Informe provisional - Informe núm. 348, Noviembre 2007

Caso núm. 2422 (Venezuela (República Bolivariana de)) - Fecha de presentación de la queja:: 04-AGO-05 - Cerrado

1. 1326. Le comité a examiné ce cas lors de sa session de mai-juin 2006 et a présenté un rapport intérimaire au Conseil d’administration. [Voir 342e rapport, paragr. 1020 à 1039, approuvé par le Conseil d’administration lors de sa 296e session (juin 2006).]
2. 1327. Par la suite, le Syndicat unique national des employés publics, cadres, techniciens et agents administratifs du ministère de la Santé et du Développement social (SUNEP-SAS) a présenté des informations supplémentaires dans des communications en date des 11 octobre 2006 et 2 février 2007. Dans une communication du 1er décembre 2006, l’Internationale des services publics (ISP) a également fourni des informations complémentaires. Le gouvernement a envoyé de nouvelles observations dans ses communications des 3, 9, 21 mai et 24 octobre 2007. Le SUNEP-SAS a présenté des informations complémentaires ainsi que de nouvelles allégations dans une communication du 10 août 2007.
3. 1328. La République bolivarienne du Venezuela a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 1329. Dans son examen antérieur du cas lors de sa session de mai-juin 2006, le comité a formulé les recommandations suivantes relatives aux questions en suspens [voir 342e rapport, paragr. 1039]:
2. a) Déplorant le fait que les autorités publiques n’ont pas reconnu les élections syndicales du SUNEP-SAS de novembre 2004, le comité demande au gouvernement et aux autorités publiques de reconnaître la direction syndicale et les dirigeants syndicaux qui ont été choisis à la suite de ces élections, et de garantir à l’avenir le respect des principes relatifs à la non-ingérence des autorités publiques dans les élections syndicales qui sont mentionnés dans les conclusions.
3. b) Le comité demande aussi au gouvernement de remédier aux conséquences négatives subies par l’organisation plaignante (déni du droit de négociation collective et de jouissance des privilèges syndicaux) en ne reconnaissant pas ses élections syndicales de novembre 2004 et en l’empêchant d’adhérer au projet de convention collective qu’une fédération a présenté en novembre 2005, c’est-à-dire des années après que le ministère du Travail a omis d’examiner le projet de convention collective de l’organisation plaignante de fin décembre 2002. Dans le cas où la négociation suivrait encore son cours, le comité demande au gouvernement de garantir la participation du SUNEP-SAS à la discussion du projet de négociation collective.
4. c) Le comité demande au gouvernement de garantir aussi à l’avenir le droit de négociation collective et l’octroi des congés syndicaux aux dirigeants de l’organisation plaignante, congés qui leur ont été refusés, en particulier en ce qui concerne la section SUNEP-SAS – Anzoátegui.
5. d) Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de la suite donnée à ces recommandations, et de lui envoyer ses observations sur les nouvelles allégations du SUNEP-SAS, en date du 27 janvier 2006, concernant la suspension illégale de salaire imposée à 11 dirigeants syndicaux du SUNEP-SAS, de la section de Miranda.
6. B. Nouvelles informations des organisations
7. plaignantes
8. 1330. Dans leurs communications du 11 octobre et du 1er décembre 2006, le SUNEP-SAS et l’Internationale des services publics (ISP) indiquent que le Conseil national électoral a reconnu la validité de la procédure électorale du SUNEP-SAS pour la période 2004-2008 dans une résolution du 26 avril 2006, soit plus de seize mois après les élections, laps de temps pendant lequel la validité de la procédure n’était pas reconnue. Toutefois, depuis lors, les attaques se sont intensifiées de manière grotesque et en toute illégalité. Le 19 mai 2006 en particulier, le ministère de la Santé a annoncé, dans la circulaire no 49, la suppression des congés syndicaux pour les organisations qui n’ont pas signé la convention collective (le SUNEP-SAS a été exclu intentionnellement de la négociation de cette convention alors qu’il est le syndicat majoritaire, tandis que le Conseil national électoral ne s’était pas prononcé sur la procédure électorale du syndicat). Dans la décision no 1615 du 14 juin 2006, le ministère de la Santé a déclaré que la demande de congés syndicaux formulée par le SUNEP-SAS était injustifiée, ce qui a eu des répercussions pour les 26 sections du syndicat en place dans plusieurs Etats du pays. Le 23 août 2006, la circulaire no 070 adressée à tous les médecins et chefs du personnel portait sur la «remise des bureaux attribués au SUNEP-SAS».
