Informe provisional - Informe núm. 54, 1961

Caso núm. 179 (Japón) - Fecha de presentación de la queja:: 30-ABR-58 - Cerrado

1. 6. La queja original del Consejo General de Sindicatos del Japón fué dirigida directamente a la O.I.T con fecha 30 de abril de 1958 y transmitida al Gobierno japonés por carta de 12 de mayo de 1958. La C.I.O.S.L y la F.I.O.T informaron a la O.I.T en comunicaciones de 16 y 23 de mayo de 1958, respectivamente, que abonaban la queja arriba mencionada. Estas dos comunicaciones, junto con otra queja de 22 de mayo de 1958 recibida de la I.C.T.T. (Berna), fueron transmitidas al Gobierno por carta de 4 de junio de 1958. Esta última organización envió informaciones complementarias en una comunicación de 25 de agosto de 1958, transmitida al Gobierno con fecha 29 de agosto de 1958.
2. 7. El Gobierno japonés remitió sus observaciones sobre la queja del Consejo General de Sindicatos del Japón en una comunicación de fecha 9 de octubre de 1958. El Gobierno envió nuevas observaciones respecto a la misma queja en nota de 6 de noviembre de 1958.
3. 8. Una nueva queja fué presentada el 22 de septiembre de 1958 por el Sindicato de Empleados de Correos del Japón. Esta queja fué remitida al Gobierno japonés el 8 de octubre de 1958. El querellante envió informaciones complementarias en una carta de fecha 6 de octubre de 1958 dirigida a la O.I.T y transmitida al Gobierno el 17 del mismo mes; el Consejo General de Sindicatos del Japón completó estas alegaciones mediante una nueva comunicación de 26 de noviembre de 1958, transmitida al Gobierno el 18 de diciembre de 1958. La queja del Sindicato de Empleados de Correos del Japón fué apoyada por la C.I.O.S.L mediante comunicación de 3 de noviembre de 1958, transmitida al Gobierno el 26 de noviembre de 1958. El Consejo General de Sindicatos del Japón presentó nuevas alegaciones en comunicación de 20 de octubre de 1958, transmitida al Gobierno con fecha 30 de octubre de 1958. El 21 de octubre de 1958 la Federación Panchipriota del Trabajo alegó en términos generales que los empleados públicos no gozan del derecho de sindicación en el Japón. En vista de las detalladas alegaciones sobre este aspecto que ya se encuentran sometidas al examen del Comité, esta comunicación no fué transmitida al Gobierno.
4. 9. En su reunión celebrada en Ginebra el 13 de noviembre de 1958, el Comité examinó solamente uno de los varios aspectos de las quejas que le fueron sometidas - el referente a las restricciones impuestas a la afiliación sindical y a la elección de funcionarios sindicales - y aplazó el examen de las alegaciones restantes para la siguiente reunión. Con respecto a las alegaciones examinadas, el Comité sometió ciertas recomendaciones al Consejo de Administración en un informe provisional que fué aprobado por dicho órgano en su 140.a reunión (18-21 de noviembre de 1958).
5. 10. El Gobierno del Japón envió nuevas observaciones mediante tres comunicaciones de fechas 26 y 31 de enero y 25 de febrero de 1959. Algunas de estas observaciones se referían no solamente a los puntos indicados más arriba en el párrafo 4, sino también a varias alegaciones a las que el Gobierno no se había referido en las respuestas enviadas con anterioridad a la reunión del Comité de noviembre de 1958. Los querellantes presentaron informaciones adicionales en dos comunicaciones de fechas 19 y 24 de febrero de 1959. En su reunión de febrero de 1959 el Comité presentó un nuevo informe provisional al Consejo de Administración. Los querellantes enviaron nuevas informaciones en comunicaciones de fechas 10 de marzo y 14 de mayo de 1959, y el Gobierno del Japón suministró observaciones complementarias en dos comunicaciones que llevan la fecha del 22 de mayo de 1959. En su reunión de mayo de 1959, el Comité presentó un nuevo informe provisional al Consejo de Administración. Las conclusiones en él contenidas fueron transmitidas por el Director General al Gobierno del Japón mediante carta de 8 de junio de 1959.
6. 11. La C.I.O.S.L y la I.C.T.T suministraron informaciones complementarias en dos comunicaciones de fechas 12 de octubre y 4 de noviembre de 1959. El Gobierno, entre tanto, mediante comunicación de 26 de octubre de 1959, enviaba observaciones complementarias en respuesta al informe presentado por el Comité.
7. 12. En su reunión de noviembre de 1959, el Comité redactó un nuevo informe provisional en el cual tanto el Comité como el Consejo de Administración pedían al Gobierno informaciones complementarias. El Gobierno respondió mediante comunicación de fecha 9 de febrero de 1960.
8. 13. En su reunión de febrero de 1960, el Comité presentó al Consejo de Administración otro informe provisional con algunas conclusiones y solicitudes de informaciones complementarias que fueron puestas en conocimiento del Gobierno por carta de 17 de marzo de 1960. El Gobierno respondió con fecha 14 de mayo de 1960.
9. 14. Esta respuesta fué examinada por el Comité en su reunión de mayo de 1960. Nuevamente presentó el Comité al Consejo de Administración un informe provisional con conclusiones y solicitudes de informaciones complementarias que fueron puestas en conocimiento del Gobierno mediante carta de 13 de junio de 1960. El Gobierno respondió con fecha 13 de agosto de 1960.
10. 15. En su reunión de noviembre de 1960, el Comité redactó otro informe provisional para pedir al Gobierno informaciones complementarias. La solicitud fué enviada al Gobierno en carta del Director General de fecha 23 de noviembre de 1960, en la que le transmitía también para observaciones algunas otras comunicaciones recibidas de los querellantes - comunicaciones de 14 de octubre de 1960 del Sindicato de Empleados de Correos del Japón, de 20 de octubre de 1960 de la Internacional de Servicios Públicos (Londres), de 9 de noviembre de 1960 del Sindicato de Maestros del Japón y de 12 de noviembre de 1960 de la Unión de Sindicatos de Empleados Públicos del Japón -. El Gobierno envió observaciones en comunicación de fecha 24 de enero de 1961. Las informaciones complementarias enviadas por el Sindicato de Maestros del Japón el 8 de diciembre de 1960 y por la Unión de Sindicatos de Empleados Públicos del Japón el 14 de enero de 1961 fueron transmitidas al Gobierno con fecha 2 de febrero de 1961. El Gobierno envió nuevas observaciones con fecha 14 de febrero de 1961.
11. 16. En su reunión de 23 de febrero de 1961, el Comité decidió pedir al Gobierno continuara informando al Consejo de Administración sobre los adelantos que se hicieran y aplazó el examen del caso para la presente reunión. Al hacerlo, el Comité expresó su intención de examinar en esta reunión no solamente los alegatos relativos a las restricciones de la afiliación sindical y de la elección de funcionarios sindicales - los únicos examinados a fondo hasta ahora -, sino también todos los alegatos planteados en las diferentes quejas que se han presentado. De esta decisión del Comité se informó al Gobierno en carta de 14 de marzo de 1961. En la misma carta el Director General transmitió al Gobierno, para observaciones, copias de dos comunicaciones de 16 de febrero de 1961 procedentes de la C.I.O.S.L y de la Federación Internacional de Sindicatos Libres de Maestros en apoyo de la queja del Sindicato de Maestros del Japón, copia de una nueva queja de fecha 20 de febrero de 1961 procedente del S.N.F del Japón y copia de otra comunicación de la C.I.O.S.L, fechada el 23 de febrero de 1961, en apoyo de la queja del S.N.F.
12. 17. El Gobierno, en comunicación de 1.° de mayo de 1961, envió sus observaciones sobre la queja del S.N.F.
13. 18. El 9 de mayo de 1961, el Gobierno informó sobre la evolución de la cuestión relativa a la ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y envió, el 9 y el 11 de mayo de 1961, observaciones complementarias sobre las quejas del S.N.F y de la Unión de Sindicatos de Empleados Públicos.
14. 19. En el presente informe se examinan conjuntamente todas las quejas mencionadas, pues guardan entre sí estrecha relación y las alegaciones formuladas por varios de los querellantes son idénticas o similares. Los siguientes alegatos se analizan separadamente.
15. 20. Sin embargo, en algunos casos requerirán examen separado ciertos alegatos que se refieren a asuntos similares en relación con textos legales diferentes. Esto resulta del hecho de que los monopolios nacionales, los ferrocarriles, los correos y algunas otras dependencias (véanse especialmente las quejas del Sindicato de Empleados de Correos y del S.N.F.) están regidos por la ley de relaciones sobre trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas, mientras que los maestros (véase la queja del Sindicato de Maestros del Japón) están sometidos a la ley de servicios públicos locales, y la mayoría de los demás empleados y funcionarios públicos (véase la queja de la Unión de Sindicatos de Empleados Públicos) obedecen a la ley de servicios públicos nacionales. No se han presentado ante el Comité alegatos sobre trabajadores particulares amparados por otras leyes, incluyendo la ley de sindicatos.
16. 21. El Japón ratificó el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, pero no ha ratificado el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948.

A. A. Alegatos de los querellantes

• Alegatos relativos a las restricciones impuestas a la afiliación sindical y a la elección de funcionarios sindicales
  22. 22 Estos alegatos fueron formulados primero en las quejas anteriores del Consejo General de Sindicatos del Japón, de la I.C.T.T y del Sindicato de Empleados de Correos del Japón. Se recordará que el punto esencial de estos alegatos - analizados más detenidamente en los párrafos 7 a 12 del 32.° informe del Comité - fué el argumento de que el párrafo 3) del artículo 4 de la ley de 1948 sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas y la disposición similar contenida en el párrafo 3) del artículo 5 de la ley sobre relaciones de trabajo en las empresas públicas locales imponen dos restricciones al ejercicio de los derechos sindicales, ya que, en primer lugar, la afiliación al sindicato está limitada a los empleados de las corporaciones públicas o empresas nacionalizadas interesadas y, en segundo lugar, solamente dichos empleados son elegibles como funcionarios del sindicato. Debido a que ciertos sindicatos, incluyendo el Sindicato de Maquinistas y el Sindicato de Empleados de Correos del Japón, mantuvieron como funcionarios a personas que habían sido despedidas de su trabajo, las administraciones empleadoras, según se alega, se negaron a negociar colectivamente con tales sindicatos. Después de examinar estos alegatos en su reunión de noviembre de 1958, junto con las correspondientes observaciones del Gobierno, el Comité, observando que el Gobierno estaba examinando las antedichas disposiciones legales juntamente con la cuestión de la posible ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, formuló al Consejo de Administración las recomendaciones que figuran en el párrafo 20 del 32.° informe, que fué aprobado por el Consejo de Administración en su 140.a reunión (18-21 de noviembre de 1958).
  23. 23 Observando el Comité en reuniones posteriores las repetidas comunicaciones enviadas por los querellantes y las informaciones recibidas en varias comunicaciones del Gobierno del Japón sobre la evolución de la cuestión relativa a la ratificación del mencionado Convenio, presentó al Consejo de Administración una serie de informes provisionales. En su reunión de mayo de 1960, el Comité formuló al Consejo de Administración las recomendaciones contenidas en el párrafo 98 del 47.° informe, que dice:
  98. 98 En virtud de lo expuesto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
      • a) que tome nota con satisfacción de lo declarado por el Gobierno en el sentido de que ha decidido proponer a la Dieta Nacional la ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y de que ha sometido el Convenio a la Dieta junto con proyectos de ley para la reforma de la pertinente legislación e incluso para la derogación del párrafo 3) del artículo 4 de la ley de relaciones de trabajo en corporaciones públicas y empresas nacionalizadas y del párrafo 3) del artículo 5 de la ley de relaciones de trabajo en empresas públicas locales;
      • b) que exprese la esperanza de que la propuesta de ratificación del Convenio y los antedichos proyectos de ley sean aprobados en breve por la Dieta Nacional;
      • c) que ruegue al Gobierno tenga a bien mantenerle informado del curso ulterior de este asunto.
  24. 24 El Gobierno, en comunicación de 13 de agosto de 1960, suministró información complementaria sobre los adelantos hechos hacia la ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. En su reunión de noviembre de 1960, el Comité examinó esta comunicación y presentó al Consejo de Administración las conclusiones que se encuentran en el párrafo 7 del 49.° informe, que dice así:
  7. 7 En cuanto al caso relativo al Japón (caso núm. 179), el Comité conoció de una carta del Gobierno de fecha 13 de agosto de 1960, en la cual declara éste que los proyectos de ley sometidos a la Dieta para obtener la aprobación de la ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y derogar el artículo 4, 3), de la ley sobre relaciones profesionales en las sociedades públicas y empresas nacionales y el artículo 5, 3), de la ley sobre relaciones profesionales en las empresas públicas locales, no fueron examinados por la Dieta en su última reunión. El Gobierno añade que el Convenio y los proyectos de lev destinados a reformar la legislación pertinente serán sometidos a la próxima reunión ordinaria de la Dieta que tendrá lugar a fines de este año. En estas condiciones, el Comité decidió tomar nota de la declaración del Gobierno y, teniendo en cuenta la decisión tomada por el Consejo de Administración al adoptar el párrafo 98 del 47° informe del Comité, expresar de nuevo la esperanza formulada en dicho informe de que la proposición destinada a ratificar el Convenio y a promulgar los proyectos de ley antes mencionados será aprobada por la Dieta en su próxima reunión ordinaria, pidiendo al mismo tiempo al Gobierno se sirva continuar informando al Consejo de Administración sobre los progresos realizados en este sentido.
• Este informe fué aprobado por el Consejo de Administración en su 147.a reunión (15-18 de noviembre de 1960).
  25. 25 En su reunión de febrero de 1961, el Comité examinó otra comunicación del Gobierno, de fecha 21 de febrero de 1961. Una vez analizada, el Comité sometió al Consejo de Administración las conclusiones que se encuentran en el párrafo 9 del 52.° informe, que dice:
  9. 9 En cuanto al caso relativo al Japón (caso núm. 179), el Comité examinó una carta del Gobierno, de fecha 21 de febrero de 1961, en la cual declara éste que, en el mensaje político presentado al iniciarse las sesiones ordinarias de la Dieta Nacional a fines de enero de 1961, el Primer Ministro del Japón manifestó que « en relación con la ratificación » del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, « el Gobierno reconoce la necesidad de prestar atención especial a la preparación de las leyes nacionales correspondientes y se dispone a someter el Convenio, juntamente con los proyectos de ley correspondientes, a las actuales sesiones de la Dieta Nacional, con miras a promover el desarrollo de un movimiento laboral libre y democrático». La carta indica también que el Gobierno del Japón, siguiendo esta línea de conducta, se ocupa activamente de la presentación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y de los proyectos de enmienda de las leyes correspondientes, ante la Dieta Nacional en sus actuales sesiones. En estas condiciones, el Comité decidió tomar nota de esta declaración del Gobierno, la cual renueva las seguridades dadas anteriormente de tomar las medidas necesarias para ratificar el Convenio, expresar la esperanza de que los mencionados proyectos para la ratificación del Convenio y para la expedición de las leyes habrán sido aprobados por la Dieta Nacional cuando el Comité se reúna en su próxima sesión de mayo de 1961, y pedir al Gobierno tenga a bien continuar informando al Consejo de Administración sobre los adelantos que se vayan haciendo en este sentido. El Comité decidió además examinar en su próxima reunión todos los alegatos presentados en las diferentes quejas de este caso, con base en la documentación de que ahora dispone y en la que reciba con una anterioridad suficiente para permitirle tomarla en consideración en dicha reunión.
• Este informe fué aprobado por el Consejo de Administración en su 148.a reunión (7-10 de marzo de 1961).
  26. 26 El Gobierno, en su comunicación de 9 de mayo de 1961, declara que sometió a la Dieta Nacional, el 25 de marzo de 1961, el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y los proyectos de enmienda de las leyes correspondientes y que uno y otros se encuentran actualmente a estudio de la Dieta.
  27. 27 Por lo tanto, el Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de esta declaración del Gobierno, quien expresa la esperanza de que el proyecto para ratificar el Convenio y adaptar a él la legislación será aprobado por la Dieta Nacional en breve plazo, de acuerdo con el deseo expresado por el Primer Ministro del Japón, al reunirse con los representantes de los sindicatos japoneses el 14 de abril de 1961, de que estas medidas sean tomadas por la Dieta en la presente reunión, y que pida al Gobierno se sirva seguir manteniendo informado al Consejo de Administración sobre los progresos que se hagan en este sentido.
  28. 28 El S.N.F se refiere en su comunicación de 20 de febrero de 1961 al período durante el cual la administración se negó a negociar con él por haber mantenido como funcionarios a personas que habían sido despedidas y expone cómo esta negativa hizo perder al Sindicato muchos de sus miembros y gran parte de su fuerza como organización.
  29. 29 El Gobierno, en su comunicación de 1.° de mayo de 1961, se remite a sus anteriores observaciones sobre la materia. Niega toda responsabilidad en el hecho de que se formaran en 1957 ciertos sindicatos fraccionarios y cita cierto número de casos para demostrar que los trabajadores interesados constituyeron tales sindicatos porque estaban descontentos con la política seguida por el S.N.F. Eran especialmente sindicatos gremiales, aunque algunos eran regionales.
  30. 30 El Comité estima que las cuestiones planteadas a este respecto, como se indica en los dos párrafos anteriores, no añaden en principio ningún elemento nuevo a las pruebas que el Comité tuvo en consideración para llegar a las conclusiones que se encuentran en el 32.° informe (véase párrafo 22), y que no es necesario continuar el examen de este aspecto de los alegatos.
  31. 31 El Comité ha tenido también ocasión de examinar las disposiciones de la legislación del Japón a la luz del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, ratificado por el Japón. En su reunión de noviembre de 1959 el Comité recomendó al Consejo de Administración que tomara nota, ratificándolas, de ciertas observaciones hechas por la Comisión de la O.I.T de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en cuanto a la compatibilidad del párrafo 3) del artículo 4 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas y del párrafo 3) del artículo 5 de la ley sobre relaciones de trabajo de las empresas públicas locales con el artículo 2 de dicho Convenio núm. 98; esta recomendación fué aprobada por el Consejo de Administración en su 144.a reunión (marzo de 1960). El Comité de Libertad Sindical observó, en su reunión de mayo de 1960, que la Comisión de la O.I.T de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, en su 30.a reunión (marzo-abril de 1960), después de tomar nota de las informaciones suministradas verbalmente por el Gobierno en la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de 1959 y de las contenidas en la memoria del Gobierno sobre la aplicación del Convenio núm. 98 en el período comprendido entre el 1.° de julio de 1958 y el 30 de junio de 1959, señaló que el párrafo 3) del artículo 4 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas y el párrafo 3) del artículo 5 de la ley sobre relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, los cuales disponen que los funcionarios sindicales deben ser personas empleadas en la empresa en que actúa el sindicato, son contrarios al artículo 2 del Convenio. Observando que el Gobierno, según la memoria, se proponía derogar el párrafo 3) del artículo 4 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas, la Comisión de Expertos expresó la esperanza de que tal derogación se efectuaría lo antes posible y de que también sería derogado el párrafo 3) del artículo 5 de la ley sobre relaciones de trabajo en las empresas públicas locales.
