Informe provisional - Informe núm. 67, 1963

Caso núm. 303 (Ghana) - Fecha de presentación de la queja:: 22-JUN-62 - Cerrado

1. 244. La queja de la C.I.O.S.L está contenida en una comunicación de fecha 22 de junio de 1962. El Gobierno de Ghana envió sus observaciones sobre la queja por carta de fecha 5 de octubre de 1962.
2. 245. El 13 de mayo de 1957 el Gobierno de Ghana, que ya era miembro de las Naciones Unidas, dirigió al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo una nota firmada por el Sr. Kwame N'Krumah, Primer Ministro, por la cual Ghana aceptaba formalmente las obligaciones de la Constitución de la O.I.T, adquiriendo por la misma la calidad de Miembro de la Organización Internacional del Trabajo, en virtud del artículo 1, párrafo 3, de la Constitución de la O.I.T, el 20 de mayo de 1957, fecha en que se recibió la carta. En la misma nota, el Gobierno de Ghana declaraba que continuaría aplicando las disposiciones del Convenio sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947 (núm. 84), hasta la ratificación formal por parte de Ghana del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). Ghana ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), pero no el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

A. A. Alegatos de los querellantes

• Cuestión previa: Parcialidad política de los querellantes
  246. 246 El Gobierno declara que la queja está inspirada por motivos puramente políticos.
  247. 247 En el caso núm. 67, relativo a Egipto, en el que el Gobierno afirmaba que las acusaciones perseguían fines de propaganda política, el Comité recordó que había formulado en su primer informe algunos principios para el examen de las quejas a que el gobierno interesado atribuye un carácter puramente político y en especial resolvió que aun cuando las acusaciones fuesen de origen político o presentasen aspectos políticos, deberían ser examinadas en cuanto al fondo si presentaban cuestiones que afectasen directamente al ejercicio de los derechos sindicales. En el caso relativo a Egipto, el Comité, observando que el querellante planteaba algunas cuestiones directamente relacionadas con el ejercicio de los derechos sindicales, consideró que, sin prejuzgar sobre el fondo del asunto, le correspondía examinar el caso, sean cuales fueren los motivos reales que inspiraron al querellante. En el caso núm. 143, relativo a España, en el que el Gobierno afirmaba que la organización querellante mantenía una actitud política de parcialidad, el Comité recordó que en el caso anterior de Egipto había considerado que la queja era admisible por haber sido presentada en debida forma por una organización sindical y que, en lo tocante a la motivación de la queja, el hecho de originarse en motivos políticos, como pretendía el Gobierno, no constituía razón para desestimarla. En el caso núm. 143, por lo tanto, consideró el Comité que, aunque la cuestión de la parcialidad política era un problema que había de ser tomado en cuenta al proceder al examen del fondo del asunto, no podía considerarse como una cuestión que afectase la forma y por ende la admisibilidad de la queja.
  248. 248 En el caso presente, los alegatos relativos a las violaciones de derechos sindicales en Ghana han sido presentados en la forma debida por una organización internacional de trabajadores reconocida como entidad consultiva ante la O.I.T y por ende competente para presentar la queja de acuerdo con el procedimiento en vigor para el examen de alegatos relativos a violaciones de derechos sindicales. No conciernen al Comité los motivos del querellante - materia en la que éste no tiene casi nunca la posibilidad de apreciar con un grado razonable de exactitud - sino la justificación o no justificación de la queja, cuestión que puede ser examinada aplicando criterios objetivos.
  249. 249 El Comité considera por lo tanto que los argumentos del Gobierno sobre los motivos políticos de los querellantes no constituyen una razón que le impida examinar los alegatos en cuanto al fondo.
• Alegatos relativos a la no observancia del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87)
  250. 250 En la introducción de la queja se alega que el Gobierno ha violado cierto número de principios relativos a la libertad sindical que están incorporados en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y en el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
  251. 251 Señala el Gobierno que Ghana no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y no puede técnicamente ser acusado de su incumplimiento. Sin embargo, añade el Gobierno, como el ignorar la queja o el dejar de responder a los puntos planteados podría interpretarse como una evasión apoyada en un vano legalismo, el Gobierno ha presentado sus observaciones sobre el fondo de los alegatos formulados.
  252. 252 Aunque el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), no ha sido ratificado por Ghana, el Comité, como ya hizo en el caso núm. 211, relativo al Canadá, en el caso núm. 191, relativo al Sudán, en el caso núm. 266, relativo a Portugal, y en algunos otros casos, considera apropiado señalar que la Declaración de Filadelfia, que constituye una parte integral de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo y cuyos fines y objetivos figuran por lo tanto entre los de la propia Organización, como se indica en el artículo 1 de la Constitución enmendada en Montreal en 1946, reconoce
• ... la obligación solemne de la Organización Internacional del Trabajo de fomentar, entre todas las naciones del mundo, programas que permitan:... lograr el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva, la cooperación de empleadores y de trabajadores para mejorar continuamente la eficiencia en la producción, y la colaboración de trabajadores y empleadores en la preparación y aplicación de medidas sociales y económicas.
• En estas condiciones, el Comité, como ya hizo en otros casos anteriores que se han mencionado más arriba, considera oportuno,
• para cumplir la responsabilidad que le incumbe de fomentar aquellos principios cuya protección se le ha encomendado, orientarse en su tarea, entre otras cosas, por las disposiciones pertinentes aprobadas por la Conferencia y codificadas en el Convenio (núm. 87) relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, 1948,... debiéndolas tomar como criterios de comparación al examinar las alegaciones especificas, especialmente en cuanto los Miembros de la Organización tienen la obligación, según el artículo 19, 5), e), de la Constitución, de informar al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, a intervalos apropiados, según lo que decida el Consejo de Administración, sobre el estado de su legislación y práctica respecto a los asuntos a que se refiere un convenio no ratificado, precisando en qué medida se ha puesto en ejecución, o se propone poner, cualquiera de las disposiciones del convenio, mediante legislación, acción administrativa, contratos colectivos, o de otro modo, e indicando las dificultades que impiden o retrasan la ratificación de dicho convenio.
• Ghana es uno de los gobiernos que han cumplido con esta obligación, a solicitud del Consejo de Administración, con respecto al Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). El Comité considera, por lo tanto, que aun reconociendo que las disposiciones de dicho Convenio no son obligatorias para Ghana, debe examinar los alegatos relativos a este Convenio, hechos en el presente caso, con objeto de cerciorarse de los hechos e informar sobre los mismos al Consejo de Administración.
• Alegatos relativos a la legislación en materia de sindicatos y relaciones de trabajo en Ghana
  253. 253 Estos alegatos se refieren a distintas disposiciones de la legislación de Ghana y en especial de la ley sobre relaciones de trabajo, 1958, texto enmendado. Los diferentes puntos planteados se consideran separadamente.
       • a) Alegatos relativos al monopolio del Congreso de Sindicatos de Ghana.
  254. 254 Se alega que la ley sobre relaciones de trabajo de 1958 prevé el establecimiento de un Congreso de Sindicatos que actúa en representación de todos los sindicatos registrados enumerados en el primer apéndice a la ley, en contradicción con las disposiciones del artículo 5 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. Se alega también que el Ministro del Trabajo puede añadir o suprimir el nombre de un sindicato en la lista de organizaciones que constituyen el Congreso de Sindicatos.
