Informe provisional - Informe núm. 272, Junio 1990

Caso núm. 1425 (Fiji) - Fecha de presentación de la queja:: 01-OCT-87 - Cerrado

1. 273. El Comité examinó ya este caso en dos ocasiones, en sus reuniones de febrero de 1988 y noviembre de 1989, en que presentó informes provisionales al Consejo de Administración. (Véase 254.o informe, párrafos 505-523, y 268.o informe, párrafos 410-458.) El Gobierno envió ulteriormente una respuesta complementaria en una carta de fecha 12 de abril de 1990.
2. 274. Fiji no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); en cambio ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 275. La queja original - recibida en octubre de 1987 - se refería a la intervención de las autoridades en cuestiones sindicales después del golpe militar de septiembre de 1987. En una serie de respuestas el Gobierno declaró que los sindicatos funcionaban ahora normalmente y garantizó una protección continuada de los derechos sindicales en la medida en que los sindicatos se abstuvieran de recurrir a prácticas subversivas que pudieran desestabilizar la economía. Ulteriormente, la CIOSL alegó que ciertos instrumentos legislativos violaban la libertad sindical o podían permitir abusos al aplicarse a sindicalistas o actividades sindicales, y que las restricciones continuaban en la práctica a pesar de las garantías dadas por el Gobierno. El Gobierno rechazó estos nuevos alegatos y justificó la promulgación de ciertos textos alegando su alcance general. Se refirió a una visita de la CIOSL prevista para octubre de 1989, que el Gobierno acogía con satisfacción para demostrar que permanecían intactos los derechos y los privilegios sindicales.
2. 276. A la luz de las conclusiones provisionales del Comité, el Consejo de Administración, en su reunión de noviembre de 1989, aprobó las recomendaciones siguientes (268.o informe, párrafo 458):
   • a) en primer lugar, el Comité toma nota de que una segunda misión de la CIOSL visitará Fiji en octubre de 1989 y pide a la organización querellante que le facilite una copia del informe de la misión una vez elaborado;
   • b) el Comité estima que las organizaciones sindicales deberían poder reunirse en sus locales, incluidos los domingos;
   • c) el Comité recuerda que la autorización para celebrar reuniones y manifestaciones públicas no debe negarse arbitrariamente:
   • d) el Comité expresa su preocupación por el hecho de que a los sindicalistas detenidos no se les concedieran las garantías enunciadas en varios instrumentos internacionales y pide al Gobierno que dé instrucciones precisas y aplique sanciones eficaces en aquellos casos en que se inflijan malos tratos a los detenidos;
   • e) en cuanto a los presuntos intentos de impedir la actividad sindical en el sector público, el Comité señala a la atención del Gobierno el principio de que nadie debe verse perjudicado en su empleo como consecuencia de su afiliación o actividades sindicales; considera que cualquier reorganización que se haga del servicio público de Fiji no debe comprometer o limitar las actividades protegidas por los convenios de la OIT;
   • f) el Comité remite a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones la información recogida en el presente caso sobre la reactivación parcial prevista para 1989 de determinados organismos tripartitos, lo que guarda relación con la aplicación en la práctica del Convenio núm. 98 por parte de Fiji;
   • g) el Comité expresa la firme esperanza de que el Gobierno no reanudará la vigencia del suspendido decreto de seguridad interior de 1988 en el que, entre otras cosas, se reconocían facultades excepcionalmente amplias de arresto y detención sin juicio previo y la suspensión de las libertades de expresión, reunión y circulación, y
   • h) por último, el Comité pide al Gobierno que facilite más detalles sobre la marcha y el contenido del proyecto de Constitución anunciado en septiembre de 1988.

