autres fonctionnaires locaux, ont dû attendre longuement les augmentations de salaires au cours de la période 1954-1957, quand la situation financière des organismes administratifs locaux était très mauvaise. Depuis lors, cependant - déclare le gouvernement - de tels retards ont cessé de se produire.
  91. 91 D'après les documents dont il dispose actuellement, le Comité ne saisit pas clairement dans quelle mesure exacte les intérêts des fonctionnaires locaux - le droit de grève leur étant refusé - sont garantis en vertu des dispositions de la loi sur l'administration publique locale. Alors que de telles personnes, y compris les enseignants, sont classées comme fonctionnaires au Japon, leurs conditions d'emploi sont régies non par un statut national mais par des arrêtés ou règlements municipaux ou préfectoraux. Alors que le fonctionnaire local, couvert par de tels arrêtés ou règlements, n'est pas dans la même situation que le travailleur des services publics, il est, néanmoins, de pratique courante, dans la majorité des pays, que les fonctionnaires au service des autorités locales soient protégés par l'établissement d'un système approprié et impartial de conciliation et d'arbitrage pour le règlement des conflits. Il est allégué que les commissions du personnel manquent à leur tâche de protection des travailleurs. Les pouvoirs exacts de ces commissions ne sont pas très clairs. D'un côté, le gouvernement déclare que les commissions possèdent « de telles fonctions d'arbitrage pour examiner les revendications relatives aux conditions de travail du personnel, rendre une sentence et prendre les mesures efficaces nécessaires de même que pour examiner toute mesure défavorable aux intérêts du personnel et prendre à cet égard les mesures voulues » et offrent « une garantie appropriée pour assurer les intérêts des fonctionnaires de l'enseignement public qui sont privés du droit de grève ». D'un autre côté, les plaignants allèguent qu'un tribunal a décidé que «l'avis de la commission du personnel n'a pas d'effet obligatoire», tandis que le gouvernement déclare que, dans une période de difficultés financières, les commissions préfectorales de Saga « ont fait des recommandations » aux autorités en trois occasions. Le gouvernement déclare également que la loi contient des dispositions tendant à assurer que les commissions, bien que nommées par les assemblées des organismes publics locaux, sont « politiquement » impartiales.
  92. 92 Le Comité demande au gouvernement d'expliquer plus complètement si les commissions peuvent seulement faire des recommandations sur les conditions de travail, et, dans l'affirmative, de préciser dans quels domaines elles peuvent être considérées comme ayant « de telles fonctions d'arbitrage » comme «examiner les revendications, rendre une sentence... et prendre les mesures nécessaires ». Le Comité demande également au gouvernement d'indiquer, dans le cas où les commissions ne peuvent prendre de décisions liant les autorités, quel autre système d'arbitrage existe éventuellement pour le règlement des conflits entre les autorités locales et les employés régis par des règlements pris par de telles autorités.
• Allégations relatives au refus du droit d'association au personnel de certains services
  93. 93 Dans son rapport du 7 mai 1958, la mission de l'I.P.T.T au Japon allègue que le droit d'organisation prévu à l'article 98 de la loi sur les fonctionnaires des administrations publiques est refusé non seulement au personnel des services de la police et du feu, mais aussi au personnel de l'Office de la sécurité publique et à celui des prisons. Le gouvernement s'est abstenu, dans sa réponse, de présenter des observations sur cette allégation; toutefois, dans le rapport mentionnée plus haut de la sous-commission de la Commission consultative sur les problèmes du travail, il est dit que les fonctions du service du feu, du service de sécurité maritime et des institutions pénitentiaires devraient, étant donné leur statut juridique et leur développement au Japon, être assimilées à celles de la police, l'application, dans le cas de ces catégories de travailleurs, des garanties prévues par la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, devant être déterminée par la législation nationale.
  94. 94 Dans le cas no 60 relatif au Japon, le Comité a examiné des allégations selon lesquelles le droit d'organisation est refusé au Japon au personnel des services de la police et du feu, de l'Office de sécurité maritime et des institutions pénitentiaires. L'article 9 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, établit que la mesure dans laquelle les garanties prévues par la convention - donc y compris la garantie de la liberté d'association - s'appliqueront aux forces armées et à la police sera déterminée par la législation nationale. Dans le cas no 60, concernant les services mentionnés ci-dessus comme « services de la police et services similaires», le Comité est arrivé à la conclusion que les allégations les concernant n'appelaient pas de sa part un examen plus approfondi. En conséquence, dans le cas présent, les allégations formulées n'ajoutant rien à celles qui ont été examinées précédemment dans le cas no 60, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider que cet aspect du cas n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.
• Allégations relatives au refus du droit d'association des cadres (conformément à la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales et à la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales)
  95. 95 Le Syndicat des postiers du Japon allègue, dans sa communication du 22 septembre 1958, que l'article 4, al. 1, de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales prévoit que les personnes ayant des fonctions de direction ou de cadres et celles qui exercent des fonctions de confiance ne peuvent être membres d'un syndicat. L'organisation plaignante déclare que, par la notification no 10 du 25 avril 1958, du ministère du Travail, relative aux employés de la Société nationale des chemins de fer, le gouvernement a classé les chefs de gare adjoints de réserve et les chefs de sous-section locale parmi les personnes « remplissant des fonctions de direction et de cadres» ne pouvant adhérer à un syndicat. Cela signifie qu'environ 9.000 des 370.000 membres des syndicats des travailleurs des chemins de fer, ont perdu le droit de s'affilier. En modifiant le texte du règlement administratif, remarque l'organisation plaignante, le ministère des Postes a fait que toute personne atteignant le grade de surveillant principal sera considérée comme tombant sous le coup de l'article 4, al. 1, susmentionné. Se fondant sur l'expérience des travailleurs des chemins de fer et sur celle des employés d'autres sociétés publiques, l'organisation plaignante pense que le gouvernement a l'intention en premier lieu d'empêcher par ce moyen 5.277 personnes de s'affilier à un syndicat. Elle indique que cette situation découle de l'article 4, al. 2, de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, qui prévoit que les catégories de salariés ne pouvant pas s'affilier à un syndicat seront déterminées par le ministre du Travail, sur la recommandation de la Commission des relations du travail dans les sociétés publiques. Pour cette raison, l'organisation plaignante estime que le gouvernement pourra prétendre que l'employeur n'effectue pas cette détermination arbitrairement. Mais - déclare l'organisation plaignante -, la Commission n'est ni complètement indépendante de l'employeur, ni impartiale. C'est un organisme tripartite, mais aux termes de l'article 20 de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, «le premier ministre choisit les membres neutres, avec l'approbation des deux Chambres, sur la liste des candidats établie par le ministre du Travail, après avis de membres représentant les employeurs et de membres représentant les travailleurs ». Avant 1952, déclare l'organisation plaignante, la procédure était plus démocratique, le premier ministre nommant les membres neutres avec l'approbation des membres représentant la direction et les travailleurs. D'après l'organisation plaignante, trois des membres neutres sont des professeurs d'université, les deux autres étant M. T. Sakata, membre du conseil d'administration de la Banque du Japon et ancien directeur de l'Administration des impôts, et M. S. Togashi, ancien directeur du Bureau des normes du travail. Elle estime que ces deux derniers membres représentent les intérêts du gouvernement, donc de l'employeur.
  96. 96 Dans sa communication du 31 janvier 1959, le gouvernement déclare que les autorités intéressées ne peuvent désigner arbitrairement les catégories « d'employés de direction » (supervisory employees) auxquels le droit d'organisation est refusé, car toute désignation se fonde sur une résolution de la Commission des relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationalisées. La Commission elle-même - déclare le gouvernement - est impartiale et démocratique, les membres neutres étant nommés avec le consentement des deux Chambres de la Diète parmi les personnes figurant sur la liste des candidats établie après consultation des représentants des employeurs et des travailleurs. La raison pour laquelle les cadres se voient refuser le droit de s'organiser par l'article 4, al. 1, de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationalisées réside, d'après le gouvernement, dans le désir d'éviter « la création de company unions (syndicats sous la domination de l'employeur) ».
  97. 97 Dans sa communication du 19 février 1959, dans laquelle il prétend répondre aux observations du gouvernement, le Syndicat des postiers du Japon déclare que ses premières craintes quant au nombre de membres qui ne pourraient plus faire partie des organisations syndicales (voir paragraphe 27 ci-dessus) ont été confirmées dans une large mesure; en effet, en vertu de l'ordonnance no 3 du ministère du Travail en date du 22 janvier 1959 (dont le texte est communiqué par le plaignant), 4.058 syndiqués se sont vu refuser leur droit d'association du fait qu'ils ont été nommés à des postes de direction ou de surveillance sans qu'aucun changement soit intervenu dans leurs fonctions. Selon les déclarations des plaignants, l'extension du champ d'application de ces dispositions a eu pour résultat qu'un sur dix des 260.000 employés des postes est considéré comme occupant un poste de direction ou de surveillance. Les plaignants font remarquer en outre que les dispositions de l'alinéa 1 de l'article 4 de la loi susmentionnée ne refusent pas seulement à ces travailleurs le droit de s'affilier à un syndicat quelconque, mais qu'elles leur interdisent aussi de former leurs propres syndicats. Le Syndicat des postiers du Japon indique que lui seul peut juger s'il risque ou non de devenir un « syndicat contrôlé par l'employeur ». Les employés en question ne lui feront courir aucun risque de cet ordre en continuant à faire partie du syndicat.
  98. 98 Lors de l'examen du cas no 60, relatif au Japon, le Comité avait estimé que les allégations selon lesquelles le droit d'organisation était refusé « à certaines catégories supérieures qui, au Japon, semblent assimilées à la direction plutôt qu'aux employés » n'appellent pas un examen plus approfondi. Conformément aux allégations présentes, qui sont beaucoup plus précises que les allégations examinées précédemment, les mots «de cadres » ou «de direction» s'emploient si largement au Japon qu'il est allégué qu'ils s'appliquent à des milliers de personnes appartenant à des catégories auxquelles le droit d'organisation est accordé dans la majorité des pays. De plus, bien que des règles spéciales concernant le droit d'organisation du personnel de direction existent dans certains pays, ce personnel, s'il n'est pas autorisé à adhérer au syndicat des employés qui sont sous ses ordres, a le droit de constituer des organisations qui lui sont propres. En outre, le Comité estime que le danger de voir se créer des syndicats contrôlés par les employeurs dans les sociétés publiques et les entreprises nationalisées est très faible.
  99. 99 Le projet de loi portant modification de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales soumis actuellement à la Diète pour examen, dont le texte a été communiqué par le gouvernement, ne semble pas contenir d'interdiction relative au droit d'association des cadres.
