Informe provisional - Informe núm. 72, 1964

Caso núm. 327 (República Democrática del Congo) - Fecha de presentación de la queja:: 19-FEB-63 - Cerrado

1. 158. La queja de la Unión de Trabajadores Congoleños (U.T.C.) figura en tres telegramas de fechas 19 y 20 de febrero de 1963, enviados directamente a la O.I.T. Dicha queja original fué completada mediante dos comunicaciones de la U.T.C fechadas respectivamente en 7 y 26 de marzo de 1963.
2. 159. Todas esas comunicaciones fueron remitidas al Gobierno para que formulara sus observaciones a medida que las fuera recibiendo. Al proceder así, puesto que algunos de los alegatos formulados por los querellantes se relacionan con la detención de sindica listas, el Director General hizo saber al Gobierno que el caso quedaba incluido en la categoría de aquellos que el Comité y el Consejo de Administración estaban obligados a examinar en prioridad.
3. 160. Por telegrama de fecha 5 de abril de 1963, el Gobierno indicó que todas las personas que, según la queja, habían sido detenidas, fueron puestas en libertad, y anunciaba el envío de informaciones completas.
4. 161. Examinado el caso en su 34.a reunión (mayo de 1963), el Comité aplazó el examen en espera de estar en posesión de las informaciones anunciadas por el Gobierno. Dichas informaciones fueron enviadas a la O.I.T mediante una comunicación del Gobierno de fecha 1.° de junio de 1963.

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 162. Por cuatro comunicaciones fechadas respectivamente en 14 de mayo, 12 de junio y 24 de junio de 1963 (dos comunicaciones), la U.T.C formuló nuevos alegatos concernientes a actos contrarios al ejercicio de los derechos sindicales en el Congo (Leopoldville).
   • Alegatos de la misma naturaleza fueron formulados además por la Federación General de Trabajadores Congoleños en una comunicación de fecha 29 de agosto de 1963.
2. 163. El texto de todas esas comunicaciones fué transmitido al Gobierno, el cual - aparte de una comunicación de 24 de septiembre de 1963 indicando que todas las personas que, según la Federación General de Trabajadores Congoleños, habían sido detenidas fueron puestas en libertad, y anunciando el envío de datos completos - todavía no ha presentado sus observaciones.
3. 164. El Congo (Leopoldville) no ha ratificado ni el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
4. 165. Los querellantes declaran que, desde hace varios años, existe un conflicto entre los trabajadores del OTRACO, organismo que funciona bajo la tutela del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, y su empleador. Ese conflicto - surgido de cuestiones tales como situación jurídica de los agentes y de los agentes auxiliares, aumentos anuales, gratificaciones de fin de año, primas de escolaridad e indemnizaciones de alojamiento - se distinguió por sus numerosas peripecias - negociaciones comenzadas, rotas, reanudadas, rotas de nuevo; acuerdos interpretados en forma diferente por cada una de las partes, preaviso de huelga, retirado luego, después repetido - y finalmente originó la declaración, el 18 de febrero de 1963, de una huelga de cinco días que se extendió a diversas provincias.
5. 166. El Comité siempre ha considerado que no tiene que conocer de alegatos relativos a la huelga más que en cuanto el ejercicio del derecho de huelga afecta al de los derechos sindicales. Ahora bien, según los querellantes, las autoridades, en ocasión de la huelga en cuestión, fueron culpables de numerosas violaciones de los derechos sindicales. La U.T.C da, a este respecto, los detalles siguientes: en Leopoldville, Thysville, Matadi y Bona fueron detenidos y maltratados numerosos militantes y personal permanente de la organización querellante (los querellantes citan los nombres de los Sres. Mutombo, Mbwangi, Luyeye, Bamu, Mbenza, Ndala, Sakibanza, Toto-Zita y Bunga). En Coquilhatville, las autoridades de la Cuenca Central dictaron una orden prohibiendo el movimiento de huelga. En Stanleyville se dió orden de cerrar la Oficina de la U.T.C y de prohibir toda actividad a dicha organización; también en Lukula, Matadi y Thysville las autoridades del Congo central cerraron las oficinas de la U.T.C. Finalmente, en el conjunto del país la dirección del OTRACO efectuó despidos en masa de trabajadores que habían participado en el movimiento huelguístico. Los querellantes remiten una voluminosa documentación en apoyo de sus alegatos.
