Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 324, Marzo 2001

Caso núm. 2022 (Nueva Zelandia) - Fecha de presentación de la queja:: 21-ABR-99 - Cerrado

1. 734. La Fédération des syndicats de Nouvelle-Zélande (NZTUF) a fait parvenir une plainte contre le gouvernement de la Nouvelle-Zélande pour violations de la liberté syndicale par une communication datée du 21 avril 1999 puis un complément d'information par communications datées des 2 juin et 3 août 1999. Le syndicat UNITE! a déclaré appuyer cette plainte par communication datée du 2 juin 1999.
2. 735. Le gouvernement a fait parvenir sa réponse aux allégations dans une communication datée du 28 septembre 2000.
3. 736. La Nouvelle-Zélande n'a ratifié ni la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (nº 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de la partie plaignante

1. 737. Dans sa communication du 21 avril 1999, la Fédération des syndicats de Nouvelle-Zélande (NZTUF) allègue que les modifications apportées à la loi de 1964 sur la sécurité sociale constituent une violation des normes et principes de l'OIT en matière de liberté syndicale et de négociation collective. L'organisation plaignante allègue en particulier que la loi modificatrice de 1998 sur la sécurité sociale et la loi modificatrice de 1998 sur la sécurité sociale (subordination du maintien des prestations à l'acceptation de l'activité proposée) ont pour conséquence qu'un chômeur est astreint à une certaine activité s'il veut conserver ses droits aux indemnités de chômage ou à un revenu social, mais que le statut de salarié ne lui est alors pas reconnu, de sorte qu'il n'a pas le droit de négocier collectivement ou de faire grève et n'a pas non plus accès aux voies de recours prévues ni aux tribunaux compétents en matière d'emploi. La partie plaignante allègue encore que, s'il est vrai que ces travailleurs peuvent s'affilier à certains syndicats, ces derniers n'ont pas les moyens de promouvoir ou défendre les intérêts de leurs membres, n'ont pas accès à leurs affiliés sur leur lieu de travail et ne peuvent pas non plus tenir des réunions sur ces mêmes lieux de travail.
2. 738. La partie plaignante dit qu'aucun élément inhérent au travail accompli par le bénéficiaire du revenu social ne justifie que celui-ci n'ait pas, comme tout autre travailleur, les mêmes droits et garanties prévus par la législation, notamment par la loi de 1991 sur les contrats d'emploi, pour ce qui est de la liberté syndicale, ou par la législation sur les normes fondamentales en matière d'emploi, comme la loi de 1987 sur les congés payés, la loi de 1983 sur le salaire minimum ou la loi de 1983 sur la protection du salaire. La partie plaignante estime que le travail accompli par les bénéficiaires du revenu social ne présente pas un caractère distinctif: ce travail couvre un vaste éventail d'activités et la seule chose qui le distingue, du reste, c'est qu'il est accompli par des bénéficiaires de ce revenu social. Leur organe administratif de tutelle n'a qu'à décréter que ce travail leur apporte une expérience professionnelle ou des perspectives pour qu'ils n'aient aucun droit de réclamation concernant la nature de l'activité qui leur est impartie (art. 12J, 110 et 111 de la loi de 1964 sur la sécurité sociale, dans sa teneur telle que modifiée ("la loi")). La partie plaignante cite le document de politique du Département du travail et du revenu relatif à ces réformes, document dans lequel il est dit que le but du programme des "revenus d'insertion" est de "maintenir les chômeurs en prise avec le marché du travail, afin qu'ils conservent leurs qualifications et une certaine pratique dans ce domaine…" et que "le lien avec le marché du travail se trouvera renforcé par la mise en place, en faveur des demandeurs d'emploi au chômage, d'un environnement qui soit aussi proche que possible du travail salarié". De l'avis de la partie plaignante, la doctrine du "maintien du lien avec le marché du travail" veut simplement dire que n'importe quel type de travail, qu'il corresponde ou non aux compétences et à la formation de l'intéressé, est réputé mettre celui-ci dans une position plus favorable pour obtenir un emploi sur le marché ouvert, étant entendu que l'oisiveté est néfaste sur ce plan.
3. 739. La partie plaignante cite également la note explicative du projet de loi modificatrice de la loi sur la sécurité sociale (subordination du maintien des prestations à l'acceptation de l'activité proposée): "le présent dispositif a aussi pour ambition de remplacer le système actuel consistant à sanctionner de manière progressive la non-acceptation des activités proposées par un ensemble cohérent de sanctions destinées à faire passer le message suivant: "qui ne fait rien ne perçoit rien". "Par cette démarche, les bénéficiaires soumis au critère de l'acceptation de l'activité proposée se trouveront dans une situation aussi proche que possible d'un véritable travail, grâce à quoi ils resteront en prise avec le marché du travail".La partie plaignante précise que, selon cette optique, les bénéficiaires du revenu social peuvent faire l'objet de mesures disciplinaires ou d'un licenciement, par leur employeur ou par le Département néo-zélandais du travail et du revenu, et doivent en outre s'attendre à devoir satisfaire à l'ensemble des règles en usage du point de vue de l'efficacité au travail. La seule différence pour eux, c'est qu'ils ne jouissent d'aucun des droits - syndicaux ou autres - reconnus aux travailleurs non soumis à ce régime. La partie plaignante évoque à ce propos l'article 94 de la loi, qui prescrit au bénéficiaire du revenu social de signer un contrat de demandeur d'emploi pour percevoir ses prestations. Le contrat énonce les obligations du bénéficiaire du revenu social et stipule que des sanctions peuvent être imposées. Il dispose également que "la signature d'un contrat de demandeur d'emploi ne crée ni n'implique aucune relation d'emploi entre les parties, non plus qu'elle ne crée, pour l'intéressé, des droits ou des obligations que celui-ci pourrait faire valoir devant une Cour ou un tribunal". Pour la partie plaignante, ce contrat de demandeur d'emploi équivaut tout simplement à un renoncement du bénéficiaire du revenu social à tous ses droits, y compris ses droits syndicaux.
