Informe provisional - Informe núm. 105, 1968

Caso núm. 531 (Panamá) - Fecha de presentación de la queja:: 29-AGO-67 - Cerrado

1. 276. La queja de la Confederación Internacional de Sindicatos Cristianos (C.I.S.C.) se halla contenida en diversas comunicaciones de fechas 29 de agosto, 6 de octubre y 28 de diciembre de 1967 dirigidas directamente a la O.I.T. Habiéndose transmitido el texto de esas comunicaciones al Gobierno, éste envió sus observaciones con fecha 1.° de abril de 1968.
2. 277. Panamá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

• Alegatos relativos a la negativa del Gobierno a conceder la personalidad jurídica a diversas organizaciones sindicales
  278. 278 Los querellantes se refieren a la Constitución de cuatro organizaciones sindicales, el Sindicato Nacional de Trabajadores de Alimentos, Bebidas y Víveres, el Sindicato de Empleados de Tagarópulos S.A., el Sindicato de Empleados Auténticos del Comercio de David y el Sindicato Unión de Trabajadores del Aceite y Afines, a las cuales el Gobierno ha negado la personalidad jurídica. El motivo invocado por el Gobierno, según los querellantes, es la existencia de otros sindicatos en la misma rama profesional. En prueba de sus alegatos los querellantes remiten el texto de las resoluciones adoptadas por el Poder Ejecutivo y señalan que en las mismas no se mencionan disposiciones de la Constitución Nacional o del Código del Trabajo que justifiquen la negativa del Gobierno. Las resoluciones adoptadas violarían las normas internacionales sobre la libertad sindical y la actitud del Gobierno estaría dirigida a evitar que se desarrolle la Federación Istmeña de Trabajadores Cristianos, organización panameña afiliada a la C.I.S.C.
  279. 279 En su respuesta el Gobierno indica que, efectivamente, se negó la inscripción como persona jurídica al Sindicato Unión de Trabajadores del Aceite y Afines, al Sindicato de Alimentos, Bebidas y Afines de Panamá, al Sindicato de Auténticos Empleados del Comercio de David y al Sindicato de Trabajadores del Comercio de Panamá. Sin embargo, ello no responde a una política antisindical, pues el Gobierno ha ratificado los Convenios núms. 87 y 98, y en 1967 concedió la personalidad jurídica a dieciocho sindicatos mencionados en la respuesta. Las resoluciones adoptadas con respecto a las organizaciones sindicales que no han obtenido la personalidad jurídica se encuentran actualmente sometidas a la Corte Suprema de Justicia, que debe pronunciarse sobre ellas. Con tal motivo, el Ministerio de Trabajo, Previsión Social y Salud Pública ha elevado un informe a la Corte en que se exponen las razones que han motivado las resoluciones aludidas. El Gobierno reproduce en su comunicación algunos párrafos de dicho informe.
  280. 280 En el mismo se hace referencia al artículo 67 de la Constitución Nacional, según el cual el Poder Ejecutivo puede admitir o rechazar la inscripción de un sindicato. Esta inscripción determina la personalidad jurídica de la organización. Señala el Ministerio que, aun cuando la Constitución reconoce el derecho a la libre sindicación, ello no implica que la solicitud de inscripción de un sindicato debe ser aceptada simplemente porque se ajusta a las exigencias legales. Si el Poder Ejecutivo tuviera que conceder la personalidad jurídica a todo sindicato que presentara la respectiva solicitud cumpliendo los requisitos legales, se llegaría a la proliferación indiscriminada de sindicatos, lo que se opondría a una sana política sindical del Estado. Por tal motivo, el artículo 305 del Código del Trabajo confiere al Ministerio de Trabajo la facultad de desarrollar el movimiento sindical, pero siempre que ello se haga en forma armónica y ordenada. Según lo ha demostrado la experiencia panameña, la existencia de dos o más sindicatos que actúan en una misma empresa dificulta las relaciones laborales, creándose problemas de representación, por ejemplo, a los fines de la negociación colectiva. Conforme a los argumentos del Ministerio, el reconocimiento de un sindicato nuevo cuando ya existe otro para determinada empresa implicaría fomentar el desarrollo del movimiento sindical de manera inarmónica y desordenada, lo que se opone a la política de equilibrio sindical del Gobierno. Es en base a estas consideraciones y al deseo de impedir la atomización de los sindicatos que se ha negado la inscripción, y por lo tanto, la personería jurídica a las organizaciones mencionadas. Agrega el Gobierno que en ningún momento ha tenido el propósito de trabar el desarrollo del movimiento sindical afiliado a la Federación Istmeña de Trabajadores Cristianos.