6. 167. En las observaciones que presentó el 1.° de junio de 1963, el Gobierno, al parecer, no rechaza la veracidad de ninguno de los alegatos enumerados en el párrafo precedente. Los admite, en efecto, y declara que las decisiones adoptadas lo fueron « por las autoridades provinciales o municipales que actuaron por su propia iniciativa, sin instrucciones de las autoridades superiores o consulta previa con las mismas, y en particular con el Gobierno central de Leopoldville ».
7. 168. El Gobierno, a este respecto, dió las explicaciones siguientes:
   • Las autoridades regionales de reciente nombramiento y los funcionarios que prestan sus servicios en el interior del país no siempre poseen la experiencia que sería de desear en materia de leyes; trátase, en efecto, en la mayoría de los casos, de personal dirigente recientemente nombrado en virtud de la multiplicación del número de provincias recientemente decretada; es muy posible que desconozcan una parte de la legislación y, sobre todo, la legislación congoleña en materia de asociación: las formalidades y el procedimiento de la detención preventiva, del arresto inmediato en caso de flagrante delito, en caso de actos contrarios a la tranquilidad y al orden públicos, la legislación sobre el derecho sindical y la determinación de las autoridades competentes en esta materia en particular por lo que respecta a la aprobación de las asociaciones profesionales y al alcance de dicha aprobación y a la legislación sobre el estado de excepción; su falta de conocimientos en estas materias puede inducir a los funcionarios a cometer determinados actos sin darse cuenta de la ilegalidad de los mismos.
   • El Gobierno continúa indicando que
   • la ley fundamental de 19 de mayo de 1960 sobre las estructuras del Congo establece el principio de la competencia concurrente del poder central y del poder provincial en lo concerniente a la legislación social en general (art. 221 de dicha ley); esta ley fundamental, que viene a ser la Constitución provisional del Congo, organiza el país en régimen unitario, si bien reconociendo a las provincias una amplia autonomía. Por lo que respecta al régimen de las asociaciones profesionales, determinadas provincias han interpretado el principio de la competencia concurrente en materia de legislación social en el sentido de que les concede el derecho de imponer a las asociaciones aprobadas por el poder central el cumplimiento de formalidades suplementarias para ser autorizadas a funcionar dentro de su demarcación. Estas interpretaciones de las normas constitucionales han dado lugar a fricciones e incidentes.
8. 169. El Gobierno afirma que realiza el máximo esfuerzo para que en las provincias se respete la legalidad en materia de libertad sindical. En efecto, como la acción de las autoridades regionales adoleció a veces de falta de información o de errores de interpretación, el Departamento de Trabajo ha remitido recientemente a todas las autoridades provinciales una circular en la que determina la competencia de dichas autoridades en materia de asociaciones profesionales.
9. 170. Por otra parte, el Departamento de Trabajo acaba de reunir a los ministros provinciales de trabajo en una conferencia que comenzó el 13 de mayo de 1963 en Leopoldville y en cuyo orden del día la segunda cuestión inscrita concernía al derecho de asociación y a la libertad sindical. En el transcurso de esa reunión, encaminada a establecer contactos con objeto de cambiar informaciones y de exponer los puntos de vista sobre las cuestiones de actualidad en materia de trabajo, los representantes del Gobierno central se esforzaron por proporcionar a los representantes provinciales todas las informaciones y aclaraciones necesarias para que la legalidad en materia sindical fuera respetada en el interior del país.
10. 171. De las actas de las labores de dicha conferencia - cuyo texto ha remitido el Gobierno - se deduce claramente que entre el poder central y los poderes provinciales existen grandes divergencias de criterio en cuanto a las competencias respectivas en materia sindical.