  255. 255 Declara el Gobierno que la ordenanza sobre sindicatos de 1941, texto enmendado, prevé el registro obligatorio de los sindicatos, lo cual implica su reconocimiento y faculta a las autoridades del registro a negar la inscripción. El artículo 28 de la ordenanza exige que los reglamentos sindicales prevean el cambio de su denominación, la alteración de sus estatutos o la fusión con otros. Mientras que la ordenanza dispone simplemente que los cambios de denominación han de ser inscritos en las listas de la Oficina del registro, la ley sobre relaciones de trabajo va más lejos al determinar los dieciséis sindicatos registrados que han obtenido reconocimiento legal. La única razón de facultar al Ministro para modificar la lista del primer apéndice, declara el Gobierno, « es evitar que materias de tan poca importancia como el cambio de denominación y la fusión subsiguiente tengan que someterse al Parlamento »; en el caso de tal cambio, el artículo 4, 3), de la ley autoriza al Ministro a modificar simplemente la lista, previa consulta con las autoridades del registro de sindicatos. El establecimiento de una lista de las organizaciones sindicales tenía por objeto - añade el Gobierno - obligar a los empleadores a reconocer a dichas organizaciones, contrariamente a la práctica seguida antes de la independencia, que consistía en reconocer únicamente a los sindicatos dominados por la empresa. Declara el Gobierno que el objeto de tal disposición no es el evitar la formación de otros sindicatos por personas que deseen organizarse ni el evitar que tales sindicatos sean reconocidos a menos que las autoridades del registro aconsejen en este sentido al Ministro. Añade el Gobierno que no existe disposición en la ley que impida a las organizaciones de trabajadores que establezcan o se adhieran a federaciones y confederaciones, y que la ley completa la ordenanza y perfila la organización y administración del movimiento sindical en Ghana. Concluye el Gobierno observando que la proliferación de organizaciones de empleados o de empleadores no es beneficiosa para ningún país y que la historia del sindicalismo en todas partes prueba la verdad de esta afirmación.
  256. 256 El artículo 3, 1), de la ley sobre relaciones de trabajo, 1958, prevé el establecimiento de un Congreso Sindical « que actuará en representación del movimiento sindical en Ghana ». El artículo 4, 1), dispone que el Congreso estará compuesto de miembros de los sindicatos enumerados en el apéndice primero a la ley; el artículo 4, 3), faculta al Ministro para añadir o suprimir de la lista el nombre de cualquier sindicato. Puede que estas disposiciones no hayan sido suficientes para establecer por vía legislativa un monopolio sindical completo en favor de los sindicatos enumerados en la lista de miembros del Congreso, y ello porque los sindicatos no incluídos en la lista que ha sido registrada de conformidad con la ordenanza sobre sindicatos de 1941, texto enmendado, pueden aparentemente continuar existiendo aunque no tienen ya el privilegio de representación y los otros privilegios de que disfrutan los sindicatos incluídos en la lista. Sin embargo, la situación cambió en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo (modificaciones), 1959. El artículo 2 de esta ley dispone que, transcurridos dos meses a partir de su entrada en vigor, todo sindicato registrado de conformidad con la ordenanza sobre sindicatos que no tuviera en la fecha de entrada en vigor de esta ley el derecho de elegir miembros del Congreso - como lo tienen los sindicatos mencionados en el apéndice a la ley sobre relaciones de trabajo - será disuelto, a menos que en dicho período pueda fusionarse con uno de los sindicatos enumerados en el apéndice. El artículo 3 prohíbe el registro de cualquier nuevo sindicato a los efectos de la ordenanza, sin la autorización escrita del Ministro.
  257. 257 El Gobierno indica que la adición o supresión en la lista del nombre de un sindicato por el Ministerio está destinada a evitar que « materias de poca importancia, como cambios de denominación y fusión subsiguiente » tengan que ir al Parlamento. Pero la ley sobre relaciones de trabajo (texto enmendado) da la impresión de que no se trata de un problema de cambio de denominación que no afecte fundamentalmente a la existencia de la organización. El cambio de denominación está íntimamente relacionado con las disposiciones sobre fusión obligatoria que imponen, de conformidad con la enmienda a dicha ley, a un sindicato que no figura en la lista anexa a la ley sobre relaciones de trabajo la necesidad de fusionarse con uno de los sindicatos enumerados como única alternativa a la disolución. Ha de observarse además que, de acuerdo con el artículo 4, 3), de la ley sobre relaciones de trabajo, en caso de que se añada el nombre de un sindicato a la lista, los miembros elegidos para formar parte del Congreso por este sindicato entran en funciones inmediatamente, y que cuando el nombre del sindicato es suprimido de la lista, las personas elegidas por este sindicato cesan inmediatamente de ser miembros del Congreso.
  258. 258 Parece ser, por lo tanto, que no puede existir legalmente un sindicato en Ghana a menos de estar incluido en el apéndice a la ley sobre relaciones de trabajo o tratarse de un sindicato que ya existía fuera de la lista, pero que había sido registrado de acuerdo con la ordenanza, y que se fusione con uno de los sindicatos de la lista; la única excepción prevista se refiere a un nuevo sindicato cuyo registro puede autorizar discrecionalmente el Ministro.
  259. 259 La situación en Ghana, por lo tanto, parece ser la de un monopolio sindical establecido por la ley, limitado a los sindicatos mencionados en el párrafo anterior.
  260. 260 La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T ha señalado que aunque puede resultar ventajoso para los trabajadores evitar la multiplicidad de organizaciones sindicales, la unificación del movimiento sindical impuesta por intervención del Estado por vía legislativa es contraria al principio del artículo 2 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), de que los trabajadores y empleadores deben tener el derecho de constituir y de afiliarse a las organizaciones « que estimen convenientes » y al principio del artículo 11 del mismo Convenio, de que debe garantizarse a los trabajadores y a los empleadores « el libre ejercicio del derecho de sindicación ». La Comisión de Expertos ha señalado que existe una diferencia fundamental en cuanto a las garantías establecidas para la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación entre dicha situación, por una parte, en que el monopolio sindical es introducido o mantenido por la ley y, por otra, las situaciones de hecho que existen en ciertos países, en que todas las organizaciones sindicales se agrupen voluntariamente en una sola federación o confederación, sin que ello resulte directa o indirectamente de las disposiciones legislativas aplicables a los sindicatos y a la creación de asociaciones profesionales. El hecho de que los trabajadores y los empleadores obtengan, en general, ventajas al evitar una multiplicación en el número de las organizaciones competidoras no parece suficiente, en efecto, para justificar una intervención directa o indirecta del Estado y sobre todo la intervención de éste por vía legislativa.
  261. 261 Además, si se considera la disposición mencionada más arriba juntamente con la disposición del artículo 3, 1), de la ley sobre relaciones de trabajo de 1958, según la cual el Congreso de Sindicatos actuará « en calidad de representante » del movimiento sindical en Ghana, resultaría que el Congreso es efectivamente la única confederación que puede existir en Ghana.
  262. 262 Parecería además que, como solamente los sindicatos enumerados en el apéndice a la ley pueden existir legalmente en la actualidad, con excepción de los casos en que el Ministerio autoriza la inscripción de un nuevo sindicato, el derecho de constituir federaciones queda necesariamente limitado a las federaciones que eventualmente puedan ser constituidas por tales sindicatos.
  263. 263 De todo esto se deduce que las disposiciones de la ley sobre relaciones de trabajo de 1958 (texto modificado) impiden a los sindicatos constituir las federaciones o confederaciones que estimen convenientes, contrariamente al principio generalmente aceptado del artículo 5 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948.
  264. 264 El Comité, aunque aprecia en todo su sentido el deseo del Gobierno de fomentar un movimiento sindical fuerte, evitando los defectos resultantes de una multiplicidad indebida de pequeños sindicatos que se hagan la competencia unos a otros y cuya independencia podría verse comprometida por su debilidad, se permite señalar los comentarios hechos por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T a que se ha hecho alusión en el párrafo 260, en el sentido de que es preferible en tales casos que el Gobierno procure alentar a los sindicatos para que se asocien voluntariamente y formen organizaciones fuertes y unidas que imponer por vía legislativa una unificación obligatoria que priva a los trabajadores del libre ejercicio de sus derechos sindicales y viola los principios incorporados en los convenios internacionales del trabajo relativos a la libertad sindical.