4. 740. Selon la partie plaignante, la loi reconnaît que la relation entre, d'une part, celui qui fournit l'activité et, d'autre part, le bénéficiaire du revenu social revêt le caractère d'une relation d'emploi du fait qu'aux termes de son article 123C la loi de 1992 sur la santé et la sécurité dans l'emploi et la loi de 1993 sur les droits de l'homme s'appliquent à ces bénéficiaires et au fournisseur de l'activité "comme si la relation entre l'un et l'autre était celle d'un employé et d'un employeur". Il s'agit là des seules règles de la législation du travail qui s'appliquent aux bénéficiaires du revenu social. La partie plaignante fait observer que le droit de faire grève pour des questions de salubrité et de sécurité est inscrit dans la loi sur les contrats d'emploi mais non dans la loi sur la santé et la sécurité dans l'emploi. Quant à la référence à la loi de 1993 sur les droits de l'homme, la partie plaignante estime qu'à ses yeux il semble qu'elle vise avant tout la discrimination entre les divers bénéficiaires du revenu social dans le contexte de leur activité.
5. 741. Pour ce qui est des voies de recours ouvertes au niveau national, la partie plaignante fait observer que, si l'on peut très bien concevoir qu'un employeur puisse être accusé de discrimination à l'égard de bénéficiaires du revenu social pour déni des droits et libertés dont jouissent les autres employés, il serait en revanche difficile d'envisager une action en réparation sur le fondement de la loi sur les droits de l'homme. Le simple fait d'accepter d'être fournisseur de travail dans le cadre du système du revenu social pourrait difficilement constituer un comportement discriminatoire au regard de la législation, dans la mesure où les conditions sont les mêmes pour tous les fournisseurs de travail. Par contre, pour la partie plaignante, la thèse défendue par la Commission des droits de l'homme à propos du projet de loi modificatrice de la loi sur la sécurité sociale (subordination du maintien des prestations à l'acceptation de l'activité proposée) devant le comité restreint des services sociaux fait clairement ressortir que ces textes modificateurs violent la loi néo-zélandaise de 1990 sur les libertés individuelles puisqu'ils instaurent une discrimination au préjudice de travailleurs qui étaient employés au moment de leur demande de prestations ou de la signature de leur contrat de demandeur d'emploi. La partie plaignante cite l'article 17 de la loi sur les libertés individuelles, qui dispose que "tout individu a le droit de se syndiquer". La partie plaignante fait observer que le rapport du ministère de la Justice concernant le projet modificateur de la loi sur la sécurité sociale (subordination du maintien des prestations à l'acceptation de l'activité proposée) n'aborde pas la question soulevée par la Commission des droits de l'homme. Le ministère de la Justice a limité son examen de l'article 17 de la loi sur les libertés individuelles à la question de savoir si cet article inclut le droit de ne pas se syndiquer, et il a conclu que, si un individu a des opinions qui sont diamétralement opposées à celles du fournisseur de travail, il lui est loisible de refuser le travail. Sans affirmer que toute action en reconnaissance des droits syndicaux en faveur des bénéficiaires du revenu social sur le fondement de l'article 17 de la loi sur les libertés individuelles n'aurait aucune chance de succès, la partie plaignante fait valoir qu'il existe un certain nombre d'obstacles sur ce plan, notamment que la loi sur les libertés individuelles ne prime pas sur une autre législation en cas de contradiction avec cette dernière et que la jurisprudence en rapport avec cet article 17 est plutôt maigre.
6. 742. La partie plaignante fait observer que, même si le droit international n'est pas directement applicable en Nouvelle-Zélande, on juge néanmoins préférable de s'en tenir à une interprétation de la législation qui soit conforme à ce droit. Dans cette optique, la partie plaignante déclare qu'"il serait hautement souhaitable de clarifier le sens de ce que recouvre l'expression "droits syndicaux" avant de poser la question de savoir quelle interprétation de la loi sur la sécurité sociale telle que modifiée pourrait être compatible avec ces droits. Ce serait, pour le Parlement néo-zélandais, l'occasion de clarifier ses intentions en la matière…". En conclusion, la partie plaignante demande au comité de préciser quels sont les droits qui doivent être garantis à des bénéficiaires qui sont tenus d'accomplir un travail pour être quittes de leurs obligations sur le plan de "l'acceptation de l'activité proposée".
7. 743. La partie plaignante a joint à sa communication du 2 juin 1999 certains rapports destinés au conseil municipal de la ville de Christchurch qui tendent à démontrer l'aspect coercitif et répressif du système sur lequel repose le revenu social. L'un de ces rapports, qui émane de la Commission des services sociaux, est ainsi conclu: "à notre avis, les incidences négatives - effectives ou potentielles - du programme (tel qu'il se présente à l'heure actuelle) pour ses bénéficiaires comme pour la collectivité l'emportent largement sur ses bienfaits. Ce programme risque de mettre à mal le système de couverture sociale et d'accentuer les divisions entre les diverses composantes de la société. En particulier, le fait que le bénéficiaire ne soit pas rémunéré pour le travail communautaire accompli et les aspects coercitifs et répressifs que ce régime comporte à raison des sanctions qu'il prévoit le rendent à la fois contre-productif et inacceptable."
8. 744. A la communication de la NZTUF datée du 2 juin 1999 est jointe une lettre de soutien de la plainte émanant de UNITE!, syndicat ayant pour vocation d'affilier les bénéficiaires du revenu social. UNITE! déclare qu'à travers la réforme de la loi sur la sécurité sociale le gouvernement a créé une nouvelle catégorie de travailleurs qui est expressément exclue du champ de la législation sur les relations du travail, à savoir de la loi sur les contrats d'emploi et des autres dispositions protectrices de la législation du travail qui concernent la salubrité, la sécurité et la réparation des accidents du travail. Les travailleurs de cette nouvelle catégorie ne sont ni des bénévoles ni des salariés. Il s'agit de travailleurs qui doivent accepter un travail du seul fait qu'ils sont au bénéfice d'indemnités de chômage ou de prestations de maladie, de charges familiales ou encore d'autres prestations. UNITE! affirme que, s'il est vrai que les bénéficiaires du revenu social ont le droit de s'affilier à un certain syndicat, le fait est que ce syndicat n'a pas la possibilité de négocier collectivement leurs salaires et conditions de travail, que ce soit avec l'Etat ou avec le fournisseur de travail. Il n'est pas possible non plus aux membres de cette catégorie de négocier individuellement leur salaire ou leurs conditions d'emploi.
