Informe provisional - Informe núm. 80, 1965

Caso núm. 413 (Grecia) - Fecha de presentación de la queja:: 04-SEP-64 - Cerrado

1. 4. El Comité examinó el caso en su 38.a reunión, en noviembre de 1964, y presentó ciertas observaciones preliminares contenidas en los párrafos 331 a 333 de su 78.° informe, que fué aprobado por el Consejo de Administración en su 160.a reunión (noviembre de 1964). Estos párrafos dicen lo siguiente:
2. 331. La queja original de la Confederación General de Trabajo de Grecia está contenida en un telegrama de fecha 4 de septiembre de 1964, dirigido directamente a la O.I.T. La misma fu¿ completada mediante una comunicación de 15 de septiembre de 1964. El texto de estas dos comunicaciones fué transmitido al Gobierno para sus observaciones, por medio de dos cartas de fechas 9 y 30 de septiembre de 1964. Por una comunicación de 23 de septiembre de 1964, el Gobierno presentó ciertas observaciones preliminares con respecto a la queja de la C.G.T.G y anunció el envío de observaciones más completas. El 30 de octubre de 1964, los querellantes presentaron una nueva serie de informaciones complementarias en apoyo de su queja, las que fueron transmitidas al Gobierno para sus observaciones. Mediante una comunicación de 6 de noviembre de 1964, el Gobierno presentó las observaciones anunciadas en su carta de 23 de septiembre de 1964.
3. 332. Esta comunicación - que constituye la respuesta del Gobierno a los alegatos formulados por la C.G.T.G con respecto a la nueva legislación sindical de dicho país - fué recibida en la Oficina el mismo día de la reunión del Comité. Este no ha tenido, por lo tanto, la posibilidad de examinarla en detalle. En vista de la importancia de la cuestión, el Comité se propone realizar en su próxima reunión un examen urgente de las nuevas disposiciones legislativas y de los alegatos relativos a la financiación de las organizaciones sindicales, a la luz de los principios que figuran en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ratificado por Grecia, y en especial los contenidos en el artículo 3 de dicho instrumento, según los cuales las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y su programa de acción, debiendo las autoridades públicas abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. Mientras tanto, el Comité espera que, al aplicar el nuevo sistema, el Gobierno cuidará de que no se violen los principios del Convenio mencionado más arriba.
4. 333. El Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de las observaciones preliminares formuladas en el párrafo precedente.
5. 5. Grecia ratificó tanto el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 6. Los querellantes alegan que el Gobierno de Grecia surgido de las elecciones del 16 de febrero de 1964 intentó subordinar el movimiento sindical al control de los poderes públicos por medio de una serie de medidas cuyo punto culminante fué la entrada en vigor, el 2 de septiembre de 1964, del decreto-ley núm. 4.361, objeto principal de la queja de la Confederación General de Trabajo de Grecia (C.G.T.G.), y que, a tal fin, intervino en forma autoritaria en los asuntos sindicales, ignorando las obligaciones que le impone la ratificación por Grecia del Convenio internacional núm. 87.
2. 7. Las disposiciones del texto legislativo incriminado - el decreto-ley núm. 4.361 - son examinadas por la parte querellante y por el Gobierno: por la primera para criticarlas y por el segundo para justificarlas. Previamente, sin embargo, una y otro presentan cierto número de observaciones preliminares de carácter general, las que conviene analizar en primer lugar.
3. 8. Según los querellantes, el actual Primer Ministro, durante el período en que fué jefe de la oposición parlamentaria, pidió frecuente e insistentemente al secretario general de la Confederación que hiciese causa común con la oposición en su lucha contra el Gobierno de entonces. Estas insinuaciones - prosiguen los querellantes - fueron rechazadas por la C.G.T.G por considerarlas contrarias « a su línea de conducta de independencia política ». Ante esta negativa, el antiguo jefe de la oposición habría suscitado la creación de la « Asociación Sindicalista Independiente de la Unión del Centro », en un intento de hacer estallar el movimiento sindical griego. Cuando, al salir victorioso en las elecciones de febrero de 1964, el partido de la oposición, la Unión del Centro, accedió al poder, los ataques contra la C.G.T.G se hicieron más precisos.