  100. 100 Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de noter que la disposition de la législation en vigueur, qui interdit aux fonctionnaires occupant des postes de surveillance de constituer des syndicats, ne semble pas être maintenue dans le projet de loi tendant à modifier la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, actuellement soumis à la Diète, et d'exprimer l'espoir que des textes législatifs éliminant la distinction qui existe actuellement seront promulgués dans un proche avenir.
• Allégations relatives à des projets de modification de la loi sur les fonctionnaires de l'administration nationale
  101. 101 Le Congrès des syndicats japonais des fonctionnaires publics, dans son mémorandum transmis au B.I.T le 20 octobre 1960 par l'entremise de l'I.P.T.T., présente des allégations relatives à certaines modifications que le gouvernement aurait l'intention d'apporter à la loi sur les fonctionnaires de l'administration nationale, en vue d'une éventuelle ratification dé la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.
  102. 102 Dans ce mémorandum, l'organisation plaignante attire l'attention sur le fait que le Comité avait examiné le texte d'un projet de loi dans le cas no 105 (Grèce) et signale qu'elle fournit dans sa plainte « des allégations précises et détaillées » au sens du paragraphe 136 du quatorzième rapport du Comité et que ce Comité devrait, par conséquent, les examiner quant au fond avant même que cette nouvelle législation soit adoptée.
  103. 103 Aux termes des allégations susmentionnées, le nouvel article 108-2, paragraphes 3 et 4, de la loi établirait que la notion « des fonctionnaires faisant partie du personnel de direction ou de surveillance ainsi que ceux qui, par leurs fonctions, sont appelés à occuper des postes de confiance » - mentionnés dorénavant dans le projet « comme personnel de direction et fonctionnaires assimilés » sera définie par les règlements de la Direction du personnel de l'administration nationale. Un nouvel article 108-3, paragraphe 4, limiterait le droit d'affiliation à un syndicat de fonctionnaires aux personnes effectivement employées; pour ce qui est des fonctionnaires révoqués, l'affiliation est facultative pendant une année après leur révocation ou pour une période plus longue aussi longtemps qu'un appel contre la décision de révocation est en cours. Aux termes des allégations, ces restrictions seraient étendues également aux fédérations syndicales (nouvel article 108-2, paragraphe 1).
  104. 104 Le syndicat plaignant procède à un examen de ces dispositions à la lumière des Constatations générales présentées par la Commission d'experts de ]'O.I.T pour l'application des conventions et recommandations dans son rapport de 1959; il déclare en premier lieu qu'aux paragraphes 15 et 16 des Constatations générales, la Commission d'experts signale que la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, admet l'interdiction, pour les travailleurs appartenant à des professions différentes, de constituer un même syndicat, mais elle prévoit que les organisations de base distinctes constituées par professions « pourront librement créer des fédérations et confédérations et y adhérer». Toutefois - déclare l'organisation plaignante -, une fédération au Japon doit être constituée uniquement par des organisations de base de fonctionnaires des administrations nationales. L'organisation plaignante essaie de démontrer que les modifications de la législation en vigueur imposent des restrictions semblables aux «limitations par catégories » qui ont été jugées par la Commission d'experts dans une observation adressée au Pakistan comme incompatibles avec la convention no 87. Le système selon lequel la notion des différentes catégories de fonctionnaires en question est définie par la Direction du personnel de l'administration nationale, qui est également chargée de l'enregistrement des organisations syndicales, est comparable - au dire du plaignant - au système que la Commission d'experts considère, au paragraphe 31 de ces Constatations générales de 1959, comme équivalant à une «autorisation préalable ». De l'avis de l'organisation plaignante, le recours à un tel système permettrait à l'employeur de procéder à des mutations de militants syndicalistes trop gênants en compromettant ainsi l'enregistrement d'un syndicat - situation qui a été critiquée par la Commission d'experts au paragraphe 84 des Constatations générales précitées.
  105. 105 L'organisation plaignante déclare en outre qu'aux termes de l'article 53 de la loi sur les administrations publiques locales, les syndicats doivent exercer leurs activités séparément dans chaque administration publique locale, dispositions qui dépassent nettement les limitations par profession admises par la Commission d'experts et qui conduisent à la création de syndicats distincts au sein de chacun de ces organismes; cette situation - déclare le syndicat plaignant - a été critiquée par la Commission d'experts au paragraphe 35 de ses Constatations générales et par le Comité de la liberté syndicale dans les cas nos 134 et 141 concernant le Chili.
  106. 106 L'organisation plaignante se réfère par la suite aux nouvelles dispositions concernant l'enregistrement des syndicats. Aux termes du paragraphe 1 du nouvel article 108-5 de la loi sur les fonctionnaires de l'administration nationale, seuls les syndicats enregistrés ont le droit de négocier et seuls ils peuvent acquérir la personnalité juridique. Aux termes du règlement no 13-2 de la Direction du personnel de l'administration nationale, seuls les syndicats enregistrés peuvent présenter à ladite administration «une requête en vue d'une action administrative relative aux conditions de travail ». Les syndicats doivent remplir certaines conditions avant de pouvoir prétendre à l'enregistrement; ces conditions concernent entre autres les limitations à la liberté d'affiliation qui ont été analysées plus haut. Selon l'organisation plaignante, les syndicats enregistrés jouissent de privilèges si étendus que l'enregistrement est indispensable. Après avoir passé en revue les conclusions du Comité de la liberté syndicale relatives au cas no 11 (Brésil) ; et au cas no 12 (Argentine) et attiré l'attention sur les paragraphes 30, 31, 32 et 35 des Constatations générales formulées par la Commission d'experts en 1959, le plaignant allègue que les privilèges dont jouissent les syndicats enregistrés sont tels que les organisations non enregistrées auraient de grandes difficultés « à promouvoir et sauvegarder les intérêts » de leurs membres, ainsi qu'il est signalé au paragraphe 27 des Constatations générales en question. Le plaignant allègue encore que le paragraphe 3 de l'article 108-3 de la loi sur les fonctionnaires de l'administration nationale confère à la Direction du personnel de l'administration des pouvoirs d'appréciation beaucoup trop étendus en ce qui concerne l'enregistrement - la possibilité d'appel devant les tribunaux portant uniquement sur des questions de droit -, de sorte que, conformément à l'opinion de la Commission d'experts, l'enregistrement constitue dans ce cas une formalité équivalant à l'autorisation préalable, puisque les privilèges des syndicats enregistrés sont si étendus qu'ils portent atteinte au droit des travailleurs de créer les organisations «de leur choix » et d'y adhérer. Le nouveau paragraphe 3 de l'article 108-3 de la loi n'exige pas seulement des syndicats en voie d'enregistrement que leurs statuts précisent la procédure relative à l'élaboration et à la modification de ces statuts ainsi qu'à l'élection des cadres syndicaux, mais il leur demande également de prouver à la Direction du personnel de l'administration, avant que cette dernière procède à l'enregistrement, que cette procédure a réellement été suivie. Le plaignant déclare enfin que, conformément au paragraphe 64 des Constatations générales de la Commission d'experts, cette disposition est incompatible avec l'article 3, paragraphe 2, de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.
  107. 107 Etant donné les considérations qui précèdent, le fait que l'appel contre les décisions de l'administration en cas d'annulation de l'enregistrement ne peut porter que sur des questions de droit, constitue, aux dires du syndicat plaignant, «une suspension par voie administrative », telle qu'elle est décrite aux paragraphes 80 et 81 des Constatations générales de la Commission d'experts, mentionnées précédemment.
  108. 108 Du fait que les conditions d'obtention de la personnalité juridique sont identiques à celles qui sont requises pour l'enregistrement, il y a lieu de relever - allègue l'organisation plaignante - une nouvelle incompatibilité avec l'article 7 de la convention (no 87).
  109. 109 Le plaignant fait remarquer que le paragraphe 2 de l'article 98 de la loi sur les fonctionnaires des administrations publiques accorde actuellement au Syndicat des fonctionnaires le droit de négociation, aussi bien en ce qui concerne les conditions de travail qu'en ce qui concerne d'autres conditions. Toutefois, le paragraphe 1 du nouvel article 108-5 établirait - selon le plaignant - une distinction entre les conditions de travail et les autres conditions en apportant des limitations au droit de négocier en ce qui concerne les autres conditions, alors que le paragraphe 3 de ce même article disposerait que «les questions intéressant la gestion et la marche des affaires de l'Etat ne pourront pas » faire l'objet de négociations. Selon les déclarations du plaignant, d'autres projets de texte enlèveraient en même temps à la Direction du personnel une grande partie de ses attributions, ce qui aurait pour résultat de restreindre considérablement le droit de cette organisation, accordé par les usages coutumiers, de négocier sur les différentes clauses des conventions et de présenter par la suite des recommandations quant aux mesures législatives à adopter, puisque le pouvoir de prendre des décisions a été transféré entièrement au gouvernement. Etant donné que ces mesures font partie de l'ensemble des modifications à apporter à la législation nationale dans le cadre de la procédure de ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, le syndicat plaignant allègue qu'on aurait l'intention de limiter, de manière contraire à l'article 19, paragraphe 8, de la Constitution de l'O.I.T, les droits des syndicats établis par les usages coutumiers.
  110. 110 Dans sa communication du 14 février 1961, le gouvernement déclare qu'il est en train d'examiner si le texte des projets de modification qui seront soumis à la session en cours de la Diète nationale est identique à celui des projets présentés par le Cabinet précédent à la législature de 1960 et au sujet desquels les plaignants ont formulé des allégations. Les arguments exprimés dans la réponse du 14 février 1961, et analysés ci-après, sont ceux que le gouvernement avait fait valoir lorsqu'il avait soumis les projets en question à la dernière session de la Diète nationale.
  111. 111 Il a été décidé de modifier la loi sur les fonctionnaires publics de l'administration nationale pour permettre aux syndicats de ces employés de choisir leurs dirigeants en toute liberté et les élire selon les principes démocratiques; ces organisations pourront en effet; aux termes des modifications, élire leurs dirigeants parmi les fonctionnaires qui ne sont pas effectivement employés.
  112. 112 Aux termes de la législation en vigueur, il n'est pas interdit aux membres du personnel représentant l'employeur de s'affilier aux mêmes organisations que les autres fonctionnaires. Le projet de modification interdirait au personnel occupant des postes de direction et de surveillance, ainsi qu'aux personnes que leurs fonctions appellent à s'occuper de questions confidentielles, d'appartenir aux mêmes organisations que les autres fonctionnaires.
