Informe definitivo - Informe núm. 41, 1960

Caso núm. 199 (Argentina) - Fecha de presentación de la queja:: 24-ABR-59 - Cerrado

1. 36. Por comunicación de fecha 24 de abril de 1959 dirigida a la O.I.T, «La Fraternidad », Sociedad de Personal Ferroviario de Locomotoras, de Buenos Aires, presentó una queja en el sentido de que se habría atentado al ejercicio de los derechos sindicales en Argentina. De ella se dió traslado al Gobierno, a efectos de observaciones, mediante carta de 7 de mayo de 1959.
2. 37. En su 22.a reunión (Ginebra, mayo de 1959), el Comité decidió aplazar hasta su próxima reunión el examen del caso por no haberse recibido las observaciones del Gobierno, decisión que se comunicó a este por carta de 5 de junio de 1959.
3. 38. El Gobierno hizo llegar su respuesta mediante comunicación de fecha 16 de septiembre de 1959.
4. 39. La Argentina ha ratificado el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, pero no ha ratificado el Convenio (núm. 87) sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, 1948.

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 40. La queja de « La Fraternidad » se refiere a la movilización del personal ferroviario decretada el 27 de noviembre de 1958 y a lo que esta medida representó para dicho personal. La organización denunciante describe así los acontecimientos:
2. 41. En noviembre de 1958, el gremio ferroviario, representado por sus dos organizaciones, Unión Ferroviaria y « La Fraternidad », discutía con la empresa Ferrocarriles del Estado Argentino el pago de los haberes atrasados resultantes de la aplicación de un convenio por el que se concedía a los ferroviarios un aumento de salario con efecto retroactivo. Mientras el gremio pedía el pago inmediato y total de esos haberes atrasados, la empresa pretendía extinguir su deuda mediante pagos sucesivos a base de cuotas bimensuales. Debido a la rapidez de la inflación y a la consiguiente disminución del poder adquisitivo de la moneda, los trabajadores entendieron que no podían aceptar el método que pretendía imponerles la empresa y, para protestar contra la actitud intransigente de Ferrocarriles del Estado con la esperanza de hacer triunfar su propio punto de vista, los sindicatos de ferroviarios declararon una huelga parcial.
3. 42. En respuesta a esta iniciativa, el Gobierno, por decreto núm. 10394/58, de 27 de noviembre de 1958, decidió la movilización militar de todo el personal ferroviario, a la vez que intervenía la Unión Ferroviaria poniéndola bajo el control de un administrador militar.
4. 43. Por su parte, « La Fraternidad » anuló la orden de huelga que había dado a sus miembros consiguientemente al decreto de movilización, por haber recibido - de las autoridades civiles y militares la promesa de que no se vería afectada por las disposiciones del mencionado decreto. Afirma el denunciante que, a pesar de esta promesa y de lo legislado en una disposición posterior (decreto núm. 1391/59) por la que se reconocía la libertad sindical a « La Fraternidad », las autoridades militares que controlan los ferrocarriles ignoran la existencia de ésta y continúan su gestión autoritaria.
5. 44. En su respuesta, el Gobierno empieza por declarar que desde su llegada al poder ha venido esforzándose por mejorar la situación económica, a cuyo fin promulgó una legislación destinada a lograr unas buenas relaciones laborales y a asegurar la paz social. A tal efecto, se dictó la ley núm. 14455 sobre las asociaciones profesionales, a la vez que el Gobierno, utilizando todos los medios constitucionales y administrativos de que disponía, hizo todo lo posible para preservar los derechos de los trabajadores.
6. 45. Manifiesta el Gobierno que, no obstante lo que precede, se iniciaron en Argentina una serie de movimientos diversos, de inspiración esencialmente política, con objeto de hacer fracasar el régimen establecido y de impedir que las autoridades desempeñaran sus funciones constitucionales. Parte de esos movimientos fué la oleada de huelgas desencadenadas en el país, cuyos fines no tendían a la defensa o promoción de los intereses de los trabajadores. El Gobierno cita varios casos de huelgas de este tipo, que califica de « insurrecciónales ».