9. 1331. Par ailleurs, le 7 septembre 2006, l’ouverture d’une enquête visant Yuri Girardot Salas Moreno, secrétaire de la section Distrito-Capital et second responsable du comité exécutif du SUNEP-SAS, a été annoncée en vue de son licenciement en raison de ses absences injustifiées et de ses activités syndicales. De même, la Direction de l’inspection nationale et des questions collectives du travail, en réponse au SUNEP-SAS qui avait demandé la reprise de la négociation collective (cahier de revendications), a indiqué que le SUNEP-SAS était en situation de «retard électoral» depuis septembre 2001. Autrement dit, la Direction de l’inspection nationale n’a pas tenu compte de la décision du Conseil national électoral.
10. 1332. Les plaignants ajoutent que la suspension des salaires des dirigeants de la section de Miranda du SUNEP-SAS se poursuit et que les locaux de leur siège syndical leur ont été retirés; par ailleurs, une procédure de licenciement a été ouverte à l’encontre des dirigeants Francisco Atagua, Nieves Paz, Arminda Mejías et Thamara Tovar en violation du droit au congé syndical.
11. 1333. Dans sa communication du 2 février 2007, le SUNEP-SAS allègue que, le 29 novembre 2006, le dirigeant syndical Yuri Girardot Salas Moreno s’est vu notifier son licenciement. Pourtant, il bénéficiait de l’immunité syndicale reconnue par la législation, et la possibilité de se défendre lui a été refusée. Le recours formé par ce dirigeant devant le ministère de la Santé n’a encore fait l’objet d’aucune décision.
12. 1334. Par ailleurs, l’Inspection nationale du travail a refusé de reconnaître au SUNEP-SAS le droit de présenter et de discuter des cahiers de revendications. Le recours formé à l’encontre de l’inspection le 18 janvier 2007 a débouché sur une situation de «silence administratif» qui, contrairement à ce qui se passe dans d’autres pays, n’équivaut pas à une résolution favorable au travailleur.
13. C. Réponse du gouvernement
14. 1335. Dans ses communications des 3, 9, 21 mai et 24 octobre 2007, le gouvernement réitère ses déclarations antérieures faisant état de la convocation par décision ministérielle no 3903 du 12 juillet 2005, parue au Journal officiel no 38.228 du 14 juillet 2005, d’une réunion normative du travail de conciliation rassemblant le secteur des travailleurs de la santé de l’administration publique nationale et les institutions prestataires de santé publique, au niveau national, conformément au projet de convention collective du travail présenté le 14 février 2005 par la Fédération nationale des syndicats régionaux, sectoriels et connexes de travailleurs de la santé (FENASIRTRASALUD), et applicable à l’ensemble des travailleurs de ce secteur, et conformément à l’alinéa (e) de l’article 533 de la loi organique du travail, qui prévoit la suspension, à partir de la date de la publication, de toutes les discussions, conciliatrices ou conflictuelles, sur les projets de conventions collectives ou revendications en cours, auxquelles participe l’un quelconque des employeurs convoqués. Au vu de ce qui précède, la Direction de l’inspection nationale et des autres questions collectives du travail du secteur public a accepté par arrêté no 2005-4885 du 9 août 2005 de suspendre les discussions conciliatrices sur les cahiers de revendications présentés le 25 janvier 2002 par le SUNEP-SAS. Le 15 août 2005, le SUNEP-SAS a demandé, dans sa communication no 201-05, à participer, en vertu de l’article 589 de la loi organique du travail, aux discussions de la réunion normative du travail. Dans le délai de trois jours fixé par l’article 540 de la loi organique du travail, les présidents désignés par l’arrêté no 2005-0502 du 18 août 2005 ont estimé qu’il n’y avait pas lieu d’examiner cette demande de participation, le syndicat étant à l’époque dans une situation qualifiée par la jurisprudence de «retard électoral». Selon l’article 48 des statuts du SUNEP-SAS, la direction syndicale est élue pour une durée de trois ans (durée maximale prévue par la loi, selon l’article no 434 de la loi organique du travail), alors que le dernier renouvellement de cette direction n’avait eu lieu que le 21 septembre 2001, pour la période 2001-2004, de sorte qu’au moment où la demande de participation a été faite le mandat de la direction était arrivé à échéance, plus d’un an s’étant écoulé sans qu’il y ait renouvellement de l’ensemble des organes syndicaux dans les modalités prévues par les statuts du syndicat.