B. Respuesta del Gobierno

1. 277. En su carta de 12 de abril de 1990, el Gobierno adjunta recortes de prensa que anuncian la reunión de la misión de la CIOSL con su afiliado, el Congreso de Sindicatos de Fiji (FTUC), y representantes del Gobierno como un "paso hacia el diálogo". Los recortes recuerdan el deterioro de las relaciones entre el FTUC y el Gobierno desde 1984 en que este último rompió las relaciones tripartitas, deterioro que culminó con la negativa del Gobierno a reconocer el FTUC como representante oficial de todos los trabajadores del país. El Gobierno también envía copia de una declaración común publicada después de la reunión del 6 de octubre de 1989 en la que se formula la esperanza de que "en el espíritu de buena voluntad demostrado por la reunión sería posible volver en su debido tiempo a una situación más normal de las relaciones de trabajo". En la declaración común, los representantes del Gobierno reconocen en especial la necesidad de continuar la consulta y el diálogo.
2. 278. El Gobierno declara que el decreto de 1989 sobre el respeto del domingo reglamenta la observancia de los domingos como día festivo cristiano y como día de asueto. Por este hecho, limita el derecho de libertad sindical garantizado por el artículo 12, 1) del decreto de 1989 sobre protección de los derechos y libertades fundamentales de la persona. El decreto sobre la observancia de los domingos restringe las actividades autorizadas a los servicios esenciales, centros privados de diversión y servicios limitados en beneficio del público. Si bien Fiji no ha ratificado todavía el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), la cuestión planteada por el Comité se considerará en el futuro cuando el país vuelva a cierta forma de democracia parlamentaria.
3. 279. En lo que se refiere a la necesidad de una autorización para las reuniones sindicales públicas, el Gobierno declara que el artículo 12, 1) del decreto sobre derechos y libertades fundamentales garantiza la libertad sindical. Habida cuenta de ello, se infiere que las reuniones sindicales y públicas no se prohibirán sin buenos motivos. Al suspenderse el decreto sobre seguridad interna de 1988, la ley sobre orden público continúa reglamentando las reuniones públicas. Con arreglo a su artículo 8, 1) deberán presentarse solicitudes al funcionario de distrito competente para celebrar reuniones, asambleas y procesiones públicas. Este funcionario ha de conceder la autorización "salvo por motivos suficientes que indiquen que la reunión o procesión puede poner en peligro la paz o el orden públicos". Este poder discrecional está sujeto al control judicial del tribunal superior.
4. 280. En lo que se refiere a los malos tratos y las prácticas de hostigamientos de que fueron objeto sindicalistas al ser detenidos a fines de 1987, el Gobierno declara que los incidentes mencionados han sido ya reconocidos por el Gobierno. Estos incidentes socavan a la vez los esfuerzos encaminados a que el país vuelva a una forma de democracia parlamentaria y la adhesión del Gobierno a los ideales humanitarios. Según el Gobierno, en el período inmediatamente posterior a los golpes de 1987 se registraron abusos de los derechos civiles. Sin embargo, la ulterior promulgación del decreto sobre derechos y libertades fundamentales obliga al Gobierno a proteger los derechos de la persona, incluida la protección de los sindicalistas, y aplicar sanciones en los casos en que personas detenidas han sido maltratadas. Varios casos planteados por estos incidentes han sido ya resueltos por el Estado con las partes interesadas y otros se han sometido a los tribunales. No se han registrado todavía quejas presentadas por sindicalistas.
5. 281. En lo que se refiere al alegato según el cual el Gobierno trata de menoscabar la actividad sindical en el sector público, el mismo declara que el reglamento de 1987 de la Comisión de Administración Pública, publicado con arreglo a la orden sobre administración pública, sustituye el reglamento de 1974 sobre la Comisión de Administración Pública (Constitución). El nuevo reglamento suprime expresamente el derecho de los empleados a presentar recursos contra los ascensos de colegas y los traslados, pero permite que los funcionarios públicos impugnen estas decisiones recurriendo a procedimientos judiciales, y que varios lo han hecho con éxito. Según el Gobierno, no es obligatoria la afiliación a la Asociación del Personal del Servicio Público de Fiji, es decir, el sindicato que representa a la mayor parte de los funcionarios. La Comisión de Administración Pública ha invalidado los poderes de esta Asociación, aunque continúe negociando con ella sobre una base oficiosa. Las relaciones se agravaron con los golpes militares de 1987 y se necesitará tiempo para sanearlas. Al mismo tiempo, el Gobierno de Fiji tiene la obligación de respetar sus obligaciones internacionales y espera cumplirlas plenamente como parte del restablecimiento de una forma de democracia parlamentaria.