4. 9. En primer lugar, por orden gubernamental, la C.G.T.G se ha visto privada de todos los recursos financieros que le habían sido concedidos hasta entonces. Además, se infligieron sanciones financieras a las organizaciones sindicales que conservaron su lealtad a la C.G.T.G, mientras que paralelamente se multiplicaban las prestaciones económicas gubernamentales a las organizaciones que aceptaban seguir la línea de conducta política del nuevo régimen. Los querellantes aportan ciertas indicaciones precisas en apoyo de su tesis con respecto a los importes así otorgados.
5. 10. En segundo lugar, el Gobierno, mediante el decreto-ley núm. 4.361, se propuso prohibir la reunión del 15.° Congreso Nacional de la C.G.T.G, a fin de impedir la presentación ante el Congreso del informe sobre las actividades de la administración saliente, así como la libre elección de una nueva administración.
6. 11. Por último, siempre en virtud de las disposiciones del decreto-ley núm. 4.361, el Gobierno quiso destituir de sus funciones la actual administración de la C.G.T.G y proceder a la nominación de una nueva administración compuesta de personas favorables al partido gobernante.
7. 12. Todas estas medidas - concluyen los querellantes - tienden a implantar « un régimen de sindicalismo gubernamental, a fin de someter a las asociaciones sindicales a la voluntad del Gobierno y de ponerlas al servicio de los proyectos del partido ».
8. 13. En las observaciones preliminares que presenta a guisa de introducción a su respuesta, el Gobierno da primero un breve resumen histórico de las condiciones en las cuales se desarrolló el movimiento sindical griego. Explica el estado poco satisfactorio de la actual situación sindical por las vicisitudes de la vida política nacional de los últimos tres decenios: régimen de dictadura de 1936 a 1941, ocupación extranjera de 1941 a 1944, guerra civil de 1945 a 1950, situación anormal creada por esta última, cuyas repercusiones se hacen sentir aún hoy en día.
9. 14. A continuación, el Gobierno se aplica a demostrar la falta de autenticidad y de carácter representativo de los dirigentes de la C.G.T.G. Según él, las personas que forman el grupo dirigente de esta organización habían recibido, a cambio de un fanatismo anticomunista artificial, el apoyo financiero y político de los gobiernos anteriores, apoyo que aseguraba la estabilidad de su situación dominante en el seno del movimiento sindical.
10. 15. La dirección de la C.G.T.G. -declara el Gobierno -« se ha instalado y mantenido, no por procedimientos democráticos, sino gracias a la violencia psicológica ejercida sobre los delegados, y también porque a ello la ayudó un estatuto ilegal y discriminatorio en contra de las organizaciones con un número de afiliados importante. Esas mismas disposiciones del estatuto confederal favorecían escandalosamente a las organizaciones débiles en cuanto a su representación en los congresos, porque esas organizaciones han sido fácilmente dominadas por los dirigentes de la C.G.T.G. Esta situación permitió a esos dirigentes ser cómodamente reelegidos una y otra vez, pese a las múltiples protestas de los sindicatos importantes perjudicados y de la opinión pública ».
11. 16. Contrariamente a lo que ocurre en los países democráticos, el sistema de funcionamiento de la C.G.T.G, pues, se ha caracterizado, en opinión del Gobierno, por una administración arbitraria, por la obtención de privilegios irregulares, por la ausencia de toda actuación independiente y auténticamente sindical, en fin, por una marcada indiferencia hacia los problemas reales con que se enfrenta la clase trabajadora. Esta situación ha originado repetidas veces, en el propio seno de la Confederación, conflictos graves. Así, se formó un grupo de oposición denominado « Movimiento pro restablecimiento del funcionamiento democrático en la C.G.T.G. ». A ello siguieron numerosas escisiones. Esta situación caótica - agrega el Gobierno - tuvo por consecuencia un desafecto de los asalariados por el sindicalismo, que se refleja, en particular, en el considerable decrecimiento del número de afiliados y en la negativa punto menos que general por parte de estos últimos de pagar sus cotizaciones.