15. 1336. Evoquant des faits plus récents, le gouvernement fait part de la parution, le 12 mai 2006, de l’arrêté no 2006-01015 portant homologation de la convention collective qui avait fait l’objet de discussions lors d’une réunion normative du travail (négociations collectives) entre le secteur des travailleurs de la santé de l’administration publique nationale et les institutions prestataires de santé publique, au niveau national, conformément aux dispositions de l’article 521 de la loi organique du travail, et comme prévu par l’article 143 de son règlement intérieur. En réponse aux communications nos 116/06 et 172/06 reçues par la Direction de l’inspection nationale et des autres questions collectives du travail du secteur public les 8 août et 19 octobre 2006, respectivement, et par lesquelles le SUNEP-SAS demande la reprise des négociations collectives sur le cahier de revendications à caractère conciliateur qui avaient été présentées à cette direction le 25 janvier 2002, pour discussion avec le ministère de la Santé, la direction a déclaré irrecevable la demande en question étant donné l’entrée en vigueur de la nouvelle convention collective qui avait fait l’objet de discussions lors d’une réunion normative du travail du secteur de la santé, et qui régit les relations de travail pour la période 2006-2008.
16. 1337. Le 18 janvier 2007, l’organisation plaignante a présenté à l’Inspection nationale du travail une demande d’annulation de l’acte administratif no 1415 du 14 juin 2006 de la Direction générale des ressources humaines du ministère de la Santé, qui rejette la demande de congés syndicaux à temps complet faite par les membres de sa direction. Ces derniers avaient demandé à la Direction de l’inspection nationale du travail de leur accorder l’immunité syndicale prévue par l’article 449 de la loi organique du travail, ainsi que par l’article 3 de la quatrième convention collective du travail conclue entre le ministère de la Santé et le SUNEP-SAS. On précisera d’emblée que cette direction n’est pas compétente pour connaître des requêtes en nullité engagées contre un acte administratif, quel que soit l’autorité administrative qui l’a pris. En effet, ce type de requête suppose la révision d’une décision donnée par un organe supérieur à celui qui a pris la décision, autrement dit, au moyen d’un mécanisme exerçant un contrôle réel sur cette décision. Par conséquent, la fonction rattachée à la procédure de révision est automatiquement liée à un organe supérieur à celui qui a pris la décision, rendant du coup irrecevable la requête du SUNEP-SAS.
17. 1338. En ce qui concerne la demande d’immunité syndicale, on constate, au vu de l’article 449 de la loi organique du travail, que la requête de l’organisation syndicale est contradictoire étant donné que cette immunité est une disposition d’ordre public prévue par la loi pour les membres de la direction d’un syndicat, et qu’aucune instance administrative ne peut refuser de reconnaître une norme et encore moins une immunité accordée par la loi, un tel refus équivalant à une violation flagrante des normes juridiques et constitutionnelles en vigueur et dont les autorités doivent se porter garantes en tant qu’organes de l’administration du travail.