11. 172. Aun comprendiendo plenamente las dificultades con que tropieza el Gobierno central en este caso, el Comité cree su deber establecer claramente - como lo hizo en un caso ocurrido en Canadá, que, por otra parte, tenía características diferentes - que el Gobierno central, miembro de la Organización Internacional del Trabajo, era el que estaba en causa, y que solamente con dicho Gobierno el Comité y el Consejo de Administración podían emprender y proseguir un diálogo. Conviene señalar, por lo demás, que nada, en la respuesta del Gobierno, conduce a pensar que éste rechace esta posición.
12. 173. Anteriormente se ha visto (párrafo 167) que el Gobierno no negaba los hechos invocados por los querellantes. Al parecer, incluso, el Gobierno coincide con estos últimos cuando éstos consideraron los hechos como constitutivos de actos contrarios a la libertad sindical. Esto es, al menos, lo que se deduce de las diversas notas enviadas, en nombre del Ministro competente, por el Gobierno central a las autoridades provinciales a consecuencia de los hechos relatados en la queja de la U.T.C. Citaremos a continuación extractos bastante largos.
13. 174. ... me permito llamarle la atención sobre que los acuerdos por los que se restringe momentáneamente el ejercicio del derecho sindical sólo pueden adoptarse en la medida en que sean estrictamente necesarios para el mantenimiento del orden y para la prevención de disturbios. Tales medidas, si no aparecen justificadas, serían fatalmente interpretadas como adoptadas en menoscabo de la libertad sindical, cuyo principio aparece consagrado en diversos textos de la legislación congoleña, en particular en la ley fundamental de 17 de junio de 1960, concerniente a las libertades públicas,... y en los decretos de 25 de enero de 1957, reguladores del ejercicio del derecho de asociación de los habitantes del Congo y de los agentes de la administración.... existe menoscabo a la libertad sindical - y a los derechos humanos - cuando tales medidas (detención y expulsión de afiliados sindicales, cierre de locales sindicales, registros, embargo de documentos, etc.) tienen por objetivo poner trabas al funcionamiento de un sindicato o impedir a los trabajadores afiliarse al mismo.... En consecuencia, en nombre del principio de la libertad sindical, deseo que la medida adoptada contra los dirigentes de la U.T.C quede sin efecto, si todavía no lo ha sido; o que sea adoptada, respetando esta vez las formalidades legales, si es cierto que la actividad de la U.T.C constituye en los momentos actuales un peligro para el orden público, dentro de su demarcación territorial.
14. 175. He de recordarle que la cesación colectiva del trabajo (huelga, paro patronal) está autorizada siempre que se lleve a efecto respetando las normas previstas en el decreto de 18 de mayo de 1959 sobre procedimiento de conciliación y arbitraje en los conflictos colectivos de trabajo; dentro de estos limites, el ejercicio del derecho de huelga está autorizado. Dicho ejercicio se rige íntegramente por el mencionado decreto de 18 de mayo de 1959 y ninguna reglamentación provincial puede establecer nada en contra de las disposiciones del mismo, en virtud del mecanismo previsto por los artículos 209 y 221 de la ley fundamental sobre estructuras.... Espero que las aclaraciones que preceden permitirán a sus autoridades actuar en esta materia dentro de la más estricta legalidad; sólo observando esta línea de conducta será posible favorecer la creación y el mantenimiento de un ambiente social satisfactorio y evitar al país todo reproche de menoscabo a la libertad sindical y al derecho de huelga.
15. 176. De las citas que figuran en los dos párrafos precedentes se deduce que el Gobierno no solamente reconoce que se han cometido atentados contra la libertad sindical, sino que ha dado instrucciones para que las medidas incriminadas sean suprimidas. Sin embargo, en sus observaciones de fecha 1.° de junio de 1963, el Gobierno se abstiene de dar indicación alguna en cuanto al eventual resultado de las instrucciones que dió a las autoridades provinciales. Por otra parte, la única precisión relativa a disposición del Comité es la que figura en el telegrama del Gobierno de 5 de abril de 1963, donde se dice que todos los sindicalistas y los trabajadores que, según la queja de la U.T.C, habían sido detenidos fueron liberados.