  113. 113 Selon les déclarations du gouvernement, les nouvelles dispositions relatives à l'enregistrement des syndicats prescrivent certaines conditions que les syndicats doivent remplir pour qu'ils soient ou demeurent enregistrés. L'enregistrement n'est pas obligatoire et les syndicats non enregistrés ne se voient pas refuser le droit d'exister et de fonctionner. Le seul acte d'enregistrement confère à l'organisation intéressée la personnalité juridique, mais une telle personnalité n'affecte en rien l'existence et les activités des syndicats, en outre, l'annulation de l'enregistrement n'entraîne pas la dissolution. Le projet de loi confie la responsabilité de l'enregistrement et de la radiation des syndicats à la Direction du personnel de l'administration nationale que le gouvernement décrit comme un organe équitable et indépendant dont les décisions peuvent faire l'objet d'un recours devant les tribunaux.
  114. 114 Des ajustements analogues seront apportés à la loi sur les administrations publiques locales.
  115. 115 En même temps, le gouvernement a décidé de procéder parmi les différentes autorités à une nouvelle répartition des responsabilités concernant l'administration du personnel. Ainsi, les questions relatives aux salaires, au rendement, à la formation professionnelle, à la réparation des accidents, aux secours mutuels, à la retraite, etc., qui relevaient de la Direction du personnel de l'administration nationale et du ministère des Finances seront confiées au premier ministre. Toutefois, des questions telles que les recommandations concernant le maintien et l'amélioration du niveau des salaires et des autres conditions de travail des fonctionnaires publics qui doivent être présentées à la Diète et au Cabinet, les demandes concernant les mesures d'ordre administratif à prendre à ce sujet, ainsi que la procédure administrative à suivre pour remédier à des mesures défavorables prises contre des fonctionnaires et leurs organisations, resteront du ressort de la Direction du personnel; cet organisme conservera son autonomie complète, en vertu des dispositions légales qui seront maintenues en vigueur et aux termes desquelles seule la Diète a le droit de licencier les membres de l'administration en question, qui peut faire rapport et présenter des recommandations directement à la Diète sans passer par le Cabinet.
  116. 116 Le gouvernement fournit, en annexe à sa réponse, le texte des dispositions pertinentes du projet de loi antérieur tendant à modifier la loi sur les fonctionnaires de l'administration nationale.
  117. 117 Dans sa communication du 9 mai 1961, le gouvernement déclare qu'en fait, les projets de loi actuellement soumis à la présente session de la Diète nationale ont un contenu analogue aux projets de loi soumis en 1960. Il soumet donc ses observations sur le fond de la question. Les textes des projets de loi destinés à modifier la loi sur l'administration nationale - désignés comme le « projet de loi » dans les allégations qui vont être examinées - et la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales ont été fournis par le gouvernement.
  118. 118 Le gouvernement déclare que le projet de loi n'apporte aucune restriction à la qualité de membres des organisations de fonctionnaires et ne leur interdit pas de « se fédérer avec quelques autres organisations de travailleurs ». L'affiliation est limitée dans le cas d'une organisation de fonctionnaires «enregistrée »; cette disposition est destinée à établir des relations normales entre les autorités gouvernementales et les organisations de fonctionnaires par l'enregistrement des seules organisations composées uniquement d'employés dont les conditions de travail sont régies par la loi et les règlements. Les autorités compétentes sont « requises ... d'entrer en négociations - a moins qu'elles n'aient des raisons justifiées de refuser de le faire - avec une telle organisation enregistrée de fonctionnaires, quand cette dernière a fait des propositions en ce sens ». Toutefois, l'organisation d'employés enregistrée a la liberté d'organiser l'élection de ses dirigeants et de se fédérer avec « toute autre organisation d'employés ou de travailleurs ». En outre - déclare le gouvernement-, une «organisation de fonctionnaires non «enregistrée » aux termes du projet de loi peut également demander à négocier et négocier en fait avec les autorités en vue de servir et de défendre les intérêts de ses membres » (article 108-5 du projet de loi). L'enregistrement prévu dans le projet de loi n'est donc pas une condition pratique exigée pour la constitution et la gestion d'une organisation ... les autorités doivent, en principe, être prêtes à négocier avec les organisations enregistrées (article 108-1 du projet de loi). D'un autre côté, même «les organisations non enregistrées peuvent négocier».
  119. 119 Le gouvernement répète ses déclarations précédentes concernant les règlements qui assurent l'indépendance de la Direction du personnel de l'administration nationale.
  120. 120 Une autre condition de l'enregistrement d'un syndicat, aux termes du projet de loi, est que le « personnel de direction et assimilé» ne doit pas s'affilier à une organisation de fonctionnaires qui défend les intérêts d'autres catégories de travailleurs. Aux termes du projet de loi, le personnel de direction et assimilé, y compris le personnel de surveillance et les personnes occupant des postes de confiance, peut former ses propres organisations distinctes; de l'avis du gouvernement, cela doit assurer l'indépendance des organisations des autres employés vis-à-vis des employeurs. Le gouvernement ne considère pas que cela soit la même chose que la classification par catégories mentionnées dans les observations de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations. La Direction du personnel de l'administration nationale doit, en vertu du projet de loi, déterminer la notion de « personnel de direction et assimilé », mais cette notion - dit le gouvernement - « a été déterminée a priori, et la Direction du personnel doit seulement la définir clairement»; de cette façon le système n'équivaut pas à une autorisation préalable puisqu'il est mis en oeuvre par l'autorité qui est aussi responsable de l'enregistrement.
  121. 121 Le gouvernement nie qu'aux termes des dispositions du projet de loi l'employeur puisse muter un syndicaliste actif et ainsi compromettre l'enregistrement d'un syndicat, les changements de personnel à cet effet étant interdits par la loi, tandis que, dans le cas d'une telle action prise au détriment d'employés, un appel en révision peut être fait devant la Direction du personnel de l'administration nationale et devant le tribunal.
  122. 122 Le gouvernement déclare que l'acquisition de la personnalité juridique n'est pas une condition requise pour l'existence et l'activité d'une organisation, mais qu'elle est simplement un moyen de lui accorder des facilités financières et elle ne restreint pas les droits prévus aux articles 2, 3 et 4 de la convention no 87. Un très petit pourcentage seulement de syndicats ont choisi d'acquérir la personnalité juridique.
  123. 123 Les conditions de l'enregistrement, y compris les questions qui sont déterminées par les règlements des syndicats, les dispositions visant l'élection des responsables au scrutin direct secret, etc., sont, aux termes du projet de loi, de simples formalités et elles ne mettent pas en danger l'autonomie d'une organisation - la Direction du personnel ne pouvant pas agir de façon arbitraire, à sa propre discrétion, en effectuant l'enregistrement. Une organisation d'employés peut faire appel devant un tribunal si la Direction du personnel " a commis un acte illégal concernant l'enregistrement. L'interprétation de l'organisation plaignante, selon laquelle les dispositions des paragraphes 3 et 4 de l'article 3 du projet de loi refusent le droit de recours pour des questions de fait, est fondée sur une pure erreur d'interprétation de ces dispositions ". L'annulation de l'enregistrement d'une organisation - dit le gouvernement -- " ne porte atteinte en aucune façon à l'existence et à l'activité d'une organisation de travailleurs en tant que telle ". Le même droit de recours est accordé contre une décision d'annulation aussi bien que contre un refus d'enregistrement.
  124. 124 Se référant aux allégations relatives aux questions qui rentrent dans le domaine des négociations aux termes du nouvel article 108-5, paragraphes 1 et 3 (voir paragraphe 109 ci-dessous), le gouvernement déclare qu'aux termes de la loi comme du projet de modification de la loi sur l'administration publique nationale, une disposition prévoit que la négociation " s'applique aux conditions de travail et aux autres fins licites, y compris les activités sociales et de bien-être ", mais que les questions touchant la direction et la gestion de l'entreprise sont exclues du champ des négociations. A cet égard, le gouvernement tire argument de ce que l'article 19, paragraphe 8, de la Constitution de l'O.I.T n'impose pas à un Etat qui ratifie une convention "l'obligation de maintenir des normes plus favorables que celles de la convention " et que " la révision ou l'abolition par l'Etat, selon sa propre conception, d'un système dont aucune convention ne traite n'a rien à voir avec l'article 19 paragraphe 8 de la Constitution ".
  125. 125 Enfin, le gouvernement présente des observations sur les allégations concernant l'étendue du droit d'organisation aux termes de la loi sur l'administration nationale, déclarant que le projet de loi qui doit le modifier n'interdit pas aux fonctionnaires appartenant à deux ou plusieurs organes publics locaux de former une fédération conjointement avec d'autres organisations d'employés ou de travailleurs - les restrictions à la qualité de membre ne s'appliquent, comme dans le cas d'organisations de fonctionnaires de l'administration nationale, que si l'organisation demande à être enregistrée. Mais les conditions de travail des employés d'administrations locales sont déterminées par l'assemblée de l'organe administratif local intéressé (municipalité ou préfecture).
  126. 126 Les allégations se rapportent au projet de modification qui est actuellement examiné par la Diète nationale. Dans un certain nombre de cas, le Comité a examiné dans quelle mesure il pouvait faire des commentaires sur une législation en cours d'élaboration. Alors que le Comité a, dans certains cas, rejeté des allégations relatives à des projets de législation, soit en raison du caractère vague de ces allégations, soit parce que le projet de texte n'avait pas été proposé par le gouvernement, il a déclaré par ailleurs que, lorsqu'on lui a soumis des allégations précises et détaillées concernant un projet de loi soumis à la législature par le gouvernement, le fait que les allégations se rapportaient à un texte qui n'avait pas encore force de loi ne devait pas en soi empêcher le Comité d'exprimer son opinion sur la valeur des allégations formulées. Le Comité exprime l'avis que dans ces conditions il y a intérêt à ce que le gouvernement et l'organisation plaignante puissent connaître le point de vue du Comité sur le projet de loi avant l'adoption de celui-ci, étant donné que le gouvernement, à qui revient l'initiative en la matière, a la faculté de lui apporter d'éventuelles modifications.
  127. 127 Dans le cas présent, des allégations détaillées ont été formulées concernant un certain nombre de dispositions du projet de modification actuellement soumis à la Diète nationale. Le gouvernement a fourni une réponse détaillée ainsi que les textes de certains projets de loi dans la forme soumise à la Diète. En conséquence, suivant sa pratique antérieure, et eu égard notamment au fait que le projet de loi a précisément pour origine une proposition du gouvernement de ratifier la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, le Comité estime à propos d'exprimer son avis sur les modifications projetées, à la lumière des dispositions de ladite convention. Cependant, comme il est toujours possible que les textes de projets de loi soient modifiés par la Diète et qu'il est difficile, à ce stade, d'avoir une idée d'ensemble de tous les effets d'un programme général de remaniement de la législation en vigueur, dont la portée totale n'est pas entièrement déterminée, le Comité s'est borné, à ce stade, à des commentaires sur quelques-uns des principaux points soulevés et, pour le reste, il a décidé d'attendre le résultat final avant de formuler d'autres conclusions.