  32. 32 La Comisión de Expertos se limitó a examinar este punto en su 31.a reunión (marzo de 1961), durante la cual hizo las siguientes observaciones:
• La Comisión ha tomado nota con interés de las informaciones suministradas verbal mente por un representante gubernamental en la Conferencia, así como de la memoria detallada enviada por el Gobierno.
  1. 1 En opinión del Gobierno, el artículo 4, párrafo 3), de la ley sobre relaciones de trabajo en corporaciones públicas y empresas nacionales, según el cual los dirigentes sindicales deben obligatoriamente ser empleados de la empresa en que el sindicato ejerce su actividad, tiende a proteger el movimiento sindical de este sector de la economía « contra los elementos subversivos »; además, este artículo no puede servir de pretexto para actos de injerencia, ya que los motivos de despido están estipulados en la ley y los interesados disponen de diversos recursos; finalmente, la carga de la prueba del motivo de despido corresponde al empleador.
  2. 2 La Comisión comprueba, sin embargo, que un trabajador para quien se invocara como motivo de despido, por ejemplo, « la negligencia en el desempeño de sus deberes (artículo 31, 2), de la ley sobre ferrocarriles japoneses) muy difícilmente podría probar que el motivo real del despido fué su actividad sindical. Además, como los recursos que se conceden no tienen carácter suspensivo, el dirigente despedido debe, en virtud de la ley, abandonar su puesto sindical desde el momento del despido. Como la Comisión lo subrayó en 1959, el artículo 4, párrafo 3), de la ley sobre relaciones de trabajo en corporaciones públicas y empresas nacionales, así como el artículo 5, párrafo 3), de la ley sobre relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, redactado en términos similares, pueden permitir, pues, a los directores de estas empresas que perturben las actividades de un sindicato y, por tanto, son contrarios al artículo 2 del Convenio, según el cual « las organizaciones de trabajadores y de empleadores deben gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras, ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su Constitución, funcionamiento o administración. Por consiguiente, la Comisión expresa la esperanza de que, con miras a aplicar plenamente el Convenio, el Gobierno, que ha manifestado la intención de derogar las disposiciones citadas más arriba, podrá efectuar esta derogación en un futuro próximo.
  33. 33 El Comité recomienda al Consejo de Administración que haga suya la anterior observación de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, tome nota de que se han sometido a la Dieta Nacional proyectos de enmienda de la legislación y exprese la esperanza de que en breve plazo será promulgada la legislación correspondiente.
• Alegatos relativos a la denegación del derecho de huelga y a defectos en el sistema de mediación y arbitraje (para las organizaciones regidas por la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas y por la ley sobre relaciones de trabajo en las empresas públicas locales)
  34. 34 El Consejo General de Sindicatos del Japón, en su comunicación de 30 de abril de 1958, alega que el artículo 17 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas niega el derecho de huelga a las personas empleadas en corporaciones públicas y empresas nacionalizadas. Las personas que violen esta disposición están « expuestas a despido », de acuerdo con el artículo 18, y esto es contrario a la garantía del derecho de huelga contenida en el artículo 28 de la Constitución del Japón. Los trabajadores de otras empresas gozan de este derecho. El querellante declara que esto plantea extrañas anomalías, tales como el hecho de no conceder el derecho de huelga a los empleados de la Corporación del Metropolitano de Osaka (corporación pública local), siendo, sin embargo, otorgado dicho derecho, previo aviso de diez días, a los empleados que realizan igual trabajo en la Compañía del Metropolitano de Tokio, que es una empresa privada.
  35. 35 El Sindicato de Empleados de Correos del Japón pretende que algunas de las industrias y servicios comprendidos por la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas no tienen carácter tan esencial para que se les prohíba el derecho de huelga. La I.C.T.T enumera las empresas en que se prohíben las huelgas de acuerdo con esta ley, así como de acuerdo con la ley sobre relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, en las que quedan incluidas corporaciones públicas (ferrocarriles, transportes, servicios de telégrafos y teléfonos, monopolios fiscales de tabaco y alcohol, servicios postales y de ahorro, servicios forestales controlados por el Gobierno, trabajos de imprenta y acuñación) y corporaciones públicas locales (ferrocarriles locales, transporte por automóvil, servicios de electricidad, gas y agua). Según el Sindicato de Empleados de Correos del Japón, ello significa que en 1954, de acuerdo con las estadísticas del Gobierno, 3.500.000 trabajadores (23,4 por ciento de la mano de obra total) estaban privados del derecho de huelga.
  36. 36 Los informes de la misión mixta F.I.O.T - C.I.O.S.L y de la misión de la I.C.T.T al Japón, en 1957, consideraron también que los artículos 17 y 18 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas violan el artículo 28 de la Constitución del Japón e implican discriminación contra los trabajadores del sector público. Respecto al argumento de que la interrupción de los servicios esenciales correspondientes tendría consecuencias económicas graves, ambas misiones estiman que la ley prevé muchos procedimientos que pueden proteger el interés público y al mismo tiempo asegurar el derecho de los trabajadores a ejercer su fuerza económica (negociación, conciliación, arbitraje, juntas de investigación, períodos obligatorios « de apaciguamiento », etc.). Arguyen además que no es razonable negar el derecho de huelga a los trabajadores empleados en los monopolios de alcohol y de tabaco sobre las mismas bases que a los trabajadores empleados en servicios públicos esenciales tales como ferrocarriles, comunicaciones y salubridad pública. La misión de la I.C.T.T considera que las disposiciones antihuelguísticas no deberían aplicarse a los empleados de correos, en razón de que no se procede así en países democráticos (Italia, Francia, Austria, Alemania, Bélgica, Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, Noruega, Suecia, Finlandia, etc.). Esta misión critica también el hecho de que las huelgas del personal de policía y del servicio de bomberos, de los funcionarios públicos nacionales y locales de la Oficina de Seguridad Pública y de los servicios de prisiones sean sancionadas con hasta tres años de prisión o con una multa no superior a 100.000 yens.
  37. 37 Las dos misiones critican el funcionamiento del mecanismo de mediación y arbitraje que se ocupa en los conflictos que afectan a las diversas categorías a las que está prohibido el recurso a la huelga. Pretenden que la lucha industrial que se ha producido ha sido provocada en gran parte por no haber logrado las empresas de servicio público ejecutar rápidamente los laudos arbitrales. Declaran que la circunstancia de que las corporaciones públicas carezcan casi totalmente de autonomía presupuestaria, ya que la Dieta debe acordar las autorizaciones, es una fuente de confusión, de desacuerdo y de incertidumbre. Se alega que, mientras que una disposición prevé que los laudos son obligatorios para ambas partes, otra disposición los hace solamente obligatorios para los trabajadores; la necesidad de que la Dieta preste su aprobación significa que han de transcurrir muchos meses antes de que se apruebe un laudo (y la Dieta puede no aprobarlo) y de que se reserven los fondos necesarios para su cumplimiento, lo que es causa de inquietud entre los trabajadores. Se alega además que, contrariamente a la ley, no se ha establecido la práctica de ejecutar los laudos arbitrales con retroactividad a las fechas en que fueron dictados, y que en siete años el Gobierno nunca ha ejecutado completa y rápidamente los laudos referentes a empleados de correos. Como una prueba más de su alegación de que los trabajadores de correos han sufrido injustamente, la I.C.T.T aduce informaciones estadísticas con el propósito de mostrar que sus salarios resultan comparativamente desventajosos respecto a los de empleados semejantes en otros países y a los salarios de empleados de la industria privada japonesa y que los salarios de los empleados públicos en general son desfavorables en comparación con los de otras categorías, habida cuenta de la elevación del costo de vida.
  38. 38 El Consejo General de Sindicatos del Japón, en su queja de 30 de abril de 1958, al criticar también la necesidad de que los laudos sean aprobados por la Dieta, alega que en siete casos se había negado la aprobación hasta esa fecha. En consecuencia, los sindicatos recurrieron a la acción directa a fin de lograr la pronta ejecución de los laudos, lo que condujo a la aplicación de medidas disciplinarias tales como amonestación, suspensión o despido y, en ciertos casos, a que se entablaran juicios en que se acusaba de obstruir los intereses públicos, de violar disposiciones del Código Penal, etc. En conclusión, este querellante alega que el Gobierno, al permitir que continúe la ejecución tardía de los laudos, ha violado el artículo 35 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas, que dispone que « el Gobierno se esforzará por lograr que los laudos arbitrales sean ejecutados ».
  39. 39 Finalmente, el querellante alega que el propio mecanismo de arbitraje no está constituido sobre bases democráticas. Según el Consejo General de Sindicatos del Japón, el artículo 34 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas dispone el establecimiento de una comisión de arbitraje que estará integrada, ya sea por todos los miembros neutrales de la Comisión de Relaciones de Trabajo de las Corporaciones Públicas y Empresas Nacionalizadas o por tres árbitros nombrados por el presidente de la misma; en esta forma, la Comisión consta de miembros nombrados por el Gobierno y, en realidad, las partes en conflicto no se hallan representadas en ella. El querellante establece el contraste de esa disposición con el párrafo 2) del artículo 3 de la ley de ajuste de las relaciones profesionales, aplicable a la industria del sector privado, según el cual el presidente de la Comisión de Relaciones de Trabajo nombra a los miembros de la Comisión de Arbitraje de acuerdo con las partes interesadas o, en defecto de tal acuerdo, luego de consultar las opiniones de las partes. La misión conjunta F.I.O.T - C.I.O.S.L y la misión de la I.C.T.T aducen también que no es correcto en principio que las juntas de arbitraje estén íntegramente compuestas de miembros nombrados por el Gobierno, por lo general funcionarios públicos, y que ninguna de las partes esté representada en las juntas o tenga voz en la elección de los árbitros. Reclaman que cada parte esté representada y que ellas mismas elijan al miembro neutral; solamente a falta de acuerdo de las partes la autoridad debería elegirlo. Critican también el hecho de que las mismas juntas tengan a su cargo tanto la mediación como el arbitraje, ya que así la junta de arbitraje está llamada a decidir una cuestión sobre la que ya ha llegado a conclusiones en el curso de la mediación. Refiriéndose a la jurisprudencia del Comité de Libertad Sindical, el Sindicato de Empleados de Correos del Japón sostiene que, en el caso de negarse el derecho de huelga, existe un principio internacionalmente reconocido según el cual debería darse una garantía para proteger totalmente los intereses de trabajadores privados de un medio esencial de defender sus intereses profesionales, pero que el mecanismo de arbitraje relacionado con las Comisiones de Relaciones de Trabajo de las Corporaciones Públicas no otorga una garantía que sea adecuada o que proteja totalmente los intereses de los trabajadores.
  40. 40 Algunos de los querellantes aportan abundantes referencias estadísticas en apoyo del argumento general de que, como resultado de la denegación del derecho de huelga y de que el sistema de arbitraje no haya garantizado laudos acordes con el costo de la vida, los empleados públicos reciben salarios muy inferiores y se encuentran en condiciones muy desfavorables en comparación con los trabajadores del sector privado. Dichas estadísticas fueron anexadas a las diversas quejas ya analizadas atrás y han sido citadas últimamente por el Sindicato de Empleados de Correos del Japón en su comunicación de 14 de octubre de 1960.
  41. 41 El Gobierno pretende, en sus comunicaciones de 9 de octubre y 6 de noviembre de 1958 y 31 de enero de 1959, que la prohibición de huelgas y otros actos reivindicatorios análogos en el caso de los empleados de organismos de derecho público y empresas nacionalizadas, que, según la Corte Suprema, no es contraria a la Constitución del Japón, es necesaria a fin de asegurar el normal funcionamiento de empresas de interés público. También están prohibidos los paros patronales. En compensación, se prevé un sistema de arbitraje. El Comité de Arbitraje, indica el Gobierno, está autorizado para dictar laudos que son obligatorios para ambas partes; en consecuencia, los trabajadores no sufren un trato desigual en comparación con el aplicado a los trabajadores de empresas semejantes del sector privado (por ejemplo, ferrocarriles privados) que gozan del derecho de huelga. El Gobierno pretende que el Comité de Libertad Sindical aceptó esta opinión al examinar el caso núm. 60, referente al Japón.
  42. 42 Los laudos arbitrales son obligatorios para ambas partes. No obstante, indica el Gobierno, cuando un laudo entraña el desembolso de fondos que no pueden obtenerse del presupuesto previamente aprobado o de los fondos de la corporación, debe someterse a la aprobación de la Dieta. El Gobierno declara que, de los catorce laudos referentes a empleados de los ferrocarriles dictados desde la promulgación de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas, todos han sido enteramente ejecutados, con excepción de cuatro que fueron dictados hace algunos años (en 1949 la Dieta redujo el monto otorgado por un laudo y en 1950, 1951 y 1953 aprobó otros tres, «sujetando a un ligero aplazamiento la fecha de su ejecución »). Desde que en 1953 se declaró esta ley aplicable a los servicios postales se han dictado seis laudos. Según el Gobierno, cinco fueron ejecutados plenamente; en la ejecución del sexto hubo una pequeña demora, pues sus repercusiones financieras hicieron indispensable la intervención de la Dieta. (El Gobierno expresa en su comunicación de 14 de febrero de 1961 que los laudos pronunciados en abril de 1959 y abril de 1960 han sido ejecutados completamente.)
  43. 43 Respecto al propio Comité de Arbitraje, el Gobierno explica que está integrado, ya sea por todos los miembros gubernamentales de la Comisión de Relaciones de Trabajo de las Corporaciones Públicas y Empresas Nacionalizadas, o bien por tres miembros gubernamentales elegidos por el presidente de la Comisión. De acuerdo con la ley, los miembros gubernamentales de la Comisión son nombrados por el Primer Ministro, a reserva del acuerdo de ambas Cámaras, entre las personas incluidas en la lista de candidatos preparada en consulta con los representantes de los empleadores y de los trabajadores. En opinión del Gobierno, esto significa que los miembros gubernamentales no pueden ser nombrados a su arbitrio y la acusación de que el procedimiento de selección es antidemocrático no se justifica, ya que el presidente de la Comisión, que nombra a los miembros de la misma de entre los miembros gubernamentales, es a su vez elegido presidente por todos los miembros de la Comisión. En conclusión, el Gobierno declara que los miembros que representan a los empleadores y a los trabajadores tienen derecho « a participar en el procedimiento de arbitraje y a expresar su opinión ».
  44. 44 El Gobierno comenta en su comunicación de 14 de febrero de 1961 los alegatos contenidos en la comunicación de 14 de octubre de 1960 del Sindicato de Empleados de Correos del Japón. El Gobierno aporta una serie de estadísticas en apoyo de su aserto de que los niveles de salarios de los empleados postales son superiores a los de los trabajadores de la industria privada. Repite también lo esencial de los puntos expuestos en sus respuestas anteriores, ya analizados en el párrafo precedente.
  45. 45 La queja formulada el 20 de febrero de 1961 por el S.N.F presenta, a nombre de los trabajadores ferroviarios, argumentos bastante similares a los del Sindicato de Trabajadores Postales. La queja se reduce, en suma, a que se ha negado el derecho de huelga y los mecanismos de arbitraje que debieran compensarlo no protegen los intereses de los trabajadores, de suerte que los niveles de salarios de los miembros del Sindicato se han rebajado. El Sindicato presenta estadísticas detalladas para demostrar que los trabajadores japoneses en su conjunto reciben salarios bajos en comparación con los trabajadores de otros países y que los empleados de transporte del Japón han ganado en los últimos años mucho menos que los trabajadores de la industria privada del Japón. Igualmente se han presentado cuadros para demostrar que la derogación del derecho de huelga ha influído desfavorablemente en otras condiciones de trabajo, además de los salarios (horas de trabajo, vacaciones, volumen de trabajo, etc.).
  46. 46 Los procedimientos de arbitraje obligatorio, dicen los querellantes, citando la jurisprudencia del Comité, en lugar de proporcionar garantías apropiadas para salvaguardar plenamente los intereses de los trabajadores, privados así de uno de los medios esenciales de defensa de sus intereses gremiales, han funcionado de hecho más bien para realizar la política de salarios del Estado. Los querellantes alegan que desde 1949 no han sido ejecutados plenamente cinco laudos arbitrales relativos a los trabajadores ferroviarios y que un caso llevado por el Sindicato a los tribunales para pedir indemnización por los perjuicios causados se encuentra pendiente de fallo desde hace diez años.
  47. 47 El S.N.F alega que debido al no cumplimiento de los laudos consideró necesario acudir a la acción directa en diciembre de 1952. En dicho mes ordenó a los miembros suyos ocupados en ciertas ramas de las operaciones ferroviarias que trabajaran estrictamente a reglamento. Inmediatamente fueron despedidos los dirigentes del Sindicato. Luego se presentaron otros casos de acción directa que condujeron a duras represalias. Aunque el Gobierno prometió en marzo de 1957 la plena aplicación de los laudos en el futuro, tomó medidas, según los querellantes, para asegurarse de que los laudos no le fueran perjudiciales y designó en la Junta de Arbitraje, como miembros representantes del « interés público », a los Sres. S. Togashi, jefe de la secretaría de la Comisión de Relaciones de Trabajo de las Corporaciones Públicas y Empresas Nacionalizadas, e Y. Sakata, ex director de la Oficina de Administración de Impuestos y miembro titular de la junta directiva del Banco del Japón, convirtiendo así el sistema de arbitraje en un mecanismo dispuesto enteramente a aplicar la política de salarios del Estado.
  48. 48 El Gobierno envió en comunicación de 1.° de mayo de 1961 sus observaciones sobre la queja del S.N.F. El Gobierno se remite de nuevo a las razones presentadas por él anteriormente para explicar la necesidad de la prohibición de las huelgas por el artículo 17 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas y justificar las medidas tomadas cuando el S.N.F acudió a la acción directa. El Gobierno presenta sus propias estadísticas y sostiene que el salario regular de los trabajadores ferroviarios no se puede comparar en forma desfavorable con el de los trabajadores de otras ramas. El Gobierno discute las aserciones del S.N.F según las cuales las demás condiciones de trabajo se han desmejorado y ha crecido en forma inmoderada el volumen de trabajo.
  49. 49 El Gobierno pasa a comentar a continuación las alegaciones del S.N.F sobre el sistema de arbitraje.
  50. 50 El Gobierno explica que, en caso de ruptura de las negociaciones colectivas voluntarias, la Comisión de Relaciones de Trabajo de las Corporaciones Públicas y Empresas Nacionalizadas procede a la mediación. A este efecto se ha establecido, con arreglo a los artículos 28 y 29 de la ley de corporaciones públicas, un Comité de mediación compuesto de no más de tres personas que representan el interés público y un número igual de personas para representar a los empleadores y a los trabajadores. Si falla la mediación, la Comisión procede a un arbitraje obligatorio bajo la forma de Comité de arbitraje compuesto solamente por los miembros que representan el interés público. El artículo 35 de la ley dispone que el laudo es definitivo y obligatorio para ambas partes y que el Gobierno debe hacer todos los esfuerzos a fin de que sea ejecutado.