16. 177. El Comité considera que, para poder formular con conocimiento de causa conclusiones sobre este aspecto del caso necesita obtener informaciones complementarias más precisas sobre los diversos elementos del asunto; por tanto, recomienda al Consejo de Administración que solicite del Gobierno:
    • a) que confirme que los Sres. Mutombo, Mbwangi, Luyeye, Bamu, Mbenza, Ndala, Sakibanza, Toto-Zita y Bunga fueron puestos en libertad, como al parecer se indica en el telegrama del Gobierno de fecha 5 de abril de 1963;
    • b) que indique si las oficinas de la U.T.C en Stanleyville, Lukula, Matadi y Thysville han vuelto a abrirse y si la U.T.C ha podido reanudar libremente sus actividades en esos lugares;
    • c) que indique si se ha levantado la prohibición de la huelga en Coquilhatville;
    • d) que indique si los trabajadores despedidos a consecuencia de la huelga han sido readmitidos.
      • En espera de estar en posesión de esas informaciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que aplace el examen de este aspecto del caso.
    • 178. Además se ha visto (párrafo 162) que, mediante cuatro comunicaciones de los días 14 de mayo, 12 de junio y 24 de junio de 1963, la U.T.C ha formulado nuevos alegatos y que, por su parte, mediante una comunicación de 29 de agosto de 1963, la Federación General de Trabajadores Congoleños ha alegado que se habían cometido actos contrarios a la libertad sindical.
17. 179. Según los alegatos de la U.T.C, nuevos miembros del personal permanente de dicha organización fueron detenidos arbitrariamente; se trata de los Sres. Yengha, Kasekwa y Musemakweli, así como de la Srta. Mupenda. Estas dos últimas personas fueron detenidas en Bukavu. Por otra parte, los querellantes alegan que también en Bukavu 72 militantes, cuyos nombres no citan, fueron detenidos, y que los locales de los sindicatos fueron clausurados. Los querellantes alegan, finalmente, que la dirección de la Compañía Congoleña de la Hevea prohibió a los trabajadores afiliados a la U.T.C que celebraran reuniones sindicales en sus plantaciones. Por otra parte, la Federación General de Trabajadores Congoleños alega que sus secretarios fueron detenidos arbitrariamente y que sus locales fueron objeto de una pesquisa injustificada.
18. 180. Como el Gobierno no ha presentado observaciones sobre el conjunto de estos alegatos - aparte indicar que las personas mencionadas por la Federación General de Trabajadores Congoleños fueron puestas en libertad y de anunciar el envío de observaciones completas -, el Comité recomienda al Consejo de Administración que solicite del Gobierno que tenga a bien enviar su respuesta, y que se aplace entretanto el examen de este aspecto del caso.

Recomendación del Comité

1. 181. En cuanto concierne al caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) rogar al Gobierno que tenga a bien confirmar si los Sres. Mutombo, Mbwangi, Luyeye, Bamu, Mbenza, Ndala, Sakibanza, Toto-Zita y Bunga fueron puestos en libertad, como parece indicar el telegrama del Gobierno de fecha 5 de abril de 1963;
   • b) rogar al Gobierno que tenga a bien indicar si las oficinas de la U.T.C en Stanleyville, Lukula, Matadi y Thysville han vuelto a abrirse, y si la U.T.C ha podido reanudar libremente sus actividades en esos lugares;
   • c) rogar al Gobierno que tenga a bien indicar si se ha levantado la prohibición de la huelga en Coquilhatville;
   • d) rogar al Gobierno que tenga a bien indicar si los trabajadores licenciados a consecuencia de la huelga fueron reintegrados;
   • e) rogar al Gobierno que tenga a bien presentar observaciones respecto de las cuestiones suscitadas en las comunicaciones de 14 de mayo, 12 de junio y 24 de junio de 1963 de la U.T.C, y enviar las informaciones complementarias anunciadas por él sobre las cuestiones suscitadas en la comunicación de 29 de agosto de 1963 de la Federación General de Trabajadores Congoleños;
   • f) decidir, en espera de hallarse en posesión de las informaciones mencionadas en los apartados a), b), c), d), e), aplazar el examen del caso, entendiéndose que el Comité elaborará un nuevo informe cuando haya recibido dichas informaciones.