  281. 281 El Comité ha tomado debida nota del texto de las diversas resoluciones que deniegan la inscripción como persona jurídica a los sindicatos mencionados por los querellantes. En estas resoluciones se esgrimen, en su esencia, los mismos argumentos expuestos por el Gobierno en su respuesta, principalmente en lo que concierne a la existencia de otro sindicato en la actividad en que desea obtener su reconocimiento la nueva organización sindical. Las resoluciones exhortan a los peticionantes a que se unan con los sindicatos ya existentes en las respectivas ramas de actividad, a fin de presentar un frente común y contribuir a la estabilidad social.
  282. 282 El Comité observa que las resoluciones impugnadas por los querellantes se encuentran actualmente ante la Corte Suprema de Justicia, que debe pronunciarse sobre las mismas. En estas condiciones, cabría considerar que existe cierto interés en que el Gobierno y los querellantes conozcan la opinión del Comité respecto de tales resoluciones antes de que la Corte Suprema dicte su decisión, a fin de que el Gobierno pueda adoptar las medidas que correspondan teniendo en cuenta dicha opinión. El Comité ha seguido una práctica similar en lo que concierne a ciertos proyectos de legislación, pronunciándose sobre el fondo de la cuestión aun antes de que dicha legislación fuera adoptada. En tales casos, el Comité ha estimado que, en vista de que el gobierno tenía la iniciativa en la materia, podría introducir las modificaciones que resultaran adecuadas.
  283. 283 En varios casos anteriores el Comité ha señalado que el artículo 2 del Convenio núm. 87, ratificado por Panamá, prevé que los trabajadores y los empleadores deben tener derecho a constituir las organizaciones « que estimen convenientes », así como el de afiliarse a estas organizaciones, y que con esta disposición el Convenio no toma en forma alguna posición a favor de la tesis de la unidad sindical o de la tesis de la pluralidad sindical. No obstante, tiende a tomar en consideración, por una parte, el hecho de que en muchos países existen varias organizaciones entre las cuales tanto los trabajadores como los empleadores pueden elegir libremente para afiliarse, y por otra, que los trabajadores o los empleadores pueden desear crear organizaciones diferentes en los países donde no existe esa diversidad. Es decir, que si evidentemente el Convenio no ha querido hacer de la pluralidad sindical una obligación, por lo menos exige que ésta sea posible en todos los casos, de manera que toda actitud de un gobierno que se traduzca en la « imposición » de una organización sindical única está en contradicción con las disposiciones del artículo 2 del Convenio núm. 87.
  284. 284 Sin embargo, en vista de los problemas que pueden surgir en ciertos casos con motivo de la existencia simultánea de varios sindicatos en una misma actividad y para la misma categoría de trabajadores, el Comité ha aceptado que la legislación de un país establezca una distinción entre las organizaciones sindicales más representativas y las demás organizaciones sindicales. Una distinción de este género no deberá tener como consecuencia conceder a las organizaciones más representativas - carácter que se deriva en particular de un número más elevado de afiliados - ventajas que excedan de una prioridad acordada en ciertos países en materia de representación en las negociaciones colectivas, consultas con los gobiernos o inclusive en materia de designación de los delegados ante organismos internacionales. Tal distinción no debería tener por consecuencia privar a las organizaciones sindicales que no hayan sido reconocidas como las más representativas de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros ni del derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular su programa de acción, previsto por el Convenio núm. 87.