18. 1339. Il en va de même lorsque le syndicat demande que des congés syndicaux rémunérés à plein temps soient accordés à tous les membres de sa direction, invoquant à cet effet l’article 3 de la quatrième convention collective du travail conclue entre le ministère de la Santé et le SUNEP-SAS. Il convient de préciser d’emblée que le pouvoir d’accorder des congés syndicaux est octroyé par la convention collective ou par un accord conclu entre les acteurs sociaux en l’absence de convention collective régissant les relations de travail dans l’institution ou l’entreprise, et que seul l’employeur peut accorder ce type de congé, les conditions d’octroi étant définies par le contrat collectif de travail. Par conséquent, le ministère du Pouvoir populaire pour le travail et la sécurité sociale ne peut pas accorder un tel congé, ce ministère n’ayant ni la faculté ni la qualité pour le faire, et seul l’employeur est habilité à accorder un congé syndical, à la demande du syndicat.
19. 1340. Autre point important: les congés syndicaux font partie des clauses syndicales d’une convention collective, et l’octroi d’un tel congé dépend de l’organisation ou des organisations syndicales qui administrent ladite convention. Dans le cas d’espèce, l’organisation syndicale invoque une clause contractuelle d’une convention collective qui n’est plus en vigueur depuis l’homologation de la réunion normative du travail qui a rassemblé le secteur des travailleurs de la santé de l’administration publique nationale et les institutions prestataires de santé publique, au niveau national. Par ailleurs, comme le montrent clairement les paragraphes qui précèdent, ce n’est pas le SUNEP-SAS qui administre la convention collective en vigueur, la demande d’adhésion à cette convention faite par cette organisation ayant fait l’objet d’un non-lieu en raison de la situation de «retard électoral» dans laquelle elle se trouvait à ce moment là, obligeait du coup l’employeur en question, à savoir le ministère du Pouvoir populaire pour la santé, à refuser d’accorder les congés syndicaux rémunérés à temps plein demandés par le syndicat.
20. 1341. Le gouvernement ajoute que, le 20 octobre 2006, et en réponse aux communications et annexes envoyées à la Direction de l’inspection nationale et des autres questions collectives du travail du secteur public, qui mentionnent, entre autres, le journal électoral no 306 du 11 mai 2006, la direction a reconnu les élections organisées le 30 novembre 2004 par le syndicat. Celui-ci a été informé de cette décision le 24 octobre 2006.
21. 1342. Par ailleurs, en ce qui concerne le cas de Yuri Girardot Salas Moreno, celui-ci est qualifié dans les documents présentés de salarié, et donc de fonctionnaire, «le fonctionnaire n’ayant pas avec l’administration de relations contractuelles, mais une relation statutaire. Autrement dit, sa situation est régie depuis la date de sa nomination jusqu’à la fin de sa relation professionnelle par le statut de la fonction publique, qui définit à chaque moment ses droits, devoirs et responsabilités». L’article 8 de la loi organique du travail dispose que: «les fonctionnaires ou employés publics nationaux, étatiques ou municipaux sont régis par les normes s’appliquant aux professions administratives étatiques ou municipales, selon le cas, pour tout ce qui touche à leurs revenus, promotion, mutation, suspension, retraite, système de rémunération, stabilité et régime juridictionnel, et qu’ils bénéficient de tous les avantages accordés par cette loi pour tout ce qui n’est pas prévu dans les ordonnances». Dans le système juridique national, comme le constate le Journal officiel no 37522 du 6 septembre 2002, c’est la loi sur le statut de la fonction publique qui établit au chapitre III toute la procédure disciplinaire de licenciement, tout en préservant le droit de se défendre et le droit à une procédure régulière. Le syndicat a oublié de joindre à ses annexes les documents se rapportant à l’ensemble de la procédure (depuis le début), se contentant d’inclure la notification qui met fin à cette procédure, ce qui est de toute évidence une manipulation.