  128. 128 Ces points principaux se rapportent à la question de dispositions proposées concernant l'enregistrement des organisations de fonctionnaires. Les plaignants allèguent que le droit de négociation ne serait accordé qu'aux seules organisations enregistrées, dont les privilèges seraient en conséquence tels qu'une organisation non enregistrée aurait de grandes difficultés à " servir et défendre les intérêts " de ses membres et que le droit des travailleurs de "constituer des organisations de leur choix et de s'affilier à ces organisations " serait limité. Le gouvernement confirme qu'aux termes du projet de loi destiné à modifier la loi sur l'administration nationale, une organisation ne peut être enregistrée que si la qualité de membre de cette organisation est limitée aux fonctionnaires et si "le personnel de direction et assimilé " forme des organisations distinctes de celles des autres employés.
  129. 129 La question essentielle que le Comité a examinée au stade actuel est celle de savoir quelles organisations auraient le droit de négocier; en effet, si la situation est telle que seules les organisations qui remplissent pleinement les conditions ci-dessus mentionnées pour l'enregistrement peuvent négocier, comme il est allégué, une telle situation semble demander un examen à la lumière de l'article 2 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Le gouvernement conteste cependant qu'il en soit ainsi.
  130. 130 A cet égard, le gouvernement déclare qu'une " organisation de fonctionnaires non enregistrée aux termes du projet de loi peut également demander à négocier et négocier en fait avec les autorités en vue de servir et de défendre les intérêts de ses membres " (article 108-5 du projet de loi). Cela est une assurance catégorique, et le Comité en prend note.
  131. 131 Le gouvernement déclare que les autorités compétentes sont "requises... d'entrer en négociation, à moins qu'elles n'aient des raisons justifiées de refuser de le faire, avec une telle organisation de fonctionnaires enregistrée, quand cette dernière a fait des propositions en ce sens " et que "les autorités doivent être prêtes, en principe, à négocier avec les organisations enregistrées. D'un autre côté, même les organisations non enregistrées peuvent négocier. "
  132. 132 Dans ces conditions, le Comité, étant donné l'importance qu'il attache au droit de négociation des organisations représentatives, qu'elles soient enregistrées ou non, demande au gouvernement d'indiquer si, dans la pratique, les autorités compétentes négocient avec les organisations non enregistrées et, dans l'affirmative, si elles le font dans les mêmes conditions qu'avec les organisations enregistrées.
• Allégations relatives à des actes discriminatoires dirigés contre le Syndicat des enseignants du Tapon
  133. 133 Dans ses communications des 9 novembre et 8 décembre 1960, le Syndicat des enseignants du Japon fait remarquer qu'aux termes de l'article 56 de la loi sur les administrations publiques locales, les fonctionnaires publics locaux ne doivent pas être soumis à un traitement discriminatoire du fait qu'ils ont adhéré à un syndicat ou qu'ils l'ont représenté légalement et que, conformément à l'article 8-1, paragraphe 10, toute personne lésée peut demander à la Commission du personnel d'examiner les actes discriminatoires et d'adopter les mesures nécessaires.
  134. 134 En vertu de la loi sur les organisations syndicales, les travailleurs de l'industrie privée sont protégés contre: a) des actes discriminatoires antisyndicaux en matière d'emploi; b) le refus de reconnaître le droit de négociation collective; c) l'ingérence de l'employeur dans la gestion du syndicat. Le syndicat plaignant déclare que la loi sur les administrations publiques locales (à l'instar de la loi sur les administrations publiques nationales) n'offre de protection que contre la première de ces catégories d'actes antisyndicaux et que le gouvernement n'applique pas, en ce qui concerne les fonctionnaires publics les articles 2 et 3 de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ratifiée par le Japon. L'organisation plaignante allègue que le gouvernement interprète le terme " fonctionnaires publics (au service de l'Etat) " (article 6 de la convention susmentionnée) comme englobant tous les fonctionnaires publics, y compris les instituteurs qui n'ont aucune relation avec l'administration publique.
  135. 135 Le syndicat plaignant énumère ensuite plusieurs cas où de prétendus actes discriminatoires antisyndicaux auraient été commis contre les travailleurs en raison de leur appartenance au Syndicat des enseignants du Japon. L'organisation plaignante se réfère en particulier à des actes commis dans la préfecture d'Ehimé, concernant la participation à la Conférence de recherches organisée par la Commission préfectorale de l'enseignement, qui est habilitée à nommer des instituteurs et à poursuivre des recherches dans le domaine éducatif. Les instituteurs doivent être invités par le directeur de leur école à y prendre part. Aux termes de l'allégation en question, la Commission préfectorale d'Ehimé n'aurait pas permis à des membres du Syndicat des enseignants du Japon d'y participer tant qu'ils ne se seraient pas retirés de leur syndicat. A titre de preuve, le plaignant produit des déclarations de M. S. Ishikawa (vice-président du Syndicat d'instituteurs de Niihama-Shi), M. Y. Kitayama (instituteur à l'école secondaire de Iwamatsu) et M. T. Ogawa (instituteur à l'école primaire de Lekushi) relatives à des entrevues qu'ils ont eues avec les autorités de l'enseignement ou avec le directeur de leur école. Le plaignant déclare que le but de la manoeuvre a été de remplacer, dans la région intéressée, le Syndicat par la Conférence de recherches. Il est allégué que les instituteurs ont été en même temps menacés d'un retard dans leur promotion, s'ils ne se retiraient pas du Syndicat des enseignants. A titre de preuve, les plaignants produisent les déclarations de M. T. Inoue (directeur de l'école primaire municipale de Nakano), M. T. Mizumoto (instituteur), M. K. Yamaoka (professeur à l'école secondaire de Kawabe), M. N. Hisai (instituteur à l'école primaire de Kawabe) et M. S. Nishiyama (instituteur à l'école primaire de Sakao). Une autre déclaration appuyant ces dires est celle de M. Inoue, précédemment cité, qui mentionne de prétendus actes discriminatoires dirigés contre des membres et des cadres syndicalistes transférés dans des régions éloignées; cet exposé fait également état des déclarations discriminatoires émanant de membres de l'administration locale (par exemple, qu'un certain instituteur aurait fait un bon directeur d'école s'il n'avait pas été membre du comité exécutif du syndicat). Par contre, des instituteurs qui se sont retirés du syndicat sous la contrainte ont immédiatement bénéficié, au dire de l'organisation plaignante, d'un traitement plus favorable en ce qui concerne les augmentations de salaire. Ces exemples de discriminations contre le Syndicat des enseignants du Japon, commises dans une préfecture donnée, ont été répétés, d'après les allégations susmentionnées, à travers tout le pays.
  136. 136 Dans sa communication du 24 janvier 1961, le gouvernement présente des observations au sujet de l'allégation selon laquelle les fonctionnaires publics locaux ne bénéficieraient pas de la même protection que les travailleurs de l'industrie privée contre les actes d'ingérence visés par l'article 2 de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949. Selon la même allégation, ces fonctionnaires ne seraient pas protégés par "des organismes appropriés aux conditions nationales ", ainsi qu'il est prévu à l'article 3 de la convention. Le gouvernement déclare qu'" étant donné qu'il est inconcevable que des autorités publiques locales portent atteinte, par des actes d'ingérence, au droit d'organisation syndicale garanti par la Constitution et par la loi, il n'existe pas d'institution dont le rôle est de s'opposer à toute pratique déloyale en matière de travail, dirigée contre les syndicats ", comme il en existe pour les travailleurs de l'industrie privée. Toutefois - déclare le gouvernement -, l'article 56 de la loi sur les administrations publiques locales comprend des dispositions spéciales de protection ainsi qu'un système de recours selon lequel les fonctionnaires publics locaux peuvent demander que les cas de licenciement et autres mesures injustes contraires à leurs intérêts soient examinés à nouveau (articles 49, 50 et 51).
  137. 137 Le gouvernement déclare que l'enseignement obligatoire, qui doit être introduit par les autorités locales, fera partie de l'administration de l'Etat et que, par conséquent, les instituteurs du Japon seront considérés comme "fonctionnaires publics " au sens de l'article 6 de la convention (no 98) précitée.
  138. 138 Selon les déclarations du gouvernement, la Conférence pour la recherche dans le domaine de l'éducation de la Préfecture d'Ehimé est une organisation créée volontairement sur l'initiative des directeurs d'école et autres maîtres " qui se sont séparés " du Syndicat des enseignants du Japon. Le gouvernement nie qu'une pression quelconque ait été exercée sur des instituteurs pour les obliger à quitter le syndicat et déclare que, bien que le président et le superintendant du Conseil préfectoral de l'enseignement " aient, à bon droit, signalé des pratiques illégales de la part du Syndicat des enseignants, ils n'ont jamais commis d'abus délibérés à l'égard de ce syndicat ".
  139. 139 Dans sa communication du 9 mai 1961, le gouvernement déclare qu'une enquête menée par la Commission de l'enseignement de la préfecture d'Ehimé a révélé que les déclarations fournies par les plaignants en vue de prouver qu'une pression avait été exercée sur M. Kitayama et sur d'autres personnes citées par les plaignants pour les obliger à quitter le Syndicat des enseignants du Japon sont sans fondement. Il n'est pas exact non plus - déclare le gouvernement - que les instituteurs qui se sont retirés du syndicat se soient vu accorder des avantages spéciaux.
  140. 140 Suivant la procédure relative à l'examen des allégations concernant la violation des droits syndicaux, le Comité a exprimé le voeu que lorsque des allégations précises sont formulées, les gouvernements fournissent, en vue de permettre un examen objectif, des réponses détaillées à chacune des accusations avancées. Dans tous les cas où les informations fournies par des gouvernements auxquels des plaintes ont été communiquées sembleraient être inadéquates ou de caractère trop général, le Comité demande ordinairement aux gouvernements intéressés de lui fournir des informations plus détaillées en vue de lui permettre d'exprimer une opinion précise au Conseil d'administration.
  141. 141 Dans le cas considéré, les organisations plaignantes ont présenté à l'appui de leurs allégations des rapports détaillés sur des conversations qui ont eu lieu entre huit personnes différentes nommément désignées et contre lesquelles des actes antisyndicaux particuliers ont été commis. En réponse à ces allégations, le gouvernement présente une déclaration générale en niant les faits et en indiquant que la Commission préfectorale d'Ehimé - qui est, en l'espèce, l'employeur intéressé -a entrepris une enquête qui a révélé que les déclarations en question n'étaient pas véridiques.