  265. 265 En estas circunstancias, el Comité, al mismo tiempo que aprecia el deseo del Gobierno de Ghana de fomentar un movimiento sindical fuerte y de evitar la debilidad resultante de una multiplicidad indebida de pequeños sindicatos competidores, recomienda al Consejo de Administración:
       • a) señalar a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración ha atribuído siempre a los principios generalmente aceptados de que los trabajadores deben tener el derecho de establecer las organizaciones que estimen convenientes sin previa autorización y de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de constituir federaciones y confederaciones;
       • b) expresar la opinión de que las disposiciones de la ley sobre relaciones de trabajo de 1958 (texto modificado en 1959), que establece un Congreso sindical para representar al movimiento sindical en Ghana y limita los sindicatos que pueden existir legalmente (con sujeción a los cambios que el propio Ministro pueda determinar) a los que figuran en el primer apéndice a aquella ley (con excepción de aquellos otros sindicatos cuyo registro pueda autorizar el Ministro), no son compatibles con los principios mencionados;
       • c) rogar al Gobierno que vuelva a estudiar la disposición de la ley sobre relaciones de trabajo de 1958 (texto modificado) a la luz de las consideraciones que figuran más arriba en el apartado b), con objeto de dar pleno efecto a los principios enumerados más arriba en el apartado a);
       • d) solicitar del Gobierno que tenga a bien informar al Consejo de Administración sobre toda modificación que a este respecto se produzca en lo sucesivo.
       • b) Alegatos relativos a afiliación sindical obligatoria.
  266. 266 Se alega que, de acuerdo con el artículo 16 de la ley sobre relaciones de trabajo, 1958 (texto modificado), ninguna persona que pertenezca a una categoría de trabajadores determinada, comprendida en las funciones de un sindicato inscrito, y que no pertenezca a tal sindicato, puede continuar en su trabajo durante más de un mes. Considera el querellante que esta disposición es incompatible con el artículo 2 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948.
  267. 267 Declara el Gobierno que la modificación del artículo 16, que trata del problema de la cláusula de afiliación obligatoria, no es contraria a los principios de la libertad sindical. Considera el Gobierno que si un obrero disfruta de las mejores condiciones, obtenidas por los trabajadores organizados, debe unirse a éstos a fin de asegurar dichas condiciones; por esta razón, el artículo 16 fué modificado a fin de incorporar el principio de la cláusula de afiliación obligatoria tal como se ha adoptado en Nueva Zelandia.
  268. 268 Los términos exactos de la disposición legal aludida no son claros. El artículo 16 de la ley sobre relaciones de trabajo de 1958 dispone que « la práctica conocida como cláusula de afiliación obligatoria forma parte de las cuestiones que son de la competencia de la comisión permanente de negociaciones... ». Este texto no ha sido cambiado por la ley modificadora de 1959. Además, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T toma nota de que en sus memorias para el período 1.º de julio de 1959 a 30 de junio de 1961 sobre la aplicación del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por Ghana, el Gobierno indicaba que el artículo 31, 1), a), de la ley sobre relaciones de trabajo, 1958 (texto modificado), declara ilegal la práctica laboral mediante la cual un empleador « continúa empleando a una persona que no siendo miembro de un sindicato » pertenezca a un grupo de trabajadores determinado en un certificado y disfrute de los beneficios de un contrato colectivo. Teniendo en cuenta que ni la ley de 1958 ni la ley modificadora núm. 43 de 1959 parecen contener una disposición de esa naturaleza, la Comisión de Expertos solicitó del Gobierno que proporcionase el texto de cualquier otra disposición que hubiese modificado la ley de 1958 y, en particular, el texto que modificó el artículo 31, 1), a), en el sentido indicado en la memoria del Gobierno.
  269. 269 En estas condiciones, la Comisión ruega al Gobierno que tenga a bien proporcionar el texto actual de los artículos 16 y 31, 1), a), e indicar en particular qué disposiciones ha modificado el artículo 31, 1), a), en el sentido indicado en la memoria del Gobierno mencionada en el párrafo anterior.
       • c) Alegatos relativos a la injerencia en los asuntos internos del Congreso de Sindicatos.
  270. 270 Se alega que el artículo 5, l), de la ley sobre relaciones de trabajo, 1958, que somete la facultad del Congreso de dictar su propio reglamento interior a la aprobación previa del Ministro, es contrario al artículo 3, párrafo 1, del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). También se alega que el artículo 5, 3), de la ley dispone que el Congreso no puede gastar una suma que exceda de 50 libras (Ghana) sin la autorización del Ministro del Trabajo, que las finanzas sindicales son supervisadas por una persona nombrada por el Ministro que puede exigir en cualquier momento la presentación de cuentas y que los fondos pueden ser inmovilizados si el Ministro estima que el Congreso ha emprendido una acción « que no está de acuerdo con los intereses del público ». Se alega que estas disposiciones son incompatibles con el artículo 3, párrafo 2, del Convenio.
  271. 271 Señala el Gobierno que en el período de transición del movimiento sindical en Ghana, el Gobierno se ha visto moralmente obligado a proteger el movimiento de la explotación, dirigiéndolo en su etapa de formación hasta que fuese capaz de dirigir sus propios asuntos y que el Gobierno tiene aún la responsabilidad moral de asegurar que las organizaciones puedan dirigir sus asuntos.
  272. 272 Declara el Gobierno que, con posterioridad a la adopción de la ley sobre relaciones de trabajo, 1958, y desde el « examen y aceptación » del reglamento del Congreso, ningún Ministro del Trabajo se ha visto en la necesidad de hacer uso de la facultad que le otorga el artículo 5 de la ley. A fin de facilitar la organización apropiada de la actividad sindical, declara el Gobierno, debe cerciorarse de que las funciones del Congreso de Sindicatos sólo son utilizadas para las actividades propias del Congreso. Afirma el Gobierno que esta opinión ha sido sostenida en la Memoria del Director General presentada a la 46.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo cuando se insiste en que los gobiernos den una mayor participación a los trabajadores en el desarrollo económico y social de los Estados Miembros. Considera el Gobierno que las palabras « hasta que se hayan adoptado reglamentos », del artículo 5, 3), de la ley, muestran claramente que el objeto de esta disposición, en su totalidad, es el de orientar al movimiento sindical en la transición desde la práctica antigua a la nueva y que para proteger los fondos del Congreso se considera conveniente que el Ministro apruebe los gastos que excedan de 50 libras hasta que se hayan adoptado reglamentos por parte del Congreso. Considera el Gobierno que debe tener la posibilidad de tomar las medidas necesarias cuando tiene la certeza de que los fondos del Congreso son utilizados en una forma « que no está de acuerdo con los intereses del público » y que, en un país donde no existen prestaciones de seguridad social, tiene el deber de asegurarse de que los medios financieros del Congreso no son utilizados para objetivos inadecuados o no beneficiosos para los sindicatos constitutivos.
  273. 273 En relación con las comprobaciones de cuentas, declara el Gobierno que la ley aplica a los fondos del Congreso los mismos principios que regulan la comprobación de cuentas de los fondos sindicales según la ordenanza sobre sindicatos.
  274. 274 Respecto del artículo 3 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, estima el Gobierno que, no siendo el propósito de la O.I.T crear el caos y la confusión, no puede afirmarse que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deban tener « el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elegir libremente sus representantes, organizar su administración y sus actividades y formular su programa de acción » fuera de los límites de la política económica del Gobierno en un país determinado y en desacuerdo con ella, siempre que esta política esté inspirada en los intereses del país en su totalidad.
  275. 275 No está claro a qué parte de la Memoria del Director General presentada a la 46.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo se refiere el Gobierno (véase más arriba, párrafo 272). Si, como parece probable, la referencia se hace al primer párrafo que comienza en la página 94 de la parte II de este informe, no se afirma en él que un gobierno deba cerciorarse por sí mismo de que las funciones de un congreso sindical no son utilizadas para propósitos distintos de sus actividades propias. En este párrafo, que se refiere al papel de los sindicatos en la sociedad contemporánea, se toma nota de las opiniones expresadas por muchos oradores en la 45.a reunión de la Conferencia, en el sentido de que los sindicatos deben ser, sobre todo, libres e independientes de las autoridades públicas para llevar a la práctica su política, y también de las opiniones expresadas por otros participantes, algunos de países africanos, en favor de un movimiento unificado que actúe de acuerdo con el Estado para la ejecución de los programas nacionales de desarrollo.