  51. 51 El Gobierno niega que haya designado en la Comisión a sus propios altos funcionarios a fin de influir en los laudos. Los miembros de la Comisión que representan el interés público deben ser designados por el Primer Ministro de una lista preparada por el Ministro del Trabajo con base en las opiniones de los miembros empleador y trabajador y con la aquiescencia de ambas Cámaras de la Dieta (artículo 20 de la ley de corporaciones públicas). Hasta ahora, declara el Gobierno, todos los miembros «del interés público » han sido aceptados por los miembros empleador y trabajador de la Comisión con la aprobación unánime de ambas Cámaras; todos los laudos han sido dictados imparcialmente.
  52. 52 Cuando un laudo requiere gastos no asignados en el presupuesto o en los fondos de la Corporación, debe obtenerse la aprobación de la Dieta para la erogación (artículos 16 y 35 de la ley). Los laudos han sido enteramente ejecutados desde la revisión de la legislación en 1956. De ciento trece laudos dictados desde 1949, solamente doce - anteriores a 1956 - no fueron ejecutados completamente. De los cinco laudos que cita el S.N.F en relación con sus miembros, cuatro fueron ejecutados totalmente tras una breve demora (dice el Gobierno) y el quinto lo fué parcialmente, pues las decisiones desfavorables de la Dieta eran inevitables en el período de dificultades financieras de la postguerra.
  53. 53 Refiriéndose al largo proceso legal mencionado por los querellantes, el Gobierno declara que el Tribunal Supremo pronunció en 1960 fallos adversos en algunos puntos a los querellantes.
  54. 54 En algunos casos anteriores el Comité ha considerado que las alegaciones referentes a la prohibición del derecho de huelga son de su competencia en la medida en que la prohibición afecte al ejercicio de los derechos sindicales y solamente en esta medida. En el presente caso las alegaciones no se refieren a la prohibición de la huelga en general, sino a la prohibición de la huelga en los servicios esenciales o en las empresas públicas consideradas como tales, cuya interrupción sería perjudicial, de acuerdo con el Gobierno, al interés público. En casos anteriores, el Comité ha aceptado el principio general de la imposición de restricciones especiales al derecho de huelga en los servicios esenciales siempre que existan procedimientos de compensación satisfactorios. En uno de estos casos - caso núm. 11, referente a Brasil -, el Comité tuvo que examinar la cuestión no sólo de la restricción, sino (como en el presente caso) de una verdadera prohibición de la huelga en los servicios esenciales. Aun cuando el Comité llegó a la conclusión de que las alegaciones no requerían examen más detenido, llamó, sin embargo, la atención sobre la importancia que concede al hecho de que, en los casos en que las huelgas estén prohibidas en las actividades esenciales, deben existir garantías apropiadas para salvaguardar los intereses de los trabajadores, que se ven así privados de un medio capital de defensa profesional. El Comité ha aplicado este principio uniformemente en todos los casos en que las huelgas han sido prohibidas o restringidas tanto con respecto a las actividades esenciales como a la industria en general. En el caso núm. 60, referente al Japón, el Comité examinó ciertas alegaciones referentes a las mismas disposiciones legales tendientes a prohibir la huelga, como sucede en el caso actual. En dicho caso núm. 60, el Comité, después de reafirmar el principio enunciado en el caso referente al Brasil, concluyó que las alegaciones sobre la prohibición de la huelga no requerían examen más detenido; sin embargo, llegó a esta conclusión después de observar que la denegación del derecho de huelga estaba acompañada, en virtud de la legislación vigente, « de ciertas garantías destinadas a proteger los intereses de los trabajadores, como son la correspondiente negativa del derecho de paro patronal, el establecimiento de un procedimiento de conciliación y, cuando la conciliación no logre su finalidad, la creación de un sistema de arbitraje ».
  55. 55 Con respecto a la actual prohibición de la huelga en actividades consideradas como esenciales en el Japón, se plantea en este caso un nuevo problema al sostenerse en los informes de las misiones F.I.O.T - C.I.O.S.L e I.C.T.T en el Japón que no es razonable aplicar a empresas tales como los monopolios del alcohol y del tabaco el mismo criterio aplicado en servicios esenciales como los ferrocarriles, las comunicaciones y la salud pública. De la legislación parece surgir que todos los organismos y empresas públicas son tratados como esenciales por la única razón de que son propiedad del Estado. En el caso núm. 146, referente a Colombia, el Comité observó que el Gobierno, según la correspondiente legislación, tenía el derecho de incluir, en la definición de los servicios en los cuales se encuentran prohibidas las huelgas, todas las actividades que a juicio del Gobierno interesen a la seguridad, sanidad, enseñanza y a la vida económica y social del pueblo, y de decidir, previa consulta al Consejo de Estado, acerca de la calidad de servicio público de dichas actividades; el Comité, por lo tanto, recomendó al Consejo de Administración que llamara la atención del Gobierno sobre las posibilidades de abuso resultantes de tal situación. En el presente caso, aun cuando no se alega que el Gobierno tenga facultades discrecionales para calificar como esenciales determinadas actividades, la ley, tal como está redactada actualmente, prohíbe las huelgas en todas las corporaciones y empresas públicas sea cual fuere su carácter. Tanto la importancia de estas empresas como el número de trabajadores que emplean son considerables. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno que no parece apropiado que todas las empresas del Estado sean tratadas sobre la misma base en cuanto a las restricciones al derecho de huelga, sin distinguir en la legislación, pertinente entre aquellas que son auténticamente esenciales por cuanto su interrupción podría ocasionar perjuicios públicos y aquellas otras que no son esenciales conforme a este criterio, y sugiera al Gobierno considere la posibilidad de examinar oportunamente este aspecto de la cuestión.
  56. 56 Se presentan en este caso algunos nuevos problemas al haberse alegado que las garantías dispuestas como compensación por la denegación del derecho de huelga no «salvaguardan plenamente los intereses de los obreros », por cuanto dichas garantías no son ni efectivas ni imparciales. En la alegación referente a la eficacia e imparcialidad del mecanismo de arbitraje, los querellantes impugnan una de las premisas sobre las cuales el Comité fundó sus conclusiones en el caso núm. 60 - de que los laudos arbitrales con arreglo a la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas son obligatorios para ambas partes - y, de hecho, niega que sea aplicado debidamente el principio enunciado por el Comité en el caso núm. 151, referente a la República Dominicana, de que la prohibición de la huelga debe ir « acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje, adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas ».
  57. 57 Se sostiene que el procedimiento no es rápido ni verdaderamente obligatorio para ambas partes y que esto es contrario a la ley. En efecto, el artículo 35 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas dispone
• Las decisiones de la Comisión serán definitivas y obligatorias para ambas partes y el Gobierno hará todo lo posible para que las mismas se apliquen. Toda decisión que implique la erogación de fondos no disponibles en el presupuesto o fondos asignados al organismo público, etc., estará sujeta a lo dispuesto por el artículo 16.
• El artículo 16 de la misma ley dice:
• Todo acuerdo que implique la erogación de fondos no disponibles en el presupuesto o fondos asignados al organismo público, etc., no será obligatorio para el Gobierno, y ningún importe será erogado hasta que la Dieta haya tomado las medidas adecuadas al respecto.
• Tal acuerdo será sometido a la Dieta para su ratificación o desaprobación dentro de los diez días de ser concluido; en el caso de que la Dieta no esté reunida, tal acuerdo será sometido a dicho Cuerpo dentro de los cinco días de iniciadas las sesiones. La aprobación por parte de la Dieta hará efectivos los términos del acuerdo a partir de la fecha fijada en el mismo.
  58. 58 Surgiría de las disposiciones citadas que todo laudo que encuadre dentro de lo previsto en el artículo 35 no es obligatorio para el Gobierno en su carácter de empleador hasta que haya sido aprobado por la Dieta.
  59. 59 Esta situación no es extraña en sí misma. En una serie de países en que los organismos públicos o las directivas de las empresas nacionalizadas resultan obligados por laudos que no pueden ser cumplidos totalmente mediante los fondos ya asignados o acumulados por la empresa interesada, debe recurrirse al Parlamento para que fije los medios y la forma de poner a disposición los importes requeridos. Sin embargo, una consecuencia necesaria de este sistema es que las facultades que sobre el presupuesto han sido reservadas a la autoridad legislativa no deben ser empleadas en tal caso para interferir en las cláusulas de un laudo dictado por un tribunal de arbitraje obligatorio, en cuya creación han participado el Gobierno y el Poder Legislativo. Este principio ha sido apoyado por la Corte Internacional de Justicia en una opinión consultiva dada el 13 de julio de 1954 con respecto al efecto de los laudos de compensación dictados por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. La Corte, después de observar que, de acuerdo con las facultades que la Carta de las Naciones Unidas concede a la Asamblea General (artículo 17), corresponde a ésta examinar y aprobar el presupuesto de la Organización, estableció que la función de aprobar el presupuesto no significa que la Asamblea General tenga facultades absolutas para aprobar o desaprobar las erogaciones, por cuanto parte de tales erogaciones surgen de las obligaciones ya asumidas por la Organización, y a este respecto la Asamblea General no tiene otra alternativa que cumplir estos compromisos ... Por lo tanto, la Corte consideró que la asignación de funciones presupuestarias a la Asamblea General no podía ser interpretada en el sentido de concederle el derecho de negarse a dar efecto a la obligación que emana de un laudo dictado por el Tribunal Administrativo. El Comité considera que apartarse de esta práctica implicaría menoscabar la aplicación efectiva del principio de que, cuando los trabajadores en actividades esenciales se encuentran privados del derecho de huelga, deberían ser compensados mediante el recurso a un mecanismo de arbitraje cuyos laudos sean obligatorios para ambas partes.
  60. 60 En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
      • a) que llame la atención del Gobierno del Japón sobre la importancia que concede al principio de que, cuando se restringen o prohíben las huelgas de los trabajadores ocupados en servicios o actividades esenciales, tal restricción o prohibición debería estar acompañada por la disposición de un mecanismo de conciliación y de un procedimiento imparcial de arbitraje cuyos laudos sean en todos los casos obligatorios para ambas partes, y que tales laudos deberían ser ejecutados en forma rápida y completa una vez dictados;
      • b) que, al tomar nota de su declaración de que la inmensa mayoría de los laudos han sido plenamente ejecutados, llame la atención del Gobierno sobre la importancia que, el Consejo de Administración concede a este respecto al principio de que el hecho de que las facultades presupuestarias estén reservadas a la autoridad legislativa no debería tener por consecuencia impedir la aplicación de un laudo dictado por el tribunal de arbitraje obligatorio, y sobre el hecho de que el apartarse de esta práctica implicaría menoscabar la aplicación efectiva del principio fijado en el inciso anterior;
      • c) que sugiera al Gobierno que considere la posibilidad de examinar la legislación relativa a la solución de conflictos en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas a la luz de los principios indicados, y de estudiar qué modificaciones sería conveniente introducir en la legislación y en la práctica existente a fin de asegurar que dichos principios sean efectivamente aplicados.
  61. 61 Queda por considerar aún la cuestión referente a la supuesta falta de imparcialidad resultante de la forma en que está compuesto el Comité de Arbitraje. El artículo 20 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas dispone que la Comisión de Relaciones de Trabajo en las Corporaciones Públicas y Empresas Nacionalizadas estará compuesta de circo miembros que representen el interés público, tres miembros que representen a os empleadores y otros tres a los trabajadores. Los cinco miembros a que se alude en primer lugar son designados por el Primer Ministro, con la aprobación de ambas Cámaras Legislativas, de una lista de nombres confeccionada después de haberse oído la opinión de los miembros empleadores y trabajadores. El presidente es elegido por todos los miembros entre los cinco mencionados anteriormente (artículo 25). El Comité de Mediación estará compuesto de un número máximo de tres mediadores escogidos por el presidente entre los tres grupos de miembros que componen la Comisión. El Comité de Arbitraje está compuesto bien por todos los miembros gubernamentales de la Comisión o por tres de tales miembros designados por el presidente (artículo 34). Parecería, por lo tanto, según se alega, que los mismos miembros, o algunos de ellos, pueden en ciertos casos actuar en ambos comités en un mismo conflicto (si tres de los cinco miembros gubernamentales actúan en un Comité de mediación, parece que, por lo menos, uno de ellos debe actuar también entre los tres del consiguiente Comité de arbitraje). Sin expresar su opinión sobre la alegación de que esto ha conducido a injusticias en los laudos, el Comité estima que actuar en las dos calidades parece incompatible. No resulta que invariablemente los comités de arbitraje de este tipo deban incluir en forma necesaria a los miembros que representen directamente a los empleadores y a los trabajadores; tal es el caso en algunos países, pero en otros, como en el caso actual, están compuestos enteramente de miembros neutrales o gubernamentales. El Comité considera también que la designación de los miembros neutrales de un Comité de arbitraje entre los miembros neutrales de la Comisión por parte de un presidente neutral elegido originalmente por los tres grupos no debería ser considerada como un sistema que conduzca necesariamente a la parcialidad, a menos que existan pruebas específicas en sentido contrario. El punto realmente esencial - lo que está de acuerdo con el punto de vista expresado por el Comité de que el arbitraje debería ser imparcial - es que todos los miembros neutrales de la Comisión, de los cuales todos los cinco, o al menos tres, pueden actuar como árbitros, no sólo deberían ser estrictamente imparciales, sino que, si ha de lograrse y mantenerse la confianza de ambas partes, de lo cual depende realmente el funcionamiento eficaz del arbitraje obligatorio, también deberían parecer imparciales tanto a los empleadores como a los trabajadores interesados. No es suficiente que se haga justicia; es importante también que se haga de manera manifiesta ... Con razón o sin ella, los trabajadores parecen desconfiar del mecanismo en este caso, por cuanto algunos de los miembros neutrales, de acuerdo con las alegaciones, han sido en el pasado funcionarios públicos o han ocupado altos cargos en la administración pública, y, por este motivo, parecería que se identificaran con los intereses del Gobierno y, por lo tanto, con los del empleador. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que sugiera al Gobierno que considere qué medidas podrían tomarse para que los diferentes intereses estén representados equitativamente en la composición numérica de la Comisión de Relaciones de Trabajo en las Corporaciones Públicas y Empresas Nacionalizadas, y que todos los miembros neutrales o gubernamentales sean personas cuya imparcialidad atraiga la confianza general.
• Alegatos relativos a medidas disciplinarias tontadas contra los sindicalistas (trabajadores ferroviarios y postales)
  62. 62 El Consejo General de Sindicatos del Japón alega que, por violar la prohibición de huelgas, setenta y un miembros del S.N.F y cuatro miembros del Sindicato de Maquinistas han sido objeto de sanciones disciplinarias. La misión conjunta F.I.O.T - C.I.O.S.L critica estas medidas disciplinarias manifestando que, aun si los actos cometidos por los trabajadores no fueran legales, han sido provocados por la demora en la aplicación de los laudos. La misión señala que desde que ocurrieron, a principios de 1957, los incidentes que han motivado dichas medidas, el ambiente ha mejorado y los trabajadores se han dado plena cuenta de sus deberes legales como empleados públicos, de modo que, teniendo en cuenta las penurias por que han pasado, debería considerarse su reintegro a los puestos que ocupaban.
  63. 63 El informe de la misión de la I.C.T.T se refiere a las medidas disciplinarias tomadas contra los empleados postales. El 27 de marzo de 1958 se produjeron paros en el trabajo de una a dos horas en noventa y cinco oficinas de correos aproximadamente. El rendimiento disminuyó ese día en 75 por ciento en tres oficinas postales de Tokio, produciéndose una demora considerable en la entrega del correo matutino: la distribución de 860.000 cartas y 16.000 paquetes fué demorada hasta tres horas y el despacho de otras 200.000 fué diferido para el día siguiente; se demoraron llamadas telefónicas de larga distancia, pero los incidentes tuvieron poco efecto sobre los servicios telefónicos y telegráficos, por cuanto fueron movilizados temporalmente trabajadores no sindicados. Se alega que el Ministro de Correos y Telecomunicaciones amenazó con despidos en gran escala. Un informe de prensa de 29 de abril de 1958 anunció, según se dice, que siete empleados de correos habían sido despedidos y 22.469 sancionados en otras formas. El total de empleados de correos sancionados de este modo en los últimos cuatro años ascendería, según el Sindicato de Empleados de Correos del Japón, a 28.535.
  64. 64 El S.N.F y el Sindicato de Maquinistas iniciaron procedimientos legales, según el Consejo General de Sindicatos del Japón, a fin de que se declarara la nulidad de los despidos y la continuación del contrato de trabajo, basándose en que el despido en razón de actividades sindicales constituye una práctica desleal de trabajo de acuerdo con el artículo 7 de la ley de sindicatos, en que el artículo 28 de la Constitución había sido violado y en que el trato de los empleados de los ferrocarriles nacionales es discriminatorio, ya que los trabajadores de los ferrocarriles privados nunca habían sido despedidos por sus actos en caso de conflicto. El tribunal competente, según se indica, aun no ha dado su fallo.
  65. 65 El S.N.F declara en su comunicación de 20 de febrero de 1961 que desde que inició la acción directa para asegurar la ejecución de los laudos arbitrales se ha presentado un círculo vicioso de conflictos y negativas, a lo largo de los cuales ochenta personas han sido despedidas, 77.394 han sido sancionadas disciplinariamente y 486.177 han sufrido reducción en sus salarios.
  66. 66 Suministra, además, estadísticas y otros detalles para demostrar que la supuesta persecución de sus miembros ha ocasionado serios perjuicios a las finanzas del Sindicato.
  67. 67 El Gobierno manifiesta que la prohibición de los conflictos laborales impuesta a los empleados de empresas regidas por la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas, de acuerdo con el artículo 17, es necesaria para garantizar el funcionamiento apropiado de dichas empresas, y que la Corte Suprema ha estatuído que la prohibición no viola la garantía constitucional del derecho de los trabajadores a organizarse, negociar y actuar en forma colectiva (1951, a), núm. 1688; decisión de 22 de junio de 1955). El artículo 7 de la ley de sindicatos prohíbe como práctica desleal el despido o el trato discriminatorio de trabajadores por haber realizado actos sindicales propiamente dichos; sin embargo, declara el Gobierno, esta protección no se aplica a actos ilegales en el ejercicio de una actividad sindical ilegal; los trabajadores ferroviarios a que se alude fueron despedidos, de acuerdo con el artículo 18 de la ley de relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas, por haber realizado, con ocasión de un conflicto laboral, actos prohibidos por la ley y no en razón de actos sindicales propiamente dichos, y los trabajadores postales fueron despedidos « por haber interrumpido el funcionamiento normal del trabajo en forma ilegal ». El Gobierno repite estos argumentos en su comunicación de 14 de febrero de 1961.
  68. 68 En su comunicación de 1.° de mayo de 1961, el Gobierno se refiere nuevamente con alguna extensión a los actos ilegales durante un conflicto de trabajo que dice fueron cometidos por los trabajadores ferroviarios y a las medidas disciplinarias aplicadas. El Gobierno alega en particular que entre dichos actos se encuentran el haber abandonado su trabajo los trabajadores, de 30 por ciento a 100 por ciento, al mismo tiempo y sin permiso, y el haber celebrado reuniones en los talleres por varias horas durante el tiempo de trabajo e igualmente sin autorización.