12. 17. Llevado al poder por una importante mayoría después de dos años de lucha por el restablecimiento de las libertades políticas y sindicales, el actual Gobierno declara que no se sustraerá a lo que considera su deber. Consciente del papel que puede desempeñar un sindicalismo auténtico en el desarrollo democrático, económico y social del país, consciente también de la necesidad de no defraudar a quienes le colocaron a la cabeza del país y de hacer desaparecer unas injusticias que han durado demasiado tiempo, el Gobierno afirma estar determinado a asistir a los trabajadores a abrir los cimientos de un sindicalismo sano.
13. 18. A tal fin - y es éste el objeto del decreto-ley núm. 4.361 - el Gobierno ha instituido ciertas normas jurídicas tendientes, por una parte, a eliminar de la legislación nacional todas las disposiciones contrarias al concepto de un sindicalismo libre, y, por otra parte, a crear las condiciones necesarias para que los trabajadores puedan elegir sin trabas de ninguna índole y con toda independencia los consejos de administración de sus sindicatos.
14. 19. Hecho el análisis de las observaciones preliminares que tanto los querellantes como el Gobierno han juzgado útil formular al principio de la exposición de sus argumentos relativos a las disposiciones del texto incriminado, se procede al examen de dicho texto a la luz de los puntos de vista presentados respecto del mismo por las partes interesadas.
    • Examen de las disposiciones del decreto-ley núm. 4.361, de 2 de septiembre de 1964
15. 20. El decreto-ley núm. 4.361, de 2 de septiembre de 1964, que tiende a completar y a modificar ciertas disposiciones de la legislación relativa a las asociaciones profesionales, contiene doce artículos con disposiciones esenciales. Sólo cinco de estos doce artículos son objeto de críticas de parte de los querellantes. Sin embargo, a fin de tener una vista de conjunto de este texto, conviene examinarlo íntegramente. Este examen se referirá en primer lugar a aquellos artículos del decreto que no son objeto de alegatos. Se trata de los artículos 1, 2, 3, 4, 7, 9 y 12, que a continuación serán brevemente reseñados.
16. 21. En virtud del artículo 1, en adelante los prefectos ya no podrán intervenir en la estructura de los sindicatos ni decidir en materia de la destitución de miembros de la administración de un sindicato.
17. 22. El artículo 2 restablece el artículo 21 del decreto real de 15-20 de mayo de 1920, en virtud del cual el estatuto de todo sindicato puede fijar el quórum de su asamblea general en una tasa más elevada que la proporción requerida hasta ahora conforme a la ley núm. 281.
18. 23. El artículo 3 prevé que la anulación de decisiones de las asambleas generales compete en adelante al juez de paz, a fin de acortar los plazos para la liquidación de disputas sindicales.
19. 24. El artículo 4 revoca la prohibición de adquirir bienes raíces impuesta anteriormente a los sindicatos.
20. 25. El artículo 7 suprime el control financiero de los sindicatos por los poderes públicos y asegura la libre gestión de los fondos sindicales conforme a las disposiciones de los estatutos y por los propios órganos de los sindicatos. Autoriza asimismo la remuneración de los afiliados o dirigentes encargados de la administración sindical.
21. 26. El artículo 9 suprime la obligación que existía anteriormente para los sindicatos de presentar por escrito a los prefectos múltiples indicaciones sobre sus afiliados, su gestión, etcétera, a favor de informaciones de pura forma.
22. 27. En virtud del artículo 12, por último, la protección contra el despido, otorgada por la ley núm. 1.803, de 1951, a los presidentes y secretarios de los sindicatos, se extiende a los dos vicepresidentes y a los tesoreros.
23. 28. A continuación se examinarán los artículos restantes directamente aludidos por los querellantes. Se trata de los artículos 5, 6, 8, 10 y 11.