9. 745. UNITE! déclare ne pas avoir pu utiliser la législation sur les relations de travail pour intervenir dans des cas d'abus frappant des bénéficiaires du revenu social du fait même que cette catégorie est expressément exclue du champ d'application de la Loi sur les contrats d'emploi. UNITE! cite trois exemples de situations dans lesquelles il a néanmoins pu intervenir avec succès pour des bénéficiaires du revenu social, en précisant toutefois que son intervention a relevé davantage de la démarche du groupe de pression que de l'action syndicale:
   • - des bénéficiaires du revenu social avaient reçu pour mission de curer un ruisseau sans qu'on leur fournisse de vêtements ou équipements de protection adéquats. Après un battage organisé par UNITE!, à travers un quotidien local, les vêtements et équipements adéquats leur ont été fournis;
   • - des bénéficiaires du revenu social avaient été mis à la disposition d'un club de golf privé par leur organisme fournisseur de travail, alors qu'ils n'étaient pas censés œuvrer pour le compte d'un organisme privé. Cette pratique n'a cessé que parce que l'autorité publique compétente en a finalement eu connaissance par la presse;
   • - des bénéficiaires du revenu social avaient été affectés à une opération de sécurité dans un centre commercial. Dans le cadre de cette mission, on leur avait interdit l'usage des toilettes, une somme a été déduite de leur revenu social pour la fourniture d'uniformes qui ne se sont finalement jamais matérialisés, toute arrivée tardive au travail, même de quelques minutes, était sanctionnée par des heures supplémentaires à faire sans aucune rémunération sous forme de rondes. Là encore, l'autorité publique compétente n'a mis fin à ces pratiques que lorsqu'elles ont été dénoncées par UNITE!
10. 746. De l'avis de UNITE!, il ne s'agit là que de quelques exemples des nombreux abus auxquels donne lieu le système du revenu social mis en place le 1er octobre 1998. Toujours selon UNITE!, le fond du problème réside dans le fait que le système du revenu social en soi est un abus, les exemples évoqués illustrant simplement l'exploitation à laquelle il donne lieu et la vulnérabilité des personnes soumises à ce régime, du fait que celles-ci n'ont pas le droit de se syndiquer ni celui de négocier collectivement.

B. Réponse du gouvernement

1. 747. Dans sa communication du 28 septembre 2000, le gouvernement signale au comité qu'il a soumis un texte tendant à réformer le programme relatif au revenu social, mais qu'en raison de l'importance de son programme législatif ce projet tendant à modifier la loi de 1964 sur la sécurité sociale n'a été inscrit que récemment et se trouve actuellement à l'examen d'un comité restreint. L'instrument envisagé a pour ambition d'accroître les possibilités de participation des chômeurs bénéficiaires à la vie économique et sociale en privilégiant moins la contrainte que l'obtention de résultats grâce à une concertation étroite avec chacun des intéressés. La nouvelle législation abolira la règle par laquelle les bénéficiaires du travail social sont tenus de participer à un travail communautaire non rémunéré lorsque le Département du travail et du revenu le leur demande. Le gouvernement déclare que la nouvelle législation prévoit expressément que l'activité exercée par le chômeur bénéficiaire ne constituera pas un emploi mais ne sera pas obligatoire. Tout en concédant qu'il peut être demandé à des bénéficiaires au chômage d'accomplir un travail et que ceux-ci ont donc le droit de se syndiquer, le gouvernement argue que ce ne sont pas des salariés et qu'ils ne sont pas dans une position leur permettant de négocier leur salaire et leurs conditions de travail.
2. 748. Le gouvernement indique que, fin août 2000, sur 168 903 bénéficiaires de prestations de sécurité sociale tenus d'accepter éventuellement un travail communautaire, 7 624 (soit 4,5 pour cent) participaient à des travaux de cette nature et que, d'octobre 1998 à fin août 2000, 39 787 personnes y ont participé. Les travaux communautaires ne constituent qu'une possibilité dans un vaste éventail d'activités envisageables et l'on n'y affecte que des individus pour lesquels la formule a été jugée appropriée. Par contre, des bénéficiaires soumis au même régime peuvent aussi être enrôlés dans des activités organisées qui sont de toute autre nature. Par exemple, fin août 2000, 5 352 bénéficiaires suivaient à plein temps une formation liée à l'emploi. Le gouvernement affirme que l'incidence des sanctions prises à l'encontre de bénéficiaires de prestations de sécurité sociale a été très faible, évoquant un total de 814 personnes, soit 0,48 pour cent du total qui ont été sanctionnés en 1999.
3. 749. Le gouvernement décrit le système actuel des prestations de sécurité sociale, faisant ressortir que l'éventail des prestations est large et qu'il n'y a ni période minimale d'emploi avant l'ouverture des droits ni limite dans le temps pour le service des prestations. Les dispositions relevant de la législation de sécurité sociale incluent les prestations servies aux demandeurs d'emploi, aux personnes se trouvant momentanément dans l'incapacité d'exercer un travail rémunéré pour cause de maladie, de lésions corporelles ou d'incapacité, d'invalidité, de décès du conjoint, d'obligations parentales non partagées ou de personnes à charge, ainsi qu'aux retraités. Le revenu social constitue l'une de ces prestations. Depuis le 1er octobre 1998, le revenu social se substitue à toute une série de prestations auxquelles la population en âge de travailler pouvait prétendre. Le revenu social peut être perçu par une personne âgée de 18 ans ou plus qui n'a pas un emploi à temps plein mais qui serait disponible, disposée et apte à prendre un tel emploi et qui a raisonnablement accompli suffisamment de démarches pour tenter d'en trouver. Le revenu social peut également être perçu par une personne qui n'a pas un emploi à temps plein et dont la capacité de trouver un tel emploi se trouve limitée par effet d'une maladie, de lésions corporelles ou d'un handicap.