6. 282. El Gobierno toma nota de la preocupación expresada por el Comité en su 268.o informe (párrafo 449) respecto de los amplios poderes atribuidos a la Comisión, pero quisiera señalar que desde 1974, en que se promulgó la ley sobre el servicio público (con el apoyo enérgico de la Asociación de Funcionarios Públicos de Fiji), la Comisión del Servicio Público ha estado facultada para pronunciarse sobre la "reorganización de los ministerios y departamentos del Gobierno", incluida "la facultad de clasificar los puestos y ejecutar programas de formación"; las decisiones en la materia nunca se han impugnado ante la Junta de Apelación del Servicio Público, incluso antes de que se derogara esta ley de 1974.
7. 283. En lo que se refiere a la reactivación de determinados organismos tripartitos prevista en 1989, el Gobierno declara que las juntas de salarios se reactivaron con una composición tripartita a fines de 1989 y que hasta la fecha todas se han reunido y han adoptado decisiones en materia de aumentos de salario. Añade que se han previsto otras reuniones a principios de 1990 cuando se estudiará la oportunidad de nuevos aumentos de salario. Aunque el Gobierno no esté todavía preparado para reunirse con el Congreso de Sindicatos de Fiji sobre cuestiones de interés común, ha manifestado su buena voluntad para negociar con sindicatos por separado. En lo que atañe al foro tripartito que el Gobierno disolvió en 1985, se convocó una cumbre económica nacional a mediados de 1989 en la que todos los sectores de la vida nacional estuvieron representados. El Gobierno no ha decidido todavía si este procedimiento consultivo ha de sustituir con carácter permanente al foro tripartito.
8. 284. El Gobierno declara que la suspensión continuada del decreto de 1988 sobre seguridad interna refleja la opinión del Gobierno de que han disminuido las amenazas contra la seguridad.
9. 285. El Gobierno indica que el proyecto de Constitución de septiembre de 1988 se ha sometido a un experto jurídico para incluirlo en las recomendaciones de la Comisión Consultiva de Encuesta sobre la Constitución (designada como "Comisión Manueli"). La Comisión Manueli presentó sus conclusiones al Presidente en mayo de 1989. Recomendó la constitución de una cámara de diputados compuesta de 69 escaños electivos: 37 para naturales de Fiji, 27 para indios, 4 para electores generales y 1 para naturales de Rotuma (grupo étnico polinesio de la Isla de Rotuma). También debe constituirse una cámara alta denominada Senado de Jefes. Al formular estas recomendaciones, rechazadas por los partidos políticos que constituían el último Gobierno elegido, la Comisión Manueli trató de conseguir un equilibrio entre la necesidad de una representación democrática y la situación posterior a 1987 en que el ejército y grupos poderosos de opinión de Fiji han querido fortalecer el poder político indígena. Aunque sea inaceptable para muchos, esta solución de compromiso obra por un enfoque evolucionista y el retorno del país a una democracia parlamentaria que funcione plenamente. Las recomendaciones de la Comisión Manueli contienen implícitamente el reconocimiento de que esta evolución precisará tiempo.
10. 286. El Gobierno envía una copia del informe de la Comisión Consultiva de Encuesta sobre la Constitución arriba mencionada. En las observaciones generales del presidente de la Comisión Manueli se indica que "estas propuestas deberían conducir a la edificación de una sociedad interdependiente, multirracial y multicultural en Fiji. Con buena voluntad por parte de todos podrían en última instancia preparar el camino para un futuro mejor". El informe contiene declaraciones orales y escritas sobre el proyecto de Constitución de septiembre de 1988 que esta Comisión integrada por 17 personas recibió entre noviembre de 1988 y mayo de 1989, incluidas declaraciones escritas del FTUC. Define los temas conflictivos (como el papel de la religión, los poderes del Presidente, la representación de los distintos grupos étnicos en la Cámara de Diputados) y formula las correspondientes recomendaciones. Por ejemplo, la recomendación núm. 3.169 pide que se modifique el proyecto de Constitución para que el jefe de las fuerzas militares de Fiji no sea miembro del Parlamento y no pueda ocupar un puesto de ministro. La recomendación núm. 4.15 pide la supresión de un artículo del proyecto de Constitución que tiene por objeto suprimir la Junta de Apelación del Servicio Público.