  142. 142 Dans ces conditions, le Comité demande au gouvernement de formuler des observations plus détaillées sur chacune des pièces fournies par les plaignants à titre de preuves à l'appui de leurs allégations.
• Allégations relatives à la non-reconnaissance du Syndicat des enseignants du Japon
  143. 143 Il est allégué par le Syndicat des enseignants du Japon que l'article 55 de la loi sur les administrations publiques locales prévoit qu'une organisation de fonctionnaires enregistrée peut négocier, à certaines conditions, mais n'a pas le droit de conclure des conventions collectives avec les autorités de l'organe public local intéressé. D'après les articles 52 et 53, seul un syndicat constitué dans le cadre d'un organe public local (par exemple une préfecture) peut devenir une " organisation enregistrée " ayant droit de négocier, et une fédération quelconque constituée dans plus d'un organe public (par exemple: Syndicat des enseignants du Japon) est considérée seulement comme organisation de facto. Ainsi, le Syndicat des enseignants du Japon ne peut pas négocier avec les organes publics locaux et le ministre de l'Education ne peut pas négocier avec lui à l'échelon national parce que le système d'administration de l'enseignement est fondé sur la décentralisation. Cependant, font valoir les plaignants, les responsables des commissions préfectorales de l'enseignement sont nommés par le ministre, qui établit également le budget de l'éducation nationale, lequel exerce une influence directe sur les conditions de travail des fonctionnaires locaux puisque la dépense est répartie entre l'Etat, les préfectures et les municipalités. Il est allégué que si le Syndicat des enseignants du Japon ne peut pas mener de négociations collectives avec le ministre, les salaires et les conditions de travail des enseignants ne pourront jamais être améliorés. Le syndicat ne demande pas le droit de conclure des conventions collectives, mais le droit de voir ses vues prises en considération.
  144. 144 L'organisation plaignante déclare que le ministre essaie également d'affaiblir le Syndicat des enseignants du Japon en exerçant des pressions pour l'amener à abandonner la politique de protection des droits des enseignants en tant que salariés et à coopérer simplement au développement de la politique d'éducation nationale.
  145. 145 L'organisation plaignante produit des exposés significatifs, parus dans les éditions du Mainichi Shimbun du 24 octobre 1960 et du Japan Times du 25 octobre 1960, de déclarations faites à la presse par le ministre. Il est allégué que le ministre a dit que le Syndicat des enseignants du Japon n'était pas un syndicat, mais simplement une organisation bénévole.
  146. 146 Dans ses communications du 24 janvier et du 14 février 1961, le gouvernement commence par exposer les grandes lignes du système d'enseignement au Japon. Toutes les écoles élémentaires et les écoles secondaires du premier degré, par exemple les écoles publiques, dans lesquelles l'instruction est obligatoire, sont établies par municipalité. Dans chaque préfecture et chaque municipalité, un conseil de l'enseignement est chargé de l'administration de l'instruction publique. Il existe quarante-six préfectures et plus de trois mille cinq cents municipalités. Les personnes enseignant dans les écoles publiques sont des fonctionnaires locaux régis par la loi sur l'administration publique locale, les maîtres des écoles fondées par une municipalité étant des fonctionnaires de cette municipalité. Les traitements sont payés par les préfectures sur des sommes versées en partie par l'Etat.
  147. 147 Les enseignants peuvent constituer un syndicat dans chaque municipalité pour négocier avec le conseil municipal de l'enseignement. Ils peuvent se fédérer uniquement dans les limites de leur préfecture et négocier avec l'autorité préfectorale. Dans chaque préfecture, il exige une commission du personnel qui veille à une bonne administration de celui-ci; elle fait des recommandations à ce sujet et exerce également " des fonctions quasi juridiques pour examiner toute action défavorable au personnel ".
  148. 148 Le gouvernement argue donc qu'en raison du système de décentralisation, des dispositions sont prises uniquement pour les syndicats constitués dans les limites d'une préfecture donnée, mais il déclare ne pas dénier aux syndicats régionaux le droit de former une confédération nationale telle que le Syndicat des enseignants du Japon.
  149. 149 Le gouvernement conteste absolument que la négociation entre le Syndicat des enseignants du Japon et le ministère de l'Education soit indispensable pour améliorer les traitements des enseignants, car ces traitements sont déterminés par les préfectures. Il conteste également que les superintendants des conseils préfectoraux de l'enseignement soient nommés par le gouvernement - les conseils les nomment sous réserve de l'approbation par le ministre de l'Education, laquelle n'a jamais été refusée. Le budget de l'instruction publique ne permet pas davantage au ministre de l'Education d'influer sur les salaires parce que la part de l'Etat, fixée à 50 pour cent de la dépense, est fondée sur le montant effectivement payé par les préfectures.
  150. 150 Le gouvernement déclare que plusieurs conseils préfectoraux ont mis en vigueur ce que l'on a appelé l'" évaluation du mérite " des enseignants, ce à quoi le syndicat préfectoral des enseignants d'Ehimé, par exemple, était violemment opposé. Quand le ministère de l'Education a introduit un programme révisé d'enseignement, déclare le gouvernement, le Syndicat des enseignants du Japon a boycotté les réunions d'information organisées par le ministère, parce qu'il n'était pas d'accord avec cette révision, et il est intervenu dans de telles réunions avec violence.
  151. 151 Le gouvernement déclare qu'il a critiqué la politique et la doctrine du Syndicat des enseignants du Japon et lui a demandé de s'abstenir de tout acte illégal, mais qu'il n'a jamais voulu dire que ce Syndicat devait abandonner sa politique de protection des intérêts des enseignants en tant que travailleurs. Le gouvernement affirme que le Syndicat s'oppose à toute la politique et aux mesures adoptées par le gouvernement en matière d'enseignement et que, si le ministre de l'Education devait discuter avec les dirigeants du syndicat, cela impliquerait simplement que le gouvernement devrait accepter les vues de ce syndicat.
  152. 152 A l'appui de son attitude, le gouvernement cite des extraits significatifs de manifestes du Syndicat. Ainsi, dans la campagne lancée par le Syndicat en 1957, le gouvernement expose qu'il avait déclaré que la question de la légalité ou de l'illégalité dépendait simplement de la mesure dans laquelle il pourrait affirmer sa force, de telle façon qu'" il n'y ait plus de place pour notre adversaire pour exercer son oppression et manifester son ingérence ". De l'avis du gouvernement, c'était une déclaration de son intention d'annuler lois et réglementations par une action directe. Un mémorandum publié par le Syndicat en juillet 1960 - affirme le gouvernement - déclare que le Syndicat a empêché la visite d'Eisenhower au Japon et a renversé le "Cabinet Kishi " et qu'" il y aurait beaucoup à apprendre de la leçon de ce combat, qui, par la force des masses, a rendu lettre morte le règlement métropolitain de Tokyo concernant le contrôle des réunions et des manifestations, lequel constitué une violation de la Constitution du Japon ". Mais - dit le gouvernement - la Cour suprême a décidé que ledit règlement ne viole pas la Constitution.
  153. 153 Le gouvernement cite également un certain nombre d'actes de violence commis par le Syndicat qui justifient son intention de ne pas traiter avec lui: "mise sous clef " des membres du conseil préfectoral de l'enseignement, violences contre la police, boycottage des enseignants qui ne sont pas affiliés à leur syndicat, irruption bruyante dans des réunions publiques, atteintes à la propriété, etc.
  154. 154 Le gouvernement fournit un extrait significatif des Règles de déontologie des enseignants, publié par le Syndicat des enseignants du Japon en octobre 1960. Il contient des remarques telles que " des mesures sociales destinées à remplacer le fondement de la structure sociale devraient être adoptées pour qu'un système social conçu d'un point de vue totalement différent puisse être instauré "; " ... si vous enseignez que la société actuelle ne vaut rien, qu'il faut la détruire afin d'instaurer une société démocratique ... vous serez considérés comme contrevenant au système actuel d'enseignement ... ; cependant, vous devez enseigner en ce sens ". De ces citations et d'autres encore, le gouvernement conclut que le Syndicat des enseignants entretient une lutte de classe, désire instaurer un nouveau système social et exhorte les enseignants à préconiser la destruction de la société actuelle.
  155. 155 Dans sa communication du 9 mai 1961, le gouvernement déclare que si les enseignants doivent être considérés comme des "travailleurs ", au sens de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, il s'ensuit que leurs "employeurs" sont les conseils préfectoraux de l'enseignement, d'où il résulte que la négociation doit se faire au niveau préfectoral. Le gouvernement exprime l'avis qu'il serait illogique et erroné que le ministre de l'Education négocie avec le Syndicat des enseignants du Japon en passant par-dessus les conseils préfectoraux, quand il n'a pas le pouvoir de déterminer les traitements et les autres conditions de travail des enseignants.
  156. 156 L'article 2 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, donne effet au principe généralement admis que les travailleurs, sans distinction aucune, doivent avoir le droit de constituer des organisations de leur propre choix et de s'affilier à ces organisations. Ce droit s'applique aux travailleurs du secteur public comme à ceux du secteur privé, qu'ils soient fonctionnaires ou non, avec la seule exception possible des membres de l'armée et de la police. Le Comité considère qu'un gouvernement est parfaitement en droit de dire qu'il ne veut pas négocier sur une base nationale et qu'il veut restreindre les négociations au plan de l'entreprise - ou au niveau des préfectures ou des municipalités, si c'est le cas. En fait, il convient d'observer que, dans un nombre considérable de pays, les conditions d'emploi des fonctionnaires locaux sont déterminées directement par l'autorité locale intéressée, mais que, dans les négociations avec les différentes autorités, ces fonctionnaires locaux sont normalement représentés, s'ils le désirent, par leur organisation nationale. Toutefois, les déclarations du gouvernement du Japon semblent impliquer que la négociation, devant, aux termes de la loi sur les administrations locales, s'effectuer au niveau régional, il s'ensuit que l'organisation qui négocie ne doit également exister que sur le plan régional; le Comité considère une telle restriction comme une limitation du droit des travailleurs de constituer des organisations de leur propre choix et de s'affilier à ces organisations, ainsi que d'élire leurs représentants en pleine liberté (article 3 de la convention). Même si les syndicats régionaux peuvent se confédérer dans le syndicat des enseignants du Japon, c'est seulement le syndicat régional qui peut négocier avec les autorités régionales.
