Informe provisional - Informe núm. 118, 1970

Caso núm. 559 (Trinidad y Tabago) - Fecha de presentación de la queja:: 26-JUN-68 - Cerrado

1. 111. La queja figura en una comunicación enviada a la OIT por el Congreso de Sindicatos de Trinidad y Tobago con fecha 26 de junio de 1968. Mediante otra comunicación, de 6 de agosto de 1968, la organización querellante presentó informaciones complementarias. El texto de cada una de las comunicaciones mencionadas fue transmitido al Gobierno, que comunicó sus observaciones mediante una carta con fecha 14 de abril de 1969. En su reunión de mayo de 1969, el Comité pidió al Director General que obtuviese del Gobierno ciertas informaciones complementarias sobre determinados aspectos del caso. A esta solicitud del Comité el Gobierno ha contestado mediante una carta con fecha 16 de febrero de 1970.
2. 112. Trinidad y Tobago ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 113. La organización querellante pedía que el Comité de Libertad Sindical examinase los alegatos sobre supuestas violaciones de la libertad sindical contenidos en las observaciones detalladas que dicha organización había formulado respecto a las memorias presentadas por el Gobierno, de conformidad con el artículo 22 de la Constitución de la OIT, sobre la aplicación en Trinidad y Tabago de los convenios mencionados en el párrafo 112 anterior. A este respecto, cabe señalar que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, en su informe a la 53.a reunión de la Conferencia (1969), indicó en una observación que, habiendo tomado nota de las memorias de que se trata y de las observaciones del Congreso de Sindicatos de Trinidad y Tabago, había decidido solicitar del Gobierno ciertas informaciones complementarias.
2. 114. En el texto de las observaciones transmitidas al Comité por el Congreso de Sindicatos de Trinidad y Tabago se formulan críticas a disposiciones específicas de las leyes sobre la estabilización industrial, los funcionarios públicos, el servicio penitenciario, el cuerpo de bomberos y la educación. El Gobierno ha suministrado sus observaciones detalladas sobre todos los puntos planteados en la queja, que, en resumen, se examinan a continuación.
   • Alegatos relativos a la ley de estabilización industrial de 1965 (modificada en 1967)
     • a) Aprobación de los convenios colectivos.
   • 115. Se alega que la ley establece el requisito de la aprobación de los convenios colectivos por el Ministro para que puedan entrar en vigor (artículos 18 y 19) y que el Tribunal de Trabajo tiene facultad para interferir en los convenios colectivos concertados por las partes (artículos 22, 23 y 24).
3. 116. El Gobierno manifiesta que antes de promulgarse la ley de estabilización industrial no existía el sistema de registro de los convenios colectivos, que confiere a los mismos fuerza de ley. La disposición del artículo 18, inciso 2), que requiere la estipulación de un plazo de vigencia, acordado por las partes pero no inferior a tres años, no infringe, a juicio del Gobierno, el derecho de sindicación ni el de negociación colectiva. Señala el Gobierno que, de conformidad con el artículo 19, inciso 3), una copia del convenio propuesto debe presentarse al Ministro, a los efectos de verificar si se ajusta a las consideraciones fijadas en el artículo 9, inciso 2), y a la disposición sobre el plazo mínimo de vigencia. Puede argüirse, dice después el Gobierno, que al someter un convenio al Tribunal para su registro, el Ministro puede oponer objeciones, pero el Tribunal, conforme al artículo 23, debe oír a las partes, pudiendo ya sea registrar el convenio sin modificación, ya sea introducir - con acuerdo de las partes - las modificaciones que considere necesarias, ya sea denegar el registro devolviendo el convenio a las partes para que continúen negociando.
4. 117. Puede verse, expresa el Gobierno, que los convenios no están en realidad sujetos a la aprobación del Ministro, cuyas objeciones relativas a los criterios fijados en el artículo 9, inciso 2), o al requisito del plazo de vigencia deben ser sometidas al Tribunal.
5. 118. El Comité advierte que, conforme al artículo 19, inciso 3), si considera que se han satisfecho los requisitos mencionados, el Ministro notificará su aprobación a las partes. En caso contrario, las partes podrán modificar o no modificar el convenio antes de presentarlo en su forma definitiva al Ministro con la solicitud de registro, pero el Ministro podrá formular sus objeciones al transmitirlo al Tribunal a los fines antes indicados. El artículo 24 establece que un convenio laboral sólo tendrá efecto si ha sido registrado por el Tribunal de conformidad con la ley.