  276. 276 En cuanto al problema de la aprobación del reglamento del Congreso de Sindicatos, el Comité ha señalado ya en el pasado que el que la aprobación de los reglamentos sindicales dependa de las facultades discrecionales de la autoridad competente no es compatible con el principio generalmente aceptado de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos con completa libertad.
  277. 277 No parece existir ninguna disposición en la ley sobre relaciones de trabajo que precise la disposición del artículo 5, l), según la cual el Congreso tendrá facultades, previa aprobación del Ministro, para dictar su propio reglamento interior. En efecto, la ley no establece ningún requisito cuya existencia haga obligatoria tal aprobación, ni parece existir ninguna disposición que prevea un recurso ante los tribunales en el caso de haberse negado dicha aprobación.
  278. 278 Sin embargo, el Gobierno se ha referido a ésta como una de las disposiciones de carácter esencialmente transitorio. Antes de proseguir el examen de este aspecto particular de los alegatos, el Comité ruega al Gobierno que declare si ahora que ha sido aprobado el reglamento del Congreso resulta necesaria la aprobación del Ministro para introducir cualquier adición, supresión o modificación en el reglamento del Congreso de Sindicatos.
  279. 279 Según la respuesta del Gobierno, parecería asimismo que la aprobación por el Ministro de los gastos del Congreso que excedan de 50 libras ha sido también concebida como una medida de transición hasta tanto se haya adoptado un reglamento sobre el empleo de los fondos del Congreso de conformidad con el artículo 5, 3), de la ley. El Comité solicita, por lo tanto, al Gobierno que indique si la disposición que exige la aprobación del Ministro para estos gastos ha sido tácitamente derogada al adoptarse el reglamento del Congreso, de modo que el Congreso pueda hacer desembolsos sin limitación de cantidad y sin necesidad de que se solicite la aprobación del Ministro.
  280. 280 Según el artículo 8, l), de la ley, si el Gobernador General considerase que el Congreso ha tomado una iniciativa « que no está de acuerdo con los intereses del público », podrá, por orden, hacer transferir y confiar a un recaudador designado por él todos los fondos y haberes del Congreso. No existe una definición legal de lo que debe entenderse por « no está de acuerdo con los intereses del público » y no parece existir derecho de apelación ante los tribunales contra las medidas adoptadas.
  281. 281 Responde el Gobierno a este punto que él debe asegurarse de que los fondos no son utilizados para fines no apropiados o no benéficos para los sindicatos constitutivos. Sin embargo, este punto, que se refiere en realidad a una supuesta violación del principio generalmente aceptado de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de organizar su administración y actividades y de que las autoridades públicas deben abstenerse de cualquier intervención que pueda limitar este derecho o entorpecer su ejercicio legal, no puede ser tratado aisladamente. En realidad, el Gobierno ha interpretado este punto muy ampliamente al expresar la opinión de que todos los principios generalmente aceptados que figuran en el artículo 3, párrafo 1, del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 - los derechos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de redactar sus estatutos y reglamentos, de elegir sus representantes libremente, de organizar su administración y sus actividades y de formular sus programas - han de mantenerse únicamente en la medida en que estos derechos no estén fuera de los límites de la política económica del Gobierno y en desacuerdo con ésta, siempre que esta política esté inspirada en los intereses del país. En otras palabras, según el argumento del Gobierno, no puede haber violación del principio generalmente aceptado que figura en el artículo 3, párrafo 2, de este Convenio de que las autoridades públicas deben abstenerse de cualquier intervención que tienda a limitar este derecho o impedir el ejercicio legal de los derechos enumerados en el párrafo 1 cuando el Gobierno interviene en asuntos internos de los sindicatos, porque, en su opinión, los sindicatos no funcionan de acuerdo con su política económica siempre que esta política, también según su opinión, esté inspirada en los intereses del país.
  282. 282 La prueba básica en tales casos, como ya ha señalado el Comité en el pasado, es la de determinar si una disposición que limita los derechos establecidos en el artículo 3, párrafo 1, del Convenio - y una disposición que autoriza al Gobernador General a congelar los fondos sindicales en determinadas circunstancias, de las que él es al mismo tiempo juez discrecional, ha de ser considerada como una disposición limitativa de esta clase - implica algún grado de subordinación de los sindicatos a la política económica del Gobierno. Este fué el criterio aplicado cuando el Comité examinó el caso núm. 11 relativo al Brasil. En el caso núm. 266, relativo a Portugal, el Comité examinó las disposiciones legislativas que obligaban a los sindicatos a incluir en su reglamento una declaración de respeto por los principios y propósitos de la comunidad nacional y una renuncia a cualquier actividad contraria a los intereses de la nación, así como un reconocimiento de que el sindicato constituye un factor necesario para la cooperación activa con los otros factores del sistema económico nacional. Concluía el Comité que estas disposiciones no eran compatibles con los principios generalmente aceptados de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, de organizar sus actividades y de formular su programa de acción, de que las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal y de que la legislación nacional no debe menoscabar, ni ser aplicada de forma que menoscabe, el ejercicio efectivo de este derecho.
  283. 283 En el caso de Ghana existe una disposición concreta que faculta a las autoridades a inmovilizar los fondos del Congreso si, en su opinión discrecional, consideran que el Congreso actúa de una forma que « no está de acuerdo con los intereses públicos », y el Gobierno ha hecho una declaración general de que los derechos de los sindicatos que figuran en el artículo 3, párrafo 1, sólo son ejercitables si están de acuerdo con la política económica del Gobierno.
  284. 284 El Comité toma nota, sin embargo, de que el Gobierno ha declarado en su respuesta que el artículo 8 de la ley es una continuación lógica del artículo 5, cuyas disposiciones son « más o menos transitorias ».
  285. 285 En estas condiciones, el Comité, antes de llegar a una conclusión final sobre estos aspectos de los alegatos que están en estudio, ruega al Gobierno que declare si, a la luz de las consideraciones hechas en los párrafos 280 a 283, está dispuesto a derogar o a modificar el artículo 8, 1), de la ley sobre relaciones de trabajo.
       • d) Alegatos relativos al reconocimiento legal de los sindicatos.
  286. 286 Se ha alegado que, en caso de que un sindicato solicite su reconocimiento legal, el Ministro del Trabajo puede rechazar la solicitud si pertenecieran al sindicato menos del 40 por ciento de los trabajadores de la categoría respectiva. En ese caso puede organizarse una elección en dicha categoría profesional y, a fin de que pueda tomarse en consideración una demanda de reconocimiento legal, no menos de los dos tercios de los votos registrados deben ser en favor del sindicato, siempre que hubieran participado en la votación un mínimo del 52 por ciento de los trabajadores comprendidos en dicha categoría profesional. Se alega que en el caso de una divergencia entre el sindicato y el Ministro, este último tiene derecho a resolver sin que pueda apelarse contra su decisión.
  287. 287 El Gobierno declara que el objeto del apéndice II de la ley de relaciones de trabajo, que contiene las disposiciones mencionadas más arriba, es evitar el desarrollo de una multiplicidad de organizaciones. Antes de esta ley existían 135 sindicatos registrados cuyos miembros cotizantes, en algunos casos, ascendían a 7, 10, 11 y 14 personas; según declara el Gobierno, los empleadores favorecían la aparición de grupos disidentes. La ordenanza de sindicatos que regía en dicha época no imponía el reconocimiento de los sindicatos registrados. El Gobierno cita párrafos del discurso del delegado gubernamental de Nigeria en la 45.9, reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, a fin de mostrar la debilidad manifiesta de un gran número de sindicatos pequeños e ineficaces en Nigeria y otros países en vías de desarrollo. Se ve así, prosigue el Gobierno, que este problema no es exclusivamente de Ghana. El Gobierno se refiere a los artículos 11 y 12 de la ley de relaciones de trabajo de 1958, según fuera modificada, indicando que los mismos impiden que se vuelva a la situación anterior, y señala que el hecho de que el Ministro sólo pueda tomar medidas en virtud de estos artículos después de consultar a las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas concede una garantía adecuada de que las facultades del Ministro no son ejercidas arbitrariamente.