4. 750. Le gouvernement poursuit ses explications en précisant que les bénéficiaires du revenu social et de certains autres types de prestations de sécurité sociale peuvent aussi, en fonction de la nature de leurs responsabilités familiales, de leur niveau d'instruction ou de certaines circonstances personnelles telles que la grossesse, être soumis à l'obligation d'accepter éventuellement l'activité qui leur est proposée. Les principaux critères qui s'appliquent à ce titre sont les suivants:
   • - Les bénéficiaires assujettis à ce régime sont tenus de faire raisonnablement preuve de bonne volonté dans leur recherche d'un emploi adéquat et de participer de manière satisfaisante à telles activités organisées qui leur sont prescrites. Des sanctions incluant la réduction, la suspension ou l'annulation de la prestation sont prévues à l'égard de ces bénéficiaires qui ne satisferaient pas, sans excuse valable ou suffisante, à leurs obligations ainsi définies.
   • - Il existe un large éventail d'activités organisées, dans lequel le travail communautaire n'est qu'une composante.
   • - Le choix des activités organisées auxquelles peut être affecté un bénéficiaire soumis à ce régime est arrêté au terme d'un entretien entre le bénéficiaire et l'administrateur chargé de son dossier, entretien qui porte sur les besoins de l'intéressé et les activités les plus susceptibles de l'aider à trouver un emploi adapté.
   • - Les activités organisées comportent une hiérarchie, qui privilégie l'auto-assistance et en vertu de laquelle le bénéficiaire soumis à ce régime s'emploie, dans un premier temps, à rechercher un emploi.
   • - Sur l'ensemble des activités proposées, le travail communautaire est retenu en priorité lorsque l'intéressé est perçu comme risquant de s'installer dans un chômage de longue durée ou lorsque cette formule apparaît comme le moyen le mieux adapté et le plus économique d'aider le bénéficiaire à améliorer ses perspectives d'accès à un emploi rémunéré.
   • - Les bénéficiaires qui participent à des travaux communautaires perçoivent une indemnité de participation qui s'ajoute à leurs prestations. Cette indemnité, qui peut s'élever à 21 dollars néo-zélandais par semaine, est destinée à couvrir les dépenses liées à cette participation, telles que les frais de déplacement. Lorsque les frais de participation effectivement encourus dépassent les 21 dollars par semaine, une tranche supplémentaire de 20 dollars par semaine peut être demandée en remboursements.
   • - Les travaux communautaires n'occupent pas l'intéressé plus de 20 heures par semaine, lui laissant ainsi le temps de continuer à chercher un emploi.
   • - Les conditions qui s'attachent aux travaux communautaires garantissent que ces travaux n'aboutissent pas à une dépendance du bénéficiaire ou de l'initiateur du projet ni à un déplacement, immédiat ou futur, de travailleurs en poste.
5. 751. En réponse à certaines allégations formulées par la partie plaignante, le gouvernement déclare qu'à aucun moment il n'a été entendu que des bénéficiaires soumis à l'obligation d'accepter une activité qui leur est proposée et qui sont ainsi affectés à des travaux communautaires n'accèdent de ce fait à une relation d'emploi. La législation dont le Parlement est actuellement saisi lèvera l'élément d'obligation qui s'attache aujourd'hui aux travaux communautaires et remplacera le revenu social par une indemnité de chômage et par une prestation de maladie non soumise à la condition d'acceptation de l'activité proposée. Elle remplacera en outre le contrat de demandeur d'emploi par un accord individuel de demandeur d'emploi. Le gouvernement affirme aussi que, pour ce qui est de la législation néo-zélandaise sur l'emploi, un examen attentif des éléments de la relation entre le demandeur d'emploi et le donneur d'ouvrage révèle clairement qu'il ne s'agit pas d'une relation d'emploi. L'activité considérée peut être accomplie dans des contextes d'une grande diversité dont aucun n'implique une relation d'emploi.
6. 752. S'agissant du statut des personnes participant à des travaux communautaires, le gouvernement déclare qu'à aucun moment il n'a été entendu que les intéressés se trouvaient dans une relation d'emploi. Si la nature de la relation entre le bénéficiaire et le donneur d'ouvrage n'est pas explicitement précisée par la législation, de l'avis du gouvernement, il ressort clairement de la législation et de la nature du statut du bénéficiaire à la recherche d'un emploi que celui-ci n'est pas un employé du donneur d'ouvrage. La loi sur la sécurité sociale telle que modifiée prévoit expressément que "le contrat du demandeur d'emploi ne crée ni n'implique aucune relation d'emploi entre les parties, non plus qu'il ne crée des droits ou des obligations que l'intéressé pourrait faire valoir devant une Cour ou un tribunal" (art. 94.2). Les "parties" visées sous cet article sont, d'une part, le bénéficiaire et, d'autre part, le Département du travail et du revenu. L'article 110 énumère les différents types d'activités organisées qui peuvent être retenus par le directeur exécutif du Département du travail et du revenu, notamment les entretiens conduits par ou au nom de ce directeur exécutif; l'évaluation du travail; la participation à un entretien en vue d'un emploi adapté; la mise au point d'un plan d'action individuel; l'exécution de ce plan d'action individuel; la participation à un programme, un séminaire ou toute autre activité spécifique (y compris un travail communautaire); la participation à une expérience professionnelle ou une activité de prospection d'emploi; la participation à une formation; des activités destinées à une personne dont la capacité de travail se trouve réduite par la maladie, des lésions ou une incapacité. L'article 111 prévoit que le directeur exécutif peut prescrire à un bénéficiaire assujetti à la disponibilité pour le travail de participer à une ou plusieurs activités organisées. Selon l'article 123C, lorsqu'une personne participe à une activité consistant en un travail la loi de 1992 sur la santé et la sécurité dans l'emploi et la loi de 1993 sur les droits de l'homme s'appliquent à l'intéressé et à la personne qui fournit le travail comme si la relation entre l'un et l'autre était celle d'un employé à un employeur. Le gouvernement fait valoir que, si cette disposition n'existait pas, l'un et l'autre instruments ne s'appliqueraient pas ou bien ne s'appliqueraient que de manière limitée.