D. Conclusions du comité

1. 1343. Le comité observe que les allégations qui font l’objet du présent cas portent sur la décision du Conseil national électoral de ne pas reconnaître les élections syndicales du SUNEP-SAS, et sur les conséquences de cette décision: refus d’accorder des congés syndicaux, exclusion du syndicat en question de la négociation collective dans le secteur de la santé (une nouvelle convention collective a été conclue à la suite d’une négociation collective à laquelle le syndicat n’a pas participé, alors qu’il était l’organisation syndicale majoritaire dans le secteur) et non-reconnaissance du droit du syndicat de présenter des cahiers de revendications. Selon les allégations, les salaires de 11 membres du comité directeur du SUNEP-SAS (section de Miranda) ont été suspendus illégalement; il est envisagé de demander au SUNEP-SAS de restituer les bureaux qui lui étaient attribués, les bureaux du siège syndical ont été retirés à la section de Miranda; M. Yuri Girardot Salas Moreno, secrétaire de la section Distrito-Capital et second responsable du comité exécutif du SUNEP-SAS, a été licencié illégalement; et une procédure de licenciement des dirigeants Francisco Atagua, Nieves Paz, Arminda Mejías et Thamara Tovar a été engagée.
2. 1344. Le comité prend note des déclarations du gouvernement selon lesquelles: 1) la Direction de l’inspection nationale et des autres questions collectives du travail du secteur public a reconnu, le 20 octobre 2006, les élections de l’organisation syndicale de novembre 2004; 2) le ministère de la Santé a refusé d’accorder des congés syndicaux à temps plein aux dirigeants de l’organisation plaignante (SUNEP-SAS), et la requête déposée par l’organisation plaignante auprès de la Direction de l’inspection nationale du travail (ministère du Pouvoir populaire pour le travail et la sécurité sociale) a été déclarée irrecevable, cette direction n’étant pas compétente pour connaître des recours en nullité contre des actes administratifs (cette requête aurait dû être déposée auprès d’un organe supérieur à celui qui a pris la décision en question); 3) l’immunité syndicale des dirigeants syndicaux découle d’une disposition d’ordre public de la loi organique du travail; les autorités doivent donc se porter garantes de l’application de cette disposition; 4) les congés syndicaux sont accordés en vertu d’une convention collective ou d’un accord entre les acteurs sociaux, et non par le ministère du Pouvoir populaire pour le travail et la sécurité sociale; en ce qui concerne l’organisation plaignante, ce n’est pas elle qui administre la convention collective du secteur de la santé (sa demande d’adhésion à la convention collective ayant été déclarée irrecevable, en raison de sa situation de «retard électoral»); 5) le cas de M. Yuri Girardot Salas Moreno est un cas de manipulation flagrante, l’organisation plaignante n’ayant communiqué que la notification de licenciement, sans joindre les documents se rapportant à la procédure, qui préserve le droit de se défendre et le droit à une procédure régulière (le gouvernement a envoyé pour sa part la documentation se rapportant à cette procédure, avec les preuves et les éléments à charge et à décharge de l’intéressé, montrant ainsi que le droit de se défendre a bien été respecté, mais pas la décision de licenciement proprement dite, ni les motifs de cette décision).
3. 1345. Le comité note que, selon les organisations plaignantes, le Conseil national électoral a finalement reconnu les élections syndicales du SUNEP-SAS (même s’il l’a fait plus de seize mois après leur tenue en novembre 2004), et que le gouvernement confirme avoir reconnu les élections en octobre 2006. Le comité déplore néanmoins ce retard inutile. Il constate avec préoccupation que, alors que l’organisation syndicale en question est la plus représentative du secteur de la santé, en raison de ce retard, le SUNEP-SAS a été exclu de la négociation de la convention collective (entamée en novembre 2004). Aussi, les autorités du ministère de la Santé, au motif que ce syndicat n’a pas souscrit à la convention collective en question, ne reconnaissent pas à présent le droit des dirigeants du syndicat à des congés syndicaux, les privent de locaux syndicaux (section de Miranda) ou envisagent de retirer leurs locaux à d’autres sections, et ne reconnaissent pas le droit du syndicat de présenter des cahiers de revendications. De même, le SUNEP-SAS signale que le salaire de 11 dirigeants de la section de Miranda a été suspendu illégalement, que le dirigeant Yuri Girardot Salas Moreno a été licencié et qu’une procédure de licenciement des dirigeants Francisco Atagua, Nieves Paz, Arminda Mejías et Thamara Tovar a été engagée.
