Informe provisional - Informe núm. 83, 1965

Caso núm. 399 (Argentina) - Fecha de presentación de la queja:: 11-MAY-64 - Cerrado

1. 278. Las quejas de la Confederación General del Trabajo de la República Argentina (C.G.T.) se hallan contenidas en sus comunicaciones de 11 de mayo, 3, 4 y 16 de junio y 28 de septiembre de 1964, dirigidas directamente a la O.I.T, en las que se formulan denuncias sobre una pretendida violación de los derechos sindicales en Argentina. Habiéndose dado traslado de las mismas al Gobierno, éste envió sus observaciones por nota transmitida con fecha 30 de noviembre de 1964.
2. 279. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

• Alegatos relativos a la intervención de las autoridades públicas en las finanzas sindicales
  280. 280 En su comunicación de 11 de mayo de 1964, los querellantes declaran oponerse a los decretos núms. 3.470, de 1963, y 2.437, de 1964, por violar la ley nacional núm. 14.455 sobre asociaciones profesionales de trabajadores y el Convenio núm. 87, debido a que permiten la intervención en el funcionamiento de las organizaciones sindicales. Mediante la comunicación de 3 de junio de 1964, la C.G.T envió el texto del decreto núm. 2.437/64, como asimismo un dictamen proveniente de dicha organización en el que se impugna dicho decreto y el decreto núm. 3.470/63.
  281. 281 De acuerdo con los querellantes, el artículo 38 de la ley núm. 14.455 establece que las autoridades no podrán intervenir en la dirección o administración de las asociaciones profesionales de trabajadores. Igual principio se halla contenido en el artículo 3 del Convenio núm. 87. Ahora bien, el decreto núm. 2.437/64 crea el Departamento de Verificación Contable en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, mediante el cual parece pretenderse avasallar a las organizaciones sindicales, aplicándose un control que no es empleado con respecto a otras organizaciones, como, por ejemplo, las sociedades anónimas. El Departamento mencionado está autorizado a examinar y verificar toda documentación contable, determinar la forma en que es llevada la contabilidad, establecer la época y el cumplimiento del cierre de cada ejercicio, practicar cualquier clase de pericia contable, aun en el caso en que la misma sea solicitada por dependencias estatales, y fiscalizar la inversión de fondos. Consideran los querellantes que no puede existir independencia sindical cuando es posible que diariamente se le indique a la organización si se ajusta o no a procedimientos contables y cuando se autoriza a las autoridades a intervenir en cualquier momento en la vida del sindicato, en forma indiscriminada y sin sujeción a procedimiento alguno.
  282. 282 Agregan los querellantes que en el caso concreto de la Asociación Obrera Textil se ha puesto en funcionamiento este mecanismo en momentos en que se había iniciado el llamado « Plan de Lucha » de las organizaciones sindicales. En esta ocasión se hicieron temerarias acusaciones contra dirigentes de aquel gremio, realizándose una campaña publicitaria en dicho sentido. Sostienen los querellantes que si las autoridades administrativas hubieran comprobado un delito deberían haber elevado los antecedentes a la justicia, dando por terminado su cometido, antes de dar publicidad a un hecho sobre el cual no se ha pronunciado la justicia. Existe, en efecto, el peligro de que las autoridades del Ministerio de Trabajo aprovecharan el momento más oportuno para decretar una intervención contable y de ella extraer acusaciones contra dirigentes sindicales, que al no poder ser aclaradas de inmediato, pueden afectar cualquier acción que estén desarrollando en esos momentos en nombre del sindicato que representan. Los querellantes acompañan a su queja una serie de publicaciones en las cuales se reproduce también el decreto núm. 3.470/63, que establece una serie de normas generales referentes a la fiscalización de la contabilidad sindical, las piezas contables que debe tener todo sindicato y las sanciones en caso de violación de estas normas.
  283. 283 En su respuesta de 30 de noviembre de 1964, el Gobierno manifiesta que ya en la ley 14.455 sobre asociaciones profesionales de trabajadores se establece (artículo 17) que los sindicatos deberán llevar su contabilidad en forma que permita a la autoridad de aplicación el control del movimiento económico de la asociación y ajustarse a las disposiciones que sobre el particular determine la reglamentación. Los dos decretos citados por los querellantes son reglamentarios de esta norma general, que nunca ha sido cuestionada por los recurrentes. Una cosa es fiscalizar el movimiento de fondos de las organizaciones sindicales y otra muy distinta es la supuesta intervención que se atribuye a los decretos mencionados. En efecto, controlar y verificar no es más que ejercer funciones de comprobación; la intervención, por su parte, implica una participación activa y una imposición de autoridad, que no existe en este caso. Los decretos citados no violan los derechos acordados por la ley a las organizaciones sindicales ni tampoco el artículo 3 del Convenio núm. 87.