  157. 157 Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider - tout en reconnaissant, d'une part, que l'élaboration des grandes lignes de la politique générale de l'enseignement ne se prête pas à des négociations collectives entre les autorités compétentes et les organisations du personnel enseignant, bien qu'il puisse être normal de consulter ces organisations à cet égard, et, d'autre part, qu'on ne saurait invoquer le principe de la liberté syndicale en faveur d'activités de caractère subversif:
       • a) d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance qu'il attache au principe selon lequel les travailleurs doivent avoir le droit de constituer les organisations de leur choix, de s'y affilier et d'élire leurs représentants en toute liberté;
       • b) d'exprimer l'opinion que, bien que les administrations aient le droit de décider si elles entendent négocier à l'échelon national ou à l'échelon régional, les travailleurs devraient avoir, conformément au principe susmentionné, le droit de choisir l'organisation chargée de les représenter, à quelque échelon que se déroulent les négociations.
  158. Allégations relatives à l'ingérence dans les activités du S.N.C et aux adhésions des travailleurs à ce syndicat
  158. 158 Le S.N.C, dans sa communication du 20 février 1961, allègue que la Direction des chemins de fer nationaux du Japon contrevient au droit d'organisation de la façon suivante:
       • a) efforts déployés par les surveillants immédiats pour persuader les ouvriers d'abandonner leur syndicat et/ou d'adhérer aux syndicats " créés de toutes pièces " durant la période où la direction a refusé de discuter avec le S.N.C, efforts accompagnés de promesses de gains personnels ou de menaces d'un traitement défavorable;
       • b) ingérence des surveillants immédiats dans le choix des responsables du syndicat lors des élections;
       • c) restriction mise par les surveillants aux activités des cellules syndicales;
       • d) prise en considération de la fidélité d'un travailleur à la politique du S.N.C lors de l'appréciation de ses mérites professionnels;
       • e) discrimination à l'encontre de ceux qui prennent part aux activités du S.N.C et favoritisme à l'égard de ceux qui n'y prennent pas part.
  159. 159 L'organisation plaignante fournit un certain nombre d'exemples des méthodes d'ingérence alléguées.
  160. 160 Durant des cours de formation de cadres organisés par la Division de l'exploitation du chemin de fer de Kanayawa, les chargés de cours auraient critiqué le S.N.C et stigmatisé certains dirigeants communistes.
  161. 161 Il est allégué qu'au cours d'une élection syndicale, le 8 septembre 1959, une réunion générale de la section de l'organisation plaignante de Fukui a été tenue et qu'un sous-chef de gare, M. Shago, a usé de sa position officielle pour faire de la propagande au nom de M. Sada Kato, un " antisyndical" connu.
  162. 162 Il est allégué que M. S. Tokinda, sous-chef de gare à Kanayawa, a régalé une quarantaine de sous-chefs de gare et contremaîtres principaux des ateliers, a critiqué le S.N.C et les a persuadés de constituer un comité préparatoire pour un nouveau syndicat d'employés de cette gare. L'organisation plaignante déclare que cette réunion avait été convoquée théoriquement pour discuter des services relatifs aux voyageurs et à l'organisation d'une excursion, mais que ces sujets n'ont pas été abordés.
  163. 163 Il est allégué que M. H. Iwakawa, chef de gare à Naoetsu, qui n'est pas syndiqué, a rassemblé son personnel le 29 février 1960 et a prononcé un discours au cours duquel il a fait comprendre qu'il serait tenu compte dans l'appréciation des mérites professionnels du fait que trente membres de l'organisation plaignante se trouvaient parmi les employés de cette gare. Le 9 mars 1960, d'après les allégations de l'organisation plaignante, un surveillant à cette gare ordonna que les avis syndicaux soient enlevés du tableau d'affichage; le sous-chef de gare, M. K. Ichimura, a fait déplacer le tableau d'affichage du syndicat de l'endroit, qu'il occupait depuis 1955, par des membres d'un nouveau syndicat régional cautionné par les autorités. Il est allégué que, le 10 mars 1960, M. Iwakawa a interdit au secrétaire de la section de l'organisation plaignante d'encaisser dorénavant les cotisations dans les bureaux.
  164. 164 Il est allégué que le 11 mars 1960, M. Y. Ogiwara, un vice-président du syndicat rival, patronné par les autorités à Naoetsu, a fait appeler M. H. Takenouchi, membre du S.N.C, et lui a dit que M. Ichimura le sous-chef de gare, était très ennuyé de son affiliation à ce dernier syndicat; il lui a rappelé les promotions qu'il avait obtenues et l'a ainsi persuadé de signer son affiliation au syndicat régional rival, après quoi, le 20 mars 1960, M. Ichimura a dit à M. Takenouchi: "Je suis très heureux que vous ayez pris une aussi bonne décision. Peu m'importe ce que vous avez fait lorsque vous apparteniez au S.N.C, mais comme vous vous êtes affilié au nouveau syndicat régional, j'espère que vous ferez de votre mieux sans difficulté. "
  165. 165 Une réunion des membres du nouveau syndicat régional de la gare de Naoetsu s'est tenue les 16 et 17 mars 1960. Il est allégué que le vice-président aurait alors dit: "Quiconque, ayant rejoint le nouveau syndicat régional, retournerait au S.N.C serait traité défavorablement... et ne pourrait retrouver son emploi aux chemins de fer nationaux. Ce n'est pas moi, mais les autorités du chemin de fer qui le disent. "
  166. 166 Il est allégué que le 13 mars 1960, M. Y. Sugimoto, sous-chef de gare à Arai, s'adressa à deux membres du S.N.C, M. E. Kakinoki et M. H. Karasawa, et leur dit de quitter ce syndicat et de s'affilier au syndicat régional rival; en conséquence, ces deux membres et deux autres membres du S.N.C se sont affiliés au syndicat régional. Il est allégué que le syndicat régional ne protégeant pas leurs intérêts, M. Kakinoki et quelques autres retournèrent au S.N.C le 31 mai 1960, et, le 10 août 1960, ces personnes ont été les seules à ne pas recevoir d'augmentation bien qu'elles y aient eu droit. Le 27 août - déclare l'organisation plaignante-, M. N. Ozaki, chef de gare, leur dit qu'elles avaient été pénalisées pour être retournées au S.N.C et que lui-même avait été blâmé par les autorités pour n'avoir pas empêché ce retour, ajoutant: " La politique des autorités des chemins de fer est d'écraser le S.N.C et de ne conserver que le second syndicat. "
  167. 167 Dans sa communication du 1er mai 1961, le gouvernement cite les tracts de certains nouveaux syndicats, en 1957, comme preuve de leur formation spontanée et, en termes généraux, il conteste toute ingérence dans les activités du S.N.C. Le gouvernement considère que le droit des travailleurs ou des syndicats intéressés de solliciter l'intervention de la Commission des relations de travail dans les entreprises nationales et les sociétés publiques en cas de pratiques déloyales vis-à-vis des travailleurs, telles qu'elles sont mentionnées à l'article 2 de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, et le pouvoir de la Commission - composée à cet effet uniquement de membres " neutres en matière publique " - de prendre des mesures de garantie, assurent une pleine protection en la matière. Des dix-huit cas de cette sorte soumis à la Commission jusqu'ici, le gouvernement déclare qu'un a été rejeté, qu'un autre a fait l'objet d'une décision favorable et que seize ont été retirés par les plaignants.
  168. 168 Dans sa réponse, le gouvernement se borne à contester les allégations de manière générale et explique qu'en cas d'ingérence telle que celle qui a été alléguée, le recours à la Commission des relations de travail dans les entreprises nationales et les sociétés publiques offre une garantie qui a joué dans un certain nombre de cas.
  169. 169 Etant donné que les plaignants ont fourni des allégations détaillées quant à la conduite de M. Shago à l'occasion d'une élection syndicale, quant aux actes de M. S. Tokinda et d'un certain nombre de fonctionnaires, à Naoetsu, ou de personnes placées sous leurs ordres et de fonctionnaires à la gare d'Arai, le Comité demande au gouvernement de fournir d'autres observations sur les questions soulevées dans ces allégations.
• Allégations relatives au système des cadres syndicaux exerçant leur activité à plein temps
  170. 170 Le Syndicat des enseignants du Japon déclare que, dans ce pays, les syndicats des fonctionnaires de l'administration nationale (règlement no 15-3 de la Direction du personnel de l'administration nationale pris en vertu de la loi sur les fonctionnaires de l'administration nationale) et ceux des fonctionnaires des administrations locales (arrêtés préfectoraux pris en vertu de la loi sur les administrations publiques locales) disposent ordinairement de cadres syndicaux occupés à plein temps qui conservent leur statut de fonctionnaires (mais qui ne sont pas rémunérés à ce titre). Ces cadres ont le droit de se consacrer exclusivement à des activités syndicales. Toutefois, ce privilège n'est accordé qu'aux organisations enregistrées (par exemple, syndicats enregistrés auprès de la Direction nationale du personnel ou commissions du personnel locales, selon le cas) et, à condition que, de l'avis de l'autorité responsable qui emploie ces fonctionnaires, le fonctionnement du service public ne soit pas entravé. Parallèlement, l'enregistrement peut être annulé dans le cas d'un syndicat constitué par des fonctionnaires publics locaux, si l'organisation en question a désigné comme dirigeant, ou accepté en tant que membre, une personne n'appartenant pas à l'administration publique locale. [Cette partie des allégations soulève, en ce qui concerne les fonctionnaires publics nationaux et locaux, un problème identique à celui qui a été examiné précédemment au sujet des syndicats du personnel des entreprises publiques nationales et locales. Selon les allégations du plaignant, le Syndicat de la préfecture de Wakayama a été considéré par la Commission préfectorale de l'enseignement comme une organisation illégale parce qu'elle a désigné comme dirigeants des instituteurs licenciés; la commission en question ayant refusé à ces fonctionnaires l'autorisation de se consacrer à plein temps aux activités syndicales, tout en conservant leur statut de fonctionnaire, le syndicat a attaqué cette décision devant la cour d'appel, qui ne s'est pas encore prononcée. Le plaignant fournit plusieurs exemples de ses allégations, selon lesquelles la tendance à la limitation, sur le plan tant national que local, du nombre des cadres syndicaux exerçant leur activité à plein temps tout en conservant leur statut de fonctionnaire irait s'accentuant.
  171. 171 Il est de même allégué que le gouvernement a présenté, dans le cadre des modifications apportées à la législation nationale en vue de la ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, des projets de loi prévoyant l'abolition, dans un délai de trois ans, du système des cadres syndicaux exerçant leur activité à plein temps tout en conservant leur statut de fonctionnaire; cette mesure vise aussi bien les syndicats des fonctionnaires de l'administration nationale que ceux des administrations locales (ainsi que les syndicats du personnel des entreprises publiques nationales et locales). Une allégation semblable a été formulée par le Congrès des syndicats des fonctionnaires publics du Japon, qui considère l'abolition de ce système comme une violation de l'article 3 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et comme une limitation des droits syndicaux établis par les usages coutumiers, ce qui est contraire au paragraphe 8 de l'article 19 de la Constitution de l'O.I.T. Le Syndicat des enseignants du Japon déclare que les motifs invoqués par le gouvernement pour abolir le système sont les suivants: ce système ne sera plus nécessaire lorsque la loi accordera aux syndicats intéressés la possibilité d'avoir comme dirigeants des personnes n'appartenant pas à la profession en question. De l'avis des plaignants, cela signifierait que le syndicat ne pourrait plus disposer de dirigeants possédant une connaissance réelle des besoins de ses membres, acquise du fait que ces derniers étaient leurs collègues.