7. 753. Le gouvernement poursuit en expliquant certaines dispositions du projet de texte modificateur de la loi sur la sécurité sociale, projet qui selon lui devrait résoudre les préoccupations exprimées par la partie plaignante à propos du travail obligatoire non rémunéré. Il indique que ce texte substitue à la notion de "travail communautaire" celle d'"activité au sein de la collectivité", cette dernière se définissant comme "une activité associée à un projet d'intérêt collectif sous la supervision d'un donneur d'ouvrage ayant passé contrat à cette fin spécifique avec le directeur exécutif". Ce texte substitue également au concept de "revenu social" celui d'"indemnité de chômage" et définit le "travail bénévole" comme étant le "travail accompli par une personne sans aucune rémunération (si ce n'est le remboursement des dépenses directement encourues) pour le compte d'une organisation sociale à but non lucratif ou d'une tierce personne, étant exclus l'activité au sein de la collectivité ou le travail accompli à titre d'expérience professionnelle ou de prospection en vue d'un emploi". L'actuel article 94 doit être refondu pour se lire comme suit: "l'accord du demandeur d'emploi, une fois signé, ne crée ni n'implique aucune relation d'emploi entre le directeur exécutif et le bénéficiaire, non plus qu'il ne crée des droits ou des obligations que l'intéressé pourrait faire valoir devant une Cour ou un tribunal". L'article 111 sera modifié et stipulera que l'assistance fournie éventuellement par le département, notamment sous forme d'arrangements pratiques permettant aux bénéficiaires de s'engager dans une activité communautaire reconnue, sera soumise à certaines conditions, qui seront notamment les suivantes: il faudra que l'activité convienne au bénéficiaire et qu'il n'y ait pas d'autres activités axées sur la recherche d'un emploi ou précisées dans l'accord de recherche d'emploi qu'il serait plus opportun pour le bénéficiaire d'entreprendre. L'article 123C sera modifié de manière à établir clairement qu'aucun élément de la partie pertinente de la loi sur la sécurité sociale ne crée ni n'implique une relation d'emploi entre la personne qui effectue le travail et celle qui le fournit. De même, il sera établi clairement que la loi de 1992 sur la santé et la sécurité dans l'emploi et la loi de 1993 sur les droits de l'homme sont applicables à un bénéficiaire accomplissant un travail dans le cadre d'une activité axée sur la recherche d'un emploi ou d'une activité communautaire reconnue et à la personne qui fournit le travail comme si le bénéficiaire était employé par celle-ci. Il s'agit de garantir que les bénéficiaires entreprenant de telles activités sont protégés par les dispositions de ces instruments, même s'ils ne sont pas des salariés. Le gouvernement dit que le projet de loi modificatrice de la loi sur la sécurité sociale stipule clairement que le demandeur d'emploi reste un bénéficiaire dans toutes les situations envisagées par la loi sur la sécurité sociale, y compris dans le cadre des activités communautaires reconnues. De l'avis du gouvernement, le projet lève tout doute quant au fait que le bénéficiaire accomplit le travail de son propre gré et qu'il n'existe pas de relation d'emploi, que ce soit avec la personne qui fournit le travail ou avec le Département du travail et du revenu.
8. 754. Le gouvernement expose ensuite l'état de la législation et de la jurisprudence en Nouvelle-Zélande pour ce qui est de l'établissement de la relation d'emploi, pour conclure que toutes les personnes qui accomplissent un travail ne sont pas nécessairement des salariés et qu'une relation d'emploi implique l'existence d'un contrat de service, élément qui n'existe pas en ce qui concerne les participants aux activités communautaires. L'accord de demandeur d'emploi impartit comme responsabilité au demandeur d'emploi de rechercher un travail et d'accomplir des activités conçues pour améliorer ses perspectives d'emploi. L'activité communautaire est accomplie pour le compte de son promoteur, qui a souhaité offrir aux participants une expérience professionnelle. Le travail accompli dans ce cadre bénéficie à la collectivité et non à son promoteur. Le participant continue de percevoir ses prestations, ainsi qu'une indemnité pour les dépenses encourues, indemnité qui est versée par le Département du travail et du revenu et non par le promoteur.
9. 755. Le gouvernement aborde ensuite l'application de la nouvelle "déclaration des libertés civiles" (Bill of Rights) de 1990 en Nouvelle-Zélande. Il s'agit de l'instrument qui tend à protéger les droits et les libertés de chaque individu, y compris en sa qualité de prestataire de la sécurité sociale, que ce bénéfice soit soumis ou non à une condition de disponibilité pour le travail. Les droits en question recouvrent le droit de se syndiquer (art. 17). Par conséquent, le droit de constituer un syndicat et de s'y affilier n'est pas limité aux seuls salariés. Par contre, la législation traitant des relations d'emploi définit normalement un syndicat en se référant aux responsabilités de cette entité à l'égard des salariés. La loi de 2000 sur les relations d'emploi (qui abroge et remplace la loi de 1999 sur les contrats d'emploi) prévoit qu'une association peut être enregistrée en tant que syndicat si son objet - ou l'un de ceux-ci - réside dans "la défense des intérêts collectifs de ses membres en matière d'emploi". Un syndicat peut avoir d'autres objets. La loi en question précise qu'elle ne fait pas obstacle à ce qu'un syndicat propose plusieurs catégories d'adhésion. Sur la base des droits généraux touchant à la liberté syndicale, les bénéficiaires d'une prestation de sécurité sociale assujettis à la condition de la disponibilité pour l'emploi peuvent se syndiquer s'ils le désirent et d'ailleurs certains le font. Par contre, comme ils ne sont pas salariés mais bénéficiaires de prestations servies par l'Etat, ils n'ont pas la capacité de négocier leur salaire ni leurs conditions d'emploi.