  288. 288 Es necesario considerar en forma más detenida las disposiciones legales mencionadas en estos alegatos. La parte II de la ley de relaciones de trabajo se refiere a la negociación colectiva por parte de un sindicato reconocido a esos efectos; los artículos 10, 11 y 12 (este último según fuera modificado en 1959) se refieren a la emisión y al retiro de certificados por los cuales se designa a un sindicato registrado bajo la ordenanza de sindicatos como agente negociador para la categoría de empleados mencionados, sean o no miembros del sindicato.
  289. 289 El artículo 10, 1), dispone que el Ministro puede, una vez que se le someta una solicitud de acuerdo con el artículo 11 y después de consultar a la organización de empleadores correspondiente, emitir un certificado designando a un sindicato registrado bajo la ordenanza de sindicatos como el representante apropiado que debe negociar en forma colectiva con los empleadores en nombre de la categoría de empleados especificada en el certificado. El artículo 10, 4), dispone que tal certificado surtirá sus efectos incluso si alguno de los trabajadores de la categoría especificada no es miembro del sindicato. El artículo 10, 6), prohíbe que se expida un certificado con respecto a personas empleadas en los servicios públicos o al servicio de un concejo municipal o de un consejo comprendido en la ordenanza sobre la administración local. El artículo 11 dispone que la solicitud de certificado debe ser hecha por el Congreso de Sindicatos en nombre de la organización interesada; si el Congreso no hubiera dado curso a la solicitud dentro de los tres meses, el sindicato podrá presentar la solicitud directamente al Ministro. El artículo 12 de la ley (según fuera enmendado en 1959) dispone que el Ministro está autorizado a retirar un certificado si lo considera conveniente, después de consultar con el sindicato en cuestión y con la organización de empleadores correspondiente.
  290. 290 El apéndice II de la ley dispone que si el Ministro adquiere la convicción de que por lo menos el 40 por ciento de los trabajadores de la categoría descrita en la solicitud son miembros del sindicato y que dicha categoría constituye una unidad adecuada para los fines de la negociación colectiva puede, si lo considera conveniente, emitir un certificado. Si no tuviera la convicción de que los miembros del sindicato llegan al 40 por ciento mencionado, el Ministro puede ordenar que la cuestión sea decidida por mayoría de votos en la categoría interesada; la votación debe ser secreta, de acuerdo con las condiciones prescritas por el Ministro. Si al menos las dos terceras partes de los votantes estuvieran en favor de la designación del sindicato y si el total de los votantes no fuera inferior al 52 por ciento del número total de personas con derecho a voto, el Ministro deberá emitir un certificado, pero en cualquier otro caso deberá denegar la solicitud, sin perjuicio de que ésta se presente de nuevo una vez expirado un plazo no inferior a doce meses. Toda diferencia que pudiera surgir con respecto a la aplicación de estas disposiciones será resuelta por el Ministro, y su decisión será inapelable.
  291. 291 En una serie de casos, el Comité ha recalcado la importancia que siempre ha dado al hecho de que se reconozca a los sindicatos el derecho de negociar libremente con los empleadores con respecto a las condiciones de trabajo, lo que constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y al principio de que los sindicatos deberían tener derecho de tratar, mediante negociaciones colectivas u otros medios lícitos, de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan, y de que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. Tal intervención violaría el principio generalmente aceptado y contenido en el artículo 3 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberían tener el derecho de organizar sus actividades y formular su programa sin dicha intervención.
  292. 292 Aun cuando no sea necesariamente incompatible con el artículo 3 de dicho Convenio disponer la certificación del sindicato más representativo en una unidad determinada, constituyéndolo en el agente negociador exclusivo de dicha unidad, tal sería el caso solamente si se prevén al mismo tiempo una serie de garantías. En varios países, en los que se ha establecido el procedimiento que consiste en conceder a los sindicatos certificados por los cuales se les atribuye el carácter de agentes exclusivos de negociación, se ha considerado como esencial que tales garantías aseguren: a) que la certificación sea hecha por un organismo independiente; b) que la organización representativa sea elegida por el voto de la mayoría de los trabajadores de la unidad interesada; c) que la organización que no obtenga un número de votos suficiente, tenga derecho a solicitar una nueva elección después de un período dado; d) que toda organización que no sea la que hubiera obtenido el certificado tenga el derecho de solicitar nueva elección una vez transcurrido después de la elección anterior un período determinado, a menudo de doce meses.
  293. 293 La ley de relaciones de trabajo no prevé tales garantías. El certificado lo extiende el Ministro competente y no un organismo independiente tal como un consejo de relaciones de trabajo o un tribunal de trabajo, etc.
  294. 294 De acuerdo con la ley, la organización representativa no es elegida necesariamente mediante el voto de los trabajadores de la unidad considerada. Según el artículo 10, 1), de la ley, el Ministro parece tener un derecho discrecional para conceder o no un certificado. El apéndice II de la ley dispone que el Ministro, si « adquiere la convicción » de que por lo menos el 40 por ciento de los trabajadores interesados son miembros del sindicato solicitante, « expedirá, si lo considera oportuno », el certificado respectivo. Si el Ministro no estuviere convencido de que el 40 por ciento de los trabajadores son miembros del sindicato « podrá disponer » que se proceda a la votación entre los trabajadores de la unidad.
  295. 295 Aun cuando un sindicato pueda presentar una nueva solicitud una vez transcurridos doce meses desde la fecha en que le fué denegado el certificado o si este último hubiera sido otorgado a otra organización, dicha solicitud está sujeta a la autoridad discrecional del Ministro. El artículo 12, 1), de la ley, según fuera modificada en 1959, faculta al Ministro a retirar un certificado « si lo considera oportuno ».
  296. 296 Las disposiciones mencionadas en el párrafo precedente no parecen ser compatibles con el artículo 3 del Convenio.
  297. 297 En una solicitud presentada directamente al Gobierno de Ghana en 1962, la Comisión de Expertos, refiriéndose a las disposiciones contenidas en los artículos 10, 1), y 12, manifestó, teniendo en cuenta el hecho de que la ley no establece ningún criterio objetivo en materia de concesión o retiro de un certificado, que tales disposiciones no parecerían ser de naturaleza a « estimular y fomentar... el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación... de convenios colectivos », según se establece en el artículo 4 del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, ratificado por Ghana, y pidió al Gobierno que señalara las medidas que pensaba adoptar para derogar o modificar tales disposiciones.
  298. 298 En la misma solicitud directa, la Comisión de Expertos se refirió a la disposición contenida en el artículo 10, 6), de la ley que prohíbe la emisión de un certificado con respecto a personas empleadas en los servicios públicos, personas al servicio de un municipio o consejo de los comprendidos en la orden sobre administración local, y observó que esta norma no sólo parecía aplicarse a los funcionarios públicos en la Administración del Estado - que pueden ser excluidos por un gobierno del marco del Convenio en virtud del artículo 6 del mismo -, sino también a otros trabajadores empleados por distintas administraciones, servicios públicos, etc., quienes, por lo tanto, parecen no gozar del derecho de negociar en forma colectiva, en contra de lo dispuesto por el artículo 4 de dicho Convenio núm. 98. La Comisión de Expertos pidió al Gobierno que indicara las medidas que han sido tomadas o que se tiene la intención de tomar a fin de concederles este derecho.
