Informe provisional - Informe núm. 306, Marzo 1997

Caso núm. 1878 (Perú) - Fecha de presentación de la queja:: 09-ABR-96 - Cerrado

520. Les plaintes qui font l'objet du cas présent figurent dans des communications du Syndicat unitaire des techniciens et auxiliaires spécialisés de l'Institut péruvien de sécurité sociale (SUTAEIPSS), datées des 9 et 25 avril, 28 octobre, 15 novembre, 11 décembre 1996 et 29 janvier 1997, et du Syndicat unique des travailleurs de la Société péruvienne de radiodiffusion (SUTRACPR) du 16 août 1996. Dans des communications datées des 28 janvier et 28 février 1997, le gouvernement a fait parvenir ses commentaires.

1. 520. Les plaintes qui font l'objet du cas présent figurent dans des communications du Syndicat unitaire des techniciens et auxiliaires spécialisés de l'Institut péruvien de sécurité sociale (SUTAEIPSS), datées des 9 et 25 avril, 28 octobre, 15 novembre, 11 décembre 1996 et 29 janvier 1997, et du Syndicat unique des travailleurs de la Société péruvienne de radiodiffusion (SUTRACPR) du 16 août 1996. Dans des communications datées des 28 janvier et 28 février 1997, le gouvernement a fait parvenir ses commentaires.
2. 521. Le Pérou a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des plaignants

1. 522. Le Syndicat unitaire des techniciens et auxiliaires spécialisés de l'Institut péruvien de sécurité sociale (SUTAEIPSS) allègue que le ministère du Travail et de la Promotion sociale a refusé d'enregistrer le Syndicat unitaire national des techniciens et auxiliaires spécialisés de l'Institut péruvien de sécurité sociale (SUNTAEIPSS). L'organisation plaignante ajoute que le ministère du Travail explique son refus en alléguant, d'une part, que cette organisation et le SUTAEIPSS constituent la même organisation syndicale et, d'autre part, que, puisque le SUTAEIPSS a été enregistré en qualité de syndicat de fonctionnaires par l'Institut de l'administration publique (INAP), le fait d'enregistrer le SUNTAEIPSS dotera la première organisation d'une double personnalité.
2. 523. Le SUTAEIPSS (organisation plaignante) allègue que le ministère du Travail a commis une erreur de jugement, puisque l'organisation reconnue par l'INAP est d'ampleur régionale, tandis que le SUNTAEIPSS, bien que constitué par les mêmes affiliés que le SUTAEIPSS est d'ampleur nationale, que c'est une nouvelle organisation syndicale qui compte plus d'une filiale et qu'elle a été constituée conformément à la loi des relations collectives de travail (décret-loi no 25593). L'organisation plaignante ajoute que le SUNTAEIPSS a tenté de se faire enregistrer par le ministère du Travail car, comme l'INAP avait été dissous et qu'il s'agissait de l'entité chargée de l'enregistrement des syndicats de fonctionnaires, ceux-ci se sentaient privés de protection et de recours s'agissant de défendre leurs droits syndicaux. L'organisation plaignante conclut que, compte tenu de la proposition du président de la Commission du travail et de la sécurité sociale du Congrès de la République, proposition qui consiste à assujettir tous les fonctionnaires au régime du secteur privé, la prétention du SUNTAEIPSS d'être enregistré auprès du ministère du Travail était d'autant plus justifiée.
3. 524. En outre, l'organisation plaignante allègue que l'Institut péruvien de sécurité sociale (IPSS) a refusé à plusieurs reprises de négocier les cahiers de revendications correspondant aux années 1994, 1995 et 1996, concernant les augmentations de salaire, les conditions de travail et autres prestations sociales. L'IPSS a persisté dans son refus bien que le SUTAEIPSS ait exprimé sa volonté d'arriver à un accord et de réduire à quatre points seulement les diverses réclamations contenues dans les trois plis pétitoires.
4. 525. Dans une communication datée du 16 août 1996, le Syndicat unique des travailleurs de la Société péruvienne de radiodiffusion (SUTRACPR) allègue que cette dernière a imposé un programme généralisé de requalifications de postes à 230 travailleurs qui occupent ainsi des postes de confiance. Ces travailleurs sont tous des syndicalistes parmi lesquels se trouvent des dirigeants syndicaux. Compte tenu du fait qu'en vertu de la législation nationale les travailleurs assurant des postes de confiance ne sont pas autorisés à constituer des syndicats ni à être couverts par la négociation collective, on peut en déduire que, par cette mesure, l'entreprise tente de faire disparaître l'organisation syndicale.