7. 46. En lo concerniente a la intervención militar de ciertos sindicatos, el Gobierno declara tratarse de una consecuencia normal del estado de sitio. Señala, además, que de un total de 267 sindicatos sólo se intervinieron 60, la mayoría de los cuales se hallaban sin dirigentes en el momento de ser intervenidos. La suspensión de las actividades sindicales, agrega el Gobierno, fué lógica consecuencia de la movilización. El Gobierno manifiesta que tanto la Cámara Federal de Apelaciones como los jueces de primera instancia de ese fuero, al resolver sobre las acciones intentadas por ciertos trabajadores movilizados, han reconocido que el Gobierno obró dentro de las facultades constitucionales que le fueron conferidas para la adopción de todas las medidas que tomó.
8. 47. El Gobierno concluye sus observaciones generales afirmando que no desconoce, ni podría desconocer, el derecho de huelga de las organizaciones gremiales, expresamente sancionado en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, si bien ese derecho, como cualquier otro, debe ajustarse en su ejercicio a las leyes que lo reglamentan.
9. 48. El Gobierno contesta luego, uno por uno, a los alegatos concretos formulados por la organización denunciante.
10. 49. El denunciante alega que la movilización de los ferroviarios produjo la consecuencia de demorar indefinidamente la conclusión de las discusiones sobre el convenio-escalafón (véase el párrafo 41) cuando restaba, entre otras cosas, convenir la fecha de vigencia. En respuesta a este alegato, el Gobierno declara que Ferrocarriles del Estado aceptó inmediatamente la petición de aumento retroactivo de los salarios de los trabajadores. Dicho aumento representaba, según el Gobierno, un 125 por ciento por relación a los salarios vigentes al 1.° de febrero de 1956, e implicaba el pago por la empresa de 5.000 millones de pesos argentinos. No hubo tal demora en las negociaciones sobre el convenio, puesto que éste fué aceptado; la demora en que se incurrió fué consecuencia de la negativa de los trabajadores a aceptar la forma de pago fraccionado sugerida por la empresa.
11. 50. El querellante sigue alegando que en todas las administraciones ferroviarias quedaron paralizadas, por causa de la movilización, las gestiones relacionadas con problemas gremiales del personal. El Gobierno no niega este hecho, que explica manifestando que, por hallarse movilizados, los trabajadores se encontraban también incorporados a las fuerzas armadas como parte integrante de las mismas, no gozando ya de derechos sindicales y quedando sometidos únicamente a la disciplina militar.
12. 51. Al alegato de que quedaron suspendidas las conversaciones relativas a una solicitud de aumento extraordinario de salarios, formulada como consecuencia de la fuerte subida del costo de la vida, el Gobierno responde que el motivo de la discrepancia no fué el aumento de las remuneraciones en sí mismo, sino la forma de hacerlo efectivo, como ya se ha dicho antes. Por lo demás, a la empresa le hubiera sido imposible reunir la suma de 5.000 millones de pesos en un mes, según pedían los trabajadores y no han cesado de pedir desde entonces.
13. 52. Alega el denunciante que la clausura de los locales sindicales, que se mantienen con guardia militar, impide la realización de asambleas y congresos regionales del gremio. Aun reconociendo que, cuando ello fué necesario, se clausuraron ciertos locales sindicales, el Gobierno declara que la organización querellante no fué intervenida y que la movilización no impidió las actividades de esta organización mientras no se infringiera lo dispuesto sobre movilización.
14. 53. Según el denunciante, las elecciones para la renovación de autoridades directivas y ejecutivas se demoraron, como asimismo la elección de representantes ante la Dirección General de Asistencia y Previsión Social para Ferroviarios, Directorio de la Caja de Jubilaciones Ferroviaria, Directorio de la empresa de Ferrocarriles del Estado y ante el Comité Central Confederal. El Gobierno responde que la suspensión del ejercicio de los derechos sindicales fué un hecho derivado de la movilización, que no acarreó la pérdida de derecho alguno, sino que sólo suspendió en cierto modo su ejercicio.