6. 119. Las ocho consideraciones que, conforme al mencionado artículo 9, inciso 2), el Tribunal debe tomar en cuenta incluyen las siguientes: necesidad de mantener un alto nivel de acumulación del capital nacional con miras a aumentar el ritmo de crecimiento económico y suministrar más oportunidades de empleo; ... necesidad de aumentar la producción y asegurar a los trabajadores una participación equitativa en los aumentos de la productividad de las empresas; necesidad de establecer y mantener diferencias razonables en la remuneración correspondiente a las diferentes categorías según su calificación profesional; necesidad de continuar asegurando al Gobierno la capacidad de costear programas de desarrollo en el sector público. Según se deduce del mismo artículo, dichas « consideraciones » son corolarios del principio enunciado en la Constitución nacional según el cual el sistema económico debe redundar en una distribución de los recursos materiales de la comunidad al servicio del bienestar general.
7. 120. El Comité ha señalado en casos anteriores la importancia de que se reconozca a los sindicatos el derecho de negociar libremente con los empleadores respecto a las condiciones de trabajo, lo cual constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y del principio 2 de que los sindicatos deberían tener derecho de tratar, mediante negociación colectiva u otros medios lícitos, de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan, y de que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. Además, el artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por Trinidad y Tabago, dispone que « deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo ».
8. 121. En ciertos casos, el Comité ha debido pronunciarse sobre cuestiones afines a las planteadas en el presente, al examinar legislaciones que establecían la aprobación previa de los convenios colectivos por parte de las autoridades antes de que los mismos pudieran entrar en vigor, concediendo a éstas la facultad de modificar tales convenios o negar su aprobación por razones de política económica. El Comité estimó que tales disposiciones eran contrarias al principio de negociación voluntaria previsto por el Convenio núm. 98.
9. 122. El Comité ha considerado que la oposición al principio de la aprobación previa de los convenios colectivos por el Gobierno no significa que no puedan ponerse en práctica medios tendientes a que las partes, al negociar convenios colectivos, tengan en cuenta voluntariamente en sus negociaciones las cuestiones relativas a la política económica y social del Gobierno y a la salvaguardia del interés general. Así, por ejemplo, en vez de subordinar la validez de los convenios colectivos a la aprobación gubernamental, se podría prever que todo convenio que sea presentado al Ministerio de Trabajo entre normalmente en vigor dentro de un plazo razonable a partir del momento de su presentación; cuando la autoridad pública considerase que los términos del convenio propuesto son claramente contrarios a los objetivos de la política económica reconocidos como deseables para el bien público, el caso podría ser sometido al juicio y recomendación de un organismo consultivo apropiado en el que estén representadas las organizaciones de trabajadores y empleadores, que podría señalar las consideraciones de interés general que harían conveniente que las partes procediesen a reexaminar los convenios considerados, teniendo siempre en cuenta, no obstante, que las partes deberán permanecer libres de adoptar su decisión final.
10. 123. En el presente caso, se trata de una ley de carácter general, y sus disposiciones, referentes al trámite para obtener el registro y la vigencia efectiva de los convenios colectivos, establecen un sistema equivalente a la aprobación previa de dichos convenios en cuanto a su fondo, ya sea por el Ministro, ya sea por el Tribunal. Esta aprobación depende de un examen a la luz de consideraciones enunciadas en la ley, que parecen dejar al Tribunal en la instancia definitiva, pero también al Ministro, un amplio margen de apreciación. A este respecto, sería útil conocer, como información complementaria, en qué medida y de qué manera se utilizan estas facultades en la práctica.
11. 124. Por consiguiente, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
    • a) que señale a la atención del Gobierno la importancia que siempre ha concedido a las normas y principios mencionados en el párrafo 120 anterior;
    • b) que solicite del Gobierno que tenga a bien suministrar informaciones sobre el número y la importancia relativa de los convenios colectivos cuyo registro ha sido denegado en virtud de la ley, así como sobre los fundamentos precisos de la denegación.
    • b) Efectos del reconocimiento de un sindicato a los fines de la negociación colectiva.