  69. 69 En los párrafos 34 a 61 el Comité ha examinado ya la prohibición de la huelga en algunos servicios esenciales del Japón, incluyendo los servicios ferroviarios y postales, y formulado recomendaciones al Consejo de Administración respecto a las garantías compensatorias de que deben gozar, a su juicio, los trabajadores interesados. Entrar a conocer el fondo de las presentes alegaciones equivaldría a examinar de nuevo el problema de la prohibición de la huelga en los mencionados servicios. Habida cuenta de lo que se ha dicho en los párrafos 34 a 61, estima el Comité que los principios traídos a colación en estas alegaciones ya han sido tratados en los párrafos antedichos.
• Alegatos relativos a la detención de sindicalistas (trabajadores ferroviarios y postales)
  70. 70 Con respecto a los sucesos subsiguientes a la suspensión del trabajo en las oficinas de correos japonesas el 27 de marzo de 1958, la I.C.T.T, basándose en un informe de la Oficina Asiática de la C.I.O.S.L en Tokio, de fecha 16 de mayo de 1958, alega que veintidós miembros - no dirigentes sindicales - del Sindicato de Empleados de Correos del Japón fueron detenidos por la policía de Tokio por no haber querido someterse a un interrogatorio al que habían sido citados. Se dice que doce fueron puestos en libertad el 16 de mayo. El querellante declara que la policía realizó las detenciones basándose en el artículo 79 de la ley de correos, el cual dispone que la persona empleada en los servicios de correos que conscientemente descuide su trabajo o retrase los envíos será condenada a la pena de un año, como máximo, de trabajos forzosos o al pago de una multa de hasta 10.000 yens. La policía, según el querellante, interpretó torcidamente la ley. El artículo 1.° de la ley de sindicatos dispone que el artículo 35 del Código Penal se aplicará en los casos de « actos propios de sindicatos, adecuados para ... ». Este artículo 35 dispone que ninguna acción que esté conforme a las leyes u ordenanzas o « a la ejecución apropiada de la actividad » será castigada. Pero, añade el querellante, la policía consideró los actos de los empleados de correos como contrarios al artículo 17 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas y que, por tanto, dichos trabajadores no quedaban bajo la protección de la ley de sindicatos y podían ser procesados de acuerdo con las disposiciones del Código Penal ordinario. El querellante arguye que las infracciones de la prohibición de huelgas establecida en el artículo 17 de la ley sobre corporaciones públicas son sancionables con despido, según el artículo 18. Se tomaron otras medidas sindicales que tropezaron con nuevas medidas de la policía. En una comunicación posterior de 28 de agosto de 1958, el querellante alega que: entre el 13 de mayo y el 13 de junio de 1958 fueron detenidos unos setenta miembros del Sindicato de Empleados de Correos del Japón durante períodos que oscilaron entre tres y siete días y fueron « severamente » interrogados por funcionarios de la Oficina del Fiscal; que otros doscientos fueron obligados a sufrir interrogatorios en puestos de policía y que ocho funcionarios de este Sindicato fueron acusados de delitos a comienzos de agosto de 1958. Más concretamente, el Sindicato de Empleados de Correos del Japón afirma que se procesó a ocho personas en Tokio el 4 de agosto de 1958, a otras cuatro en Nagoya el 5 de agosto y a otras siete en Osaka el 22 de agosto.
  71. 71 Las mismas cuestiones legales plantea el Sindicato de Empleados de Correos del Japón. Este querellante alega que cuando la ley de correos estaba en elaboración se consultó a la Comisión de Correos de la Cámara de Representantes sobre la relación existente entre el artículo 79 de dicha ley y las actividades sindicales, y que el representante del Gobierno respondió que « la cláusula punitiva no será aplicada en el caso de negociación colectiva u otras medidas que causen fallas en el servicio postal o produzcan demoras en el mismo » (acta núm. 21 del Comité de Comunicaciones de la primera reunión de la Cámara de Representantes, 20 de noviembre de 1947, pág. 150), principio sostenido, según se alega, en las sesiones plenarias de ambas Cámaras (acta núm. 67 de la primera sesión de la Cámara de Representantes y acta núm. 62 de la primera sesión de la Cámara de Consejeros). La ley de correos fué promulgada en diciembre de 1947, añade el querellante, momento en que el derecho de huelga de los empleados de correos estaba ya reconocido de acuerdo con el artículo 28 de la Constitución. Por estas razones, en opinión del querellante, el artículo 79 de la ley no puede aplicarse a los actos que ocurren durante un conflicto, siendo esto corroborado por el hecho de que el despido es la única sanción prevista por la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas.
  72. 72 El Gobierno del Japón contesta que, en virtud de la ley sobre sindicatos, la realización de actividades sindicales legítimas no lleva apareada responsabilidad penal, lo que no ocurre con los actos que quebranten las leyes. Al promulgarse en 1947 la ley de correos, los actos realizados por los empleados postales en un conflicto laboral no eran ilícitos, por lo que se hallaban excluidos de lo dispuesto en el artículo 79 de la ley de correos, que prevé la pena de prisión o de multa para el empleado del servicio postal que voluntaria y dolosamente no expidiere el correo o demorare su expedición. Desde 1948, la comisión de dichos actos por empleados de correos quedó legalmente prohibida. Consiguientemente, desde esta fecha se ha venido aplicando el artículo 79 de la ley de correos a las personas que, por realizar los referidos actos u otros análogos, han dejado de cumplir las obligaciones de sus cargos.
  73. 73 El Gobierno, en su comunicación de 14 de febrero de 1961, se refiere nuevamente a los procesos iniciados con arreglo al artículo 79 de la ley de correos en relación con los hechos ocurridos en marzo de 1958. Cuatrocientos trabajadores postales del servicio nocturno de la Oficina Central de Correos de Tokio fueron inducidos por sus dirigentes a abandonar sus cargos por más de seis horas, según dice el Gobierno, por lo que cuarenta y cuatro de ellos fueron detenidos; ocho fueron procesados por sospechosos de incitar a los actos prohibidos por el artículo 79 de la ley de correos, pero los demás fueron sobreseídos. Los juicios de los que fueron procesados se encuentran actualmente en trámite. El 26 de marzo de 1959, según dice el Gobierno, tres miembros de la junta directiva del Sindicato de Empleados de Correos, acompañados por unos quinientos empleados de la Oficina de seguros de vida de la dependencia local de Correos de Tokio, que eran miembros del Sindicato, penetraron por la fuerza en el Ministerio de Correos para hacer una manifestación y realizar una huelga de brazos caídos en el edificio. Los tres dirigentes fueron multados cada uno con 2.500 yens por el Tribunal del Distrito de Tokio el 22 de julio de 1960.
  74. 74 El S.N.F alega que son usuales los casos de procesos incoados por motivos imaginarios a fin de restringir las actividades de los dirigentes sindicales. Declara el querellante que fueron procesados los funcionarios sindicales que entraron en los talleres y patios de los ferrocarriles para hablar a los trabajadores, así como los funcionarios que visitaron la Oficina central de la Administración de ferrocarriles con fines de negociación, y que a éstos los empleados de seguridad de los ferrocarriles les impidieron entrar. Se alega que los empleados de seguridad intimidaron a algunos sindicalistas para que no asistieran a las reuniones sindicales y que, como los funcionarios sindicales tratasen de escoltarlos hasta el lugar de reunión, se los procesó bajo la acusación de impedir el cumplimiento de funciones públicas o el desarrollo del trabajo. Los empleados de seguridad han sido movilizados, dice el querellante, para reprimir las actividades sindicales.
  75. 75 El S.N.F da su versión de varios casos en que acudió a la acción directa y que dieron lugar a la intervención de la policía de los ferrocarriles y a las detenciones y procesos.
  76. 76 En su comunicación de 1.° de mayo de 1961 se refiere el Gobierno a muchos supuestos delitos cometidos durante los actos ilegales del conflicto que condujeron a los procesos: violencias, intimidaciones, golpes y heridas, detenciones ilegales, violaciones de domicilio, etc. En cuanto al alegato concreto de que se procesó a dirigentes sindicales simplemente por haber visitado los lugares de trabajo para ver a los trabajadores y por haber pasado por la Oficina central con fines de negociación, el Gobierno manifiesta que, efectivamente, algunos miembros del Sindicato asaltaron los lugares de trabajo, donde, por medio de la fuerza, obligaron a los empleados a abandonar el trabajo, y que los sindicalistas que se dirigieron a la Oficina central con fines de negociación iban acompañados de otros en crecido número que no tenían autorización y se abrieron paso en el edificio sin permiso. El Gobierno da luego su versión de los hechos que se dice ocurrieron en las estaciones de Kagisluma y Echigo-Takiya y suministra detalles de los procesos que se siguieron ante los tribunales.
  77. 77 El Gobierno hace observaciones sobre los alegatos relativos a la intervención de la policía de ferrocarriles en el Sindicato de Ferroviarios y declara que la función de ella es mantener la paz y el orden y velar por la protección de los pasajeros y del público en general « y que los asuntos de los ferroviarios se llevan armoniosamente ». La policía « no interviene en las actividades de los sindicatos mientras éstas sean legales y sensatas, ni deben inmiscuirse en tales actividades mientras no constituyan actos de violencia o violaciones de las leyes y reglamentos ».
  78. 78 Como en el caso de las medidas disciplinarias a que se refieren los párrafos 56 a 69 anteriores, estas alegaciones tratan de las medidas, mucho más severas, aplicadas en los casos de violación de las disposiciones que prohíben las huelgas en ciertos servicios, incluidos los postales. Parece que a las personas que fueron detenidas se las hizo comparecer ante los tribunales ordinarios, siguiendo un procedimiento penal normal. Considera el Comité, por las razones expuestas atrás en el párrafo 64, que los argumentos esenciales implícitamente invocados en estas alegaciones han quedado contestados con las reservas y observaciones hechas atrás en los párrafos 34 a 61.
• Alegatos relativos al allanamiento de locales sindicales
  79. 79 La I.C.T.T alega que, en el curso de las mencionadas medidas tomadas contra los sindicalistas, la policía, el 10 de mayo de 1958, allanó las oficinas del Sindicato de Empleados de Correos en todo el Japón, incluyendo treinta y tres filiales en Tokio, Osaka y Nagoya. El Sindicato de Empleados de Correos del Japón enumera diez direcciones de locales sindicales, así como cierto número de casas particulares pertenecientes a dirigentes sindicales, que dice fueron registrados por la policía.
  80. 80 Teniendo en cuenta que el Gobierno no replicó a estos alegatos, el Comité solicita del Gobierno que envíe sus observaciones sobre los mismos antes de presentar sus recomendaciones al Consejo de Administración.
• Alegatos relativos a la denegación del derecho de huelga y a la ausencia de garantías compensatorias (para las organizaciones regidas por la ley de servicios públicos locales)
  81. 81 El Sindicato de Maestros del Japón se queja, en sus comunicaciones de 9 de noviembre y 8 de diciembre de 1960, de que se niegue el derecho de huelga a los maestros de las escuelas elementales y secundarias - que tienen la categoría de funcionarios públicos locales en virtud de la ley de servicios públicos locales - y de que no se les concedan garantías compensatorias apropiadas para la defensa de sus intereses.
  82. 82 El artículo 37 de la ley de servicios públicos locales prohíbe la huelga a los funcionarios públicos locales, so pena de despido. En cambio, dicha ley prevé la creación de una comisión de personal en cada prefectura, con facultades para estudiar en forma permanente los salarios, la duración y demás condiciones de trabajo e informar al respecto a la administración pública local y « adoptar medidas » en relación con las peticiones que se presenten a nombre del personal. Cada comisión debe constar de tres personas designadas por el jefe de la administración pública local, previo acuerdo con la asamblea de dicha administración.
  83. 83 La queja se reduce, en suma, a afirmar que las comisiones de personal no han protegido los derechos de los trabajadores privados del derecho de huela, que las condiciones de trabajo de los maestros han desmejorado (los querellantes se refieren especialmente a las condiciones existentes en la prefectura de Saga) y que, cuando se han visto forzados a recurrir a la acción directa para hacer valer sus justas demandas, han sido objeto de procesos judiciales.
  84. 84 Los querellantes citan numerosos hechos y estadísticas para sustentar su alegato - aumento del número de alumnos en comparación con el número de maestros, con la consecuencia de un trabajo recargado en horas y en volumen; falta de pago de los aumentos ordenados por la Reglamentación sobre los salarios de las prefecturas, so pretexto de falta de fondos; salarios bajos en comparación con los de los trabajadores de la industria - y enumeran también una larga serie de casos de maestros que han sido sancionados, despedidos o procesados por haber recurrido a la acción directa de una u otra naturaleza o haber incitado a ella.
  85. 85 Entre las pruebas aportadas por los querellantes para demostrar que la denegación del derecho de huelga no ha sido compensada con el establecimiento de procedimientos para el arreglo de los conflictos está el resumen de un fallo pronunciado por el Tribunal del Distrito de Morioka. Según los querellantes, el gobierno de la prefectura de Iwate ha expedido en dos ocasiones providencias para postergar el pago de los aumentos, contra la recomendación de la comisión de personal competente, y cuando el sindicato de maestros local entabló demanda ante el tribunal se pronunció un fallo desfavorable con fundamento en que la autoridad tenía el derecho de fijar unilateralmente los salarios y en que « la opinión de la comisión de personal no tiene fuerza obligatoria ».
  86. 86 El Gobierno declara en su comunicación de 24 de enero de 1961 que las condiciones de trabajo de los maestros se establecen en los reglamentos de las prefecturas; el artículo 37 de la ley de servicios públicos locales prohíbe la huelga a los empleados públicos locales, incluyendo a los maestros, y la Corte Suprema ha confirmado la validez de esta prohibición. La prohibición de las huelgas, dice el Gobierno, no viola el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, ni el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, ya que estos Convenios no tratan del derecho de huelga.
  87. 87 El Gobierno se refiere después al alegato de que las comisiones de personal no han protegido los intereses de los trabajadores, de suerte que las condiciones de trabajo de los maestros han desmejorado. El Gobierno manifiesta que corresponde a la comisión de personal exponer sus observaciones « acerca de la expedición, revisión y derogación de los reglamentos de las prefecturas relativos al personal » y que « tiene también las funciones del arbitraje para deliberar, dictar fallos y adoptar las disposiciones necesarias en relación con las quejas por las medidas relativas a las condiciones de trabajo del personal, y para deliberar y tomar las disposiciones necesarias sobre cualquier medida adversa a los intereses del personal ». Los miembros de la comisión de personal « son escogidos, con la aprobación de la asamblea de la prefectura, entre las personas que posean un alto nivel moral y amplia comprensión del principio de la autonomía local y aptitud para la administración democrática y eficiente, así como buenos conocimientos acerca del manejo de personal »; además, la ley ha prescrito ciertas medidas « para evitar que sean designados los miembros con base en influencias políticas ». En esta forma, según el punto de vista del Gobierno, cuando las condiciones de trabajo de los maestros son establecidas por los reglamentos de las prefecturas, las comisiones de personal representan una « adecuada garantía para la defensa de los intereses de los funcionarios de la educación privados del derecho de huelga ».
  88. 88 Refiriéndose a la situación existente en la prefectura de Saga - a la cual aluden los querellantes -, el Gobierno declara que en 1956 esta prefectura tuvo que adoptar drásticas medidas de austeridad a causa de los daños causados por los tifones, pero que desde entonces los salarios han sido aumentados hasta ajustarse a los existentes en otras regiones. En este período, dice el Gobierno, la comisión de personal de la prefectura de Saga « hizo recomendaciones en tres ocasiones a las autoridades de la prefectura para garantizar que los aumentos de salarios se realizaran en forma adecuada ».
  89. 89 El Gobierno, en su comunicación de 14 de febrero de 1961, suministra informaciones tendientes a demostrar que las medidas tomadas en forma de sanciones disciplinarias o procesos judiciales contra algunos miembros del Sindicato de Maestros del Japón fueron ocasionadas por sus propios actos ilegales. Entre ellos enumera el Gobierno el abandonar el trabajo simultáneamente a fin de paralizar las labores, el negarse a ejecutar trabajo durante el día o la noche, el retirarse de los exámenes en el momento en que iban a efectuarse, los actos tendientes a impedir la realización de los seminarios, el encarcelamiento de altos funcionarios de la educación, los procederes sediciosos, las agresiones y heridas, las manifestaciones hechas con violación de la ley sobre el control del tráfico por carretera, el penetrar en los locales y negarse a abandonarlos. En total parece que 56 personas fueron despedidas, 289 suspendidas y 3.288 sufrieron reducciones de salario o amonestaciones. Están pendientes 105 procesos públicos.
  90. 90 El Gobierno declara en su comunicación de 9 de mayo de 1961 que los cuadros estadísticos presentados por el Sindicato de Maestros del Japón son falsos y, en algunos casos, sin sentido, pero acepta que los maestros, al igual que los demás funcionarios públicos locales, han tenido que esperar largo tiempo el cumplimiento de los aumentos de salarios entre los años 1954-1957, época en que la situación financiera de los organismos públicos locales fué muy mala. Sin embargo, a partir de entonces, dice el Gobierno, no han vuelto a ocurrir tales demoras.
  91. 91 El Comité considera que no se deduce con claridad de las pruebas aportadas hasta qué punto están garantizados por la ley de servicios públicos locales los intereses de los funcionarios públicos locales privados del derecho de huelga. Mientras tales personas, incluyendo a los maestros, estén clasificadas en el Japón como funcionarios públicos, sus condiciones de trabajo no estarán regidas por normas nacionales, sino por reglamentaciones o estatutos municipales o de perspectiva. Mientras el funcionario público local regido por estas reglamentaciones o estatutos no se encuentre en las mismas condiciones que los trabajadores de los servicios públicos, es normal que los funcionarios públicos locales de la mayoría de los países estén protegidos por la existencia de procedimientos adecuados e imparciales de conciliación y arbitraje para el arreglo de los conflictos. Se alega que las comisiones de personal no protegen a los trabajadores. No está muy claro cuáles sean exactamente las facultades de las comisiones. Por una parte, el Gobierno declara que las comisiones tienen « las funciones de arbitraje para deliberar, dictar fallos y tomar las medidas necesarias sobre las demandas relativas a las condiciones de trabajo del personal, y para deliberar y tomar las medidas necesarias sobre cualquier situación adversa a los intereses del personal » y para ofrecer « garantías adecuadas para la protección de los intereses de los funcionarios públicos de la educación privados del derecho de huelga ». Por otra parte, los querellantes alegan que un tribunal ha definido que « el concepto de la comisión de personal no tiene fuerza obligatoria », al paso que el Gobierno declara que, en un período de dificultades financieras, la comisión de la prefectura de Saga « formuló recomendaciones » a las autoridades en tres ocasiones. También declara el Gobierno que la ley garantiza que las comisiones, aunque nombradas por las asambleas de los organismos públicos locales, son « políticamente » imparciales.
