Informe provisional - Informe núm. 58, 1962

Caso núm. 251 (Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte) - Fecha de presentación de la queja:: 28-ENE-61 - Cerrado

1. 590. La queja de la F.S.M figura en una comunicación enviada directamente a la O.I.T con fecha 28 de enero de 1961. Al ser comunicada al Gobierno para que éste formulara sus observaciones, por carta de 9 de febrero de 1961, se señaló que, como quiera que en dicha queja se planteaban cuestiones de libertad personal, el presente caso correspondía a la categoría de aquellos que el Consejo de Administración considera urgentes y en los que, de conformidad con la decisión del Consejo de Administración adoptada en su 140.a reunión (noviembre de 1958), es preciso llamar especialmente la atención de los gobiernos cuando se les comunica la queja, solicitándoles, de modo particular, en nombre del Consejo de Administración, que por dicha razón se sirvan responder rápidamente. En una comunicación de 12 de mayo de 1961, el Gobierno del Reino Unido envió sus observaciones, basadas en informaciones que declaraba haberle sido suministradas por el Gobierno de Rhodesia del Sur.
2. 591. El Gobierno del Reino Unido ha ratificado el Convenio (núm. 84) sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947, y se ha comprometido a aplicar sus disposiciones sin modificación a Rhodesia del Sur. También ha ratificado dicho Gobierno el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, pero reservó su decisión en relación con la aplicación de las disposiciones de estos Convenios a Rhodesia del Sur.

A. A. Alegatos de los querellantes

• Alegatos referentes a detenciones y restricciones en la libertad de movimiento de dirigentes sindicales
  592. 592 Se alega que, después de la declaración del estado de urgencia en Rhodesia del Sur en febrero de 1959, fueron detenidos más de treinta dirigentes sindicales, con el fin de dislocar los sindicatos. Se alega que en enero de 1961 unos veinte de dichos dirigentes, entre los cuales figuraban el Sr. J. T. Maluleke, secretario general honorario del Congreso de Sindicatos Africanos de Rhodesia del Sur y secretario general del Sindicato de Trabajadores Comerciales Africanos de Rhodesia del Sur; el Sr. K. Mhizha, tesorero del Congreso de Sindicatos Africanos de Rhodesia del Sur y presidente del Sindicato de Trabajadores del Transporte y Oficios Conexos de Rhodesia del Sur, y el Sr. E. Sitole, apoderado del Congreso de Sindicatos Africanos de Rhodesia del Sur, se hallaban todavía detenidos. El querellante declara que se hallan detenidos en la cárcel de Marandelles, en virtud de la ley de detención preventiva de 1959, que fué promulgada después de su arresto, y que fueron juzgados en secreto por los tribunales, sin concedérseles medios adecuados para su defensa. Se alega que otros dirigentes sindicales están sujetos a órdenes restrictivas, figurando entre ellos el Sr. Musarurwa, presidente del Sindicato de Trabajadores Africanos del Comercio de Rhodesia del Sur, y el Sr. R. Foya, presidente de la filial de Gwelo del Sindicato de Trabajadores del Transporte y Oficios Conexos.
  593. 593 El Gobierno declara que la detención de tales personas se debió enteramente a sus actividades subversivas y no al hecho de que fueran dirigentes sindicales. Aunque se ha levantado ya el estado de urgencia, las autoridades siguen considerando necesario, en interés de la seguridad pública, detener o mantener en residencia vigilada a cierto número de personas, entre las que se cuentan aquellas cuyos nombres se citan en la queja.
  594. 594 Las personas detenidas que comparecieron ante el tribunal de instrucción, según declara el Gobierno, no carecían de « medios adecuados para su defensa », según se alega. El párrafo 6) del artículo 6 de la ley sobre detención preventiva (disposiciones transitorias) de 1959 dispone la representación legal, ante el tribunal, de las personas detenidas. El Gobierno declara que a quienes desearon estar representados legalmente se les concedieron todas las facilidades necesarias para ello y que en realidad así estuvieron representados, mientras que en el caso de personas que carecían de recursos las autoridades tomaron medidas para su representación de oficio.
  595. 595 El Comité observa, por la respuesta del Gobierno, que los casos de personas detenidas son sometidos a un tribunal de instrucción; que no han sido realmente « juzgados », como parece indicar la queja.