B. Réponse du gouvernement

1. 526. Pour ce qui est du refus du ministère du Travail et de la Promotion sociale d'enregistrer le Syndicat unitaire national des techniciens et auxiliaires spécialisés de l'Institut péruvien de sécurité sociale (SUNTAEIPSS), dans une communication datée du 28 janvier 1997, le gouvernement fait savoir que le Syndicat unitaire des techniciens et auxiliaires spécialisés de l'Institut péruvien de sécurité sociale (SUTAEIPSS) est une organisation syndicale de fonctionnaires qui représente tous ses affiliés au niveau national et qui est inscrite au registre de l'ancien Institut d'administration publique (INAP); d'une part, comme le reconnaît l'organisation plaignante, le SUNTAEIPSS est constitué des mêmes travailleurs que le SUTAEIPSS et, d'autre part, les représentants syndicaux sont aussi les mêmes, de sorte que les deux organisations syndicales ont une identité commune. Le gouvernement avance que la preuve la plus concrète de cette communauté d'identité est le fait que la plainte dont a été saisie l'OIT a été présentée par le SUTAEIPSS et non pas par l'organisation intéressée, à savoir le SUNTAEIPSS.
2. 527. Le gouvernement ajoute que l'organisation plaignante apporte des arguments en faveur de la position du gouvernement puisqu'elle affirme qu'à aucun moment elle n'a souhaité cumuler deux personnalités juridiques, à savoir la première qu'elle tenait de l'INAP et une deuxième qu'elle aurait tenté d'obtenir du ministère du Travail, mais à un autre titre que celui du SUTAEIPSS au niveau national. Le gouvernement affirme que l'organisation plaignante ne souhaitait pas un simple changement de nom, mais plutôt l'élimination du SUTAEIPSS, car elle croyait ainsi pouvoir élargir sa base d'affiliés aux travailleurs assujettis au régime social du secteur privé.
3. 528. Par ailleurs, le gouvernement indique que les droits collectifs des fonctionnaires sont régis par des dispositions spécifiques telle la loi sur la carrière administrative qui consacre le droit d'organisation; ainsi, le SUNTAEIPSS ne pouvait être constitué en vertu de la loi des relations collectives de travail puisque cette loi s'applique aux travailleurs du secteur privé ou aux entreprises d'Etat assujetties au régime de ce même secteur. Le gouvernement fait savoir également que, conformément à la loi no 25636, les salariés de l'Institut péruvien de sécurité sociale (IPSS), qui sont demeurés à leur poste de travail après l'application d'un processus de rationalisation du personnel, peuvent en principe choisir entre deux options: poursuivre leurs activités dans le cadre du régime social public ou être assujettis au régime du secteur privé, tandis que le personnel recruté dorénavant sera d'office assujetti au régime du secteur privé et pourra donc constituer des organisations syndicales en vertu du décret-loi no 25593. Le gouvernement indique que cette possibilité a permis la coexistence des deux régimes juridiques sociaux, l'un public et l'autre privé, car après le processus de rationalisation tous les travailleurs qui sont demeurés à leur poste de travail n'ont pas choisi le régime privé, ce qui explique que le SUTAEIPSS représente les travailleurs assujettis au régime public.
4. 529. Le gouvernement conclut que, même si la disparition de l'INAP a provoqué un vide juridique en ce qui concerne l'inscription et l'enregistrement des organisations syndicales de fonctionnaires, cela ne signifie pas que ces organisations ne puissent pas se constituer pour défendre les droits de leurs affiliés puisque l'inscription dans un registre syndical n'est pas une condition indispensable à leur existence, et que leur constitution dépend en fait de la seule volonté des travailleurs. Enfin, le gouvernement indique que, si la proposition du président de la Commission du travail et de la sécurité sociale du Congrès de la République mentionnée par l'organisation plaignante et qui a trait à l'assimilation de tous les fonctionnaires au régime social du secteur privé est retenue, plus rien ne viendra s'opposer à l'exercice des droits collectifs des fonctionnaires actuels, conformément au décret-loi no 25593 et de son règlement.
5. 530. A propos des allégations relatives au refus de l'Institut péruvien de sécurité sociale (IPSS) de négocier les cahiers de revendications correspondant aux années 1994, 1995 et 1996, le gouvernement fait savoir que, même si les fonctionnaires ne sont pas habilités à négocier collectivement des augmentations de salaire, ces augmentations peuvent être octroyées par l'administration dans la mesure où la situation budgétaire de l'organisme public concerné le permet et si cet organisme dispose de l'autorisation nécessaire. Le gouvernement explique que l'administration publique mène ses activités dans le cadre d'un budget, et qu'elle ne peut disposer de ressources plus importantes que celles qui sont spécifiquement assignées à chaque exercice budgétaire, compte tenu notamment du processus de restructuration et d'austérité que traverse l'Etat péruvien. L'octroi d'une augmentation de salaire aux fonctionnaires au cours d'une année budgétaire implique nécessairement la modification du budget déjà approuvé. Par conséquent, l'organisme correspondant ne peut octroyer à ses travailleurs aucune augmentation sans l'approbation du ministère de l'Economie et des Finances. Le gouvernement ajoute que le refus de l'IPSS de négocier des augmentations de salaire avec le SUTAEIPSS est conforme à l'existence d'un cadre budgétaire qu'il ne pouvait outrepasser et à des dispositions spécifiques dont le but est de rationaliser les dépenses publiques.