  92. 92 El Comité decide pedir al Gobierno que explique más detenidamente si las comisiones solamente pueden hacer recomendaciones sobre las condiciones de trabajo y, de ser así, con qué bases puede decirse que tienen « las funciones de arbitraje » para « deliberar, dictar fallos ... y tomar las medidas necesarias sobre las demandas ... ». El Comité decide también pedir al Gobierno que declare, en caso de que las comisiones no puedan tomar decisiones obligatorias para las autoridades, qué otros procedimientos de arbitraje, si los hay, existen para el arreglo de los conflictos que suman entre las autoridades locales y los empleados regidos por los reglamentos expedidos por dichas autoridades.
• Alegatos relativos al no reconocimiento del derecho de sindicación al personal de algunos servicios
  93. 93 Se alega en el informe de 7 de mayo de 1958 de la misión de la I.C.T.T al Japón que, además de la policía, al personal de los servicios de incendios, de la Oficina de Seguridad Pública y de los servicios de prisiones no se le reconoce el derecho de sindicación, en virtud del artículo 98 de la ley sobre servicios públicos nacionales. En la respuesta del Gobierno no se hacen observaciones sobre esta alegación, pero en el informe antes mencionado del subcomité del Comité Consultivo sobre Problemas Laborales se emite la opinión de que, habida cuenta de su condición jurídica y de su desarrollo en el Japón, las funciones del servicio de incendios, del servicio de seguridad marítima y del servicio de prisiones deberían ser asimiladas a las del servicio de policía, dejándose a los que dispongan las leyes y reglamentos nacionales la aplicación en esos casos de las garantías previstas en el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948.
  94. 94 En el caso núm. 60, referente al Japón, el Comité ha examinado alegaciones según las cuales no se concede el derecho de sindicación en el Japón al personal de policía y de bomberos, de la Junta de Seguridad Marítima y de los establecimientos penales. El artículo 9 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, dispone que el ámbito en que se aplicarán las garantías previstas por el Convenio - incluyendo, por lo tanto, la garantía de libertad de sindicación - a las fuerzas armadas y a la policía será determinado por la legislación nacional. En el caso núm. 60, respecto a los servicios a que antes se ha aludido como « la policía y ciertos servicios asimilados a ella », el Comité concluyó que las alegaciones formuladas con respecto a ellos no requerían examen más detenido. En el presente caso, por lo tanto, puesto que las alegaciones que ahora se formulan no añaden nada nuevo a las examinadas previamente en el caso núm. 60, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que este aspecto del caso no requiere examen más detenido.
• Alegatos relativos al no reconocimiento del derecho de sindicación a los empleados supervisores (según la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas y la ley sobre relaciones de trabajo en las empresas públicas locales)
  95. 95 El Sindicato de Empleados de Correos del Japón alega, en su comunicación de 22 de septiembre de 1958, que el párrafo 1) del artículo 4 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas dispone que quienes ocupen puestos de dirección y de supervisión, así como los que ocupen puestos de confianza, no pueden ser miembros de un sindicato. El querellante declara que, por resolución del Ministerio del Trabajo núm. 10, de 25 de abril de 1958, relativa a los empleados de la Corporación Nacional de Ferrocarriles, el Gobierno designó a aquellos que ocupaban los cargos de jefe de estación suplente y jefe de líneas locales secundarias como personas « que ocupaban posiciones de dirección y de supervisión », quienes no podían ser miembros de sindicatos. Ello significó que 9.000 de los 370.000 miembros de los sindicatos de empleados de ferrocarriles perdieran el derecho de afiliación al sindicato. Mediante la modificación de la redacción del reglamento administrativo, alega el querellante, el Ministerio de Correos ha logrado que toda persona que alcance el grado de supervisor principal sea considerada entre las incluídas en el párrafo 1) del artículo 4 antes mencionado, y, en vista de las experiencias de los trabajadores de ferrocarriles y de los empleados de otras corporaciones públicas, el querellante creyó en un principio que el Gobierno se proponía en esta forma excluir de su afiliación sindical a 5.277 personas. El querellante declara que esta situación se deriva del párrafo 2) del artículo 4 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas, que dispone que las categorías de empleados no elegibles como miembros del sindicato serán designadas por el Ministro del Trabajo a propuesta de la Comisión de Relaciones de Trabajo de las Corporaciones Públicas. Por esta razón, el querellante considera que el Gobierno podría argüir que el empleador no procede a hacer las designaciones arbitrariamente. Pero, alega el querellante, la Comisión no es ni completamente independiente del empleador ni imparcial; si bien es tripartita, en virtud del artículo 20 de la ley de relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas, « el Primer Ministro nombra a los miembros neutrales, con la aprobación de ambas Cámaras, de una lista de candidatos preparada por el Ministro del Trabajo luego de oír las opiniones de los miembros que representan a los empleadores y de los miembros que representan a los trabajadores ». El querellante alega que con anterioridad a 1952 el procedimiento era más democrático, ya que el Primer Ministro nombraba a los miembros neutrales con la aprobación de los miembros que representaban a los empleadores y a los trabajadores. Según el querellante, tres de los cinco miembros neutrales son profesores universitarios, y los otros dos son el Sr. T. Sakata, miembro de la junta directiva del Banco del Japón y ex director de la Oficina Nacional de Impuestos, y el Sr. S. Togashi, ex director de la Oficina de Normas de Trabajo. El querellante estima que estos dos miembros representan los intereses del Gobierno y, por lo tanto, del empleador.
  96. 96 El Gobierno arguye en su comunicación de 31 de enero de 1959 que las autoridades competentes no pueden determinar arbitrariamente las categorías de « empleados de supervisión » a quienes no se reconoce el derecho de sindicación, puesto que todo nombramiento debe basarse en una resolución de la Comisión de Relaciones de Trabajo de las Corporaciones Públicas y Empresas Nacionalizadas. El Gobierno manifiesta que esta Comisión es imparcial y democrática, pues sus miembros neutrales son nombrados, con el consentimiento de ambas Cámaras de la Dieta, de entre las personas que figuran en una lista de candidatos preparada en consulta con los representantes de los empleadores y de los trabajadores. Según el Gobierno, si el párrafo 1) del artículo 4 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas excluye del derecho de sindicación a las categorías de empleados supervisores, es para « impedir la Constitución de un sindicato de empresa (sindicato controlado por el empleador) ».
  97. 97 El Sindicato de Empleados Postales del Japón, en su comunicación de 19 de febrero de 1959, hecha expresamente para responder a las observaciones del Gobierno, declara que sus temores iniciales en cuanto al número de sus miembros que podrían perder su capacidad para ser elegidos como miembros del Sindicato (véase más arriba párrafo 27) se vieron ampliamente confirmados, ya que, en virtud de la ordenanza del Ministerio del Trabajo núm. 3, de 22 de enero de 1959 (de la cual los querellantes suministran copia), 4.058 sindicalistas perdieron su derecho de afiliación sindical por haber sido designados, sin que siguiera cambio alguno en sus funciones, como personas con cargos de dirección o supervisión. Los querellantes manifiestan que, como resultado de haber ampliado así la aplicación de la norma, entre los 260.000 empleados postales uno de cada diez es considerado con cargo de dirección y supervisión. Más aún, señalan que, en fuerza de lo estipulado en el párrafo 1) del artículo 4 de la ley, a tales personas no solamente les está prohibido afiliarse a un sindicato, sino aun organizar un sindicato. El Sindicato de Empleados Postales del Japón expresa que sólo él puede juzgar si existe riesgo de que se convierta en un « sindicato de empresa » y que no existe ningún riesgo de que esto suceda por el hecho de que las personas interesadas continúen como miembros del Sindicato.
  98. 98 En el caso núm. 60, relativo al Japón, el Comité concluyó que los alegatos de que se había negado el derecho de afiliación sindical a ciertos « empleados de alta categoría, que en Japón son identificados con la dirección de las empresas más bien que con los empleados », no requerían examen más detenido. Según los alegatos que ahora se formulan, mucho más precisos y detallados que los que se examinaron previamente, la palabra «supervisor » se aplica en el Japón en forma muy amplia que cubre a miles de personas en categorías a las que normalmente se concede en la mayor parte de los países el derecho de sindicación. Por otra parte, si bien en algunos países existen normas especiales relativas a los derechos de sindicación de los empleados « supervisores », el principio generalmente aplicado en tales casos es que, aunque no se les permita adherirse a las mismas organizaciones a que pertenecen sus subordinados, gozan empero del derecho de constituir sus propias organizaciones o de adherirse a ellas. Además, considera el Comité que, en el caso de corporaciones públicas y empresas nacionalizadas, es improbable el riesgo de la formación de sindicatos de empresa.
  99. 99 En el proyecto de enmienda de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas, que se encuentra a estudio de la Dieta Nacional y cuyo texto proporcionó el Gobierno, parece haberse excluído la prohibición de que los empleados de supervisión formen organizaciones.
  100. 100 En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de que parece no haberse mantenido en el proyecto de enmienda de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas la disposición que prohibía a los funcionarios supervisores la formación de organizaciones, y que exprese la esperanza de que pronto será expedida la legislación que elimine la actual restricción.
• Alegatos relativos a las proyectadas enmiendas de la ley de servicios públicos nacionales
  101. 101 La Unión de Sindicatos de Empleados Públicos del Japón, en un memorándum enviado a la O.I.T el 20 de octubre de 1960 por la Internacional de Servicios Públicos (Londres), formula alegatos relativos a una serie de enmiendas que se dice está haciendo el Gobierno a la ley de servicios públicos nacionales en relación con el propósito de ratificar el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948.
  102. 102 El querellante llama al mismo tiempo la atención sobre el hecho de que el Comité examinó en el caso núm. 105 (Grecia) el contenido de un proyecto de ley, y dice que presenta en su queja « alegatos precisos y detallados » al tenor del párrafo 136 del 14.° informe del Comité y que, por tanto, el Comité debe examinarlos a fondo aun antes de que se promulgue la nueva ley.
  103. 103 Se alega que el nuevo artículo 108-2, párrafos 3) y 4), de la ley dispondría que « las personas que desempeñen cargos de dirección o supervisión o aquellas que ocupen puestos de confianza », mencionadas en otra parte del proyecto como « personas de dirección y similares », deben regirse por las normas de la Dirección Nacional de Personal. Un nuevo artículo 108-3, párrafo 4), limitaría el número de miembros de una organización de empleados a las personas realmente empleadas y a las que han sido despedidas, hasta un año después del despido o mientras esté pendiente un recurso de apelación contra el despido. Se alega que tales limitaciones no se extenderían también a las federaciones (nuevo artículo 108-2, párrafo 1)).
  104. 104 El querellante pasa revista a estas disposiciones a la luz de las observaciones generales de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T contenidas en su informe de 1959, y expresa primeramente que en los párrafos 15 y 16 de dichas observaciones la Comisión de Expertos señaló que el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, sólo autoriza la prohibición de que los trabajadores empleados en diferentes profesiones constituyan una misma organización, con la condición de que las distintas organizaciones que existan para cada profesión puedan constituir libremente federaciones y confederaciones y adherirse a ellas. Empero, dice el querellante, en el Japón solamente las organizaciones de empleados públicos nacionales pueden constituir federaciones. El querellante manifiesta también que las disposiciones reformatorias introducen restricciones similares a la limitación por categorías que en una observación de la Comisión de Expertos para Pakistán fué considerada incompatible con dicho Convenio núm. 874. El sistema de la designación de las categorías de referencia por la Dirección Nacional de Personal, que es también la entidad encargada del registro de las organizaciones, es asimilado por el querellante al sistema que la Comisión de Expertos consideró en el párrafo 31 de sus observaciones de 1959 como equivalente a una « autorización previa ». Además, dicho sistema, según el querellante, facultaría al empleador para trasladar a los sindicalistas que considere inconvenientes, comprometiendo así el registro del sindicato, situación ésta que ha sido criticada por la Comisión de Expertos en el párrafo 84 de las mencionadas observaciones generales.
  105. 105 El querellante declara, por otra parte, que el artículo 53 de la ley de servicios públicos locales exige que los sindicatos se organicen separadamente en cada dependencia pública local, excediendo en esta forma la limitación por profesiones que ha sido autorizada y llegando a convertirse en un requisito el que se constituyan sindicatos distintos en cada uno de estos organismos, situación que según el querellante fué criticada por la Comisión de Expertos en el párrafo 35 de las citadas observaciones generales y por el Comité de Libertad Sindical en los casos 134 y 141, relativos a Chile.
  106. 106 El querellante se refiere luego a las nuevas disposiciones sobre el registro de las organizaciones. El nuevo artículo 108-5, párrafo 1), de la ley de servicios públicos nacionales solamente otorgaría el derecho de negociación a las organizaciones registradas; solamente ellas podrían adquirir personalidad jurídica. Con arreglo a la providencia núm. 13-2 de la Dirección Nacional de Personal, solamente las organizaciones registradas pueden reclamar a la Dirección « medidas administrativas sobre las condiciones de trabajo ». Las organizaciones deben llenar varios requisitos antes de ser registradas, incluyendo las limitaciones en cuanto a la afiliación, ya analizadas. Las organizaciones registradas tienen, según el querellante, tales privilegios que el registro es indispensable. Después de repasar las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en los casos núm. 11 (Brasil) y núm. 12 (Argentina) y el contenido de los párrafos 30, 31, 32 y 35 de las observaciones generales hechas por la Comisión de Expertos en 1959, el querellante sostiene que los privilegios de las organizaciones registradas son tales que una organización no registrada encontraría grandes dificultades para « fomentar y defender los intereses » de sus miembros, como se dice en el párrafo 27 de las observaciones generales, y que el nuevo artículo 108-3, párrafo 3), de la ley de servicios públicos nacionales concede a la Dirección de Personal demasiada libertad en relación con el registro de las organizaciones (el derecho de apelación ante los tribunales sólo existe para los puntos legales), de suerte que, según el razonamiento de la Comisión de Expertos, el registro equivale aquí a la exigencia de una autorización previa, en tanto que los privilegios de las organizaciones registradas son tan grandes que comprometen el derecho que tienen los trabajadores de constituir las organizaciones « que estimen convenientes » y de afiliarse a ellas. La nueva disposición del artículo 108-3, párrafo 3), de la ley no solamente obligaría a la organización que se registre a especificar en su Constitución las reglas sobre redacción y enmienda de la misma y sobre la elección de funcionarios, sino que también debería demostrar, antes de ser registrada, ante la Dirección de Personal, que había aplicado de hecho tales reglas; a la luz del párrafo 648 de las observaciones generales de la Comisión de Expertos, dice el querellante, esto es contrario al artículo 3, párrafo 2, del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948.
  107. 107 Según esto, declara el querellante, el hecho de que sólo había apelación ante los tribunales sobre puntos legales contra la decisión de la Dirección que cancelara el registro equivale a una «suspensión por vía administrativa », tal como se describe en los párrafos 80 y 81 de las citadas observaciones generales de la Comisión de Expertos.
  108. 108 Como los requisitos para la adquisición de la personalidad jurídica serían los mismos que para el registro, el querellante sostiene que existe aquí incompatibilidad con el artículo 7 del mencionado Convenio núm. 87.
  109. 109 El querellante sostiene que el artículo 98, párrafo 2), de la ley de servicios públicos nacionales garantiza actualmente el derecho de los sindicatos de funcionarios públicos de negociar sobre las condiciones de trabajo y otras condiciones. Pero, según dice el querellante, el nuevo artículo 108-5, párrafo 1), haría diferencias entre las condiciones de trabajo y otras condiciones, y el derecho de negociación sobre otras condiciones sería limitado, al paso que el nuevo artículo 108-5, párrafo 3), dispondría que « los asuntos relativos a la dirección y manejo de los negocios del Estado no estarán sometidos » a negociación. Al mismo tiempo, otros proyectos, según el querellante, privarían a la Dirección Nacional de Personal de gran parte de su jurisdicción, de suerte que su tradicional derecho de negociar los términos de los convenios y de hacer recomendaciones sobre las medidas legislativas se encontraría grandemente restringido, pues sus poderes de decisión habrían sido transferidos en su totalidad al Gobierno. Como todo esto es parte del programa legislativo que acompaña a los procedimientos de ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, el querellante sostiene que se pretende cercenar, en contra del artículo 19, párrafo 8, de la Constitución de la O.I.T, los derechos sindicales otorgados por costumbre.
  110. 110 En su comunicación de 14 de febrero de 1961, el Gobierno comienza por declarar que estaba estudiando si el tenor de los proyectos por someter a las sesiones ordinarias de la Dieta Nacional sería el mismo que el de los proyectos sometidos por el gabinete anterior a las sesiones de 1960, con base en los cuales los querellantes formulan sus alegatos. Los puntos de vista que se expresaron en la respuesta de 14 de febrero de 1961, y que se analizarán más adelante, son los que el Gobierno « tenía cuando fueron presentados los proyectos a la última sesión de la Dieta Nacional».
  111. 111 La decisión de enmendar la ley de servicios públicos nacionales tenía por fin permitir una completa libertad en la selección de funcionarios, elegidos libre y democráticamente por las organizaciones de empleados, las cuales podrían elegir funcionarios que no fueran empleados.
  112. 112 De acuerdo con la ley vigente, no está prohibido a los miembros del personal que representan al empleador el afiliarse a las mismas organizaciones que los demás empleados. El proyecto habría prohibido a los empleados de dirección y supervisión y a los que estuvieran ocupados en puestos de confianza el pertenecer a las mismas organizaciones que los demás empleados.
  113. 113 Las nuevas disposiciones sobre el registro de las organizaciones, dice el Gobierno, establecen ciertos requisitos que deben llenar las organizaciones para obtener o conservar su registro. El registro no es obligatorio, ni se niega a las organizaciones no registradas el derecho de existir y funcionar. El solo registro otorga la personalidad jurídica, pero ésta no afecta a la existencia ni a las actividades de las organizaciones; la cancelación del registro no implica su disolución. El proyecto encargaría el registro y su cancelación a la Dirección Nacional de Personal, descrita por el Gobierno como organismo justo e independiente, de cuyas decisiones puede apelarse ante los tribunales.
  114. 114 A la ley de servicios públicos locales se le harían las correspondientes modificaciones.
  115. 115 Al mismo tiempo, el Gobierno decidió realizar un reajuste en las funciones de las autoridades en cuanto a la administración del personal. Lo relativo a salarios, eficiencia, adiestramiento, indemnización por accidentes, ayuda mutua, retiro, etc., dejaría de ser de la competencia de la Dirección Nacional de Personal y del Ministro de Finanzas, para pasar a la del Primer Ministro. Pero asuntos tales como las recomendaciones a la Dieta Nacional y al gabinete sobre el mantenimiento y mejora de los salarios y otras condiciones de trabajo de los empleados públicos nacionales y las peticiones de medidas administrativas en este sentido, así como los procedimientos para la indemnización administrativa de las medidas desfavorables a los empleados y a sus organizaciones, seguirían perteneciendo a la Dirección Nacional de Personal, cuya plena independencia se mantendría mediante la conservación de las disposiciones legales según las cuales solamente la Dieta Nacional puede despedir a los miembros de esta Dirección, la cual, a su vez, puede presentar informes y recomendaciones directamente a la Dieta Nacional, sin pasar por el gabinete.