  284. 284 Aclara el Gobierno que el decreto núm. 2.437/64 fué redactado teniendo en cuenta los estudios hechos por la O.I.T sobre control de los fondos sindicales, e indica que la simple creación, dentro del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de un cuerpo especializado de funcionarios que le permitirá aplicar adecuadamente las disposiciones legales sobre control de fondos sindicales no puede interpretarse como una restricción de la libertad sindical.
  285. 285 El Comité observa que generalmente las organizaciones sindicales parecen aceptar que las disposiciones legislativas que establecen, por ejemplo, la presentación anual de estados financieros a las autoridades, en la forma prescrita por la ley, y el suministro de otros datos acerca de cuestiones que no parezcan claras en dichos estados financieros, no constituyen en sí una violación de la autonomía sindical. El Comité estima necesario recalcar, sin embargo, que tales disposiciones no deben infringir en ningún caso lo establecido en el artículo 3 del Convenio núm. 87 de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deben tener el derecho de organizar su administración y sus actividades y de formular su programa de acción, debiendo las autoridades públicas abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. Al respecto el Comité desea referirse a lo expresado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, en el sentido de que sólo cabe concebir la utilidad de las medidas de control sobre la gestión de las organizaciones si se utilizan para prevenir abusos y para proteger a los propios miembros del sindicato contra una mala gestión de sus fondos. No obstante, parece que este tipo de disposiciones ofrece en ciertos casos el riesgo de permitir que las autoridades públicas intervengan en la gestión de los sindicatos y que esta intervención puede prestarse a que se limite el derecho de las organizaciones o a que se perturbe su legítimo ejercicio, contrariamente a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 3 del Convenio núm. 87. Sin embargo, cabe considerar que existen ciertas garantías contra tales intervenciones cuando el funcionario designado para efectuar este control goza de cierta independencia respecto de las autoridades administrativas y si, a su vez, se halla sometido al control de las autoridades judiciales.
  286. 286 Examinando los decretos 3.470/63 y 2.437/64, el Comité observa que el inciso e) del artículo 2 del decreto 3.470/63 permite al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social « realizar investigaciones cuando se observare o tuviere conocimiento de irregularidades en el manejo de los fondos sociales ». A su vez, el apartado c) del anexo al decreto 2.437/64, relativo a las funciones del Departamento de Verificación Contable creado por el mismo, indica que corresponde a dicho Departamento establecer el cumplimiento del cierre de cada ejercicio y determinar el procedimiento seguido. El Comité asume que el principio que inspira estas normas es el de la realización de investigaciones especiales sólo cuando existieran indicios de irregularidad en el manejo de los fondos. Sin embargo, el artículo 8 del decreto 3.470/63 también establece que las autoridades pueden exigir balances periódicos a las organizaciones en caso de estimarlo conveniente (además del ejercicio normal), disposición que se halla ratificada en el apartado c) mencionado más arriba. Según estas cláusulas, el requisito de presentar estos balances no parece tener un carácter general para todas las organizaciones, sino que podría ser impuesto discrecionalmente por las autoridades a algunas de ellas. El apartado d) del anexo mencionado también permite al Departamento de Verificación Contable practicar cualquier pericia contable requerida por dependencias estatales, autoridades sindicales o centrales obreras.
  287. 287 El Comité estima que estas normas deberían ser aplicadas únicamente en casos excepcionales, cuando existan circunstancias graves que así lo justifiquen (por ejemplo, presuntas irregularidades resultantes de la presentación anual de estados financieros o denunciadas por los afiliados), a fin de evitar toda discriminación entre las organizaciones y el peligro de una intervención desmedida, por parte de las autoridades, que pudiera entorpecer el ejercicio por los sindicatos del derecho de organizar libremente su administración, una publicidad perjudicial que podría ser injustificada y la revelación de informaciones que puedan tener un carácter confidencial.