  596. 596 En varios casos anteriores, en que se alegó que dirigentes o miembros sindicales habían sido detenidos preventivamente, el Comité expresó que las medidas de detención preventiva pudieran constituir una grave interferencia en el ejercicio de los derechos sindicales y que parecía necesario que dichas medidas estuvieran justificadas por una emergencia grave; que, a menos de ir acompañadas de las debidas garantías judiciales aplicadas dentro de un plazo razonable, se verían sometidas a críticas, y que todo gobierno debiera velar por que estén debidamente garantizados los derechos humanos, y especialmente por el derecho de toda persona detenida a ser juzgada equitativamente y lo antes posible. El Comité expresó que la restricción de movimientos de una persona a una zona limitada, en unión de la prohibición de entrar en la zona en la cual funcione su sindicato y en la que normalmente cumple sus funciones dicha persona, tampoco está de acuerdo con el disfrute normal del derecho de sindicación y con el ejercicio del derecho a cumplir sus actividades y funciones sindicales, y que debiera asimismo ir acompañada de garantías judiciales adecuadas, aplicadas dentro de un plazo razonable, y especialmente por la observancia del derecho de las personas de referencia a ser juzgadas equitativamente y lo antes posible.
  597. 597 Además, en otras ocasiones en que se alegó que habían sido arrestados o detenidos dirigentes o trabajadores por actividades sindicales, o que su arresto o detención había limitado el ejercicio de sus derechos sindicales, y los gobiernos habían respondido a dichos alegatos declarando que los arrestos o detenciones se hicieron a causa de actividades subversivas, por razones de seguridad interior o por delitos de derecho común, el Comité siguió la regla de solicitar que dichos gobiernos facilitasen nuevas informaciones, lo más completas y exactas posible, en relación con los arrestos y detenciones, y especialmente en relación con los procedimientos legales o judiciales instituídos, así como sobre el resultado de los mismos. Si en determinados casos el Comité llegó a la conclusión de que los alegatos relativos a los arrestos o detenciones de dirigentes sindicales no requerían nuevo examen, fué después de haber recibido información de los gobiernos demostrando de modo suficiente y exacto, y con todos los detalles necesarios, que los arrestos y las detenciones no fueron en modo alguno provocados por las actividades sindicales, sino únicamente por actividades perjudiciales para el orden público ajenas a la esfera sindical o de naturaleza política.
  598. 598 En el presente caso, aparte de declarar que las detenciones fueron debidas a actividades subversivas y de que todavía se considera necesario detener o restringir los movimientos de algunas de las personas de referencia en interés de la seguridad pública, el Gobierno no proporciona detalles exactos acerca de las razones de la detención o acerca de cualquier procedimiento que hubiera podido seguirse ulteriormente.
  599. 599 En tales circunstancias, el Comité solicita del Gobierno que comunique cuántos de los veinte dirigentes a que se hace referencia en las quejas siguen todavía detenidos o sujetos a órdenes restrictivas, facilite informaciones más completas sobre las razones por las que se tomaron dichas medidas contra ellos, y, teniendo en cuenta los principios expuestos en los párrafos 596 y 597, diga en qué momento se tiene el propósito de juzgar a aquellos de los interesados contra los que pudiera no haberse entablado aún procedimiento alguno. Teniendo en cuenta la decisión del Consejo de Administración en su 140.a reunión (noviembre de 1958) a que se hace referencia en el párrafo 590, el Comité solicita del Gobierno que se sirva facilitar urgentemente la información que antecede.
• Alegatos referentes a la aplicación del decreto sobre poderes excepcionales en Rhodesia del Sur
  600. 600 Se alega que el proyecto de ley sobre poderes excepcionales permite al Gobernador modificar o suspender de modo arbitrario una ley existente, con objeto de trasladar a las personas de una parte de la colonia a otra, y ordenar el arresto o la detención sumarios. El Gobierno no se refiere específicamente a este punto, aunque declara que se ha levantado el estado de urgencia.
  601. 601 Los querellantes no alegan ningún caso concreto en que se haya aplicado el decreto de modo que restrinja el ejercicio de los derechos sindicales. Se alegó que los casos de detención y restricción de movimientos de los dirigentes sindicales que se acaban de examinar habían tenido lugar de conformidad con la ley sobre detención preventiva de 1959.