  116. 116 El Gobierno adjunta a su respuesta el texto de la parte pertinente del anterior proyecto de enmienda de la ley de servicios públicos nacionales.
  117. 117 El Gobierno declara en su comunicación de 9 de mayo de 1961 que en realidad los proyectos presentados a la legislatura actual de la Dieta Nacional son similares en el fondo a los presentados anteriormente en 1960. Por lo tanto, formula sus propias observaciones sobre lo esencial. El Gobierno ha suministrado los textos de los proyectos de enmienda de la ley de servicios públicos nacionales - el proyecto que se discute en los alegatos que aquí se analizan - y de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas.
  118. 118 El Gobierno declara que el proyecto no establece restricción de ninguna clase en cuanto a la afiliación a las organizaciones de empleados ni les prohíbe federarse « con cualesquiera organizaciones de trabajadores ». La afiliación es limitada en el caso de las organizaciones de empleados registradas; esta disposición está destinada a establecer relaciones normales entre las autoridades oficiales y las organizaciones de empleados, registrando únicamente las que se compongan de empleados cuyas condiciones estén regidas por leyes y reglamentos; las autoridades competentes están « obligadas ... a entrar en negociación - salvo justas razones para negarse a hacerlo - con una organización registrada de empleados cuando ella así lo pida ». Pero la organización registrada de empleados tiene libertad de elegir sus dirigentes y de federarse « con otras organizaciones de empleados y con cualesquiera organizaciones de trabajadores ». Además, dice el Gobierno, «una organización de empleados no registrada de acuerdo con el proyecto puede igualmente presentar su solicitud de negociación y negociar de hecho con las autoridades a fin de promover y defender los intereses de sus miembros » (artículo 108-5 del proyecto). El registro ordenado en el proyecto no es, por lo tanto, una condición requerida para la Constitución y gestión de una organización ... Las autoridades, en principio, están dispuestas a negociar con las organizaciones registradas (artículo 108-1 del proyecto). Por otra parte, aun las organizaciones no registradas pueden negociar.
  119. 119 El Gobierno repite sus declaraciones anteriores sobre las normas que garantizan la independencia de la Dirección Nacional de Personal.
  120. 120 Otra condición previa al derecho de registro según el proyecto es que « las personas de dirección y similares » no deben afiliarse a las organizaciones de empleados que defiendan los intereses de otras categorías. Según el proyecto, las personas de dirección y similares, incluyendo el personal de supervisión, y las que están ocupadas en puestos de confianza pueden formar sus propias organizaciones; al decir del Gobierno, esto ayudará a garantizar la independencia de las organizaciones de otros empleados frente a los empleadores. El Gobierno no considera que esto sea diferente de la clasificación por categorías mencionada en las observaciones de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Según el proyecto, la Dirección Nacional de Personal determinará el sentido de « personas de dirección y similares », pero este sentido, dice el Gobierno, ha sido determinado a priori, y solamente es definido con claridad por la Dirección Nacional de Personal, de suerte que el sistema no equivale a una autorización previa, porque lo aplica la Dirección, la cual está encargada también del registro.
  121. 121 El Gobierno niega que, según las disposiciones del proyecto, el empleador pueda trasladar a un sindicalista activo, comprometiendo así el registro de un sindicato, pues los cambios de personal con este objeto están prohibidos por la ley, mientras que, en caso de que ocurra esto con perjuicio de los empleados, puede interponerse recurso de revisión ante la Dirección Nacional de Personal y ante los tribunales.
  122. 122 El Gobierno dice que la adquisición de la personalidad jurídica no es condición indispensable para la existencia y el funcionamiento de una organización, sino simplemente un medio de otorgarle facilidades financieras y no restringir los derechos contemplados en los artículos 2, 3 y 4 del mencionado Convenio núm. 87. Solamente un porcentaje mínimo de sindicatos han optado por adquirir la personalidad jurídica.
  123. 123 Las condiciones previas que establece el proyecto para el registro, incluyendo las relativas al contenido de los estatutos sindicales, la disposición sobre elección de funcionarios por voto secreto, etc., son, dice el Gobierno, simples formalidades que no ponen en peligro la autonomía de una organización; al efectuar el registro, la Dirección Nacional de Personal no puede optar arbitrariamente. Una organización de empleados puede recurrir a un tribunal si la Dirección " ha cometido un acto ilegal en relación con el registro. La interpretación del querellante según la cual los párrafos 3) y 4) del artículo 3 del proyecto niegan el derecho de apelación sobre las cuestiones de hecho se basa simplemente en una mala interpretación de estas disposiciones ". La cancelación del registro de una organización, dice el Gobierno, " no menoscaba en forma alguna su existencia y actividades como organización de trabajadores ". Igual derecho de apelación se concede contra la cancelación que contra la negación del registro.
  124. 124 En cuanto a las alegaciones relativas a los asuntos que pueden someterse a negociación de acuerdo con el nuevo artículo 108-5, párrafos 1) y 3) (véase más arriba párrafo 109), el Gobierno manifiesta que, según la ley actualmente vigente y según el proyecto de enmienda de la ley de servicios públicos nacionales, existe una disposición que prevé la negociación " sobre las condiciones de trabajo y otros fines lícitos, incluyendo las actividades sociales y las de bienestar ", pero las cuestiones pertinentes a la dirección y marcha de los asuntos oficiales quedan excluidas de la negociación. A este respecto, el Gobierno arguye que el artículo 19, párrafo 8, de la Constitución de la O.I.T no impone al Estado que ratifica un convenio " la obligación de mantener niveles más favorables que los establecidos en el convenio " y que " la revisión o abolición por parte del Estado de un sistema de su propia concepción que no ha sido contemplado en ningún convenio no tiene nada que ver con el artículo 19, párrafo 8, de la Constitución ".
  125. 125 Finalmente, el Gobierno comenta las alegaciones relativas al alcance del derecho de organización, según la ley de servicios públicos locales, y declara que el proyecto de enmienda no prohíbe a los empleados que pertenezcan a dos o más organismos públicos locales el federarse con otras organizaciones de empleados o de trabajadores: las restricciones sobre la afiliación se aplican, como en el caso de las organizaciones de empleados públicos nacionales, solamente si la organización solicita ser registrada, pero las condiciones de trabajo de los empleados públicos locales son determinadas por la asamblea del organismo público local interesado (municipalidad o prefectura).
  126. 126 Los alegatos se refieren a las proyectadas enmiendas legislativas que actualmente examina la Dieta Nacional. En cierto número de casos el Comité ha examinado en qué medida debería expresar su opinión sobre proyectos de textos legislativos. Aunque el Comité en ciertos casos haya desestimado alegaciones sobre proyectos de ley, ya debido a la vaguedad de tales alegaciones, ya porque los proyectos legislativos no habían sido patrocinados por el Gobierno, ha declarado, sin embargo, que cuando examina alegaciones precisas y detalladas referentes a un proyecto de ley sometido por el Gobierno al Poder Legislativo, la circunstancia de que las mismas se refieran a un texto sin fuerza de ley no es motivo suficiente para impedirle que se pronuncie sobre el fondo de las alegaciones presentadas. El Comité expresó la opinión de que, en tales circunstancias, hay cierto interés en que el Gobierno y el querellante conozcan la opinión del Comité respecto de un proyecto de ley antes de su adopción, dado que el Gobierno, que cuenta con la iniciativa sobre la materia, podría introducir modificaciones.
  127. 127 En el caso presente se han formulado alegatos detallados sobre algunas de las disposiciones del proyecto de enmienda actualmente en estudio de la Dieta Nacional. El Gobierno ha presentado una respuesta detallada y ha suministrado también los textos de ciertos proyectos en la forma en que fueron sometidos a la Dieta. En consecuencia, el Comité, acorde con su práctica anterior y teniendo en cuenta el hecho de que el proyecto de ley tuvo precisamente por origen la proposición presentada por el Gobierno para ratificar el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, considera adecuado expresar su opinión sobre las enmiendas proyectadas, a la luz de las disposiciones de dicho Convenio. Sin embargo, como existe todavía la posibilidad de que los textos del proyecto sean modificados en la Dieta y es difícil en este momento tener una idea de conjunto de todos los efectos de un programa general de enmiendas legislativas cuyo alcance no está totalmente definido, el Comité decide, con tal motivo, limitarse a comentar algunas de las cuestiones más importantes planteadas y, para las demás, esperar los resultados finales antes de formular otras conclusiones.
  128. 128 Estas cuestiones importantes se refieren a las proyectadas disposiciones sobre el registro de organizaciones de empleados públicos. Los querellantes alegan que solamente disfrutarían del derecho de negociación las organizaciones registradas, cuyos privilegios, por ende, serían tantos que una organización no registrada encontraría grandes dificultades en " fomentar y defender los intereses " de sus miembros y se restringiría el derecho de los trabajadores a " constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas ". El Gobierno confirma que, según el proyecto de enmienda de la ley de servicios públicos nacionales, una organización podría registrarse solamente si el número de sus miembros está limitado a los empleados públicos y si " las personas de dirección y similares " forman organizaciones separadas de la de los demás empleados.
  129. 129 La cuestión esencial que el Comité examina en este momento es la de saber qué organizaciones tendrían el derecho de negociar; en efecto, si, como se alega, la situación es tal que solamente pueden negociar las organizaciones que han cumplido las anteriores condiciones de registro, esta situación parecería requerir ser examinada a la luz del artículo 2 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. Sin embargo, el Gobierno niega que tal sea el caso.
  130. 130 A este respecto, el Gobierno manifiesta que " una organización de empleados no registrada de acuerdo con el proyecto puede igualmente presentar solicitud de negociación y negociar de hecho con las autoridades con miras a fomentar y defender los intereses de sus miembros " (artículo 108-5 del proyecto). Es ésta una declaración categórica de la cual el Comité toma nota como tal.
  131. 131 El Gobierno manifiesta que las autoridades competentes están "obligadas ... a entrar en negociaciones, salvo justas razones para negarse a hacerlo, con una organización de empleados registrada, cuando ella así lo haya propuesto " y que " las autoridades, en principio, estarán dispuestas a negociar con las organizaciones registradas. Por otra parte, aun las organizaciones no registradas pueden negociar ".
  132. 132 En estas condiciones, el Comité, teniendo en cuenta la importancia que concede al derecho de negociación de las organizaciones representativas, sean o no registradas, pide al Gobierno declare si en la práctica las autoridades competentes negocian con organizaciones no registradas y, de ser así, si negocian con ellas en las mismas condiciones que con las organizaciones registradas.
• Alegatos relativos a actos de discriminación sindical (Sindicato de Maestros del Japón)
  133. 133 El Sindicato de Maestros del Japón señala en sus comunicaciones de 9 de noviembre y 8 de diciembre de 1960 que el artículo 56 de la ley de servicios públicos locales establece que los empleados públicos locales no estarán sujetos a tratos discriminatorios por el hecho de haberse afiliado a un sindicato o de haber actuado legalmente a nombre del mismo, y que, de acuerdo con el párrafo 10) del artículo 8-1, cualquier persona perjudicada puede pedir a la comisión de personal que revise los actos de discriminación y adopte las medidas que sean necesarias.
  134. 134 Los trabajadores de la industria privada están protegidos por la ley de sindicatos contra: a) los actos de discriminación sindical en materia de empleo; b) el rechazo de la negociación colectiva, y c) la injerencia del empleador en la gestión sindical. Los querellantes declaran que la ley de servicios públicos locales (al igual que la ley de servicios públicos nacionales) da protección solamente contra la primera de esta serie de actos y que el Gobierno no está cumpliendo, en relación con los empleados públicos locales, los artículos 2 y 3 del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, ratificado por el Japón. Alegan también que el Gobierno interpreta la expresión " funcionarios públicos al servicio del Estado " (artículo 6 de dicho Convenio) como si comprendiera a todos los funcionarios públicos, incluyendo a los maestros, quienes no tienen ninguna relación con la administración pública.
  135. 135 Los querellantes citan luego varios casos de supuestos actos de discriminación sindical contra algunas personas en razón de su afiliación al Sindicato de Maestros del Japón. En especial, se refieren a los actos realizados en la prefectura de Ehime en relación con la participación en la Conferencia de Investigaciones organizada por la Comisión de Educación de la prefectura con facultades para nombrar maestros y proseguir investigaciones en el campo de la educación. Los maestros fueron invitados por los directores de sus escuelas a tomar parte en la Conferencia. Se alega que la Comisión de la prefectura de Ehime prohibió la participación de los miembros del Sindicato de Maestros del Japón si no se retiraban antes del Sindicato. Los querellantes presentan como prueba las declaraciones que sobre sus entrevistas con las autoridades de educación o los directores de escuela hicieron los Sres. S. Ishikawa (vicepresidente del Sindicato de Maestros de Niihama-Shi), Y. Kitayama (maestro de la escuela secundaria de Iwamatsu) y T. Ogawa (maestro de la escuela elemental de Lekushi). Los querellantes manifiestan que esto obedecía al propósito de sustituir el Sindicato por la Conferencia de Investigaciones en la región indicada. Al mismo tiempo, se alega, se amenazó a los maestros con la discriminación en los ascensos si no abandonaban el Sindicato de Maestros del Japón. En prueba de ello aportan los querellantes declaraciones hechas por los Sres. T. Inoue (director de la escuela elemental municipal de Nakano), T. Mizumoto (maestro), K. Yamaoka (maestro de la escuela secundaria de Kawabe), N. Hisai (maestro de la escuela elemental de Kawabe) y S. Nishiyama (maestro de la escuela elemental de Sakao). Otra declaración de este tenor hecha también por el Sr. T. Inoue expone casos de supuesta discriminación contra miembros del Sindicato y dirigentes que fueron trasladados a regiones remotas, y cita declaraciones discriminatorias hechas por miembros de las autoridades locales (por ejemplo, que cierto maestro podría llegar a ser un buen director de escuela si no fuera miembro de la junta directiva del Sindicato); en cambio, se dice, maestros que por coacción se retiraron del Sindicato recibieron inmediatamente aumento de salarios. Estos ejemplos de discriminación en una prefectura contra el Sindicato de Maestros del Japón, dicen los querellantes, se repiten en todo el país.
  136. 136 El Gobierno comenta en su comunicación de 24 de enero de 1961 el alegato de que los funcionarios públicos locales no gozan de la misma protección que los trabajadores de la industria privada contra los actos de injerencia a que se refiere el artículo 2 del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, y de que no están protegidos por " organismos adecuados a las condiciones nacionales " según dispone el artículo 3 del Convenio. El Gobierno declara que, " siendo inconcebible que las entidades públicas locales violen con sus injerencias el derecho de sindicación garantizado por la Constitución y por las leyes, no existe organismo alguno que ... se ocupe de suprimir las prácticas laborales desleales ", como en el caso de los trabajadores de la industria privada. Sin embargo, declara el Gobierno, la ley de servicios públicos locales contiene disposiciones especiales (artículo 56) por las que se instituye un sistema de apelación que faculta a los funcionarios públicos locales a solicitar la revisión de los casos de despido u otras medidas injustas que resulten en detrimento de sus intereses (artículos 49, 50 y 51).
  137. 137 El Gobierno sostiene que la educación obligatoria que pueden establecer las autoridades locales forma parte de la función del Estado y que, por lo tanto, los maestros del Japón " son funcionarios públicos al servicio del Estado " en el sentido del artículo 6 del mencionado Convenio (núm. 98).
  138. 138 La Conferencia de Investigaciones de la Educación de la prefectura de Ehime es, según el Gobierno, una organización creada espontáneamente por los directores y maestros de escuela " que se separaron " del Sindicato de Maestros del Japón para consagrarse a actividades de investigación educacional. El Gobierno niega que haya habido presiones sobre los maestros para obligarlos a abandonar el Sindicato y declara que, aunque el presidente y el superintendente de la Comisión de Educación de la prefectura de Ehime " han señalado adecuadamente diversos actos ilegales perpetrados por el Sindicato de Maestros, nunca han abusado dolosamente contra el Sindicato ".
  139. 139 El Gobierno manifiesta en su comunicación de 9 de mayo de 1961 que una investigación hecha por la Comisión de Educación de la prefectura de Ehime reveló que no se cree en las declaraciones aducidas por los querellantes para demostrar que se había coaccionado al Sr. Kitayama y a otras personas designadas por los querellantes a fin de hacerlos abandonar el Sindicato de Maestros del Japón. Ni es cierto, dice el Gobierno, que los maestros que abandonaron el Sindicato hayan obtenido ventajas.
  140. 140 Con arreglo al procedimiento para el examen de quejas por violación de los derechos sindicales, el Comité ha expresado la esperanza de que cuando se hacen alegaciones precisas los gobiernos deberán formular, a fin de lograr un examen objetivo, respuestas detalladas a las alegaciones detalladas que se hayan hecho. En todos los casos en que las informaciones aportadas por los gobiernos a los que se hayan comunicado quejas parezcan inadecuadas o de índole demasiado general, el Comité ha seguido la práctica de pedir al gobierno interesado que aporte informaciones más detalladas con el fin de permitirle expresar una opinión debidamente considerada al Consejo de Administración.
  141. 141 En el caso presente, los querellantes han apoyado sus alegaciones en informes detallados de lo esencial de las declaraciones hechas por no menos de ocho personas diferentes, designadas por sus nombres, y según todas ellas se han cometido actos antisindicales concretos. En respuesta, El Gobierno niega en forma general y dice que la Comisión de la prefectura de Ehime (precisamente el empleador implicado en el caso) hizo una investigación que reveló que las declaraciones no eran ciertas.
  142. 142 En estas circunstancias, el Comité decide pedir al Gobierno que envíe observaciones más detalladas sobre las correspondientes pruebas aportadas por los querellantes en apoyo de sus alegaciones.
• Alegatos relativos al no reconocimiento del Sindicato de Maestros del Japón
  143. 143 El Sindicato de Maestros del Japón alega que el artículo 55 de la ley de administración pública prevé que " una organización de funcionarios locales registrada puede negociar en determinadas condiciones, pero no tiene derecho a celebrar acuerdos colectivos con las autoridades del órgano público local interesado ". En virtud de los artículos 52 y 53, solamente un sindicato organizado dentro del marco de un órgano público local (ejemplo, prefectura) puede convertirse en " organización registrada " con derecho a negociar y una federación cualquiera organizada en más de un órgano público (ejemplo, Sindicato de Maestros del Japón) se considera sólo como organización de facto. De modo que el Sindicato de Maestros del Japón no puede negociar con los órganos públicos locales y el Ministro de Educación no negociará con él en el ámbito nacional, porque la política de educación es la descentralización. Sin embargo, arguyen los querellantes, los jefes de las comisiones de educación de la prefectura son nombrados por el Ministro, que también establece el presupuesto nacional de educación, que tiene influencia directa en el funcionamiento de las condiciones de los funcionarios locales, ya que el gasto se distribuye entre el Estado, las prefecturas y las autoridades municipales. Se alega que a menos que el Sindicato de Maestros del Japón pueda negociar colectivamente con el Ministro, los sueldos y las condiciones de trabajo de los maestros nunca mejorarán. El Sindicato no pide el derecho a celebrar acuerdos colectivos, sino el derecho a que se tengan en cuenta sus puntos de vista.