  299. 299 En estas circunstancias, el Comité, al mismo tiempo que aprecia plenamente el deseo del Gobierno de Ghana de asegurar que sean sindicatos fuertes y estables los que negocien en forma colectiva en nombre de los trabajadores, y que se los reconozca como autorizados a negociar, recomienda al Consejo de Administración:
       • a) señalar a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración ha atribuído siempre a que se reconozca a los sindicatos el derecho de negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo, lo cual constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y al principio de que los sindicatos deberán tener el derecho de tratar, por medio de la negociación colectiva o por otros medios legales, de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de sus representados y de que las autoridades públicas se abstengan de toda ingerencia que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal;
       • b) expresar la opinión de que, por las razones indicadas en los párrafos 294 y 295, las facultades discrecionales concedidas al Ministro por los artículos 10, 1), y 12 de la ley de relaciones del trabajo de 1958, según fueron modificadas, y el apéndice 11 de dicha ley, no parecen ser compatibles con el principio arriba enunciado;
       • c) señalar a la atención del Gobierno los diferentes puntos señalados por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T, mencionados en los párrafos 297 y 298, con respecto a las incompatibilidades que parecen existir entre las disposiciones contenidas en los artículos 10, l), 10, 6), y 12 de la ley de relaciones de 1958, según fueron modificadas, y las disposiciones del artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por Ghana;
       • d) sugerir al Gobierno que estudie la posibilidad de modificar la ley de relaciones del trabajo teniendo en cuenta las consideraciones hechas más arriba en los puntos a), b) y c);
       • e) solicitar del Gobierno que tenga a bien informar al Consejo de Administración sobre cualquier modificación que se efectúe a este respecto.
       • e) Alegatos relativos a las personas con derecho a negociar.
  300. 300 Se alega que todas las negociaciones concernientes al empleo o terminación del empleo, condiciones de trabajo, etc., de cualquier trabajador, sea o no miembro de un sindicato, son realizadas, en nombre de los trabajadores, por un funcionario o miembro de un sindicato registrado.
  301. 301 El Gobierno declara que el motivo por el cual se ha adoptado esta disposición es el de evitar que ciertos empleadores continúen eligiendo los dirigentes sindicales con los cuales negociarían y de asegurar que las negociaciones se lleven a cabo por representantes acreditados del sindicato interesado.
  302. 302 Este alegato está tan íntimamente relacionado con los referentes al reconocimiento legal de los sindicatos que ya fueron examinados, que el Comité considera que debería ser considerado como cubierto por las recomendaciones hechas en el párrafo 299.
       • f) Alegatos relativos a la reglamentación del derecho de huelga.
  303. 303 Se alega que la ley de relaciones de trabajo prohíbe las huelgas y los lockouts en el caso de ciertas categorías de trabajadores tales como aquellos empleados en los servicios públicos o concejos municipales y los maestros de escuela, y que también faculta al Ministro a declarar ilegales otras huelgas. Al respecto, los querellantes critican los artículos 28 y 29 de la ley.
  304. 304 El Gobierno señala que el propósito del artículo 28 es permitir que se declaren huelgas y lockouts en el caso de tratarse de disputas laborales genuinas. El Gobierno cita el texto por el cual se aplica el principio de la conciliación y en caso de fallar la misma se autoriza la huelga o el lockout a menos que el Ministro ordene que el conflicto sea sometido a arbitraje. Según el Gobierno, esta disposición, con la que está de acuerdo el Congreso de Sindicatos, promueve la conciliación y permite recurrir a la huelga únicamente como último recurso. Sin embargo, desde que se ha promulgado la ley han tenido lugar 99 huelgas sin que se realizara persecución judicial alguna. Las categorías a las que se refieren los querellantes (véase párrafo 303) son las mencionadas en el artículo 10, 6), de la ley; el Gobierno las considera como servicios esenciales.
  305. 305 Para comprender la situación es necesario considerar algunas otras disposiciones de la ley. Ya se ha hecho referencia a las condiciones bajo las cuales los sindicatos pueden ser certificados como agentes de negociación. Según el artículo 14, un sindicato certificado puede requerir la negociación a la contraparte y viceversa. Si cualquiera de las partes considera que las negociaciones han fallado, puede notificarlo al Ministro y solicitar la designación de un funcionario de conciliación (artículo 23); a menos que se hayan tomado ya otras medidas de conciliación o arbitraje, se iniciará, a continuación, un procedimiento conciliatorio de acuerdo con el artículo 24. Si la conciliación falla, el Ministro deberá dirigirse a ambas partes pidiéndoles su acuerdo para someter al arbitraje la disputa, de acuerdo con el artículo 25, e informarles que si una sola de ellas está de acuerdo con dicha medida el Ministro puede ordenar la sumisión del conflicto al arbitraje.
  306. 306 De acuerdo con el artículo 28, l), si una de las partes en un conflicto recibe una notificación según lo establecido en el artículo 25, puede a su vez comunicar que no está de acuerdo con el arbitraje y que, a menos que el Ministro someta el problema al arbitraje obligatorio con el consentimiento de la contraparte dentro de un plazo de cuatro semanas, se declarará la huelga o el lockout. La huelga o el lockout pueden ser declarados legalmente si transcurre dicho plazo sin que se someta el conflicto al arbitraje. De otro modo, la huelga o el lockout de empleados especificados en un certificado es ilegal, especialmente si el conflicto se refiere a cuestiones cubiertas por un convenio colectivo (artículo 28, 2)). El artículo 29 dispone que la huelga o el lockout de trabajadores que no pertenezcan a una categoría especificada en un certificado es ilegal en cualquier circunstancia.
  307. 307 El Comité se ha guiado siempre por el principio de que los alegatos referentes al derecho de huelga no escapan a su competencia en la medida en que afecten el ejercicio de los derechos sindicales, y ha señalado en varias ocasiones que normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo de defensa de sus intereses profesionales. Al respecto el Comité ha recalcado la importancia que atribuye, cuando las huelgas son prohibidas o están sujetas a restricciones, a que se establezcan garantías adecuadas para proteger plenamente los intereses de los trabajadores, privados así de un medio esencial de hacer valer sus intereses profesionales, y ha señalado que las restricciones deberían ir acompañadas de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en que los interesados puedan participar en todas las etapas.
  308. 308 En el presente caso los querellantes no han probado que, en lo que se refiere a los sindicatos certificados, las restricciones impuestas al derecho de huelga no estén acompañadas de disposiciones sobre procedimientos de conciliación y de arbitraje que ofrezcan una garantía a los trabajadores interesados. Sin embargo, parece existir una diferencia entre el trato que reciben los sindicatos certificados, que tienen el derecho de declarar la huelga en ciertas condiciones, y los sindicatos no certificados, que según el artículo 29 no pueden ejercer el derecho de huelga en ninguna circunstancia. Estos sindicatos no certificados incluyen, como ya se ha señalado, aquellos que no han obtenido un certificado por no haber reunido las condiciones relativas al número de afiliados, o de elección, establecidas en la ley de relaciones de trabajo, y también aquellos especificados en el artículo 10, 6), de la ley, a los que de ningún modo puede concederse un certificado. Las personas cubiertas por el artículo 10, 6), no solamente son funcionarios públicos al servicio de la Administración del Estado, sino que parecen comprender también, según se indica más arriba en el párrafo 298, otros trabajadores empleados por distintas administraciones, servicios públicos, etc.
  309. 309 Por lo tanto, de acuerdo con las disposiciones de la ley de relaciones de trabajo, las categorías no certificadas no sólo reciben un trato diferente en comparación con las certificadas, en lo que respecta al ejercicio del derecho de huelga, sino que sus organizaciones tampoco pueden participar en los procedimientos legales de conciliación y arbitraje.
  310. 310 Cabe observar al respecto que el Comité ya ha señalado en el caso núm. 258, referente a la Argentina, que cuando la legislación establece una distinción entre las organizaciones más representativas y otras organizaciones para fines tales como la negociación colectiva, dicha distinción no debería tener por consecuencia privar a las organizaciones sindicales que no hayan sido reconocidas como las más representativas de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros y del derecho de organizar su gestión y sus actividades, y de formular su programa de acción.