  602. 602 En tales circunstancias, el Comité considera que estos alegatos son demasiado vagos para que puedan ser examinados en cuanto a su fondo, y por consiguiente recomienda al Consejo de Administración que decida que no requieren un examen más detenido.
• Alegatos referentes a la aplicación de la ley de vagabundos en Rhodesia del Sur
  603. 603 Se alega que la ley de vagabundos permite a la policía detener sin orden de arresto a todo vagabundo « aparente » y conducirlo ante un magistrado, y que si el magistrado decide efectivamente que se trata de un vagabundo, se le envía a un centro de « rehabilitación ». En opinión del querellante, esta ley constituye una amenaza constante para todas las organizaciones africanas, incluídos los sindicatos, El querellante alega que, en efecto, los centros de rehabilitación no son más que campamentos de trabajo y que en la actualidad se encuentran detenidos en ellos unos mil africanos.
  604. 604 El Gobierno niega que se esté utilizando la ley de vagabundos como instrumento para suprimir la libertad de asociación y declara que ningún dirigente sindical ha sido nunca enviado a un centro de rehabilitación. En lo referente al alegato de trabajo forzoso, el Gobierno declara que la formación que se da a los vagabundos está puramente destinada a prepararlos para ocupaciones apropiadas. No se los emplea en obras públicas, ni son puestos al servicio de empleadores privados y únicamente pueden ser empleados fuera del centro, en la medida en que sea necesario para su formación. Entre los oficios que se les enseñan figuran carpintería, pintura, sastrería, reparación de calzado y operaciones elementales de reparación de automóviles, construcción, cocina, jardinería y trabajos de lavandería. El Gobierno declara que con ocasión de la Conferencia Regional Africana celebrada en Lagos, en diciembre de 1960, la O.I.T fué invitada a ser representada para que visitase los centros de rehabilitación, que han sido inspeccionados por un representante de la Cruz Roja Internacional. El número de vagabundos que en la actualidad se hallan internados en estos establecimientos es de 361 africanos, 14 europeos y 15 mestizos.
  605. 605 Aunque el querellante alega que la ley de vagabundos constituye una constante amenaza para todas las organizaciones africanas, incluídos los sindicatos, no hace referencia a ningún caso en que se haya utilizado la ley en detrimento de los sindicatos o del ejercicio de los derechos sindicales. Alega que mil africanos se encuentran detenidos en los centros de rehabilitación - el Gobierno da una cifra inferior, y no todos ellos son africanos -, pero no dice si dichas personas tienen una situación sindical o han sido detenidas en virtud de la ley de vagabundos debido a una actividad sindical especial. Por consiguiente, el Comité considera que los querellantes no han presentado pruebas suficientes de que la ley constituye una amenaza para los sindicatos.
  606. 606 En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que dichos alegatos no requieren un examen más detenido.
• Alegatos referentes al registro de los sindicatos en virtud de la ley de conciliación de 1959
  607. 607 Se alega que los derechos sindicales se hallan gravemente restringidos por la ley de conciliación de 1959, y, especialmente, que el registrador puede rehusar por iniciativa propia el registro de un sindicato si no está convencido de que el sindicato « es un organismo responsable y razonablemente capacitado para intervenir en las negociaciones sobre cuestiones de interés común para los empleadores y los trabajadores ».
  608. 608 El Gobierno declara que la ley está desprovista de todo carácter racial y que ha proporcionado a los africanos todos los beneficios del sistema de conciliación y arbitraje reglamentario que anteriormente sólo se aplicaba a los no africanos. Si el registrador rehusa el registro de un sindicato, en la mayor parte de los casos puede apelarse ante el tribunal del trabajo y en otros casos ante el propio Ministro, como se verá por la cita que figura a continuación. El Gobierno considera que las garantías que ofrece el artículo 37 de la ley, que reproduce íntegramente, « son apropiadas a las circunstancias que existen en Rhodesia del Sur, donde el desarrollo de los sindicatos se encuentra en una fase relativamente inicial ».