24. 29. Según el artículo 5, cada sindicato o unión de sindicatos, de conformidad con sus estatutos, que deben ser modificados en este sentido, deberán ser presentados en las asambleas generales de las uniones de todo grado (federaciones, confederaciones) y disponer en ellas de un número de votos proporcional al número de sus miembros votantes y que hayan cumplido sus obligaciones para con la asociación. La proporción del número de votos fijada por el estatuto de cada una de estas uniones debe ser la misma para todos los sindicatos afiliados a la misma unión y aplicable al total de los miembros votantes. En ningún caso el total de votos de cada sindicato o de cada unión podrá exceder de la décima parte del número total de votos.
25. 30. En concepto de los querellantes, esta disposición, que impone por vía legislativa ciertas modificaciones a los estatutos de los sindicatos, constituye una violación del principio establecido por el artículo 3 del Convenio núm. 87, que confiere a las organizaciones de trabajadores y de empleadores el derecho de redactar libremente sus estatutos y reglamentos administrativos.
26. 31. El Gobierno, en cambio, está convencido de que las disposiciones de este artículo, lejos de ir en detrimento de la libertad sindical, crean las condiciones necesarias para el desarrollo de un sindicalismo libre y democrático.
27. 32. Hasta ahora - afirma el Gobierno - las administraciones de las organizaciones sindicales, deseosas de mantener en el poder a las personas de su preferencia, modificaban sus estatutos según las circunstancias y alteraban arbitrariamente el carácter representativo, reforzándolo cuando se trataba de asociaciones pequeñas y limitándolo a favor de las grandes asociaciones.
28. 33. Las nuevas disposiciones contenidas en el artículo 5 del decreto-ley, según el Gobierno, tienden únicamente a introducir criterios más justos y objetivos respecto de la representación. « Al adoptarse una medida de representación unitaria con la limitación de una décima parte, ha quedado satisfecha la demanda de los trabajadores de que no se siguiese adulterando las opiniones de la mayoría ni se siguiese desconociendo a las organizaciones de menor importancia. »
29. 34. El artículo 6 del decreto-ley dispone que las elecciones sindicales se verificarán bajo la dirección de las comisiones de vigilancia establecidas por los respectivos estatutos. Estipula, además, que un representante judicial asistirá a las elecciones y velará por la observancia de lo prescrito en los estatutos y de lo dispuesto por la ley. Por lo que atañe más precisamente al papel del representante judicial, el artículo 6 indica que este último debe comprobar, con antelación al sufragio y de concierto con la administración del sindicato, que las personas que se proponen votar han abonado sus cotizaciones. Después de celebrada la votación le corresponde hacer constar el resultado de la misma en el registro del sindicato.
30. 35. En concepto de los querellantes, este artículo otorga al representante judicial facultades estatutarias cuya amplitud impide el desarrollo normal de las labores de las asambleas de los sindicatos y « despoja a los representantes de los trabajadores de los derechos soberanos que les dan los estatutos y que derivan de su calidad de delegados ».
31. 36. En sus observaciones, el Gobierno declara que el artículo 6, al encargar a un representante judicial de verificar cierto número de datos debidamente definidos en el texto de la ley, tiende a evitar que los sufragios, como ha sucedido en el pasado, se desarrollen sobre la base de datos falseados en cuanto al número legal de representantes o respecto a los efectivos de las organizaciones. El Gobierno hace notar que desde mucho antes de la promulgación del nuevo decreto, un representante judicial solía asistir a las elecciones sindicales sin que la C.G.T.G haya protestado jamás contra esa práctica.
32. 37. El artículo 8 del decreto-ley prevé que los estatutos de los sindicatos fijarán el período exacto a que se extienda el mandato de las juntas directivas. Por otra parte, estipula que la prórroga del mandato a su expiración no podrá exceder del mes siguiente a la expiración del término previsto.
33. 38. Los querellantes mencionan el artículo 8 entre aquellos que les parecen criticables, pero se abstienen de precisar en qué sentido las disposiciones se hallan en contradicción con el libre ejercicio de los derechos sindicales.