  144. 144 El querellante declara que el Ministro trata también de debilitar al Sindicato de Maestros del Japón ejerciendo presión para que abandone la política de proteger los derechos de los maestros como asalariados y colabore simplemente en el funcionamiento de la política docente.
  145. 145 El querellante presenta exposiciones significativas de las declaraciones hechas a la prensa por el Ministro, que han aparecido en las ediciones de Mainichi Shimbun de fecha 24 de octubre de 1960 y del Japan Times de 25 de octubre de 1960. Se alega que el Ministro dijo que el Sindicato de Maestros del Japón no es un sindicato, sino sencillamente una organización voluntaria.
  146. 146 En virtud de comunicaciones de fechas 24 de enero y 14 de febrero de 1961, el Gobierno empieza por exponer el sistema de enseñanza en el Japón. Todas las escuelas elementales y las escuelas inferiores de segunda enseñanza, es decir, las escuelas públicas, en las cuales la educación es obligatoria, son establecidas por las municipalidades. En cada prefectura y en cada municipalidad un consejo de enseñanza es responsable de la administración docente. Existen 46 prefecturas y más de 3.500 municipalidades. Los maestros de las escuelas públicas son funcionarios locales regidos por la ley local de funcionarios y los maestros de las escuelas fundadas por una municipalidad son funcionarios de la municipalidad. Los sueldos son pagados por las prefecturas con fondos procedentes, en parte, del Estado.
  147. 147 Los maestros pueden formar un sindicato en cada municipalidad para negociar con el consejo municipal de educación. Pueden federarse dentro de los límites de su sola prefectura y negociar con la autoridad prefectoral. En cada prefectura existe una comisión de personal para garantizar la administración adecuada del personal; hace recomendaciones sobre esta cuestión y tiene también " la función cuasi judicial de examinar cualquier acción adversa para el personal ".
  148. 148 Por lo tanto, el Gobierno arguye que, en vista del sistema de descentralización, existen disposiciones relativas únicamente a los sindicatos dentro de los límites de una prefectura determinada. Pero el Gobierno declara que no niega el derecho de los sindicatos regionales de maestros a formar una federación nacional tal como el Sindicato de Maestros del Japón.
  149. 149 El Gobierno niega que la negociación entre el Sindicato de Maestros del Japón y el Ministerio de Educación sea indispensable para mejorar los sueldos de los maestros, porque éstos se determinan en las prefecturas. También niega que los supervisores de los consejos prefectorales de educación sean nombrados por el Gobierno: son nombrados por los consejos, a reserva de su aprobación por el Ministro de Educación, que nunca ha rehusado los nombramientos. Tampoco la preparación del presupuesto de educación permite al Ministro de Educación influir en los salarios, debido a que el 50 por ciento de participación del Estado en los gastos se basa en lo que efectivamente pagan las prefecturas.
  150. 150 El Gobierno declara que varios consejos prefectorales han puesto en vigor la llamada " evaluación del mérito " de los maestros, a la cual se opuso violentamente, por ejemplo, la Unión de Maestros de la prefectura de Ehime. Cuando el Ministerio de Educación introdujo un programa revisado, declara el Gobierno, el Sindicato de Maestros del Japón boicoteó las reuniones de información organizadas por el Ministerio porque no estaba de acuerdo con la revisión, e intervino en dichas reuniones mediante violencia.
  151. 151 El Gobierno declara que ha criticado la política y la doctrina del Sindicato de Maestros del Japón y le ha pedido que se abstenga de actos ilegales, pero esto nunca ha significado que debiera entenderse como que el Sindicato debería abandonar su política de proteger los intereses de los maestros como trabajadores. El Gobierno afirma que el Sindicato se opone a toda política y medidas en materia de educación por parte del Gobierno y que esto podría implicar sencillamente que el Gobierno aceptaba los puntos de vista del Sindicato si el Ministro de Educación se reuniera con sus dirigentes.
  152. 152 En apoyo de su actitud, el Gobierno cita extractos significativos de manifiestos del Sindicato. Por ejemplo, en la campaña lanzada por el Sindicato en 1957, el Gobierno expone que se había declarado que la cuestión de legalidad o ilegalidad dependía de si podía afirmar su fuerza de manera " que no quedara lugar para que su adversario ejerciera opresión e injerencia " - desde el punto de vista del Gobierno, era ésta una manifestación de la intención de anular las leyes y reglamentos mediante acción directa -. El Gobierno manifiesta que un memorándum publicado por el Sindicato en julio de 1960 declara que el Sindicato había impedido la visita del Presidente Eisenhower al Japón y derrocado al Gabinete Kishi y que " mucho había que aprender de la lección de la lucha que, mediante la fuerza de las masas, había convertido en letra muerta los reglamentos metropolitanos de Tokio para controlar asambleas y manifestaciones, que constituyen violaciones a la Constitución del Japón ". Pero, declara el Gobierno, la Corte Suprema ha decidido que dichos reglamentos no violan la Constitución.
  153. 153 El Gobierno alega también cierto número de actos de violencia por parte del Sindicato como justificación para no tener tratos con él: encerrando a los miembros de un consejo docente de prefectura, violencias en contra de la policía, boicot de los maestros que no se afiliaran al Sindicato, injerencias ruidosas en las reuniones, daños a la propiedad, etc.
  154. 154 El Gobierno suministra un extracto de las Normas de ética profesional para los maestros, publicadas por el Sindicato de Maestros del Japón en octubre de 1960. Contienen observaciones tales como: " deberían adoptarse medidas sociales para substituir el fundamento de la estructura social con el fin de introducir un sistema social concebido de forma completamente diferente "; " si se enseña que la sociedad actual no es buena, que debe destruirse con el fin de introducir una sociedad democrática .., será usted considerado como violador del curso de estudio ...; sin embargo, debería usted enseñar de esta forma ". De estas y otras citas, el Gobierno saca la conclusión de que el Sindicato de Maestros mantiene una lucha de clases, desea establecer un nuevo sistema social y exhorta a los maestros a que enseñen que la sociedad actual debe ser destruída.
  155. 155 En su comunicación de fecha 9 de mayo de 1961, el Gobierno declara que, si los maestros debieran ser considerados como " trabajadores " dentro del significado del Convenio núm. 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, resulta que sus " empleadores " son los consejos prefectorales de educación. De ahí que la negociación tenga lugar en el ámbito prefectoral. El Gobierno expresa la opinión de que sería ilícito y equivocado que el Ministro de Educación negocie con el Sindicato de Maestros del Japón pasando por alto los consejos de prefectura, cuando no tiene poder para determinar los salarios y otras condiciones de empleo de los maestros.
  156. 156 El artículo 2 del Convenio núm. 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, da efecto al principio generalmente aceptado de que los trabajadores, sin distinción alguna, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como de afiliarse a ellas. Este derecho se aplica a los trabajadores, ya sean públicos o privados, ya sean funcionarios o no, con la única posible excepción de los miembros de las fuerzas armadas y de la policía. El Comité considera que un gobierno tiene perfectamente derecho a decir que no negociará a base nacional y que limitará las negociaciones al ámbito de la empresa - o al ámbito municipal o prefectoral, según el caso -. Claro está que hay que observar que en un número considerable de países las condiciones de empleo de los funcionarios locales son determinadas directamente por las autoridades locales interesadas, pero que en las negociaciones con las diferentes autoridades dichos funcionarios locales se hallan normalmente representados, si así lo desean, por sus organizaciones nacionales. Pero el Gobierno del Japón parece insinuar que, debido a que la negociación, según la ley de administración pública local, debe tener lugar en el ámbito regional, esto significa que la organización negociadora debe ser también una organización que exista únicamente en el ámbito regional; el Comité considera que semejante restricción puede constituir limitaciones al derecho de los trabajadores de establecer y afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes y a elegir libremente a sus representantes (artículo 3 del Convenio citado). Aunque los sindicatos regionales pueden confederarse en el Sindicato de Maestros del Japón, únicamente el sindicato regional puede negociar con la autoridad regional.
  157. 157 En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida, sin desconocer que la determinación de las líneas generales de la política de la enseñanza, aunque es una cuestión sobre la cual puede ser normal que se consulte a las organizaciones del personal docente, no se presta a negociaciones colectivas entre estas organizaciones y las autoridades competentes, y sin desconocer tampoco que las primeras no podrían formular reclamaciones, desde el punto de vista del principio de la libertad sindical, por actividades de carácter subversivo:
       • a) llamar la atención del Gobierno sobre la importancia que concede al principio de que los trabajadores deben tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas, así como de elegir libremente a sus representantes;
       • b) expresar la opinión de que, si bien las administraciones tienen el derecho de decidir si se proponen negociar en el ámbito nacional o en el ámbito regional, los trabajadores, la negociación se realice en uno u otro ámbito, deberían, de acuerdo con este principio, tener el derecho de elegir la organización de su agrado para que los represente en sus negociaciones.
  158. Alegatos relativos a la injerencia en el S.N.F y en la afiliación de los trabajadores al mismo
  158. 158 El S.N.F, en su comunicación de fecha 20 de febrero de 1961, alega que la Dirección de los Ferrocarriles Nacionales Japoneses viola el derecho de sindicación de la siguiente manera: a) inducción (mediante los supervisores inmediatos) de los trabajadores a abandonar el Sindicato o a afiliarse a sindicatos desmembrados formados durante el período en que la Dirección rehusaba negociar con el S.N.F, acompañada de promesas de ganancias personales o amenaza de un trato desfavorable; b) injerencia, por medio de los supervisores inmediatos, en la selección de dirigentes de los trabajadores cuando se celebran elecciones; c) restricciones impuestas por los supervisores en las actividades de las secciones del S.N.F.; d) consideración de la lealtad de un trabajador hacia la política del S.N.F como factor en contra del mismo cuando se evalúan sus méritos; e) discriminación en contra de aquellos que tomen parte en las actividades del S.N.F y favoritismo hacia aquellos que no toman parte en las mismas.
  159. 159 El querellante suministra cierto número de ejemplos de la injerencia alegada.
  160. 160 Durante los cursos de formación de personal dirigente organizados en la división de explotación de los ferrocarriles de Kanayawa, se alega que los encargados de los cursos criticaron al Sindicato y estigmatizaron a ciertos dirigentes como comunistas.
  161. 161 Se alega, con respecto a una elección sindical realizada el 8 de septiembre de 1959, que se celebró una reunión general de la sección de Fukui y que un subjefe de sección, el Sr. Shago, utilizó su posición oficial para hacer propaganda a favor de un Sr. Sada Kato, conocido antisindicalista.
  162. 162 Se alega que el Sr. S. Tokinda, subjefe de estación de la estación de Kanayawa, agasajó con alimentos y bebidas a unos cuarenta subjefes de estación y contramaestres principales de los talleres, criticó al S.N.F y persuadió a aquéllos a que nombrasen una comisión preparatoria de un nuevo sindicato de empleados en la estación. El querellante declara que esta reunión fué convocada ostensiblemente para discutir servicios a los pasajeros y un viaje de excursión, pero que estas cuestiones no fueron discutidas.
  163. 163 Se alega que el Sr. H. Iwakawa, jefe de estación de Naoetsu y que no es miembro sindical, reunió a su personal el 29 de febrero de 1960 y le dirigió un discurso a lo largo del cual dió a entender que el hecho de que treinta miembros del Sindicato querellante figurasen entre los empleados de la estación se tendría presente en relación con la evaluación de los méritos que se estaba llevando a cabo. Se alega que el 9 de marzo de 1960 un supervisor ordenó que se eliminasen los avisos sindicales del cuadro de avisos; el subjefe de estación, Sr. K. Ichimura, hizo que los miembros de un nuevo sindicato regional auspiciado por las autoridades quitaran el cuadro de avisos del Sindicato querellante del lugar que había ocupado desde 1955. Se alega que el 10 de marzo de 1960 el Sr. Iwakawa manifestó al secretario de la rama del Sindicato querellante que en el futuro no cobrase las cotizaciones sindicales en las oficinas.
  164. 164 Se alega que el 11 de marzo de 1960 el Sr. Y. Ogiwara, vicepresidente del sindicato rival, auspiciado por las autoridades en Naoetsu, llamó al Sr. H. Takenouchi, miembro del S.N.F, y le dijo que el Sr. Ichimura, el subjefe de estación, se hallaba preocupado por su fidelidad al S.N.F. Le recordó los ascensos que había tenido y de este modo le persuadió para que firmase un formulario de afiliación al sindicato regional rival, después de lo cual, el 20 de marzo de 1960, el Sr. Ichimura dijo al Sr. Takenouchi: " Me complace mucho que haya usted tomado tan buena decisión. No importa lo que usted hizo mientras perteneció al Sindicato Nacional de Ferroviarios, pero, como se ha afiliado usted al nuevo sindicato regional, confío en que hará usted todo lo posible sin poner dificultades. "
  165. 165 Los días 16 y 17 de marzo de 1960 se celebró una conferencia de miembros del nuevo sindicato regional en la estación de Naoetsu. Se alega que el vicepresidente dijo: " Aquel que, después de haberse afiliado al nuevo sindicato regional, vuelva al S.N.F será tratado desfavorablemente ... y no podrá volver a su empleo de los ferrocarriles nacionales. No soy yo quien dice esto, sino las autoridades ferroviarias. "
  166. 166 Se alega que el 3 de marzo de 1960 el Sr. Y. Sugimoto, subjefe de estación en la estación de Arai, habló a dos miembros del S.N.F, los Sres. E. Kakinoki y H. Karasawa, y les dijo que abandonasen el S.N.F y se afiliasen al sindicato regional rival; como consecuencia, estos dos miembros y otros dos miembros del S.N.F se afiliaron al sindicato regional. Se alega que, debido a que el sindicato regional no protege sus intereses, el Sr. Kakinoki y algunos otros volvieron a afiliarse al S.N.F el 31 de mayo de 1960, y el 10 de agosto de 1960 estas personas fueron las únicas que no obtuvieron aumentos de salarios, aunque tenían derecho a ello. El 27 de agosto, declara el querellante, el Sr. N. Ozaki, jefe de estación, les dijo que se los sancionaba por haber regresado al S.N.F y que las autoridades le habían censurado a él por no haber impedido dicho regreso, agregando: " Es política de la autoridad ferroviaria aplastar al S.N.F y mantener únicamente el segundo sindicato. "
  167. 167 En su comunicación de fecha 1.° de mayo de 1961, el Gobierno cita los prospectos de ciertos nuevos sindicatos de 1957 como prueba de que se habían instituído voluntariamente y, en términos generales, niega todo acto de injerencia con los miembros del S.N.F. El Gobierno considera que el derecho de los trabajadores o de los sindicatos interesados a solicitar la reparación por parte de los servicios públicos y de la Comisión de Relaciones de Trabajo de las Empresas Nacionales, en el caso de prácticas de trabajo desleales de la clase a que se hace referencia en el artículo 2 del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, y el poder que ejerce la Comisión - establecida para este fin y que se compone solamente de sus miembros " neutrales en materia política " - para tomar medidas reparadoras garantizan la plena protección. De los dieciocho casos de esta clase sometidos a la Comisión hasta ahora, declara el Gobierno, uno ha sido rechazado, uno fué objeto de decisión reparadora y dieciséis fueron retirados por los solicitantes.
  168. 168 En su respuesta, el Gobierno se limita a negar en términos generales los alegatos y explica que en el caso de injerencia semejante a la alegada existe remedio mediante el recurso a los servicios públicos y a la Comisión de Relaciones de Trabajo de las Empresas Nacionales, habiéndose aplicado esta reparación en cierto número de casos.
  169. 169 Como los querellantes han sometido alegaciones detalladas en cuanto a la conducta de un tal Sr. Shago, en relación con una elección sindical, y en cuanto a las funciones de un tal Sr. S. Tokinda, y de cierto número de funcionarios en Naoetsu y por personas bajo sus órdenes, así como por funcionarios de la estación de Arai, el Comité decide solicitar que el Gobierno suministre nuevas observaciones sobre las cuestiones planteadas en estos alegatos.
• Alegatos relativos al sistema de funcionarios sindicales a tiempo completo
  170. 170 El Sindicato de Maestros del Japón declara que es práctica establecida en el Japón que los sindicatos organizados por funcionarios nacionales (Reglamentación sobre la Dirección Nacional de Personal núm. 15-3, en virtud de la ley de servicios públicos nacionales) y por funcionarios locales (laudos de prefectura en virtud de la ley de servicios públicos locales) tengan funcionarios sindicales a tiempo completo, manteniendo su situación (pero que no reciben salario cuando actúan en esta calidad). Tienen derecho a dedicar su tiempo exclusivamente a actividades sindicales. Pero este privilegio se concede solamente a las organizaciones de personal registradas (es decir, organizaciones registradas en la Dirección Nacional de Personal o la Comisión Local de Personal, cualquiera que sea el caso) y solamente si, a juicio de las autoridades empleadoras, los servicios públicos no se ven entorpecidos. Al mismo tiempo puede anularse el registro, en el caso de un funcionario sindical local, si el sindicato emplea como dirigente o admite como miembro a una persona que no sea funcionario local. [Esta parte de las alegaciones plantea, con respecto a los funcionarios nacionales y locales, el mismo problema que se examinó anteriormente en lo que se refiere a los sindicatos de empleados de las empresas públicas nacionales y locales. Se alega que el Sindicato de la prefectura de Wakayama fué considerado ilegal por la Comisión Docente de la prefectura porque eligió a maestros cesantes como dirigentes y la Comisión rehusó el permitirles que mantuvieran su situación a tiempo completo, decisión contra la cual apeló el Sindicato a los tribunales, en donde se halla pendiente la cuestión. Los querellantes dan muchos ejemplos para ilustrar la su- puesta creciente tendencia, en el ámbito nacional y en el local, a limitar el número de personas que pueden actuar como funcionarios sindicales a tiempo completo manteniendo su situación.
  171. 171 Se alega ahora, como parte del programa legislativo emprendido con miras a la ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, que el Gobierno ha introducido ordenanzas que estipulan la derogación, después de otros tres años, del sistema de funcionarios sindicales a tiempo completo que mantienen su situación con respecto a sindicatos de funcionarios públicos nacionales y locales (y de los sindicatos de empleados de empresas públicas nacionales y locales). La Unión de Sindicatos de Empleados Públicos hace alegación similar; considera dicha derogación como una violación del artículo 3 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y como empeoramiento de los derechos sindicales establecidos por la costumbre, contrariamente al artículo 19, párrafo 8, de la Constitución de la O.I.T. El Sindicato de Maestros del Japón declara que las razones expresadas por el Gobierno para eliminar el sistema consisten en que ya no será necesario cuando los sindicatos interesados puedan legalmente tener dirigentes que no se hallen dedicados a la profesión de que se ocupe el sindicato. En opinión del querellante, esto significará que los sindicatos ya no pueden contar con dirigentes que tengan experiencia verdadera de las necesidades de los miembros, obtenida merced a haber sido empleados ellos mismos.