10. 756. De l'avis du gouvernement, l'activité menée dans le cadre de travaux communautaires s'inscrit dans un train de mesures conçues pour réduire le chômage. Les affectations ont une durée limitée et portent sur des projets précis intéressant le domaine social et l'action bénévole; elles sont organisées de manière à limiter le déplacement de salariés réguliers. Les règles qui garantissent aujourd'hui que les programmes d'emploi n'accordent pas des facilités aux chômeurs aux dépens des gens qui travaillent seront maintenues dans la législation modifiée. Le bénéficiaire de prestations sociales assujetties à la condition de la disponibilité pour le travail sera toujours bénéficiaire de prestations sociales et non d'un salaire subventionné. L'Etat subviendra aux dépenses supplémentaires (indemnité de participation) pour les demandeurs d'emploi. De ce fait, le donneur d'ouvrage ne subviendra qu'aux frais généraux d'exécution du travail. La participation à des activités dans le domaine social ne peut, de l'avis du gouvernement, être considérée comme un "travail régulier" accompli dans le contexte d'un contrat d'emploi.
11. 757. Le gouvernement conclut en soulignant que les divers types d'activité organisée connus sous le vocable de travail d'intérêt général feront place à une activité dans le domaine social du type travail bénévole, qui constituera une parmi tant d'autres activités ayant pour but d'améliorer les perspectives d'emploi. L'absence de toute relation d'emploi dans ce cadre est attestée par le droit statutaire. Les circonstances dans lesquelles l'activité s'effectue ne sont pas constitutives d'un emploi au sens où on l'entend généralement dans la législation néo-zélandaise. Les termes "travaux communautaires" et "revenu social", qui étaient perçus comme quelque peu trompeurs quant à la nature de la relation, font désormais place respectivement à "activité dans le domaine social" et à "indemnité de chômage". En outre, l'actuel projet modificateur de la loi sur la sécurité sociale abroge expressément toute obligation pour les bénéficiaires tenus d'accepter l'activité qui leur est proposée de participer à des activités impliquant un travail, y compris à des activités de caractère social ou bénévole.

C. Conclusions du comité

1. 758. Le comité note que les allégations de violations de la liberté syndicale ont été suscitées par l'adoption en 1998 de textes modificateurs de la loi de 1964 sur la sécurité sociale. Plus spécifiquement, la loi de 1998 modificatrice de la loi sur la sécurité sociale et la loi de 1998 modificatrice de la loi sur la sécurité sociale (subordination du maintien des prestations à l'acceptation d'une activité proposée) introduisent l'idée de subordonner, en ce qui concerne un demandeur d'emploi au chômage, le maintien des prestations à l'acceptation par le bénéficiaire d'une activité qui lui est proposée, dans le contexte d'un "revenu social" qui se substitue à diverses indemnités de chômage. Selon la partie plaignante, alors que les chômeurs sont tenus d'accomplir un travail pour conserver leurs droits à des indemnités de chômage ou à un "revenu social", ce travail n'étant pas différent de celui effectué par des salariés, le statut de salarié ne leur est pas reconnu, de sorte que ne leur sont pas reconnus non plus les droits découlant de la loi de 1991 sur les contrats d'emploi (laquelle a été entre-temps abrogée et remplacée par la loi de 2000 sur les relations d'emploi), notamment le droit de négocier collectivement et le droit de faire grève. Ces chômeurs n'ont pas non plus accès aux procédures de réclamation ni aux tribunaux spécialement compétents en matière d'emploi. De plus, la partie plaignante affirme que, du fait que les bénéficiaires du revenu social sont réputés ne pas être des salariés, ils ne jouissent pas des protections prévues par la législation fondamentale sur l'emploi, constituée par la loi de 1987 sur les congés, la loi de 1983 sur le salaire minimum et la loi de 1983 sur la protection du salaire. Ils déclarent en outre que, s'il est vrai que les travailleurs en question peuvent adhérer à des syndicats, ces syndicats ne sont pas juridiquement en mesure de défendre leurs intérêts, n'ont pas accès à leurs adhérents sur leur lieu de travail et ne peuvent pas non plus tenir des réunions sur les lieux de travail.
2. 759. Le comité note que le gouvernement semble reconnaître que les bénéficiaires du revenu social, du fait qu'ils sont réputés ne pas être des salariés aux termes de la législation, ne rentrent pas dans le champ d'application des dispositions de la législation fondamentale en matière de travail, à savoir de la loi de 2000 sur les relations en matière d'emploi. L'article 18 de cette loi dispose "qu'un syndicat a le droit de représenter ses membres pour toute question touchant à leurs intérêts collectifs en tant que salariés (c'est nous qui soulignons)". Or le gouvernement fait valoir que le droit de se syndiquer tel que garanti par la "déclaration des libertés civiles" de 1990 ne se limite pas aux salariés, de sorte que les bénéficiaires du revenu social peuvent adhérer à un syndicat. Cependant, il ne répond pas aux allégations selon lesquelles les bénéficiaires d'un revenu social ne jouissent pas de la protection assurée par les normes fondamentales en matière d'emploi et n'ont pas accès aux procédures de réclamation ni aux tribunaux spécialement compétents en matière d'emploi. Le comité note également que, selon le gouvernement, un projet de loi tendant à modifier la loi de 1964 sur la sécurité sociale et qui, selon lui, apporterait une réponse à un certain nombre de préoccupations exprimées par la partie plaignante, a été soumis au Parlement et se trouve actuellement à l'examen d'un comité restreint.