15. 54. El denunciante alega que más de un centenar de afiliados a « La Fraternidad » han debido soportar condenas que van desde unos pocos días a más de un año de prisión. Estas penas, purgadas en unidades disciplinarias del ejército o de la marina, habrían sido impuestas por infracción de disposiciones militares. En respuesta, el Gobierno indica que los trabajadores movilizados se hallaban sometidos al régimen de disciplina militar y que toda infracción al mismo trae aparejadas las sanciones previstas en el Código Militar.
16. 55. El querellante afirma, en fin, que la vigencia de la movilización ha traído consigo la proliferación de órdenes típicamente militares, que están reñidas con el convenio, escalafón, reglamentos y leyes que reglan la actividad en los ferrocarriles con la consiguiente merma de los derechos y conquistas del personal a través de muchos años. El Gobierno no niega que se hayan adoptado medidas, pero éstas son consecuencia lógica de la movilización. Niega, en cambio, que hayan implicado la pérdida o la suspensión de los derechos emanados de los convenios sobre salarios o sobre otras cuestiones profesionales.
17. 56. El Gobierno concluye manifestando que la mejor prueba del espíritu de respeto por los derechos de los trabajadores que profesa ha sido el levantamiento de las medidas temporales de movilización. En efecto, por decreto núm. 8200, de 30 de junio de 1959, se desmovilizó al personal ferroviario restableciéndose la normalidad en el movimiento sindical.
18. 57. El Comité hubo ya de ocuparse en un caso anterior de una queja relativa a la movilización del personal ferroviario argentino. Los hechos alegados eran análogos y la respuesta del Gobierno prácticamente igual a la que ha dado en el presente caso.
19. 58. En aquella ocasión advirtió el Comité que con la movilización de los trabajadores interesados se los sometió a las disposiciones del Código Militar y a un régimen administrativo disciplinario. Percatóse además de que, si bien la medida adoptada por el Gobierno argentino no tenía por objeto principal restringir los derechos sindicales, sino que obedecía a la situación de excepción creada por la huelga de los ferrocarriles, no obstante en la práctica tales derechos resultaron afectados.
20. 59. El Comité estimó entonces que no parecía haber existido una situación de crisis nacional aguda semejante a la que el Comité comprobó en un caso relativo a Estados Unidos, en relación con el cual hubo de examinar la requisa de los ferro carriles, que fueron sometidos al control del ejército, concluyendo que el caso no requería ulterior examen después de haber advertido que dicha requisa no había constituído una medida arbitraria, sino que había obedecido a consideraciones de interés general en circunstancias muy especiales de crisis nacional, puesto que se trataba de asegurar el envío de pertrechos y municiones a las tropas de las Naciones Unidas destinadas en Corea, y que la medida de requisa no fué adoptada más que una vez agotados todos los medios de solución del conflicto previstos por la ley.
21. 60. En tales condiciones, durante el examen del caso anterior de que antes se ha hecho mérito, relativo a la movilización de los ferroviarios argentinos, el Comité recomendó al Consejo de Administración que señalara a la atención del Gobierno la posibilidad de abuso inherente a la movilización de los trabajadores por razón de conflictos laborales, y que pusiera de manifiesto la improcedencia de recurrir a semejantes medidas, salvo cuando se hiciese para asegurar el funcionamiento de los servicios esenciales en circunstancias de la mayor gravedad.
22. 61. Como en el presente caso se dan iguales circunstancias a las que concurrían en el caso a que se refiere la recomendación del Comité citada en el párrafo precedente, el Comité estima que procede sentar la misma conclusión.