  609. 609 El artículo 37 de la ley de conciliación de 1959, citado íntegramente por el Gobierno en su respuesta, reza del siguiente modo:
  37. 37 1) El registrador no inscribirá a un sindicato u organización solicitante a menos que se cerciore de que:
      • a) se han cumplido los requisitos previstos en el artículo 36;
      • b) el estatuto no es incompatible con la presente ley ni contiene disposiciones contrarias a las de cualquiera otra ley o destinadas a impedir la realización de los objetivos de cualquiera otra ley, o contrarias al eficaz funcionamiento del sindicato u organización de empleadores interesados o bien al interés público;
      • c) el sindicato o la organización es una corporación responsable y capacitada para intervenir en las negociaciones acerca de cuestiones de interés común para los empleadores y los trabajadores que se lleven a cabo con arreglo a las disposiciones de la presente ley;
      • d) el sindicato o la organización no se han constituido con objeto de eludir las disposiciones de cualquier ley; y
      • e) el sindicato o la organización no existen ni se han constituido con el propósito de defender los intereses de sus miembros teniendo en cuenta la raza, color o religión a que pertenezcan.
  2. 2) Si, al examinar los estatutos de un sindicato u organización de empleadores o cualquier modificación de los mismos, el registrador no estuviera capacitado para decidir si una disposición está de acuerdo o no con la ley, o si es contraria o no al interés público, o si fuera de opinión de que una disposición es abusiva con respecto a los miembros del sindicato o de la organización o al público, se negará a aprobar dicha disposición y aprobará únicamente aquellas disposiciones que juzgue conformes con la ley, no contrarias al interés público y equitativas con respecto a los miembros del sindicato y organización o al público, según el caso.
  3. 3 Todo sindicato u organización de empleadores que se considere perjudicado por cualquier decisión adoptada por el registrador en virtud del presente artículo podrá:
     • a) si tal decisión se basa en razones de interés público o de equidad con respecto a los miembros del sindicato u organización o al público, apelar contra la misma ante el Ministro, cuya decisión será definitiva;
     • b) si tal decisión se basa en cualquiera otro motivo, apelar contra la misma ante el tribunal del trabajo.
  610. 610 En primer lugar, parece que un registrador no podrá inscribir un sindicato a menos de haberse cerciorado de que en sus estatutos no figuran disposiciones contrarias al interés público (artículo 37, 1), b)), y que, al examinar los estatutos, rehusará aceptar cualquier disposición cuando no estuviere capacitado para decidir si es o no contraria al interés público o si fuere de opinión de que es una disposición abusiva con respecto al público (artículo 37, 2)); contra esta negativa sólo puede apelarse ante el Ministro, cuya decisión será definitiva (artículo 37, 3), a)).
  611. 611 A este respecto, el Comité de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, de la O.I.T, sugirió que las apelaciones contra las decisiones de los registradores debieran poder ser presentadas ante el Tribunal Supremo, hecho que hizo observar el Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 194, relativo a Singapur, en que recomendó al Consejo de Administración que señalase a la atención del Gobierno del Reino Unido el mismo principio.
  612. 612 El Comité observa, además, que del artículo 37 de la ley se deduce que el registrador no inscribirá un sindicato a menos de haberse cerciorado, entre otras cosas, de que se han cumplido los demás requisitos previstos en el artículo 37, 1), b) y c). La cuestión de si estos requisitos especiales se han cumplido o no quedará a la discreción del registrador, aunque en este caso puede apelarse contra su decisión ante los tribunales. En tales casos, el Comité de Expertos ha hecho observar que « la existencia de un recurso judicial de apelación no parece garantía suficiente; en efecto, esto no modifica el carácter de las facultades conferidas a las autoridades encargadas de la inscripción, y los jueces ante quienes se plantean tales recursos... no tendrán más que la posibilidad de cerciorarse de que la legislación ha sido correctamente aplicada ».
  613. 613 En tales circunstancias, aunque señalando a la atención del Gobierno la importancia del principio de una apelación ante los tribunales, a que se hace referencia en el párrafo 611 que antecede, el Comité solicita del Gobierno que manifieste cuáles son los criterios, si los hubiere, que deben servir de guía al registrador según fuere el caso, al formar un juicio acerca de las diferentes cuestiones sobre las que debe cerciorarse en virtud del artículo 37 de la ley.