3. 760. Le comité note que la loi de 1998 modifiant la loi sur la sécurité sociale et la loi de 1998 modifiant la loi sur la sécurité sociale (subordination du maintien des prestations à l'acceptation de l'activité proposée) modifient la loi de 1964 sur la sécurité sociale en instaurant un "revenu social" en lieu et place des indemnités de chômage et d'autres prestations de sécurité sociale. La partie 2 de la loi sur la sécurité sociale telle que modifiée (ci-après désignée "la loi"), partie qui est consacrée au "revenu social", a pour objectifs déclarés les suivants: "a) instaurer un revenu social en lieu et place de diverses prestations; b) prescrire que tous les bénéficiaires du revenu social seront assujettis à la condition de la disponibilité pour l'activité qui leur est proposée; c) instaurer un contrat légal de demandeur d'emploi qui renforce les obligations découlant de la disponibilité pour l'activité proposée". Les "bénéficiaires du revenu social" sont assujettis à la règle de la "disponibilité pour l'activité proposée", à moins d'être exonérés ou temporairement dispensés de cette obligation du fait que, par exemple, ils ont un enfant à charge, ils ont à faire face à un deuil ou à une séparation ou que leur capacité de travailler se trouve limitée (art. 103 à 109). Selon l'article 102 de la loi, un bénéficiaire soumis à cette obligation doit: a) "être disponible pour un emploi approprié et entreprendre raisonnablement suffisamment de démarches pour trouver un tel emploi; b) participer de manière satisfaisante aux activités organisées par le directeur exécutif [du Département du travail et du revenu] prescrit en application de l'article 111…" Un certain nombre d'"activités organisées" sont énumérées à l'article 110, notamment la participation à des travaux communautaires, ce qui est au centre de la plainte. Selon le gouvernement, d'octobre 1998 à fin août 2000, près de 40 000 personnes ont été enjointes de participer à des travaux communautaires. L'article 110 énumère d'autres activités organisées, telles que l'évaluation du travail, la participation à un entretien en vue d'un emploi répondant à l'attente de l'intéressé, l'établissement d'un plan d'action individuel et la participation à une formation. Le directeur exécutif peut prescrire à un bénéficiaire soumis à la condition de disponibilité pour l'activité proposée de participer à une ou plusieurs activités spécifiques dont il considère "a) qu'elles peuvent contribuer à aider l'intéressé à améliorer ses perspectives d'emploi; b) qu'elles sont en rapport avec la situation de l'intéressé". (art. 111).
4. 761. Les autres aspects de la loi qui ont été soulevés dans la plainte recouvrent le contrat de demandeur d'emploi, que le bénéficiaire du revenu social est tenu de signer, et des sanctions qui peuvent être imposées. Le comité note qu'aux termes de l'article 94 "1) un contrat de demandeur d'emploi est un accord de droit statutaire conclu par le bénéficiaire d'un revenu social autre qu'un bénéficiaire soumis à l'obligation de disponibilité pour l'activité proposée et en vertu duquel ce bénéficiaire: a) a des obligations réciproques découlant du … droit au revenu social ou à d'autres prestations liées à la disponibilité pour l'activité proposée…; b) est soumis à l'obligation de disponibilité pour l'activité proposée dès qu'il commence à percevoir le revenu social ou d'autres prestations; et c) s'expose à des sanctions s'il ne défère pas à l'obligation de disponibilité pour l'activité proposée". L'article 94 2) prévoit qu'"un contrat de demandeur d'emploi, une fois signé, ne crée ni n'implique aucune relation d'emploi entre les parties non plus qu'il ne crée des droits ou des obligations que l'intéressé pourrait faire valoir devant une Cour ou un tribunal". Nul ne peut percevoir un revenu social s'il n'a signé un contrat de demandeur d'emploi (art. 96 1)). L'omission de participation ou la participation incomplète à une activité organisée expose l'intéressé à des sanctions, notamment à la suspension du paiement des prestations, voire à l'annulation de ces prestations (voir art. 116). Lorsqu'un bénéficiaire ne participe pas à une activité organisée à la satisfaction du directeur exécutif [du Département de l'emploi], les prestations qu'il perçoit sont réduites dans une proportion atteignant 40 pour cent au plus (art. 118). Le comité note que la partie plaignante et le gouvernement se réfèrent à l'article 123C de la loi, qui dispose que "lorsqu'une personne participe à une activité organisée impliquant un travail, la loi de 1992 sur la santé et la sécurité dans l'emploi et la loi de 1993 sur les droits de l'homme s'appliquent à l'égard de cette personne ainsi qu'à la personne qui fournit le travail comme si la relation entre l'une et l'autre était celle d'employé à employeur".
5. 762. Le comité note que, selon le gouvernement, le travail communautaire constitue une possibilité parmi d'autres activités organisées, qu'on y affecte surtout les personnes considérées comme risquant de s'installer durablement dans le chômage, et que ces personnes ne sont dirigées vers cette activité que lorsque cela est considéré comme le moyen le plus indiqué et le plus rentable de les aider à améliorer leurs perspectives d'accéder à un emploi rémunéré. Le comité note en outre que le Parlement est actuellement saisi d'un projet modificateur de la loi sur la sécurité sociale et que ce texte, de l'avis du gouvernement, devrait apporter une réponse aux préoccupations des plaignants en ce qui concerne le travail obligatoire non rémunéré en instaurant le système de l'"activité à caractère social", qui remplacera le travail communautaire. Le gouvernement argue que cette nouvelle activité à caractère social s'inscrit dans un train de mesures conçues pour faire reculer le chômage et a pour but d'accroître les possibilités de participation des bénéficiaires sans emploi à la vie économique et sociale en conférant moins d'importance à la notion d'obligation mais plus à la notion de résultats à travers une démarche accomplie individuellement avec chaque bénéficiaire. Les affectations ont une durée limitée, portent sur des projets spécifiques de caractère social ou bénévole, et visent à limiter le déplacement de salariés réguliers. Selon le gouvernement, la nouvelle législation lèvera l'obligation, pour les bénéficiaires soumis à la règle de disponibilité pour l'activité proposée, de participer à un travail communautaire non rémunéré lorsque le Département du travail et du revenu le leur demande.