23. 62. En lo que concierne a la intervención militar de ciertos sindicatos, el Comité hubo de examinar una situación análoga en relación con el caso argentino que se ha mencionado más arriba (caso núm. 192), así como también en el caso núm. 172, relacionado igualmente con Argentina. En tales ocasiones, el Comité recomendó al Consejo de Administración que señalara a la atención del Gobierno la importancia que atribuye al principio generalmente reconocido de que los poderes públicos deben abstenerse de toda intervención capaz de limitar los derechos de las organizaciones de trabajadores a elegir sus representantes con toda libertad y a organizar su gestión y sus actividades.
24. 63. Hallándose el Comité en el presente caso frente a una situación análoga, estima que debe hacer al Consejo de Administración idéntica recomendación.
25. 64. En lo referente a las penas impuestas a determinados trabajadores movilizados, de las explicaciones del Gobierno se desprende que estas medidas obedecen a la aplicación del Código Militar, al que los interesados se hallaban sujetos por el hecho de la movilización y de la proclamación del estado de sitio.
26. 65. En los muchos casos en que el Comité hubo de examinar quejas relativas a presuntas violaciones de la libertad sindical cometidas durante la vigencia del estado de sitio o de excepción, e incluso en virtud de una ley sobre seguridad del Estado, el Comité, aunque declaró no ser de su competencia el pronunciarse sobre la necesidad u oportunidad de tal legislación, por ser materia de carácter totalmente político, estimó que sí le incumbía examinar las repercusiones que dicha legislación pudiera tener sobre los derechos sindicales.
27. 66. En el presente caso advierte el Comité, como ya lo hizo en el caso núm. 192 citado más arriba, que a cierto número de trabajadores movilizados se les han impuesto penas, según reconoce el Gobierno, en virtud de una legislación equivalente a un régimen de excepción.
28. 67. En tales condiciones, el Comité, al igual que en varios casos anteriores, recomienda al Consejo de Administración que exprese la esperanza de que el Gobierno, deseoso de ver cómo se desenvuelven las relaciones de trabajo en un ambiente de mutua confianza, antes recurrirá, para hacer frente a las consecuencias de una huelga o de un lockout, a las medidas previstas por el derecho común, que a medidas de excepción capaces, por su misma naturaleza, de restringir de algún modo los derechos fundamentales.
29. 68. Por último, el Comité toma nota con satisfacción de lo declarado por el Gobierno, en el sentido de que la movilización de los ferroviarios ha sido derogada, permitiendo así que los sindicatos reanuden su normal actividad. Por esta razón, y sin perjuicio de las observaciones antes formuladas, desea también recomendar al Consejo de Administración que decida no haber lugar a un mayor examen de este caso.

Recomendación del Comité

1. 69. En virtud de cuanto antecede, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que en lo concerniente a la movilización del personal ferroviario, señale a la atención del Gobierno que la movilización de trabajadores en caso de conflictos de trabajo es incompatible con los derechos sindicales, y que subraye la improcedencia de recurrir a semejantes medidas, como no sea para asegurar el funcionamiento de los servicios esenciales en circunstancias de la mayor gravedad;
   • b) que en lo concerniente a la intervención militar de ciertos sindicatos, señale a la atención del Gobierno la importancia que atribuye, al principio de que los poderes públicos deben abstenerse de toda intervención capaz de limitar el derecho de las organizaciones de trabajadores a elegir sus representantes con toda libertad y a organizar su gestión y sus actividades;
   • c) que en lo relativo a las penas impuestas a ciertos trabajadores movilizados, exprese la esperanza de que el Gobierno, deseoso de ver desenvolverse las relaciones de trabajo en un ambiente de confianza mutua, antes recurrirá, para hacer frente a las consecuencias de una huelga o de un lockout, a las medidas previstas por el derecho común, que a medidas de excepción capaces, por su misma naturaleza, de restringir de algún modo los derechos fundamentales;
   • d) que tome nota con satisfacción de lo declarado por el Gobierno en el sentido de que la movilización de los ferroviarios ha sido derogada, permitiendo así que los sindicatos reanuden su normal actividad y, por esta razón, que decida, sin perjuicio de las observaciones formuladas en los incisos a), b) y c), no haber lugar a un mayor examen de este caso.