  311. 311 En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
       • a) señalar a la atención del Gobierno el hecho de que normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legitimo de defender sus intereses profesionales, y la importancia que el Consejo de Administración siempre ha atribuído, cuando las huelgas están prohibidas o están sujetas a restricciones, a que se establezcan garantías adecuadas para proteger plenamente los intereses de los trabajadores, privados así de un medio esencial de hacer valer sus intereses profesionales, y que las restricciones vayan acompañadas de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas;
       • b) tomar nota de que el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones pertenecientes a una categoría especificada en una certificación para fines de negociación colectiva conforme a la ley de relaciones de trabajo, se encuentra sujeto a restricciones temporales antes de que los mismos puedan recurrir al procedimiento de conciliación y arbitraje establecido en la ley;
       • c) tomar nota, sin embargo, de que los trabajadores y sus organizaciones de una categoría no especificada hasta el presente o que no pueda ser especificada legalmente en un certificado se ven privados del derecho de huelga y no pueden participar en el procedimiento de conciliación y arbitraje establecido por la ley;
       • d) señalar a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración concede al principio en virtud del cual, cuando una legislación establezca una distinción entre las organizaciones más representativas y otras organizaciones para fines tales como la negociación colectiva, dicha distinción no debería tener por consecuencia el privar a las organizaciones sindicales que no hayan sido reconocidas como las más representativas de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros, y del derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular su programa de acción;
       • e) expresar la opinión de que la actual situación en Ghana con respecto a los sindicatos de trabajadores pertenecientes a una categoría no especificada en un certificado para fines de negociación colectiva, en contraste con las categorías que han recibido esta especificación, no parece ser compatible con los principios enunciados en los apartados a) y b);
       • f) sugerir al Gobierno la posibilidad de modificar la ley de relaciones de trabajo a la luz de las consideraciones precedentes;
       • g) solicitar del Gobierno que tenga a bien informar al Consejo de Administración sobro cualquier modificación que se produzca en esta materia.
  312. Alegatos relativos a las huelgas que han tenido lugar en septiembre de 1961 y a las detenciones de sindicalistas
  312. 312 Se alega que el 4 de septiembre de 1961 los trabajadores ferroviarios de Takoradi y Sekondi suspendieron el trabajo por haberse hecho descuentos en sus salarios por razón del « plan de ahorro forzoso ». El movimiento se extendió a otros sectores de actividad, económica y de la administración pública y se organizaron manifestaciones de huelguistas por todo el país. Ante este movimiento general, el Gobierno declaró el estado de urgencia en Takoradi y Sekondi. Varios dirigentes sindicales fueron detenidos y se pidió a los huelguistas que abandonasen la huelga antes de haber entablado ninguna negociación. Se alega que el Sr. Adamio, Ministro de Asuntos de la Presidencia, dijo que « no solamente no se pondría en libertad a ninguno de estos detenidos, sino que se trataría a los huelguistas como ratas malhechoras ». Diez días después del comienzo de la huelga se estableció el toque de queda. El Presidente de la República volvió del extranjero, suprimió el estado de urgencia y pidió a los trabajadores que volviesen al trabajo, negándose sin embargo a retirar el plan de ahorro forzoso. Acusó a los instigadores de la huelga de tratar de decidir la política gubernamental mediante una huelga ilegal. Se alega que fueron detenidos distintos dirigentes sindicales y personalidades políticas, que la Confederación de Sindicatos expulsó a doce dirigentes sindicales por haber participado en la huelga y que varios dirigentes sindicales fueron detenidos o desposeídos de sus cargos. Declaran los querellantes que el libro blanco titulado « Declaración del Gobierno relativa a la reciente conspiración », que se publicó el 11 de diciembre de 1961, intentaba justificar el arresto o la detención de 50 personas, incluídos 21 sindicalistas.
  313. 313 Declara el Gobierno que la huelga era puramente política y que la propia declaración de los querellantes de que « el movimiento se extendió a otros sectores de actividad económica y de la administración pública » prueba que no existía conflicto sindical entre los trabajadores y sus empleadores. Además, el hecho de que entre las personas detenidas no hubiese solamente sindicalistas es indicación suficiente, alega el Gobierno, de que no se trataba de un problema sindical o laboral. No fué una huelga de trabajo, sino un levantamiento dirigido contra una ley del Parlamento. En opinión del Gobierno, por lo tanto, la huelga fué un intento de carácter político de intimidar al Gobierno y derribar por medios ilegales al Gobierno legalmente constituido durante la ausencia del Presidente.
  314. 314 Se alega que la huelga se inició entre los ferroviarios, generalizándose después, y que estaba dirigida contra las deducciones del salario realizadas en el marco del plan de ahorro forzoso del Gobierno, materia que según este último está regulada por una ley del Parlamento. El Gobierno proporciona otros argumentos a fin de demostrar que esta huelga fué sólo parte de una acción política ilegal premeditada. En cualquier caso, parece desprenderse claramente de los argumentos aducidos por ambas partes que la huelga no se originó por un conflicto sindical entre trabajadores y empleadores, públicos o privados, sino que fué una protesta dirigida contra la adopción de una ley en el marco de la política económica del Gobierno y posiblemente además relacionada con objetivos políticos que no tenían el carácter profesional propio de las actividades normales sindicales.
  315. 315 Habiendo aplicado siempre el Comité el principio de que los alegatos relativos al derecho de huelga no son ajenos a su competencia en la medida, pero sólo en la medida, en que se refieren al ejercicio de los derechos sindicales, ha estimado, sin embargo, que no entraba en su competencia el examen de alegatos relativos a huelgas que tenían un carácter no profesional, a huelgas destinadas a forzar al Gobierno en una cuestión política o a huelgas dirigidas contra la política del Gobierno y que no « eran resultado de un conflicto laboral ».
  316. 316 El Comité, al mismo tiempo que toma nota de la declaración del Gobierno según la cual la huelga tenía un carácter puramente político, y recordando que en casos anteriores ha estimado que no le incumbía el examen de huelgas de naturaleza política, observa que existe otra cuestión que debe examinar en el presente caso, a saber, la cuestión relativa a los sindicalistas que se alega han sido detenidos.
  317. 317 Según los querellantes, se ha detenido a 21 sindicalistas. No está claro si estas detenciones se han realizado a causa de su participación en la huelga o por su asociación en lo que el Gobierno considera una conspiración política de la que la huelga sólo formaba una parte, o incluso debido, en todo o en parte, a otras actividades que podían haber comprendido o no actividades sindicales. No está claro si todas o algunas de las personas están aún detenidas o en prisión o si todas o alguna de ellas han sido procesadas.
  318. 318 El Comité ha reconocido que existe una gran diferencia entre detener sindicalistas o trabajadores por sus actividades sindicales y detener personas que son sindicalistas, pero en razón de actividades subversivas independientes de la esfera sindical. El Comité ha señalado también en el pasado que cuando se ha sentenciado a personas por razones independientes de los derechos sindicales, la materia queda fuera de sus competencias, pero ha recalcado que la cuestión de si tal materia se refiere a un delito penal o al ejercicio de derechos sindicales no puede ser determinada unilateralmente por el gobierno interesado. Como explicó el Comité en el párrafo 159 de su 62.° informe al examinar el caso núm. 251 relativo a Rhodesia del Sur, ésta es una de las razones por las que el Comité ha señalado siempre que en todos los casos en que se detiene preventivamente, estas medidas pueden implicar una grave injerencia en el ejercicio de los derechos sindicales y ha recalcado siempre el derecho de todas las personas detenidas a ser juzgadas por un tribunal imparcial lo más pronto posible, y ha pedido además a los gobiernos que afirmaban que los arrestos o las detenciones habían sido hechos en razón de actividades subversivas que proporcionasen información sobre la naturaleza y resultado de los procesos legales o judiciales iniciados. Verdaderamente, sólo sobre la base de un proceso asistido de todas las garantías legales puede el Comité apreciar si tal afirmación es justa o no.