12. 125. Alegan los querellantes que, en virtud de la ley, al sindicato que ha sido reconocido para fines de negociación colectiva se le mantiene en esa situación sin tomar en cuenta la representatividad (artículo 3 A, incisos 2 y 3 de la ley). A juicio de los querellantes, puesto que los convenios colectivos son obligatorios, no existe razón válida para ligar el reconocimiento con la vigencia del convenio colectivo. Por otra parte, el sindicato reconocido por el empleador tiene derecho a someter un conflicto al Ministro (artículo 16, inciso 1 b, de la ley), alegándose que los demás sindicatos carecen de ese derecho y, por consiguiente, de la posibilidad de defender los intereses de uno o más de sus miembros, aun en casos tales como el despido injustificado.
13. 126. En su respuesta, el Gobierno señala que el propósito de la ley es asegurar que un sindicato representativo de la mayoría de los trabajadores de una unidad apropiada de negociación represente a los trabajadores en la negociación colectiva y otros asuntos, durante un período fijado en el convenio colectivo, transcurrido el cual otros sindicatos pueden solicitar el reconocimiento. Añade que la ley y sus reglamentos establecen un criterio claro para obtener el reconocimiento, así como la posibilidad de apelar ante la justicia contra la decisión que hubiere tomado el Ministro. Señala además que la ley, tal como fue promulgada en 1965, reconocía, tanto a los sindicatos reconocidos para negociar colectivamente como a los no reconocidos, igual capacidad para plantear los conflictos ante el Ministro. Contra dicho texto se habría aducido que redundaba en perjuicio de los sindicatos reconocidos y daba lugar a rozamientos intersindicales. Después de enmendado el texto legal en 1967, se ha objetado que un sindicato minoritario ya no puede presentar conflictos que afecten individualmente a sus miembros. En efecto, dice el Gobierno, la disposición de que se trata parece ser demasiado restrictiva y en un proyecto de enmiendas actualmente en estudio se prevé que, mediando la autorización de los miembros interesados, también los sindicatos minoritarios podrán promover la solución de conflictos « individuales ». Las enmiendas propuestas han sido sometidas a las organizaciones de trabajadores y de empleadores para que formulen sus comentarios.
14. 127. Cabe señalar que los querellantes se refieren en su queja al hecho de que el sindicato que hubiere sido reconocido conserve esa situación durante el periodo de vigencia de un convenio colectivo aunque hubiese dejado de ser el más representativo. A este respecto, de la lectura del artículo 18, inciso 2, de la ley surge como principio general que la duración mínima de tales convenios es de tres años. Conforme al artículo 3 A, inciso 3, en el caso de existir un convenio colectivo registrado y en vigor, otro sindicato puede pedir su reconocimiento como agente de negociación, pero únicamente estando el convenio próximo a expirar, es decir, no antes de los cuatro meses ni después de los tres meses que preceden a la expiración.
15. 128. En casos anteriores el Comité ha señalado que, cuando la legislación establece una distinción entre las organizaciones más representativas y otras organizaciones para fines tales como la negociación colectiva y la consulta con las autoridades, dicha distinción no debería tener por consecuencia privar a las organizaciones sindicales que no hayan sido reconocidas como las más representativas de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros y del derecho de organizar su gestión y sus actividades y de formular su programa de acción. El artículo 3 del Convenio núm. 87, ratificado por Trinidad y Tabago, dispone que las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción, y el artículo 8, párrafo 2, del mismo dispone que la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el artículo 3.
16. 129. Al examinar anteriormente alegatos que presentan cierta analogía con los del presente caso, el Comité señaló que, aun cuando no sea necesariamente incompatible con el artículo 3 del Convenio núm. 87 disponer la certificación del sindicato más representativo en una unidad determinada, constituyéndolo en el agente negociador exclusivo de dicha unidad, tal sería el caso solamente si se prevén al mismo tiempo ciertas garantías. El Comité observó que en varios países, en los que se ha establecido el procedimiento que consiste en conceder a los sindicatos certificados por los cuales se les atribuye el carácter de agentes exclusivos de negociación, se ha considerado como esencial que tales garantías aseguren: a) que la certificación sea hecha por un organismo independiente; b) que la organización representativa sea elegida por el voto de la mayoría de los trabajadores de la unidad interesada; c) que la organización que no obtenga un número de votos suficiente tenga derecho a solicitar una nueva elección después de un período dado; d) que toda organización que no sea la que hubiere obtenido el certificado tenga el derecho de solicitar una nueva elección una vez transcurrido desde la elección anterior un período determinado, a menudo de doce meses.