  172. 172 Dans sa communication du 24 janvier 1961, le gouvernement admet que, selon la pratique suivie au Japon, un certain nombre de fonctionnaires publics appartenant aux administrations nationales et locales peuvent être dispensés de leur tâche normale "moyennant la permission des autorités dont dépend la nomination ", ainsi qu'il est prévu par la loi, afin d'être en mesure de travailler à plein temps pour le syndicat pendant une période de longue durée; après cette période, les fonctionnaires en question réintègrent leur poste avec le traitement qu'ils auraient reçu normalement s'ils n'avaient pas été détachés au syndicat. Aucune permission n'est nécessaire pour exercer des fonctions de cadre syndical à temps partiel, en dehors des heures de travail. Dernièrement, les commissions préfectorales de l'enseignement ont estimé que le système en question devrait être aboli ou limité, d'une part, en raison des dépenses qu'il entraîne et, d'autre part, parce que le corps enseignant a besoin de tous ses effectifs, dont l'absence prolongée pourrait nuire à l'exécution des tâches éducatives. Ce système sera aboli, car, aux termes des modifications législatives à l'étude, il sera possible aux syndicats de choisir leurs dirigeants en dehors des fonctionnaires publics. Le gouvernement confirme les faits rapportés par les plaignants au sujet du Syndicat de la préfecture de Wakayama.
  173. 173 Dans sa communication du 14 février 1961, qui traite de la plainte du Congrès japonais des syndicats de fonctionnaires, le gouvernement déclare que le système des cadres syndicaux exerçant leur activité à plein temps sera également aboli par les modifications à la loi sur les fonctionnaires publics de l'administration nationale qui sont actuellement à l'étude; en effet, le maintien de ce système n'est plus nécessaire dans l'administration nationale, pour les mêmes motifs que dans les administrations locales.
  174. 174 Dans sa communication du 9 mai 1961, le gouvernement déclare de nouveau qu'aux termes du projet de loi tendant à modifier la loi sur la fonction publique tel qu'il a été soumis à la Diète, des personnes autres que des fonctionnaires peuvent être désignées comme dirigeants des syndicats de fonctionnaires. De cette façon, le système des cadres syndicaux exerçant leur activité à plein temps, tout en conservant leur statut de fonctionnaire, cessera d'être appliqué.
  175. 175 Aux termes de la législation actuelle, un syndicat ne peut désigner comme dirigeants que des personnes qui appartiennent à la profession représentée. Ces personnes sont obligées, en vertu des règlements sur la fonction publique, de se consacrer exclusivement à leur devoir de fonctionnaires au cas où elles n'obtiendraient pas une dispense spéciale. Un syndicat ne peut donc disposer de dirigeants à plein temps que si ces derniers sont autorisés à s'absenter. Les personnes en question demeurent des fonctionnaires et ne peuvent, par conséquent, être élues comme dirigeants que si l'autorisation de s'absenter de leur travail est accompagnée du maintien de leur qualité de fonctionnaire. Par conséquent, aussi longtemps que la législation en vigueur demeurera inchangée, le Comité estime que seul le maintien du système actuel pourra permettre aux syndicats d'organiser convenablement leur gestion.
  176. 176 Lorsqu'un syndicat aura le droit de désigner comme dirigeants à plein temps des personnes étrangères à la profession représentée - le gouvernement déclare qu'il en sera ainsi aux termes de la nouvelle législation -, le Comité estime que les employeurs intéressés ne seront plus obligés d'accorder à des personnes appartenant à cette profession une autorisation de long congé sans traitement combiné avec le maintien de la qualité de fonctionnaire, afin qu'elles puissent exercer des fonctions de dirigeants syndicaux à plein temps.
  177. 177 Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider, sous réserve des considérations exposées aux paragraphes 175 et 176 ci-dessus, que les présentes allégations n'appellent pas de sa part un examen plus approfondi.
• Allégations relatives au refus aux organisations de fonctionnaires du droit de conclure des conventions collectives
  178. 178 Il est allégué par l'I.P.T.T que les fonctionnaires du gouvernement ou des administrations locales, autres que les employés des sociétés publiques régies par la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, ont le droit de s'organiser, mais pas celui de négocier collectivement ou de conclure des conventions collectives. Le gouvernement n'a présenté aucune observation sur cet aspect particulier du cas considéré.
  179. 179 Le Comité a toutefois examiné une allégation similaire dans le cas no 60 relatif au Japon. Dans ce premier cas, le Comité a noté que les fonctionnaires publics en question étaient, en fait, des fonctionnaires occupant des postes dans le " service régulier " de la fonction publique nationale (régi par la loi modifiée de 1947 sur les fonctionnaires de l'administration nationale) ainsi que dans le " service public régulier " de la fonction publique locale (régi par la loi modifiée de 1950 sur les administrations publiques locales). Le Comité a fait remarquer que le Japon avait ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, dont l'article 4 prévoit que " des mesures appropriées aux conditions nationales doivent, si nécessaire, être prises pour encourager et promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives entre les employeurs et les organisations d'employeurs, d'une part, et les organisations de travailleurs d'autre part, en vue de régler par ces moyens les conditions d'emploi ". L'article 6 de ladite convention prévoit que da présente convention ne traite pas de la situation des fonctionnaires publics et ne pourra en aucune manière être interprétée comme portant préjudice à leurs droits ou à leur statut ". Notant que les fonctionnaires publics dont il est question dans les allégations précitées sont précisément des personnes dont le statut et les conditions d'emploi sont fixés par la loi, ainsi qu'il est prévu à l'article 6 de la convention, le Comité a fait remarquer que le gouvernement -en leur permettant de soumettre leurs doléances et réclamations par l'intermédiaire de leurs organisations en vue d'en saisir ceux qui sont chargés de formuler ou de présenter des recommandations sur la nature de leur statut et de leurs conditions d'emploi fixés par la loi -, a adopté le principe le plus habituellement reconnu dans d'autres pays en ce qui concerne les fonctionnaires de cette catégorie, dont la situation, en vertu de la loi, peut faire l'objet de négociations, mais non de conventions collectives. En conséquence, le Comité, estimant qu'à cet égard le gouvernement semble avoir agi d'une manière conforme aux dispositions de l'article 4 de la convention no 98, a recommandé au Conseil d'administration de décider que cette allégation n'appelait pas de sa part un examen plus approfondi. Etant donné que les allégations de l'I.P.T.T n'ajoutent rien à celles qui ont déjà été examinées dans le cas no 60, le Comité a abouti à la même conclusion, pour les mêmes motifs.
• Allégations relatives aux questions portant sur le droit de négociation des organisations de fonctionnaires
  180. 180 Le Congrès japonais des syndicats de fonctionnaires prétend, à la lumière de l'observation concernant le Danemark, faite par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations de l'Organisation internationale du Travail en 1957, que le fait, pour le gouvernement, de refuser actuellement d'admettre que la question de "la nomination et du renvoi d'un individu " puisse faire l'objet de négociation est incompatible avec l'article 11 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.
  181. 181 Dans sa communication du 9 mai 1961, le gouvernement déclare qu'il ne comprend pas tout à fait à quoi les plaignants se réfèrent lorsqu'ils critiquent l'attitude du gouverne ment concernant la " nomination et le renvoi d'individus", mais que le projet de loi destiné à modifier la loi sur les administrations nationales ne contient aucune disposition "qui interdise entièrement les négociations au sujet des nominations et des renvois ".
  182. 182 Dans son observation relative au Danemark mentionnée ci-dessus, la Commission d'experts pour l'application des conventions et des recommandations a déclaré qu'" elle a été amenée à se demander dans quelle mesure le fait que même les organisations reconnues ne peuvent négocier sur " la nomination et le renvoi d'un individu" ne conduit pas, surtout dans le cas d'un renvoi, à restreindre considérablement " l'exercice du droit syndical " (article 11 de ladite convention) puisque l'objet même des organisations professionnelles est de pouvoir défendre les intérêts de leurs membres".
  183. 183 Le gouvernement a déclaré que rien dans la législation telle qu'elle sera modifiée n'interdira le droit de négociation sur ces questions. Mais l'allégation concerne une question de pratique courante. Dans ces conditions, le Comité demande au gouvernement de présenter ses observations sur l'allégation d'après laquelle la pratique courante du gouvernement consiste à refuser d'admettre que " la nomination ou le renvoi d'un individu " fassent l'objet de négociations avec les organisations d'employés.
• Allégations relatives à la loi sur les attributions de la police
  184. 184 Le Conseil général des syndicats du Japon, dans sa communication du 20 octobre 1958, allègue que le gouvernement a l'intention d'accentuer sa pression sur le mouvement ouvrier en modifiant la loi sur les devoirs de la police. Si cette loi était modifiée ainsi qu'il est proposé, il est allégué que l'article 2 permettrait à la police de rechercher les suspects en vertu d'un système de contrôle policier, que l'article 3 l'autoriserait à arrêter les travailleurs sous le prétexte " de les protéger ", et qu'en vertu des articles 4 et 5, elle pourrait disperser les réunions, les manifestations et d'autres activités collectives sous le prétexte d'éliminer un danger ou de maintenir la sécurité et l'ordre publics; enfin, elle pourrait perquisitionner tout immeuble ou tout véhicule. Ces pouvoirs, d'après le plaignant, permettraient à la police de restreindre unilatéralement toutes les libertés et activités collectives des travailleurs et des syndicats. Il est allégué en outre que l'intention du gouvernement est de priver la population des droits démocratiques garantis par la Constitution - liberté de réunion, d'association et de parole, y compris le droit d'association et d'action collective pour les travailleurs - et que l'approbation de ces modifications législatives par la Diète ferait du Japon un Etat policier. Pour ces raisons, les syndicats indépendants luttent pour faire échouer ces propositions. Le plaignant déclare en conclusion que le gouvernement, en refusant de ratifier la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, a l'intention de renforcer sa législation antidémocratique et tyrannique.