  288. 288 Por otra parte, el Comité observa que el artículo 13 del decreto 3.470/63 dispone que toda infracción a las disposiciones del mismo, el ocultamiento, la falsedad, la negativa y obstaculización del suministro de informes contables o patrimoniales por parte de las asociaciones de trabajadores autorizará al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a aplicar las sanciones previstas en el artículo 34, inciso 2, de la ley núm. 14.455 sobre asociaciones profesionales de trabajadores. Esta última disposición autoriza al Ministerio de Trabajo a dejar sin efecto la personería gremial de un sindicato, medida que puede conducir en la práctica a prohibirle toda actuación como asociación profesional para la defensa de los intereses de sus afiliados. La misma es asimilable a la suspensión o disolución de un sindicato por vía administrativa, prohibida por el artículo 4 del Convenio núm. 87. Aun cuando la resolución del Ministerio de Trabajo es apelable ante la justicia, parece que en la práctica sus efectos en cuanto a los sindicatos son inmediatos (véase sobre estos puntos el 74.° informe, caso núm. 308 (Argentina), párrafos 83-88). En este mismo caso el Comité había recomendado al Consejo de Administración que invite al Gobierno argentino a examinar la posibilidad de modificar las disposiciones pertinentes de la legislación. En forma análoga, el Comité estima que en el caso en que el Ministerio de Trabajo llegase a la comprobación de una infracción de las normas, o que hubiere ocultamiento, falsedad, etc., por parte de las autoridades de un sindicato, correspondería someter estos hechos a la justicia a fin de asegurar un debido proceso legal y, dado el caso, una aplicación de las sanciones por la instancia judicial.
  289. 289 En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que, al tiempo de tomar nota de la legislación argentina en materia de fiscalización de la administración de los bienes y fondos sindicales, llame la atención del Gobierno sobre las consideraciones expuestas al respecto en los párrafos 285, 286, 287 y 288, y lo invite a reexaminar la legislación a la luz de las mismas, en especial en lo que se refiere a la sumisión de los resultados de las verificaciones administrativas a la justicia, a fin de asegurar un debido proceso legal y, dado el caso, una aplicación de las sanciones por la instancia judicial.
• Alegatos relativos al procesamiento de dirigentes sindicales
  290. 290 Con fecha 4 de junio de 1964, los querellantes informaron que un funcionario dependiente del Poder Ejecutivo había iniciado una querella criminal por asociación ilícita contra la C.G.T, pidiendo la prisión para todos los dirigentes y la clausura de las sedes respectivas. El 16 de junio del mismo año, los querellantes enviaron una nueva comunicación ampliando las informaciones relacionadas con esta queja. Esta comunicación estuvo también dirigida a los miembros y delegados de la 48.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. Se aclara en la misma que en el congreso ordinario celebrado en enero de 1963 se aprobó un plan denominado « Plan de Lucha de la C.G.T. » con objetivos sociales, económicos y políticos. Los querellantes acompañaron a su queja una serie de publicaciones en las cuales se exponen detalladamente los objetivos mencionados.
  291. 291 Siguen diciendo los querellantes que, habiendo llegado al poder un nuevo gobierno, la C.G.T celebró una serie de entrevistas con los sectores gubernamentales y los empleadores y hasta con el Presidente de la República, llegando inclusive a una concentración de trabaja dores en el Congreso de la Nación. En vista de que las soluciones que pedían para la situación reinante no eran puestas en práctica y que el costo de vida continuaba aumentando peligrosamente, al igual que la desocupación, se dispuso iniciar la ocupación de establecimientos a fin de acentuar los reclamos. Desde entonces la C.G.T fué perseguida por el Gobierno en las formas más diversas. Hasta entonces el Gobierno nunca había declarado como subversivo el Plan de Lucha, pero frente a los hechos dispuso que los fiscales procesen a los integrantes de los cuerpos directivos de la C.G.T que habían aprobado las acciones iniciadas. Como consecuencia de ello, los presidentes y secretarios generales de más de 300 organizaciones obreras han sido procesados por razones de seguridad del Estado y por instigar a cometer delitos. De acuerdo con el pedido fiscal, se procederá a la detención de todos los integrantes del consejo directivo de la C.G.T de un momento a otro. El 28 de septiembre de 1964, los querellantes informaron que se acababa de disponer la prisión preventiva de 119 dirigentes sindicales, a lo cual se suman cientos de procesos a delegados de fábricas y talleres, todo como consecuencia de la ejecución del Plan de Lucha.