• Alegatos referentes a los estatutos sindicales en relación con el derecho de los miembros al voto
  614. 614 Se alega que el Gobierno, como condición para su reconocimiento, impone a los sindicatos multirraciales un modelo único de estatutos, según el cual existen tres categorías de miembros: A, B y C, o sea, calificados, semicalificados y no calificados, con distintos derechos: por ejemplo, los miembros de la categoría A (trabajadores blancos) tienen derecho a un voto cada uno, los miembros de la categoría B tienen derecho a medio voto, y los miembros de la categoría C (trabajadores africanos) sólo tienen derecho a una cuarta parte de voto.
  615. 615 El Gobierno declara que carece de fundamento el alegato de que se imponga determinado modelo único de estatutos y añade que, a condición de que los sindicatos posean ciertos reglamentos fundamentales para su buena marcha, están en libertad para incluir en sus estatutos cuantas cuestiones deseen, así como para determinar su propio sistema de votación.
  616. 616 En estas circunstancias, el Comité considera que no se han aportado pruebas suficientes en apoyo de este alegato.
• Alegatos referentes al derecho de organización de los trabajadores agrícolas, de los trabajadores domésticos y de los empleados del Gobierno
  617. 617 Se alega que los trabajadores agrícolas, los trabajadores domésticos y los empleados del Gobierno no pueden afiliarse a los sindicatos.
  618. 618 El Gobierno declara que, si bien la ley de conciliación de 1959 no prevé la organización de sindicatos de trabajadores agrícolas o de trabajadores domésticos, a dichos trabajadores no se les impide ni se les prohíbe legalmente formar sindicatos. Los funcionarios civiles de plantilla pueden formar su propia asociación de empleados, que está reconocida por el Gobierno con fines de negociación, pero no pueden formar sindicatos que sean registrados en virtud de la ley de referencia. Los funcionarios públicos que no sean de plantilla pueden pertenecer a los sindicatos registrados en virtud de la presente ley.
  619. 619 En su reunión de marzo de 1961, el Comité de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T hizo una observación en relación con estas cuestiones, referente a la aplicación del Convenio (núm. 84) sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947, en Rhodesia del Sur. El Comité de Expertos lamentó observar que la ley, en virtud del apartado a) del párrafo 2) del artículo 4, no se aplica « a las personas ocupadas en las explotaciones agrícolas (incluída la silvicultura), o como servidores domésticos en lo que respecta a esta ocupación » y declaró que celebraría que el Gobierno indicase las medidas que se propone tomar para garantizar el derecho de dichos trabajadores « a asociarse para cualquier fin lícito » según se dispone en el Convenio, que se aplica a todas las personas empleadas.
  620. 620 El Comité recomienda al Consejo de Administración que decida, teniendo en cuenta la observación del Comité de Expertos de la O.I.T citada en el párrafo anterior, y el hecho de que se ofrecen considerables garantías y protección a los sindicatos registrados en virtud de la ley de conciliación, de 1959, en comparación con aquellas asociaciones que no pueden ser así registradas, que solicite del Gobierno una declaración sobre las medidas que se propone tomar para garantizar y proteger el derecho de asociación de los trabajadores agrícolas y domésticos en la misma forma que el de los trabajadores industriales, cuyas organizaciones pueden ser registradas en virtud de la ley.

Recomendación del Comité

1. 621. En cualesquiera circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que decida que los alegatos relativos a la aplicación del decreto de facultades de urgencia y de la ley de vagabundos en Rhodesia del Sur no requieren un examen más detenido;
   • b) que decida, teniendo en cuenta la observación formulada por el Comité de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, de la O.I.T, citada en el párrafo 619 que antecede, y el hecho de que a los sindicatos registrados en virtud de la ley de conciliación en la jurisdicción del trabajo de 1959 se les ofrecen considerables garantías y protección en comparación con los sindicatos que no pueden ser así registrados, que solicite del Gobierno una declaración sobre las medidas que se propone tomar para garantizar y proteger el derecho de asociación de los trabajadores agrícolas y domésticos en la misma forma que el de los trabajadores industriales, cuyas organizaciones pueden ser registradas en virtud de la citada ley;
   • c) se tome nota del presente informe provisional del Comité en relación con los alegatos referentes a la detención o restricción de los movimientos de los dirigentes sindicales, el registro de sindicatos en virtud de la ley de conciliación, de 1959, y los estatutos sindicales referentes a los derechos de votación de los miembros, quedando entendido que el Comité volverá a informar sobre esta cuestión cuando haya recibido la información suplementaria que ha solicitado del Gobierno.