  285. 285 Por consiguiente, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
       • a) que señale a la atención del Gobierno los principios expuestos en los párrafos 283 y 284 anteriores, recalcando la importancia que atribuye a la norma contenida en el artículo 2 del Convenio núm. 87, ratificado por Panamá, de que los trabajadores y los empleadores deben tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones;
       • b) que solicite del Gobierno quiera reexaminar su posición con respecto a la negativa de inscripción de los sindicatos mencionados, adoptando las medidas que correspondan a fin de asegurar que la aplicación de la legislación esté en armonía con la norma citada, y mantener informado al Consejo de Administración a este respecto.
  286. Alegatos relativos a la no admisión de sindicalistas en las comisiones de reforma del Código del Trabajo
  286. 286 Los querellantes manifiestan que, con motivo de la reforma del Código del Trabajo, el Gobierno constituyó en enero de 1967 tres comisiones, sin que las organizaciones sindicales representativas del país fueran consultadas al respecto y sin que formara parte de ellas representante sindical alguno. La Federación Istmeña de Trabajadores Cristianos, la Federación Sindical de Trabajadores de la República de Panamá y la Federación Nacional de Trabajadores del Transporte habían constituido una comisión que solicitó del Viceministro del Trabajo y del inspector general del Trabajo la participación de los representantes sindicales en dichas comisiones. Este pedido fué rechazado por considerar tales funcionarios que con ello se obstaculizarían las labores de las comisiones. Posteriormente el Gobierno nombró por decreto, como asesores en representación de los sindicatos obreros, a dos abogados y al jefe del departamento de producción de una empresa. La designación de estas personas no había sido consultada con ninguna organización representativa de los trabajadores. Un nuevo pedido hecho al Ministro de Trabajo, Previsión Social y Salud Pública a fin de que se diera participación a tres representantes obreros no obtuvo respuesta. En la fecha en que los querellantes sometieron su queja (6 de octubre de 1967), ninguna central sindical había sido informada sobre los trabajos de revisión del Código, ni se les entregó el texto de un anteproyecto en cuya preparación colaborara un experto de la O.I.T. Consideran los querellantes que esta actitud del Gobierno es contraria a las normas de la O.I.T y afecta a las buenas relaciones entre los representantes sindicales y las autoridades gubernamentales.
  287. 287 El Comité comprueba que en su respuesta el Gobierno no hace referencia alguna a este aspecto de la queja. En consecuencia, el Comité recomienda al Consejo de Administración que solicite del Gobierno tenga a bien enviar sus observaciones sobre los hechos alegados por los querellantes.

Recomendación del Comité

1. 288. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) en lo referente a la negativa del Gobierno a conceder la personalidad jurídica a diversas organizaciones sindicales:
   • i) que señale a la atención del Gobierno los principios expuestos en los párrafos 283 y 284 anteriores, recalcando la importancia que atribuye a la norma contenida en el artículo 2 del Convenio núm. 87, ratificado por Panamá, de que los trabajadores y los empleadores deben tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones;
   • ii) que solicite del Gobierno quiera reexaminar su posición con respecto a la negativa de inscripción de los sindicatos mencionados, adoptando las medidas que correspondan a fin de asegurar que la aplicación de la legislación esté en armonía con la norma citada, y mantener informado al Consejo de Administración a este respecto;
   • b) en lo relativo a la no admisión de sindicalistas en las comisiones de reforma del Código del Trabajo, que solicite del Gobierno tenga a bien enviar sus observaciones sobre los hechos alegados por los querellantes;
   • c) que tome nota de este informe provisional, quedando entendido que el Comité volverá a someter un informe una vez que haya recibido las informaciones solicitadas.