C. Conclusions du comité

1. 531. Le comité observe que, dans le cas présent, les plaintes font référence au refus d'enregistrer une organisation syndicale, au refus d'une institution de négocier collectivement les conditions d'emploi de ses travailleurs et au fait qu'une entreprise a commis des actes de nature antisyndicale.
2. 532. Le comité prend note des informations détaillées fournies par le gouvernement en ce qui concerne les raisons pour lesquelles le ministère du Travail et de la Promotion sociale a refusé d'enregistrer le Syndicat unitaire national des techniciens et des auxiliaires spécialisés de l'Institut péruvien de sécurité sociale (SUNTAEIPSS). En particulier, le comité note que, conformément aux arguments avancés par le gouvernement, le Syndicat unitaire des techniciens et auxiliaires spécialisés de l'Institut péruvien de sécurité sociale (SUTAEIPSS) est une organisation syndicale de fonctionnaires de caractère national, inscrite au registre de l'ancien Institut d'administration publique (INAP) et que, d'une part, et comme le reconnaît l'organisation plaignante, le SUNTAEIPSS est constitué par les travailleurs affiliés au SUTAEIPSS et, d'autre part, que les représentants syndicaux des deux organisations sont les mêmes, de sorte que ces deux organisations ont la même identité.
3. 533. En outre, le comité note que les droits collectifs des fonctionnaires sont régis par des dispositions spécifiques, comme la loi sur la carrière administrative qui consacre le droit d'organisation, de sorte que le SUNTAEIPSS ne pouvait être constitué conformément à la loi de relations collectives de travail, puisque cette loi s'applique aux travailleurs du secteur privé ou à des entreprises d'Etat assujetties au régime de ce secteur.
4. 534. Le comité note également que, conformément à la loi no 25636, les fonctionnaires de l'Institut péruvien de sécurité sociale (IPSS), qui sont demeurés à leur poste de travail après l'application d'un processus de rationalisation du personnel, auraient le choix entre poursuivre leurs activités dans le cadre du régime social public ou être assujettis au régime du secteur privé, et que le personnel recruté dorénavant sera, quant à lui, assujetti d'office au régime du secteur privé et pourra donc constituer des organisations syndicales en vertu du décret-loi no 25593. Par ailleurs, le comité note que, conformément aux indications du gouvernement, les travailleurs qui sont demeurés à leur poste de travail n'ont pas tous choisi le régime du secteur privé, ce qui explique que le SUTAEIPSS représente les travailleurs assujettis au régime social public.
5. 535. Compte tenu de ce qui précède, le comité observe qu'il s'agit d'une situation complexe dans laquelle coexistent deux régimes juridiques sociaux, l'un public et l'autre privé, au sein d'une même institution publique, à savoir l'IPSS, et que, dans ces conditions, certains travailleurs (ceux auxquels s'applique le régime privé) ne sont pas en mesure de constituer librement les organisations de leur choix ni d'élire leurs représentants. A cet égard, le comité prie le gouvernement d'adopter les mesures nécessaires pour que le principe susmentionné soit respecté, conformément aux articles 2 et 3 de la convention no 87.
6. 536. A propos du refus de l'Institut péruvien de sécurité sociale (IPSS) de négocier les cahiers de revendications correspondant aux années 1994, 1995 et 1996, au motif que les fonctionnaires ne sont pas autorisés à négocier collectivement des augmentations de salaire, le comité rappelle que, lorsque le Pérou a ratifié les conventions nos 98 et 151, le gouvernement s'est engagé à prendre des mesures appropriées pour encourager et promouvoir le développement et l'utilisation de procédures permettant la négociation collective des conditions d'emploi.
7. 537. Quant aux contraintes budgétaires auxquelles sont soumis les organismes publics et au fait que l'organisme public doit compter avec l'autorisation du ministère de l'Economie et des Finances pour pouvoir octroyer une augmentation de salaire à ses fonctionnaires, comme l'indique le gouvernement, le comité a indiqué, dans un cas similaire, qu'il était conscient du fait que la négociation collective dans le secteur public exige la vérification des ressources disponibles au sein des divers organismes ou entreprises publics, et que ces ressources dépendent du budget de l'Etat, ce qui peut poser des difficultés. Cependant, le comité a indiqué que l'on devrait prévoir un mécanisme afin que les organisations syndicales et les employeurs soient consultés lors des négociations collectives dans le secteur public et puissent faire connaître leur point de vue à l'autorité chargée du contrôle des incidences financières des projets de conventions collectives. Cependant, indépendamment de toute opinion exprimée par les autorités financières, les parties en négociation devraient avoir la possibilité de conclure librement un accord. (Voir 287 e rapport, cas no 1617 (Equateur), paragr. 63 à 65.)
8. 538. Dans ces conditions, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les négociations collectives puissent avoir lieu entre l'Institut péruvien de sécurité sociale (IPSS) et le Syndicat unitaire des techniciens et auxiliaires spécialisés de l'Institut péruvien de sécurité sociale (SUTAEIPSS), et de prévoir un mécanisme afin que les organisations syndicales et les employeurs du secteur public soient consultés lors des négociations collectives dans le secteur public et puissent faire connaître leur point de vue à l'autorité chargée du contrôle des incidences financières des projets de conventions collectives.
9. 539. En ce qui concerne l'allégation du Syndicat unique des travailleurs de la Société péruvienne de radiodiffusion (SUTRACPR), relative au fait que l'entreprise a commis des actes de nature antisyndicale, le comité se propose d'examiner cette allégation à la lumière de la récente communication du gouvernement du 28 février 1997.