  292. 292 En su comunicación de 30 de noviembre de 1964, el Gobierno informó que la ejecución del llamado Plan de Lucha llevó a la comisión de delitos contra la propiedad y las personas. En efecto, la ocupación de centros industriales y, como consecuencia de ello, la privación a las empresas del libre ejercicio de su derecho de propiedad vienen a constituir el delito de usurpación, sancionado por el Código Penal. Si a la mera ocupación se suma la privación ilegítima de la libertad de los funcionarios de las empresas afectadas, se estaría frente a otro delito también penado por la ley. Considera el Gobierno que no se trata en este caso del derecho de huelga, pues los actos mencionados no son el resultado de un conflicto laboral frente a las respectivas empresas, sino que responden a un planteo de tipo político. La Corte Suprema de Justicia ha tenido ocasión de examinar casos similares, llegando a la conclusión de que el derecho de huelga no constituye un derecho absoluto y que su ejercicio no puede justificar la realización de delitos comunes. Agrega el Gobierno que no se puede invocar la libertad sindical para actuar al margen de la legalidad, y señala que el artículo 8 del Convenio núm. 87 establece expresamente que los trabajadores y sus organizaciones están obligados a respetar la legalidad. Finalmente, el Gobierno aclara que no se ha detenido a ninguno de los dirigentes sindicales a quienes se sigue proceso judicial, ni se ha procedido a intervenir los sindicatos.
  293. 293 El Comité siempre ha aplicado el principio de que los alegatos referentes al derecho de huelga no escapan a su competencia en la medida que afectan al ejercicio de los derechos sindicales. También ha señalado el Comité que normalmente se reconoce el derecho de huelga a los trabajadores y a sus organizaciones como medio legítimo de defensa de sus intereses profesionales. Sin embargo, el Comité ha considerado también que las restricciones impuestas a las huelgas políticas o huelgas destinadas a constreñir al Gobierno o a la comunidad al reconocimiento de ciertas medidas no son violatorias de los derechos sindicales.
  294. 294 En el presente caso el Comité observa que no se ha tratado de una huelga de tipo profesional por parte de los sindicatos que respondían a las directivas de la C.G.T, sino que la misma tenía por objeto hacer presión sobre el Gobierno para obligarle a adoptar medidas en el campo económico, social y político. Por otra parte, el movimiento se vió acompañado por la ocupación de un cierto número de empresas, prohibiéndose en determinados casos el libre movimiento de los altos funcionarios de las mismas que se encontraban en los establecimientos respectivos. Como consecuencia de estos actos, se inició el procesamiento de los dirigentes sindicales que habían dispuesto tales medidas.
  295. 295 Cuando con motivo de casos precedentes a los gobiernos han respondido a los alegatos según los cuales los dirigentes sindicales o trabajadores habían sido detenidos por actividades sindicales declarando que las personas en cuestión habían en realidad sido detenidas por actividades subversivas, por razones de seguridad interior o por crímenes de derecho común, el Comité ha seguido siempre la regla que consiste en rogar a los gobiernos interesados que faciliten informaciones complementarias lo más precisas posible respecto a las detenciones en cuestión y respecto a sus motivos exactos. Si en ciertos casos el Comité decidió que los alegatos relativos al arresto o a la detención de militantes sindicalistas no exigían un examen más detenido es porque había recibido de los gobiernos ciertas informaciones probando de manera suficientemente evidente y precisa que estos arrestos o detenciones no tenían nada que ver con las actividades sindicales, sino que eran el resultado de actividades independientes de la cuestión sindical, nocivas al orden público o de carácter político °
  296. 296 En el caso bajo examen, los querellantes parecen indicar que su acción ha sido motivada en última instancia porque, a pesar de sus reclamos y negociaciones, el Gobierno no adoptaba medidas de emergencia para detener el alza del costo de la vida y remediar la creciente desocupación. Sin embargo, los actos mismos realizados para presionar sobre las autoridades - sobre los cuales no parece haber contradicción entre las partes - quedaron concretados en medidas tales como la ocupación de empresas y la privación de la libertad de funcionarios de las mismas, hechos que tipifican delitos de derecho común según manifiesta el Gobierno.