4. 1346. Le comité souligne la gravité des faits évoqués dans les nouvelles allégations, ajoutant que le gouvernement s’est contenté de se référer expressément au cas du dirigeant syndical Yuri Girardot Salas Moreno, sans accompagner sa déclaration de la documentation complète se rapportant à son licenciement (en particulier la décision administrative de licenciement et le résultat du recours en appel de la décision introduit par ce dirigeant devant le ministère du Santé), mais ne s’est pas référé aux allégations relatives à la suspension de salaire de 11 dirigeants syndicaux, à la privation de locaux syndicaux et à la procédure en cours de licenciement de trois dirigeants syndicaux de la SUNEP-SAS. Le comité souligne que ces allégations font état de favoritisme des autorités envers d’autres organisations et de mesures qui portent préjudice à l’organisation plaignante. Le comité attire l’attention du gouvernement sur le fait que les autorités doivent éviter les discriminations et ne doivent pas favoriser une organisation syndicale au détriment d’une autre. A ce sujet, le comité rappelle au gouvernement que tant les autorités que les employeurs doivent éviter toute discrimination entre les organisations syndicales, spécialement dans la reconnaissance de leurs dirigeants pour leurs activités légitimes. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 343.] Le comité demande instamment au gouvernement de mettre fin aux actes de discrimination à l’encontre du SUNEP-SAS et de ses dirigeants, et de garantir leur droit de bénéficier de congés syndicaux, de négocier collectivement et de ne pas être privés de leurs locaux syndicaux. Le comité demande aussi au gouvernement de veiller à ce que les dirigeants du syndicat en question ne soient pas licenciés pour des raisons liées à l’exercice des droits syndicaux. Le comité prie le gouvernement de l’informer à cet égard. Le comité demande au gouvernement de lui envoyer la décision de licenciement du dirigeant syndical Yuri Girardot Salas Moreno, en précisant les motifs du licenciement et le résultat du recours en appel de la décision devant le ministère de la Santé, ceci afin de permettre au comité d’examiner les allégations en toute connaissance de cause.
5. 1347. Le comité demande au gouvernement d’envoyer ses observations au sujet des informations complémentaires et des nouvelles allégations présentées par le SUNEP-SAS dans une communication du 10 août 2007.

Recommandation du comité

1. 1348. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité souligne la gravité des faits allégués et demande instamment au gouvernement de mettre fin aux actes de discrimination à l’encontre du SUNEP-SAS et de ses dirigeants, et de garantir leur droit à des congés syndicaux, ainsi que leur droit de négocier collectivement et de ne pas être privés de leurs locaux syndicaux. Le comité demande aussi au gouvernement de veiller à ce que les dirigeants du syndicat en question ne soient pas licenciés et à ce qu’il ne leur soit pas porté préjudice pour des raisons liées à l’exercice des droits syndicaux (le dirigeant Yuri Girardot Salas Moreno a été licencié, une procédure de licenciement des dirigeants Francisco Atagua, Nieves Paz, Arminda Mejías et Thamara Tovar est en cours, et le salaire de 11 dirigeants de la section de Miranda de l’organisation plaignante a été suspendu illégalement). Le comité demande au gouvernement de l’informer à ce sujet.
   • b) Le comité demande au gouvernement d’envoyer la décision de licenciement du dirigeant syndical Yuri Girardot Salas Moreno, en précisant les motifs de licenciement, et le résultat du recours en appel de la décision devant le ministère de la Santé, ceci afin de permettre au comité d’examiner les allégations en toute connaissance de cause.
   • c) Le comité demande au gouvernement d’envoyer ses observations au sujet des informations complémentaires et des nouvelles allégations présentées par le SUNEP-SAS dans une communication du 10 août 2007.