C. Conclusiones del Comité

1. 287. La primera observación del Comité es que, por una parte, a pesar de las seguridades públicas dadas por el Gobierno con arreglo a las cuales los derechos sindicales se han restablecido plenamente y a pesar de una segunda visita al país de representantes de una de las organizaciones querellantes, no parece haberse registrado ninguna mejora concreta en la situación de los sindicatos desde la última vez en que el Comité examinó este caso.
2. 288. Por otra parte, el Comité advierte que la respuesta del Gobierno a sus recomendaciones anteriores es más positiva que negativa: el Gobierno lamenta abiertamente los malos tratos de que fueron objeto sindicalistas detenidos por un período de corta duración a fines de 1987 y declara que se aplicarán sanciones a los culpables en estos casos; declara que no se prohibirán las reuniones sindicales o públicas "sin buenos motivos", a saber, que estas reuniones o procesiones no perjudicarán el mantenimiento de la paz y del orden; no se ha reactivado el decreto sobre seguridad interna; continúan las actividades encaminadas a la elaboración de una nueva Constitución, y las recomendaciones de la Comisión Consultiva de Encuesta sobre la Constitución se han incluido ahora en el proyecto de Constitución de 1988 (del cual se ha obtenido una copia para el Comité); finalmente, y es lo más importante, varios organismos tripartitos han reanudado su actividad después de varios años en que se vieron privados de la posibilidad de reunirse (aunque el foro tripartito se haya suspendido en 1984 a pesar de ser el organismo consultivo más importante).
3. 289. Dada la importancia de las juntas tripartitas de salarios en el sistema de relaciones de trabajo de Fiji, el Comité lamenta observar que si bien representantes de alto nivel del Gobierno se reunieron con representantes del FTUC durante la visita de la CIOSL en octubre de 1989, el Gobierno declara en su respuesta de abril de 1990 que "no está dispuesto todavía a reunirse con el FTUC sobre cuestiones de interés común". El Comité estima que esta actitud más dura no es favorable para el pleno restablecimiento de relaciones de trabajo armoniosas y no se compagina con las referencias contenidas en la declaración común y en el mismo informe de la Comisión sobre la Constitución respecto de la buena voluntad que han de manifestar todas las partes interesadas.
4. 290. Por consiguiente, el Comité insta al Gobierno a que considere detenidamente la aplicación en la práctica del profesado reconocimiento de la necesidad de disponer de un mecanismo tripartito permanente a nivel nacional con fines de consulta y de integrar el FTUC en este organismo. Este último - que puede revestir ya sea la forma del antiguo foro tripartito u otra propuesta en la Recomendación sobre la consulta tripartita (actividades de la Organización Internacional del Trabajo), 1976 (núm. 152) - es obviamente necesario en este momento en Fiji. Las medidas encaminadas a crear este organismo sólo pueden tener efectos positivos en las relaciones del Gobierno con los dirigentes del FTUC y constituirían un progreso importante para aliviar las tensiones subyacentes en las relaciones de trabajo.
5. 291. Otras dos cuestiones precisan comentarios concretos dentro del marco del presente caso. Se refieren a las recomendaciones b) y e) del párrafo 458 del 268. informe del Comité; si bien reconoce las restricciones evidentes impuestas a la libertad sindical, el Gobierno parece ser intransigente. Respecto del primer punto, el Comité advierte que el Gobierno reafirma su observación relativa al decreto sobre la observancia de los domingos. El Comité confía en que el Gobierno respetará su compromiso de reconsiderar esta prohibición de las reuniones los domingos (incluso en los locales sindicales) en el futuro "a medida que el país vuelva a cierta forma de democracia parlamentaria". Habida cuenta de la importancia que la OIT atribuye al derecho de las organizaciones de trabajadores a reunirse en sus propios locales en cualquier momento, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para derogar dicho decreto.
6. 292. En lo que se refiere al segundo punto, el Comité pide al Gobierno que presente información complementaria sobre las prácticas antisindicales de que se acusa a la Comisión de Administración Pública. Lamenta que se haya suspendido el reconocimiento de la Asociación del Servicio Público de Fiji aunque esta Asociación continúe existiendo y participe en negociaciones con el empleador de sus afiliados, a saber, la mencionada Comisión. Si bien toma nota de la declaración del Gobierno con arreglo a la cual las relaciones en esta esfera "pueden precisar tiempo para armonizarse", el Comité recuerda que, dado el papel doble que desempeña el Gobierno en este sector, tiene obligaciones especiales para garantizar el respeto de los principios de la libertad sindical.

Recomendación del Comité

1. 293. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que adopte las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité lamenta que a pesar de que representantes de alto nivel del Gobierno se reunieran con representantes del FTUC durante la visita de la CIOSL a Fiji en octubre de 1989, el Gobierno haya adoptado al parecer una actitud más dura para reunirse con el FTUC;
   • b) el Comité pide al Gobierno que considere detenidamente la aplicación en la práctica del reconocimiento que ha profesado acerca de la utilidad de disponer de un mecanismo tripartito a nivel nacional con fines de consulta, y la posibilidad de integrar el FTUC en este organismo;
   • c) el Comité toma nota del empeño del Gobierno en la necesidad de mantener el decreto sobre la observancia de los domingos (que prohíbe todas las reuniones los domingos, incluidas las reuniones sindicales en los locales sindicales) y de su promesa de reconsiderar en el futuro esta prohibición "a medida que el país retorna a cierta forma de democracia parlamentaria". Sin embargo, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para derogar dicho decreto en vista de la importancia que el Comité atribuye a la libertad de reunión de los sindicatos; y
   • d) el Comité lamenta que la Comisión de Administración Pública haya suspendido el reconocimiento de la Asociación del Servicio Público de Fiji, y solicita al Gobierno que tome medidas para que se reconozca nuevamente a la Asociación del Servicio Público de Fiji y que envíe sus observaciones al respecto.