34. 39. El Gobierno, en sus observaciones, indica que la reserva contenida en el artículo 8 se ha estimado necesaria « porque los estatutos preveían otra prolongación del mandato, por tres meses o por un plazo más breve, y hasta a veces no preveían ninguna prolongación. Ni siquiera estaba prevista la administración de la asociación al final del mandato mediante una disposición positiva ».
35. 40. El artículo 10 declara nula toda elección sindical celebrada con arreglo a disposiciones estatutarias incompatibles con la nueva legislación y prevé sanciones penales para toda persona que convocare tal elección o que presentare su candidatura en la misma. El Gobierno expone en sus observaciones que las disposiciones del artículo 10 eran necesarias para la aplicación del artículo 5 así como de las garantías establecidas en virtud del artículo 6.
36. 41. Los querellantes, por su parte, declaran que las disposiciones del artículo 10 combinadas con la prohibición en virtud del artículo 8 de prorrogar más allá de un mes los mandatos de las mesas directivas de los sindicatos dieron como resultado impedir la reunión del congreso nacional de la C.G.T.G, prevista para el mes de septiembre de 1964. En efecto, puesto que la C.G.T.G no ha tenido la posibilidad material de modificar sus estatutos conforme a la nueva legislación, el convocado congreso no hubiera podido verificarse con arreglo a las disposiciones del artículo 5 del decreto-ley núm. 4.361 y, por consiguiente, hubiera sido declarado nulo en virtud de las disposiciones del artículo 10.
37. 42. Además, la entrada en vigor del decreto-ley núm. 4.361 tiene para la C.G.T.G las consecuencias siguientes imposibilitada por el artículo 10 de convocar su congreso y como sea que el mandato de su administración, en virtud del artículo 8, no puede ser prolongado de más de un mes, la C.G.T.G no puede sino encontrarse, al término del mandato de su administración en noviembre de 1964, en la situación prevista por el artículo 69 del Código Civil en virtud del cual, a la expiración del mandato de una administración sindical, todo sindicato puede pedir al tribunal que haga constar la expiración de dicho mandato y que nombre una nueva junta ejecutiva.
38. 43. Esta interpretación no es impugnada por el Gobierno, que declara en efecto que, según el artículo 69 del Código Civil, si los miembros del Consejo de Administración de una persona moral no son designados por la asamblea, el presidente del tribunal de primera instancia debe nombrar una administración provisional.
39. 44. El Gobierno precisa, sin embargo, que el presidente del tribunal de primera instancia, que forma parte del cuerpo judicial, es, de acuerdo con la Constitución, independiente de toda influencia del Poder Ejecutivo. « Por consiguiente - explica - el Gobierno no puede ejercer presión alguna sobre dicho presidente en el momento del nombramiento de la administración. »
40. 45. El último artículo del decreto-ley núm. 4.361 incriminado por los querellantes es el artículo 11, el cual prevé esencialmente que la participación en las asambleas generales de los sindicatos o uniones de sindicatos quedará subordinada al previo cumplimiento de toda obligación prevista en los estatutos.
41. 46. Los querellantes no precisan a qué respecto este artículo les parece reprensible. El Gobierno, por su parte, presenta las observaciones siguientes.
42. 47. En el curso de unos quince años durante los cuales han dirigido la C.G.T.G, las personas que constituyen su administración actual no han logrado la abolición del sistema de financiamiento denunciado desde hace mucho tiempo tanto por las organizaciones profesionales como por el movimiento sindical internacional y los organismos internacionales. En verdad, no han intentado siquiera hacer reformar un sistema que, gracias al ascendiente de la C.G.T.G sobre los gobiernos precedentes, aseguraba a esta organización considerables ventajas materiales.