Recommandation du comité

1. 540. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prend note des raisons invoquées par le gouvernement aux termes desquelles le ministère du Travail et de la Promotion sociale a refusé d'enregistrer le Syndicat unitaire national des techniciens et auxiliaires spécialisés de l'Institut péruvien de sécurité sociale (SUNTAEIPSS). A cet égard, le comité observe qu'il s'agit d'une situation complexe dans laquelle deux régimes juridiques sociaux coexistent, l'un public et l'autre privé, dans une même institution publique, à savoir l'IPSS; cette situation empêche que certains travailleurs de cet institut (ceux auxquels s'applique le régime privé) puissent constituer librement les organisations de leur choix ou élire leurs représentants. A cet égard, le comité demande au gouvernement d'adopter les mesures nécessaires pour que le principe susmentionné soit respecté conformément aux articles 2 et 3 de la convention no 87.
   • b) Quant au refus de l'Institut péruvien de sécurité sociale (IPSS) de négocier les cahiers de revendications correspondant aux années 1994, 1995 et 1996, le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que des négociations collectives puissent avoir lieu entre l'Institut péruvien de sécurité sociale (IPSS) et le Syndicat unitaire des techniciens et auxiliaires spécialisés de l'Institut péruvien de sécurité sociale (SUTAEIPSS), et de prévoir un mécanisme afin que les organisations syndicales et les employeurs du secteur public soient consultés lors des négociations collectives dans le secteur public et puissent faire connaître leur point de vue à l'autorité chargée du contrôle des incidences financières des projets de conventions collectives.
   • c) Quant à l'allégation du Syndicat unique des travailleurs de la Société péruvienne de radiodiffusion (SUTRACPR) concernant le fait que l'entreprise ait pris des mesures antisyndicales, le comité se propose d'examiner cette allégation à la lumière de la récente communication du gouvernement du 28 février 1997.