  297. 297 En vista de estos acontecimientos, es decir, la huelga acompañada de ocupación de empresas a fin de ejercer presión sobre el Gobierno para que adopte medidas en el campo económico, social y político, el Comité no considera que el procesamiento de los sindicalistas implicados permita alegar en el presente caso una violación de los derechos sindicales a la luz de los principios que siempre ha aplicado en esta materia y que se hallan transcritos más arriba. Por otra parte, cabe tener presente que ninguno de los dirigentes parece haber sido privado de la libertad.
  298. 298 Sin embargo, en vista de que los querellantes también informan que los dirigentes de más de 300 organizaciones se hallan procesados por razones de seguridad del Estado y que los diferentes casos se encuentran sometidos a la justicia, el Comité solicita del Gobierno se sirva informar sobre la naturaleza exacta de los delitos por los que son procesados dichos dirigentes sindicales y lo mantenga informado sobre toda novedad que se produzca en esta materia.
• Alegatos relativos a la falta de participación de los delegados trabajadores argentinos en la 48.a reunión de la Conferencia General de la O.I.T.
  299. 299 En la queja de 16 de junio de 1964, analizada en el título anterior, la C.G.T manifiesta que estará ausente por primera vez de la Conferencia Internacional del Trabajo porque sus representantes no pueden abandonar el país con motivo del proceso que se les ha instruido por los fiscales de Estado.
  300. 300 En su respuesta de 30 de noviembre de 1964, el Gobierno sostiene que fueron designados los delegados de los trabajadores a la 48.a reunión de la Conferencia General de la O.I.T, habiéndose hecho cargo el Gobierno de los gastos de viaje y estadía y emitiendo los correspondientes pasaportes. Con motivo del mencionado « Plan de Lucha » de la C.G.T, un agente fiscal, funcionario del Poder Judicial, estimó que los autores de dicho Plan habían incurrido en el delito de asociación ilícita, sancionado por el Código Penal, e inició la querella correspondiente. Este agente fiscal no recibió instrucciones del Poder Ejecutivo y actuó con plena independencia. El juez encargado de la causa no dispuso la detención de los procesados y la existencia de un proceso judicial no podía impedir a los delegados obreros salir del país, previo permiso que debe otorgar dicho juez. En su oportunidad los representantes del Gobierno argentino explicaron esta situación ante la Comisión de Verificación de Poderes de la Conferencia, siendo aceptadas sus razones por la misma.
  301. 301 Ya ha sostenido el Comité en un caso anterior que es importante que ningún delegado ante un organismo o una conferencia de la O.I.T sea molestado en forma tal que se vea impedido o disuadido en el cumplimiento de su mandato.
  302. 302 En el presente caso el Gobierno declara que dichos delegados no se hallaban detenidos y que el proceso « no podía impedir a los delegados obreros designados por el Poder Ejecutivo salir del país, previo permiso que debe otorgar el juez de la causa ». Los querellantes no mencionan en forma alguna que hubieran solicitado dicho permiso y que el mismo les hubiera sido denegado. En segundo lugar, el Comité observa que la queja también fué dirigida a los delegados de la 48.a reunión de la Conferencia y que, en consecuencia, ha sido puesta debidamente en conocimiento de la Comisión de Verificación de Poderes.
  303. 303 Teniendo en cuenta todas estas circunstancias, y en especial el hecho de que no parece haberse prohibido a los delegados trabajadores argentinos salir del territorio nacional para concurrir a la 48.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que carecería de objeto continuar con el examen de este aspecto del caso.

Recomendación del Comité

1. 304. En estas circunstancias y con respecto al caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) en lo que se refiere a los alegatos relativos a la falta de participación de los delegados trabajadores argentinos en la 48.a reunión de la Conferencia General de la O.I.T, que decida que carecería de objeto continuar con el examen de este aspecto del caso;
   • b) en cuanto a los alegatos relativos a la intervención de las autoridades públicas en las finanzas sindicales, que, al tiempo de tomar nota de la legislación argentina en materia de fiscalización de la administración de los bienes y fondos sindicales, llame la atención del Gobierno sobre las consideraciones expuestas al respecto en los párrafos 285, 286, 287 y 288, y le invite a reexaminar la legislación a la luz de las mismas, en especial en lo que se refiere a la sumisión de los resultados de las verificaciones administrativas a la justicia, a fin de asegurar un debido proceso legal y, dado el caso, una aplicación de las sanciones por la instancia judicial;
   • c) que tome nota de este informe provisional, quedando entendido que el Comité volverá a presentar un nuevo informe una vez que haya obtenido las informaciones solicitadas del Gobierno en el párrafo 298.