17. 130. En el presente caso, el Comité observa que en su redacción actual la legislación concede a los sindicatos representativos de la mayoría de los trabajadores no sólo el derecho exclusivo de negociar con los empleadores respectivos, sino también la exclusividad para tratar todo otro asunto laboral en representación de los trabajadores. En esta situación los sindicatos minoritarios no pueden defender los derechos e intereses de sus propios miembros, con lo cual inclusive se afectaría indirectamente la facultad que, de conformidad con el artículo 2 del Convenio núm. 87, tienen los trabajadores de elegir libremente las organizaciones que quieran constituir o a las que quieran afiliarse.
18. 131. En estas circunstancias, el Comité considera que la enmienda que se encuentra en estudio, según declara el Gobierno, atenuaría la distinción actual entre los sindicatos reconocidos y los no reconocidos, al otorgar a estos últimos el derecho de representar a sus miembros en los conflictos individuales. A este respecto, en su reunión de mayo de 1969, el Comité solicitó del Gobierno que le mantuviese informado sobre el proyecto de legislación que otorga ciertas facultades a los sindicatos minoritarios. En su comunicación de 16 de febrero de 1970, el Gobierno transcribe el texto del proyecto de enmiendas a los artículos correspondientes de la ley de estabilización industrial, en el que se autoriza a los sindicatos minoritarios a representar a sus miembros en el caso de conflictos individuales con los empleadores.
19. 132. En lo que concierne al período durante el cual el sindicato conserva el carácter de agente de negociación conforme a la ley vigente, el Comité estima que la duración del mismo podría crear dificultades si se mantuviera durante demasiado tiempo la exclusividad de un sindicato que ya no conservara su condición de representativo.
20. 133. Por consiguiente, atendiendo a las consideraciones anteriores, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
    • a) que señale a la atención del Gobierno el principio según el cual, cuando la legislación establece una distinción entre las organizaciones más representativas y otras organizaciones para fines tales como la negociación colectiva, dicha distinción no debería tener por consecuencia privar a las organizaciones sindicales que no hayan sido reconocidas como las más representativas de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros;
    • b) que solicite del Gobierno quiera tener a bien mantenerle informado sobre las novedades que se produzcan en la consideración del proyecto de legislación que otorga ciertas facultades a los sindicatos minoritarios;
    • c) que sugiera al Gobierno la conveniencia de reexaminar la disposición relativa al período durante el cual no es posible disputar al sindicato reconocido su carácter de agente exclusivo de negociación, con vistas a reducir el lapso establecido.
    • c) Procedimiento de solución de conflictos colectivos y disposiciones relativas a la huelga.
21. 134. Alegan los querellantes que la ley prohíbe la huelga en los servicios esenciales (artículo 36) y que no existen disposiciones adecuadas para la solución de los conflictos colectivos en general. Aducen que el Ministro no está legalmente obligado a someter un conflicto a decisión del Tribunal de Trabajo. Por otra parte, señalan que las decisiones del Tribunal en materia de conflictos son definitivas y obligatorias, pero que los miembros del Tribunal son designados por el Gobernador General, sin que ni los sindicatos ni los empleadores participen en dicha designación.
22. 135. El Gobierno formula, entre otras, las consideraciones resumidas a continuación. La ley de estabilización industrial establece un mecanismo completo para la conciliación de los conflictos en los servicios esenciales, los cuales pueden ser sometidos al Ministro como conflictos laborales. El artículo 16 A de la ley establece la conciliación y, en caso de fracasar esta última, la sumisión del asunto al Tribunal. No obstante usarse en el inciso 5 de esté artículo la expresión « puede » (refiriéndose al Ministro), en la práctica se pasan al Tribunal todos los conflictos suscitados en los servicios esenciales que no hayan sido resueltos mediante la conciliación. Las partes - dice el Gobierno - tienen la más amplia posibilidad, en todas las etapas, de presentar y defender sus pretensiones. La ley (artículo 13, inciso 1 e) autoriza al Tribunal a desestimar una cuestión o una parte de la misma, si considera, en base a los hechos y alegatos presentados, que el asunto es insignificante. Tal facultad - manifiesta - es inherente a cualquier órgano arbitral; los querellantes, agrega, no podrán demostrar que desde la promulgación de la ley el Tribunal haya considerado ningún caso como insignificante.