43. 48. El Gobierno actual, consciente de los defectos del sistema de financiamiento heredado del régimen anterior, se propone abolirlo. Al establecer el principio de que ningún afiliado podrá participar legalmente en las asambleas generales de una asociación si antes no ha cumplido sus obligaciones financieras para con ella, el artículo 11 del decreto-ley núm. 4.361 debe considerarse como una primera etapa de evolución hacia un sistema de financiamiento independiente y libre de las organizaciones por sus propios miembros.
44. 49. En sus observaciones, sin embargo, el Gobierno señala que no juzgó posible ni oportuno suprimir desde ahora el sistema de financiamiento de las organizaciones sindicales por intermedio del Hogar Obrero. En efecto, de haber procedido a la abolición de este sistema antes de que las organizaciones sindicales hubieran llegado a un autofinanciamiento basado en las cotizaciones de sus miembros, estas organizaciones se encontrarían privadas de sus recursos, privación tanto más cargada de consecuencias cuanto que estas últimas se presentarían en un momento en que los sindicatos habrán de convocar sus asambleas generales para modificar sus estatutos o elegir sus administraciones con arreglo a la ley.
45. 50. El Gobierno concluye sus observaciones relativas a este punto indicando que no tiene en manera alguna el propósito de mantener el sistema actual de financiamiento de las organizaciones profesionales, que considera como « destructivo para la libertad sindical ». Afirma que « en muy breve plazo, junto con las demás medidas que se tomarán en favor de los trabajadores, se planteará también la cuestión del financiamiento de las organizaciones profesionales sobre una base diferente y más sana ».
46. 51. Mediante una comunicación de fecha 28 de enero de 1965, el Gobierno de Grecia envió ciertas precisiones sobre los acontecimientos, como continuación a sus observaciones de 6 de diciembre de 1964.
47. 52. El Gobierno declara, en primer lugar, que, teniendo en cuenta los deseos expresados por el Comité de Libertad Sindical en el párrafo 332 de su 78.° informe (ver anterior mente párrafo 4), los que han sido endosados por el Consejo de Administración al adoptar este informe, el Gobierno no ha tolerado últimamente ninguna acción que fuera susceptible de violar los derechos sindicales.
48. 53. El Gobierno indica luego que la comisión directiva de la C.G.T.G ha sido designada con posterioridad al envío de sus observaciones de 6 de diciembre de 1964. De todos modos, en vista de los numerosos recursos presentados ante los tribunales por las distintas tendencias sindicales con respecto a la composición de dicha comisión directiva, la designación que se había hecho no es aún definitiva.
49. 54. Finalmente, el Gobierno recuerda que en sus comunicaciones anteriores había indicado que aceptaría con agradecimiento toda ayuda que pudiera prestar la O.I.T a fin de hacer frente al problema de la reorganización del movimiento sindical griego. Al respecto, el Gobierno se expresa en los siguientes términos: « ... el mejor procedimiento para permitir un examen más sistemático de los complicados aspectos que contiene la queja contra el Gobierno griego sería el de dar traslado de la queja de la C.G.T.G a la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical, que fué constituida en 1950 por el Consejo de Administración de la O.I.T a fin de realizar encuestas sobre las quejas sometidas a la Oficina. El Gobierno, muy preocupado por que se realice un examen completo y objetivo de la situación sindical y deseoso, al mismo tiempo, de crear las condiciones necesarias para reorganizar el movimiento sindical por los trabajadores mismos, aceptaría con agrado que dicha Comisión visite Grecia a fin de proceder a un examen de la cuestión ».

Recomendación del Comité

1. 55. En estas condiciones, en vista, por un lado, de la importancia de las cuestiones planteadas en el presente caso y teniendo en cuenta, por el otro, que el Gobierno griego expresó su consentimiento espontáneo para que el caso sea llevado ante la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida dar traslado de este asunto a la Comisión mencionada.
2. 56. En caso de que el Consejo de Administración aprobara esta recomendación, correspondería que el Director General presente en la próxima reunión del Consejo sus propuestas sobre la composición del grupo de la Comisión que deberá examinar este asunto.
   • Ginebra, 23 de febrero de 1965. (Firmado) Roberto AGO, Presidente.