  185. 185 Dans sa communication du 26 novembre 1958, le Conseil général des syndicats du Japon déclarait qu'avec d'autres syndicats et avec des organisations de jeunesse, culturelles, féminines, etc., il avait soulevé l'opinion publique contre le projet de loi en question. Cela, entre autres - allègue l'organisation plaignante -, a fait échec aux tentatives du gouvernement de prolonger la session de la Diète au-delà du 7 novembre 1958, date à laquelle il était prévu qu'elle se terminerait, afin de faire adopter le projet de loi. Le plaignant conclut toutefois que le gouvernement a l'intention d'introduire le projet de loi en question devant la Diète au moment "opportun ".
  186. 186 Le gouvernement fournit, en annexe à sa communication du 26 janvier 1959, le texte de la loi sur les attributions de la police et celui du projet de loi contenant les amendements qu'il se propose d'y apporter. Le véritable objectif visé par le projet de loi - déclare le gouvernement - est de permettre à la police d'assurer plus efficacement la protection des intérêts juridiques des particuliers et non pas tellement de maintenir l'ordre public; ainsi, par exemple, le projet met l'accent sur les mesures destinées à prévenir la délinquance juvénile et à placer en détention préventive, pour les protéger, les ivrognes, les fous, les personnes malades, les enfants perdus, etc. Il serait impossible à la police - déclare le gouvernement - "de restreindre les mouvements de masse légaux sur la base de son seul jugement ". L'article 2, révisé, a trait uniquement à l'interrogatoire des personnes soupçonnées d'avoir commis ou d'être sur le point de commettre un crime et au droit de la police de contraindre ces personnes à lui remettre toute " arme mortelle " en leur possession. En ce qui concerne les allégations relatives aux articles 4 et 5, le gouvernement déclare qu'il serait "impossible à la police de disperser les réunions ordinaires, les manifestations et autres mouvements de masse qui ne dégénèrent pas pour prendre un caractère criminel ". En ce qui concerne les pouvoirs donnés à la police de pénétrer dans des locaux, le gouvernement déclare que la police est autorisée à pénétrer dans tous les endroits ouverts au public afin d'empêcher un crime de se commettre, mais qu'elle ne peut pénétrer dans un bâtiment privé " qu'en cas de danger imminent ". Le gouvernement déclare que les allégations selon lesquelles, en révisant sa législation, il aurait l'intention de supprimer la liberté syndicale, le droit d'association et le mouvement syndical, " se fondent sur la présomption arbitraire que le projet de loi révisant la législation en vigueur est destiné à porter atteinte au mouvement ouvrier " et sont "totalement dénuées de fondement ". En conclusion, le gouvernement déclare que, les délibérations au sujet du projet n'ayant pas pu se terminer au cours de la dernière session de la Diète, " il n'a pas encore décidé du sort qui lui serait réservé ".
  187. 187 Dans un cas antérieur, le Comité avait estimé qu'il n'était pas appelé, en général, à examiner une situation qui, aux termes de l'allégation, résulterait d'une législation qui n'est pas encore en vigueur. En fait, il n'a examiné de telles situations que lorsqu'il était saisi d'allégations précises et d'arguments présentés tant par les plaignants que par les gouvernements, sur la base du texte définitif du projet en question. Le Comité a exprimé l'avis qu'il y a intérêt à ce que, dans de tels cas, le gouvernement et le plaignant connaissent le point de vue du Comité à l'égard d'un projet de loi avant l'adoption de celui-ci, étant donné que le gouvernement à qui revient l'initiative en la matière a la faculté d'apporter à ce projet les modifications qu'il jugerait opportunes. En l'espèce, rien, dans le texte définitif du projet en question, ne semble à première vue, viser expressément l'exercice des droits syndicaux. De plus, les allégations formulées sont conçues en des termes assez généraux et ont davantage trait à des intentions prêtées au gouvernement qu'à des dispositions du projet dirigées contre les syndicats. D'autre part, le gouvernement a fait un certain nombre de déclarations précises dans lesquelles il conteste les intentions qu'on lui prête et décrit les allégations formulées comme fondées sur des présomptions sans fondement. Dans ces conditions, le Comité estime que le plaignant n'a pas apporté de preuve suffisante tendant à montrer que le projet de loi, s'il était promulgué, porterait atteinte aux droits syndicaux, et, en conséquence, il recommande au Conseil d'administration, étant donné les déclarations précises du gouvernement mentionnées au paragraphe 186 ci-dessus, de décider que ces allégations n'appellent pas de sa part un examen plus approfondi.

Recommandation du comité

1. 188. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) de prendre note de la déclaration du gouvernement figurant dans sa communication du 9 mai 1961, selon laquelle ce dernier a soumis à la Diète, le 25 mars 1961, la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que le projet de loi portant modification de la législation en la matière, textes qui sont actuellement à l'étude; d'exprimer l'espoir que les propositions visant à ratifier la convention et à adapter à ce texte la législation nationale seront approuvées par la Diète le plus tôt possible, conformément au voeu exprimé par le premier ministre du Japon lorsqu'il a rencontré les représentants des syndicats japonais le 14 avril 1961 et tendant à ce que ces mesures soient prises par la Diète au cours de sa présente session; de demander au gouvernement de bien vouloir continuer à tenir le Conseil d'administration au courant de tout progrès réalisé à cet égard;
   • b) de faire sienne l'observation formulée par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations à sa trente et unième session (mars 1961), citée au paragraphe 52 ci-dessus, concernant l'article 4, al. 3, de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et entreprises nationales et l'article 5, al. 3, de la loi sur les relations de travail dans les entreprises publiques locales, examinés à la lumière de l'article 2 de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ratifiée par le Japon; de prendre note de la soumission à la Diète de projets de loi tendant à modifier la législation en vigueur et d'exprimer l'espoir que les textes législatifs nécessaires en la matière seront promptement promulgués;
   • c) de décider que les allégations concernant la loi sur les attributions de la police et celles qui ont trait au refus du droit d'association au personnel de certains services et au refus du droit de conclure des conventions collectives aux fonctionnaires publics n'appellent pas de sa part un examen plus approfondi;
   • d) de décider que les allégations relatives au système des cadres syndicaux exerçant leurs activités à plein temps n'appellent pas, sous réserve des considérations figurant aux paragraphes 175 et 176 ci-dessus, un examen plus approfondi de sa part;
   • e) de décider, en ce qui concerne les allégations relatives au refus du droit de grève et aux imperfections du système de médiation et d'arbitrage (institué en vertu de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales et de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales), qui rentrent dans le champ de la compétence du Comité dans la mesure où elles touchent l'exercice des droits syndicaux et seulement dans ce cas:
   • i) de signaler à l'attention du gouvernement qu'il ne semble pas opportun que toutes les entreprises publiques soient placées sur le même pied en ce qui concerne les restrictions apportées au droit de grève, sans que la législation distingue celles qui sont vraiment essentielles, l'interruption de leur fonctionnement pouvant être nuisible au public, et celles qui ne le sont pas; de suggérer au gouvernement d'examiner en temps opportun cet aspect de la question;
   • ii) d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance qu'il attache à ce que, lorsque les grèves des travailleurs des services ou activités essentiels sont limitées ou interdites, une telle limitation ou interdiction devrait s'accompagner d'un mécanisme de conciliation et d'une procédure impartiale d'arbitrage dont les sentences soient obligatoires dans tous les cas pour les deux parties, et à ce que de telles sentences, une fois rendues, soient appliquées rapidement et de façon complète;
   • iii) d'attirer l'attention du gouvernement, tout en prenant note de sa déclaration que la grande majorité des sentences ont été respectées antérieurement, sur l'importance que le Conseil d'administration attache à cet égard au principe selon lequel le fait que le pouvoir budgétaire réservé à l'autorité législative ne devrait pas avoir pour conséquence d'empêcher l'application des sentences émises par le tribunal arbitral obligatoire, et sur le fait qu'à son avis, tout abandon de cette pratique affaiblirait l'application efficace du principe énoncé à l'alinéa précédent;
   • iv) de suggérer au gouvernement d'examiner sa législation concernant le règlement des litiges dans les sociétés publiques et les entreprises nationales à la lumière des principes exposés précédemment et de prendre en considération les modifications qu'il pourrait être souhaitable d'apporter à la législation et à la pratique existantes, en vue d'assurer l'application efficace desdits principes;
   • v) de suggérer au gouvernement d'étudier les mesures qui permettraient d'assurer une représentation équitable des divers intérêts dans la composition numérique de la Commission pour les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, au sein desquelles les médiateurs sont choisis, et que tous les membres neutres ou représentant les autorités soient des personnes dont l'impartialité ne puisse pas être mise en doute;
   • f) en ce qui concerne les allégations relatives à la non-reconnaissance du Syndicat des enseignants du Japon, de décider - tout en reconnaissant, d'une part, que l'élaboration des grandes lignes de la politique générale de l'enseignement ne se prête pas à des négociations collectives entre les autorités compétentes et lesdites organisations du personnel enseignant, bien qu'il puisse être normal de consulter ces organisations à ce sujet, et, d'autre part, qu'on ne saurait invoquer le principe de la liberté syndicale en faveur d'activités de caractère subversif:
   • i) d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance que le Conseil d'administration attache au principe selon lequel les travailleurs doivent avoir le droit de constituer les organisations de leur choix, de s'y affilier et d'élire leurs représentants en toute liberté;
   • ii) d'exprimer l'opinion que, bien que les administrations aient le droit de décider si elles entendent négocier à l'échelon national ou à l'échelon régional, les travailleurs devraient avoir, conformément au principe susmentionné, le droit de choisir l'organisation chargée de les représenter à quelque échelon que se déroulent les négociations;
   • g) de noter, en ce qui concerne les allégations relatives au refus de reconnaître le droit d'association aux fonctionnaires occupant des postes de surveillance dans les sociétés et entreprises publiques, que la disposition de la législation en vigueur qui interdit à ces fonctionnaires de constituer des syndicats ne semble pas être maintenue dans le projet de modification de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, actuellement soumis à la Diète et d'exprimer l'espoir que des textes législatifs supprimant la distinction qui existe actuellement seront promulgués dans un proche avenir;
   • h) de prendre note du présent rapport intérimaire en ce qui concerne les allégations relatives - aux perquisitions de locaux syndicaux, au refus du droit de grève et à l'absence de garanties compensatoires (affectant les organisations assujetties à la loi sur les administrations publiques locales), aux modifications proposées à la loi sur la fonction publique, aux actes discriminatoires contre les syndicats (à propos du Syndicat des enseignants du Japon), à l'ingérence dans la gestion du Syndicat national des cheminots et dans l'affiliation des travailleurs à cette dernière organisation, ainsi qu'aux questions relatives au droit de négociation des organisations des syndicats de fonctionnaires, étant entendu que le Comité présentera un rapport ultérieur sur ces questions lorsqu'il sera en possession des observations et des informations complémentaires sollicitées du gouvernement.
     • Genève, le 30 mai 1961. (Signé) Roberto AGO, Président.