  319. 319 El Comité recomienda por lo tanto al Consejo de Administración:
       • a) señalar a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración ha atribuído siempre al derecho de toda persona detenida a ser juzgada por un tribunal imparcial lo más pronto posible;
       • b) pedir al Gobierno que indique si alguno de los sindicalistas que según los querellantes han sido arrestados o detenidos está aún en prisión o detenido y, si tal es el caso, proporcionar información sobre el procedimiento legal o judicial que se haya iniciado o que se piense iniciar, así como el resultado del mismo.
  320. Alegatos relativos a la disolución de algunos sindicatos
  320. 320 Se alega que, a consecuencia de las huelgas de septiembre de 1961, el Gobierno ordenó la disolución de todas las filiales sindicales de Takoradi y Sekondi, violando las disposiciones del artículo 4 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).
  321. 321 Declara el Gobierno que estas organizaciones fueron disueltas por « subversivas » y no por el mero ejercicio de su libertad sindical.
  322. 322 En un número considerable de casos el Comité ha recalcado la importancia que atribuye al principio generalmente aceptado de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores no deben estar sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa. No habiéndose explicado en qué forma se efectuó la disolución, el Comité ruega al Gobierno que indique si tal disolución fué ordenada directamente por el Gobierno o mediante un procedimiento instituído por las autoridades judiciales competentes y que precise en virtud de qué disposiciones legales se efectuó tal disolución.

Recomendación del Comité

1. 323. En virtud de cuanto antecede, el Comité, al mismo tiempo que aprecia el deseo del Gobierno de Ghana de fomentar un movimiento sindical fuerte y de evitar la debilidad resultante de una multiplicidad indebida de pequeños sindicatos rivales entre sí, recomienda al Consejo de Administración:
   • a) decidir, con respecto a los alegatos relativos al monopolio del Congreso de Sindicatos de Ghana:
   • i) señalar a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración ha atribuído siempre a los principios generalmente aceptados de que los trabajadores deben tener el derecho de establecer las organizaciones que estimen convenientes sin previa autorización y de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de constituir federaciones y confederaciones;
   • ii) expresar la opinión de que las disposiciones de la ley sobre relaciones de trabajo, 1958 (texto modificado en 1959), que establece un congreso sindical para representar al movimiento sindical en Ghana y limita los sindicatos que pueden existir legalmente (con sujeción a los cambios que el propio Ministro pueda determinar) a los que figuran en el primer apéndice a aquella ley (con excepción de aquellos otros sindicatos cuyo registro pueda autorizar el Ministro), no son compatibles con los principios mencionados;
   • iii) rogar al Gobierno que vuelva a estudiar la disposición de la ley sobre relaciones de trabajo de 1958 (texto modificado), a la luz de las consideraciones que figuran en el inciso ii), con objeto de dar pleno efecto a los principios enumerados en el inciso i);
   • iv) solicitar del Gobierno que tenga a bien informar al Consejo de Administración sobre toda modificación que a este respecto se produzca en lo sucesivo;
   • b) decidir, con respecto a los alegatos relativos al reconocimiento legal de los sindicatos:
   • i) señalar a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración ha atribuído siempre a que se reconozca a los sindicatos el derecho de negociar libremente con los empleadores en materia de condiciones de trabajo, lo cual constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y al principio de que los sindicatos deben tener el derecho de tratar por medio de la negociación colectiva o por otros medios legales de mejorar las condiciones de vida y trabajo de sus representados y a que las autoridades públicas se abstengan de cualquier injerencia que tienda a limitar este derecho o a entorpecer el ejercicio legal del mismo;
   • ii)expresar la opinión de que por las razones indicadas en los párrafos 294 y 295, las facultades discrecionales concedidas al Ministro por los artículos 10, 1), y 12 de la ley sobre relaciones de trabajo, 1958 (texto modificado), y por el apéndice II a esta ley no parecen ser compatibles con el principio arriba enunciado;
   • iii) señalar a la atención del Gobierno los diferentes puntos señalados por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T, mencionados en los párrafos 297 y 298, con respecto a las incompatibilidades que parecen existir entre las disposiciones contenidas en los artículos 10, l ),10, 6), y 12 de la ley sobre relaciones de trabajo, 1958 (texto modificado), y las disposiciones del artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por Ghana;
   • iv) sugerir al Gobierno que estudie la posibilidad de modificar la ley sobre relaciones de trabajo tomando en cuenta las consideraciones que figuran en los incisos i), ii) y iii);
   • v) solicitar del Gobierno que tenga a bien informar al Consejo de Administración sobre, cualquier modificación que tenga lugar a este respecto;
   • c) decidir, con respecto a los alegatos relativos a la reglamentación del derecho de huelga;
   • i) señalar a la atención del Gobierno el hecho de que normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo de defender sus intereses profesionales, y sobre la importancia que el Consejo de Administración siempre ha atribuído, cuando las huelgas están prohibidas o están sujetas a restricciones, a que se establezcan garantías adecuadas para proteger plenamente los intereses de los trabajadores privados así de un medio esencial de hacer valer sus intereses profesionales, y a que las restricciones vayan acompañadas de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas;
   • ii)tomar nota de que el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones pertenecientes a una categoría especificada en una certificación para fines de negociación colectiva conforme a la ley de relaciones de trabajo, se encuentra sujeto a restricciones temporales antes de que los mismos puedan recurrir al procedimiento de conciliación y arbitraje establecido en la ley;
   • iii) tomar nota, sin embargo, de que los trabajadores y sus organizaciones de una categoría no especificada hasta el presente o que no pueda ser especificada legalmente en un certificado, se ven privados del derecho de huelga y no pueden participar en el procedimiento de conciliación y arbitraje establecido por la ley;
   • iv) señalar a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración concede al principio en virtud del cual, cuando una legislación establezca una distinción entre las organizaciones más representativas y otras organizaciones para fines tales como la negociación colectiva, dicha distinción no debería tener por consecuencia el privar a las organizaciones sindicales que no hayan sido reconocidas como las más representativas de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros, del derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular su programa de acción;
   • v) expresar la opinión de que la actual situación en Ghana con respecto a los sindicatos de trabajadores pertenecientes a una categoría no especificada en certificado para fines de negociación colectiva, en contraste con las categorías que han recibido esta especificación, no parece ser compatible con los principios enunciados en los incisos i) y ii);
   • vi) sugerir al Gobierno la posibilidad de modificar la ley de relaciones de trabajo a la luz de las consideraciones precedentes;
   • vii) solicitar del Gobierno que tenga a bien informar al Consejo de Administración sobre cualquier modificación que se produzca en esta materia;
   • d) decidir, con respecto a los alegatos relativos a las huelgas que tuvieron lugar en septiembre de 1961 y a la detención de sindicalistas:
   • i) señalar a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración ha atribuído siempre al derecho de toda persona detenida a ser juzgada por un tribunal imparcial lo más pronto posible;
   • ii) pedir al Gobierno que indique si alguno de los sindicalistas que según los querellantes han sido arrestados o detenidos está aún en prisión o detenido y, si tal es el caso, proporcionar información sobre los procedimientos legales o judiciales que se hayan iniciado o que se piense iniciar, así como sobre el resultado de los mismos;
   • e) tomar nota del presente informe provisional del Comité con respecto a los alegatos relativos a la afiliación sindical obligatoria, a la injerencia en los asuntos internos del Congreso de Sindicatos y a la disolución de algunos sindicatos, quedando entendido que el Comité presentará un nuevo informe al Consejo de Administración cuando haya recibido la información complementaria que ha decidido solicitar del Gobierno.
     • Ginebra, 1.° de noviembre de 1962. (Firmado) Roberto AGO, Presidente.