6. 763. Le comité note que, avec le système de revenu social tel qu'il existe actuellement, un chômeur qui est apte au travail peut se trouver dans l'obligation d'accomplir un travail en échange de prestations de l'Etat. Le comité rappelle avoir examiné par le passé d'autres programmes de "réinsertion" similaires [voir 312e rapport, paragr. 1-77, cas no 1958 (Danemark); 316e rapport, paragr. 229-274, cas no 1975 (Canada/Ontario)] et avoir énoncé en ces occasions plusieurs principes en la matière. Le cas no 1958 (Danemark) portait sur des allégations relatives à l'ingérence du gouvernement dans l'application des conventions collectives à travers l'imposition d'un plafond de rémunération horaire aux personnes employées dans le cadre d'emplois subventionnés. Les intéressés avaient conservé leur droit de se syndiquer mais n'avaient plus le droit de négocier collectivement. En l'espèce, le comité, considérant que les programmes en question, qui tendaient à combattre le chômage par la mise en place d'offres d'emploi subventionnées de durée limitée sans mettre en danger les postes des emplois réguliers, ne constituaient pas, à ses yeux, des emplois réguliers. Il avait cependant insisté sur le point que de tels programmes doivent avoir un caractère limité dans le temps et ne doivent pas servir à pourvoir des emplois réguliers par des chômeurs dont le droit de négocier collectivement leur salaire est limité.
7. 764. C'est un éventail de questions de liberté syndicale beaucoup plus vaste qui est abordé dans le cadre du cas no 1975 (Canada/Ontario), compte tenu du fait que les personnes tenues de participer à des activités communautaires pour pouvoir bénéficier d'indemnités de chômage se voyaient expressément dénier par des textes statutaires les droits prévus par la législation du travail principale, à savoir le droit de s'affilier à un syndicat, celui d'obtenir la détermination des conditions de travail par négociation collective et celui de faire grève. En l'espèce, le comité avait conclu que les personnes participant à ces activités communautaires ne sont pas de véritables salariés de l'organisation qui bénéficie de leur travail, de sorte qu'elles peuvent être légitimement exclues du champ d'application des conventions collectives en vigueur, tout au moins en ce qui concerne leurs conditions salariales. Cependant, considérant qu'elles accomplissent un travail ou exécutent une prestation dont une organisation est bénéficiaire, elles doivent pouvoir jouir d'une certaine protection en ce qui concerne les conditions dans lesquelles elles exécutent leur travail. Un certain degré de protection leur est assuré du fait que les lois et normes concernant les droits de l'homme, la santé et la sécurité, ainsi que celles qui touchent à la durée du travail, au repos obligatoire, aux jours fériés, au congé de maternité et au congé parental leur sont applicables. Le comité a cependant considéré que les personnes en question devaient avoir le droit de se syndiquer, du fait qu'elles ont indiscutablement des intérêts collectifs à promouvoir et à défendre.
8. 765. Notant que la partie plaignante demande des éclaircissements quant à la portée des droits syndicaux qui doivent être assurés aux bénéficiaires d'un revenu social, le comité souligne les principes énoncés ci-après, qui reposent sur les cas évoqués ci-dessus, dans lesquels des personnes sont tenues d'accomplir un travail ou d'assurer un service en échange de prestations d'Etat: de telles activités ne constituent pas un travail régulier dans la mesure où elles tendent à lutter contre le chômage, où elles ont une durée limitée et ne servent pas à pourvoir des emplois réguliers ou à déplacer des salariés en poste. Dans la mesure où ces activités ne constituent pas un travail régulier, elles peuvent légitimement être exclues du champ d'application des conventions collectives, du moins pour ce qui est des conditions salariales. Certaines protections concernant les conditions de travail doivent être assurées: extension aux intéressés de la législation en matière de santé et de sécurité, ainsi que des normes élémentaires de protection du travail. En outre, ces personnes doivent avoir le droit de se syndiquer. Le comité fait observer que le droit de se syndiquer doit être authentique, à savoir que les organisations de travailleurs en question doivent être en mesure de défendre et promouvoir les intérêts de leurs membres; elles doivent notamment bénéficier de telles facilités qui peuvent être nécessaires pour exercer convenablement leurs fonctions de représentants des travailleurs, et notamment avoir accès aux lieux de travail.
9. 766. Le comité note que le gouvernement reconnaît que les bénéficiaires d'indemnités de chômage effectuant un travail ont le droit de se syndiquer; cependant, il ne se rallie pas à l'idée selon laquelle ces bénéficiaires pourraient être en mesure de négocier collectivement leur salaire ou leurs conditions d'emploi. Le comité note également qu'un certain nombre de problèmes soulevés dans la plainte semblent trouver une réponse dans le projet de texte modificateur de la loi sur la sécurité sociale, du fait que le système du revenu social doit être sensiblement modifié de telle sorte que les chômeurs ne seront désormais plus tenus d'accomplir un travail pour conserver leur droit aux prestations servies par l'Etat. Cependant, le comité n'a pas eu l'avantage de pouvoir examiner ce texte, ce qui le conduit à demander au gouvernement d'en communiquer copie dès qu'il aura été adopté.
10. 767. Etant donné que la législation en cause est en voie de modification, le comité exprime l'espoir que le projet modificateur de la loi sur la sécurité sociale, avant d'être adopté, fera l'objet de consultations entre les représentants appropriés des travailleurs et des employeurs et que la législation qui sera adoptée se révélera pleinement conforme aux principes de la liberté syndicale évoqués ci-dessus. Il prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.

Recommandation du comité

1. 768. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver la recommandation suivante:
   • Exprimant l'espoir que le projet de texte modificateur de la loi sur la sécurité sociale fera l'objet de consultations auprès des représentants compétents des travailleurs et des employeurs et que la législation qui sera adoptée se révélera pleinement conforme aux principes de la liberté syndicale énoncés dans les conclusions, le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard et de communiquer copie du texte modificateur de la loi sur la sécurité sociale dès qu'il aura été adopté.