  172. 172 En su comunicación de fecha 24 de enero de 1961, el Gobierno admite que ha sido práctica, tanto en el ámbito nacional como en el local, que cierto número de funcionarios sean dispensados, " con el permiso de las autoridades contratantes ", como prescribe la ley, para dedicarse durante largo tiempo a la labor sindical a tiempo completo, después de lo cual son empleados de nuevo con el salario que hubieran tenido normalmente si no hubieran estado ausentes. No se necesita permiso para actuar como funcionario sindical a tiempo parcial fuera de las horas de trabajo. Más recientemente, los consejos de educación de las prefecturas han pedido la derogación o limitación del sistema, en parte debido a los gastos y en parte debido a que la educación necesita a todos los maestros y su ausencia prolongada es perjudicial a la enseñanza. Debe abolirse el sistema porque, en virtud de las enmiendas legislativas pendientes, será posible nombrar funcionarios sindicales a tiempo completo que no tengan la categoría de funcionarios públicos. El Gobierno confirma los hechos relativos al Sindicato de la prefectura de Wakayama tal como los declaran los querellantes.
  173. 173 En su comunicación de fecha 14 de febrero de 1961, que se limita a las quejas de la Unión de Sindicatos de Empleados Públicos, el Gobierno declara que, en relación con la enmienda pendiente a la ley de administración pública nacional, el sistema de funcionarios a tiempo completo será abolido como innecesario por las mismas razones que en los servicios públicos locales.
  174. 174 En su comunicación de fecha 9 de mayo de 1961 el Gobierno declara de nuevo que, en virtud del proyecto de enmienda a la ley de servicios públicos nacionales, tal como se somete ahora a la Dieta, personas que no sean empleados pueden ser nombradas como funcionarios en las organizaciones de empleados. Por lo tanto, ya no regirá el sistema de funcionarios sindicales a tiempo completo que mantengan su situación de empleados.
  175. 175 En virtud de la legislación vigente, un sindicato puede nombrar como funcionarios únicamente a personas que se hallen dedicadas a la ocupación que representa. Estas personas, salvo que se les de autorización, están obligadas, en virtud de los reglamentos relativos a los funcionarios, a dedicar su tiempo exclusivamente a estas funciones del servicio público. Un sindicato puede nombrar un funcionario a tiempo completo únicamente si se le da permiso para ausentarse; sigue siendo empleado, y, por lo tanto, con derecho a ser elegido como funcionario, únicamente cuando el permiso de ausencia va acompañado de la conservación de su situación. Por con siguiente, mientras la ley continúe como está, el Comité considera que únicamente el mantenimiento del sistema actual permitiría a las organizaciones organizar su administración.
  176. 176 Pero si un sindicato tiene derecho a elegir como funcionarios a tiempo completo a personas ajenas a la ocupación de los miembros que representa, que, como dice el Gobierno, sería la situación en virtud de la nueva legislación, el Comité opina que no podría considerarse ya a los empleadores interesados en la obligación de dar permiso de ausencia del trabajo por largo tiempo, sin pago de salarios pero con retención de la situación, a personas dedicadas a semejante ocupación con miras a actuar como funcionarios sindicales a tiempo completo.
  177. 177 En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que, a reserva de las observaciones contenidas en los párrafos 175 y 176 anteriores, estas alegaciones no requieren examen más detenido.
• Alegatos relativos a la negación de los derechos de negociación colectiva de los empleados públicos
  178. 178 La I.C.T.T alega que todos los funcionarios públicos empleados por el Gobierno u organismos de gobierno local, salvo los empleados públicos comprendidos en la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas, están autorizados para organizarse, pero no tienen el derecho de negociar colectivamente y concluir contratos de trabajo. El Gobierno no ha presentado observación alguna sobre este aspecto del caso.
  179. 179 Sin embargo, el Comité examinó una alegación semejante en el caso núm. 60, referente al Japón. En dicho caso, el Comité observó que los empleados públicos en cuestión eran en realidad aquellos contratados en el " servicio regular " de los servicios públicos nacionales (comprendidos en la ley de servicios públicos, 1947, modificada) y en el " servicio público regular de los servicios públicos locales (comprendidos en la ley de servicios públicos locales, 1950, modificada). El Comité observó 2 que el Japón había ratificado el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, cuyo artículo 4 dispone que " deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por la otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo ", y cuyo artículo 6 dispone que "el presente Convenio no trata de la situación de los funcionarios públicos al servicio del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto ". Teniendo en cuenta que los empleadores públicos implicados en las alegaciones eran precisamente personas que gozaban de condiciones de empleo legales, como lo contempla el artículo 6 del Convenio, el Comité observó que el Gobierno, al permitirles presentar quejas y peticiones a través de sus organizaciones, para que fueran tomadas en consideración por quienes eran responsables de la preparación o formulación de recomendaciones relativas al contenido de sus condiciones de empleo, había adoptado el principio generalmente aceptado en otros países con relación a los empleados públicos de esta categoría, cuya situación, de acuerdo con la ley, admite la negociación, pero no la conclusión de contratos colectivos. El Comité, por lo tanto, considerando que a este respecto el Gobierno parecería haber actuado en forma compatible con el artículo 4 del Convenio núm. 98, recomendó al Consejo de Administración que decidiera que las alegaciones no requerían examen más detenido. Puesto que las presentes alegaciones no añaden nada a las ya consideradas en el caso núm. 60, el Comité llegó a la misma conclusión por las mismas razones.
• Alegatos relativos a cuestiones incluidas en los derechos de negociación de las organizaciones de funcionarios públicos
  180. 180 La Unión de Sindicatos de Empleados Públicos pretende que la actual negativa del Gobierno a permitir que el " nombramiento o despido de un individuo " sea objeto de negociación es incompatible con el artículo 11 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, a la luz de la observación, relativa a Dinamarca, hecha por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T en 1957.
  181. 181 El Gobierno manifiesta en su comunicación de 9 de mayo de 1961 que no entiende completamente a qué se refieren los querellantes cuando critican la actitud del Gobierno en relación con el " nombramiento y despido de individuos ", pero que ninguna disposición del proyecto de enmienda de la ley de servicios públicos nacionales "prohíbe enteramente las negociaciones sobre el nombramiento y el despido ".
  182. 182 En su observación relativa a Dinamarca a que se ha hecho alusión, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones manifestó que se había visto en la necesidad de examinar hasta qué punto el hecho de que aun las organizaciones reconocidas no puedan negociar sobre el nombramiento o despido de un individuo puede tener por resultado, especialmente en caso de despido, una limitación considerable del ejercicio del derecho de sindicación (artículo 11 de dicho Convenio), pues el verdadero objeto de las organizaciones gremiales es poder defender los intereses de sus miembros.
  183. 183 El Gobierno ha declarado que nada hay en la legislación reformatoria que prohíba el derecho de negociar sobre estas materias. Pero la alegación habla de un asunto de práctica corriente. En estas condiciones, el Comité decide pedir al Gobierno que envíe sus observaciones sobre la alegación de que es práctica corriente del Gobierno negarse a permitir que " el nombramiento o despido de un individuo " sea objeto de negociación con las organizaciones de empleados.
• Alegatos relativos a la ley sobre las funciones y facultades de la policía
  184. 184 El Consejo General de Sindicatos del Japón, en comunicación de fecha 20 de octubre de 1958, alega que el Gobierno intenta aumentar su presión sobre el movimiento laboral enmendando dicha ley. Se alega que si ésta se enmienda, como se ha propuesto, el artículo 2 autorizaría a la policía a registrar a los sospechosos según el sistema del " control " policial, el artículo 3 permitiría detener a los trabajadores con el pretexto de " protegerlos " y, según los artículos 4 y 5, se podrían dispersar reuniones, manifestaciones y otras actividades colectivas con el pretexto de eliminar el peligro o de mantener la seguridad y el orden público, y podrían penetrar en cualquier edificio, recinto cerrado o vehículo. Estos poderes, en la opinión del querellante, permitirían a la policía restringir de un modo discrecional cualquier tipo de actividades libres o colectivas de los trabajadores y de los sindicatos. Se alega que la intención del Gobierno es privar al pueblo de sus derechos democráticos garantizados por la Constitución - libertad de reunión, de asociación y de palabra, incluyendo los derechos de asociación y de negociación colectiva de los trabajadores - y que la aprobación por la Dieta de la enmienda legislativa convertiría al Japón en un Estado gendarme. Por estas razones los sindicatos independientes están luchando por impedir que estas medidas se lleven a cabo. En conclusión, declara el querellante, el Gobierno intenta implantar una legislación antidemocrática y represiva después de haber rehusado ratificar el Convenio núm. 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948.
  185. 185 En una comunicación ulterior, de fecha 26 de noviembre de 1958, el Consejo General de Sindicatos del Japón declara que en unión de otros sindicatos y organizaciones juveniles, culturales, femeninas, etc., ha logrado poner a la opinión pública en contra del proyecto de ley. Este y otros acontecimientos, dice el denunciante, neutralizaron las tentativas del Gobierno de prolongar la reunión de la Dieta después del 7 de noviembre de 1958, fecha en que debía clausurarse, con el fin de hacer aprobar el proyecto de ley. Pero, concluye diciendo, el Gobierno pretende someter a la Dieta dicho proyecto de ley en un momento " oportuno ".
  186. 186 El Gobierno, en su comunicación de 26 de enero de 1959, facilita el texto de la ley sobre las funciones y facultades de la policía y del proyecto de ley para su modificación. La verdadera finalidad de este proyecto, dice el Gobierno, es permitir que la policía pueda ocuparse, más que del mantenimiento del orden público, de proteger con mayor eficacia los intereses legales de los individuos; por ejemplo, en el proyecto se atiende especialmente a las medidas para prevenir la delincuencia juvenil y para someter a custodia tutelar a los alcoholizados, alienados, enfermos, niños extraviados, etc. Según el Gobierno, la policía "no podrá poner trabas a las actividades de masa legítimas basándose meramente en su propio criterio ". El artículo 2 del texto revisado trata sólo del interrogatorio de personas sospechosas de haber cometido un delito o de hallarse a punto de cometerlo, y faculta a la policía para obligar a tales personas a que entreguen cualquier " arma mortífera " que se halle en su poder. En cuanto a las alegaciones relacionadas con los artículos 4 y 5, el Gobierno manifiesta que " la policía no podrá disolver reuniones ordinarias, desfiles y otras demostraciones colectivas cuando no sean de carácter delictuoso ". Respecto a la facultad de penetrar en las casas, el Gobierno indica que se autoriza a la policía a entrar en cualquier local abierto al público con el fin de evitar la comisión de un delito, pero sólo podrá penetrar en un local privado " en caso de peligro inminente ". El Gobierno afirma que la alegación de que con la revisión de la ley pretende suprimir la libertad sindical, el derecho de sindicación y el movimiento sindical se basa " en la presunción arbitraria de que la proyectada revisión de la ley se destina contra el movimiento sindical " y es " absolutamente infundada ". Por último, el Gobierno manifiesta que no habiéndose acabado de deliberar sobre el referido proyecto de ley en la última reunión de la Dieta, " no ha decidido aún el curso ulterior que ha de darle ".
  187. 187 En un caso precedente, el Comité decidió que no le correspondía examinar una situación que, según se alegaba, provendría de una legislación aun no vigente. En realidad, el Comité sólo ha examinado tales situaciones en casos en que se le hicieron alegaciones concretas y en que tanto el denunciante como el Gobierno le presentaron argumentos tomando como base el texto del proyecto de ley en cuestión. El Comité sustentó el criterio de que en tal caso convendría que el Gobierno y las organizaciones querellantes conocieran la opinión del Comité respecto de un proyecto de ley antes de su adopción, dado que el Gobierno, que cuenta con la iniciativa sobre la materia, podría introducir modificaciones. En el presente caso, no hay nada en el texto del proyecto de ley considerado que permita apreciar prima facie que se refiere concretamente al ejercicio de derechos sindicales. Además, las alegaciones vienen formuladas en términos un tanto generales y se refieren más a las intenciones que se atribuyen al Gobierno que a disposiciones del proyecto de ley en que pueda descubrirse una hostilidad sindical. Por otra parte, el Gobierno ha formulado ciertas declaraciones explícitas en que niega las intenciones que se le atribuyen, calificando las alegaciones hechas de hallarse basadas en presunciones sin fundamento. En estas condiciones, considera el Comité que los denunciantes no han aportado suficientes pruebas para demostrar que en caso de que se promulgue el proyecto de ley se vulnerarían los derechos sindicales. Consiguientemente, el Comité recomienda al Consejo de Administración, teniendo en cuenta las declaraciones precisas del Gobierno mencionadas más arriba en el párrafo 186, que decida que estas alegaciones no requieren de su parte un examen más detenido.

Recomendación del Comité

1. 188. En virtud de lo expuesto, sobre el caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) tomar nota de la declaración hecha por el Gobierno en su comunicación de 9 de mayo de 1961 de que el 25 de marzo de 1961 sometió a la Dieta Nacional el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y los proyectos de enmienda de las leyes correspondientes, y que uno y otros se encuentran actualmente a estudio de la Dieta; expresar la esperanza de que el proyecto de ratificación del Convenio y los proyectos para adaptar a éste la legislación serán aprobados por la Dieta Nacional en breve plazo, de acuerdo con el deseo expresado por el Primer Ministro del Japón, al reunirse con los representantes de los sindicatos japoneses el 14 de abril de 1961, de que estas medidas sean tomadas por la Dieta en la presente reunión; y pedir al Gobierno se sirva seguir manteniendo informado al Consejo de Administración sobre los progresos que se hagan en este sentido;
   • b) hacer suya la observación hecha por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T en su 31.a reunión (marzo de 1961), citada atrás en el párrafo 32, sobre el párrafo 3) del artículo 4 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas y el párrafo 3) del artículo 5 de la ley sobre relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, a la luz del artículo 2 del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, ratificado por el Japón; tomar nota de que se han sometido a la Dieta Nacional proyectos para enmendar la legislación, y expresar la esperanza de que la legislación correspondiente será expedida en breve plazo;
   • c) decidir que los alegatos relativos al no reconocimiento del derecho de sindicación al personal de algunos servicios, a los derechos de negociación colectiva de los empleados públicos y a la ley sobre las funciones y facultades de la policía no requieren examen más detenido;
   • d) decidir que los alegatos relativos al sistema de funcionarios sindicales a tiempo completo, a reserva de las observaciones contenidas más arriba en los párrafos 175 y 176, no requieren examen más detenido;
   • e) decidir que los alegatos relativos a la denegación del derecho de huelga y a defectos en el sistema de mediación y arbitraje (según la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas y la ley sobre relaciones de trabajo en las empresas públicas locales) caen dentro de la competencia del Comité en cuanto afectan, y solamente en esto, al ejercicio de los derechos sindicales, y
   • i) señalar a la atención del Gobierno que no parece apropiado que todas las empresas de propiedad pública sean tratadas sobre la misma base en cuanto a las limitaciones al derecho de huelga, sin distinguir en la legislación pertinente entre aquellas que son auténticamente esenciales por cuanto su interrupción podría ocasionar perjuicios públicos y aquellas otras que no son esenciales conforme a este criterio, y sugerir al Gobierno considere la posibilidad de examinar oportunamente este aspecto de la cuestión;
   • ii) llamar la atención del Gobierno sobre la importancia que concede al principio de que, cuando se restringen o prohíben las huelgas de los trabajadores ocupados en servicios o actividades esenciales, tal restricción o prohibición debería estar acompañada por la disposición de un mecanismo de conciliación y de un procedimiento imparcial de arbitraje cuyos laudos sean en todos los casos obligatorios para ambas partes, y que tales laudos deberían ser ejecutados en forma rápida y completa una vez dictados;
   • iii) llamar la atención del Gobierno, al tomar nota de su declaración de que la inmensa mayoría de los laudos han sido plenamente ejecutados, sobre la importancia que el Consejo de Administración concede en este respecto al principio de que la reservación de facultades presupuestarias a la autoridad legislativa no debería tener por resultado impedir el cumplimiento de un laudo dictado por el Tribunal de Arbitraje Obligatorio y sobre el hecho de que el apartarse de esta práctica implicaría menoscabar la aplicación eficaz del principio fijado en el inciso anterior;
   • iv) sugerir al Gobierno que considere la posibilidad de examinar la legislación relativa a la solución de conflictos en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas a la luz de los principios indicados y de estudiar qué modificaciones sería conveniente introducir en la legislación y en la práctica existentes a fin de asegurar que dichos principios sean efectivamente aplicados;
   • v) sugerir al Gobierno que considere qué medidas podrían ser tomadas para que los diferentes intereses estén representados equitativamente en la composición numérica de la Comisión de Relaciones de Trabajo en las Corporaciones Públicas y Empresas Nacionalizadas y que todos los miembros neutrales o gubernamentales sean personas cuya imparcialidad atraiga la confianza general;
   • f) decidir, en relación con los alegatos relativos al no reconocimiento del Sindicato de Maestros del Japón, sin desconocer que la determinación de las líneas generales de la política de la enseñanza, aunque es una cuestión sobre la cual puede ser normal que se consulte a las organizaciones del personal docente, no se presta a negociaciones colectivas entre estas organizaciones y las autoridades competentes y sin desconocer tampoco que las primeras no podrían formular reclamaciones, desde el punto de vista del principio de la libertad sindical, por actividades de carácter subversivo:
   • i) llamar la atención del Gobierno sobre la importancia que el Consejo de Administración concede al principio de que los trabajadores deben tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas, así como de elegir libremente sus representantes;
   • ii) expresar la opinión de que, si bien las administraciones tienen el derecho de decidir si se proponen negociar en el ámbito nacional o en el ámbito regional, los trabajadores, en ambos casos, deberían, de acuerdo con este principio, tener el derecho de elegir la organización de su agrado, sea de alcance regional o nacional, que los represente en sus negociaciones;
   • g) tomar nota, en cuanto a los alegatos relativos al no reconocimiento del derecho de sindicación a los empleados supervisores de las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas, de que parece no haberse mantenido en el proyecto de enmienda de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas la disposición que prohibía a los funcionarlos supervisores la formación de organizaciones, y expresar la esperanza de que pronto será expedida la legislación que remueva la actual restricción;
   • h) tomar nota del presente informe provisional en cuanto a los alegatos relativos al allanamiento de locales sindicales, a la denegación del derecho de huelga y a la ausencia de garantías compensatorias (para las organizaciones regidas por la ley de servicios públicos locales), a las proyectadas enmiendas de la ley de servicios públicos nacionales, a los actos de discriminación sindical (en relación con el Sindicato de Maestros del Japón), a la injerencia en el S.N.F y en la afiliación de los trabajadores al mismo y a las cuestiones incluídas en los derechos de negociación de las organizaciones de funcionarios públicos, quedando entendido que el Comité presentará al respecto un nuevo informe una vez se encuentre en posesión de las observaciones e informaciones complementarias solicitadas del Gobierno.
     • Ginebra, 30 de mayo de 1961. (Firmado) Roberto AGO, Presidente.