23. 136. En cuanto al Tribunal de Trabajo, el Gobierno señala que es un tribunal superior, presidido por un juez del Tribunal Supremo, designado por el presidente de este último después de consultar al Primer Ministro, siendo los demás miembros nombrados por el Gobernador General. El Gobierno declara no comprender en qué medida el nombramiento de los jueces puede menoscabar la aplicación de los Convenios núms. 87 o 98, que no establecen que los sindicatos deban ser consultados a tales efectos.
24. 137. El Comité considera que este aspecto de la queja no plantea ninguna cuestión relativa al ejercicio de los derechos sindicales.
25. 138. Respecto al problema planteado sobre la huelga y los procedimientos de solución de conflictos colectivos, el Comité observa ante todo que se ha guiado siempre por el principio de que los alegatos referentes al derecho de huelga no escapan a su competencia en la medida en que afecten al ejercicio de los derechos sindicales, y ha señalado en varias ocasiones que normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo de defensa de sus intereses profesionales.
26. 139. Ha expresado el Comité que, al ejercer los trabajadores y las organizaciones el derecho de huelga, deben tener debidamente en cuenta las restricciones temporales que pesen sobre el mismo, como, por ejemplo, el cese de las huelgas durante el procedimiento de conciliación y de arbitraje en que las partes puedan participar en cualquier momento. Sin embargo, el Comité insistió en que cuando pesen restricciones de esta naturaleza sobre el ejercicio del derecho de huelga, el consiguiente procedimiento de conciliación y arbitraje debe ser adecuado, imparcial y rápido.
27. 140. Cuando las huelgas están prohibidas o sujetas a restricciones en los servicios esenciales, el Comité ha recalcado la importancia que atribuye a que se establezcan garantías adecuadas para proteger plenamente los intereses de los trabajadores, privados así de un medio esencial de hacer valer sus intereses profesionales, y ha señalado que tales restricciones deberían ir acompañadas de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en cuyas instancias puedan participar los interesados.
28. 141. Cuando una legislación impone directa o indirectamente la prohibición absoluta de las huelgas, el Comité, como la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, ha expresado que dicha prohibición puede constituir una limitación importante de las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales, lo que no concuerda con los principios generalmente reconocidos en materia de libertad sindical.
29. 142. Del texto de la ley (artículo 36) se desprende que el lockout y la huelga están prohibidos en los servicios esenciales. Se consideran tales los enumerados en el apéndice de la ley (servicios de electricidad, bomberos, salud, hospitales, limpieza y agua). Excepto en lo que concierne a esta prohibición, los conflictos colectivos que se produjeran en estos servicios están sujetos al mismo procedimiento establecido por la ley respecto a las demás actividades.
30. 143. Dicho procedimiento está definido en los artículos 16, 16 A, 16 B y 17 de la ley, que contienen, entre otras, las disposiciones resumidas a continuación. Un conflicto no puede ser planteado ante el Ministro sino dentro de los seis meses siguientes al hecho que le dio origen, y debe ser planteado por escrito. El Ministro someterá el asunto a solución por los medios previstos en cualquier convenio entre las partes, si en su opinión tal convenio establece medios adecuados; en caso de que las partes no llegasen a un acuerdo, lo harán saber al Ministro. Si éste considera que los medios existentes no han sido agotados, podrá devolver el asunto a las partes para que continúen buscando un arreglo. Si, en cambio, el Ministro estima que no existe un mecanismo contractual adecuado, o una vez que las partes le hayan notificado la imposibilidad del acuerdo, el Ministro puede tomar, dentro de los cuarenta y dos días siguientes, medidas para promover el arreglo por vía de conciliación. Si fracasaren las disposiciones que hubiese tomado el Ministro puede remitir el conflicto al Tribunal (artículo 16 A, inciso 5), para lo cual dispone de un plazo de catorce días.
31. 144. Del artículo 34 se desprende que toda huelga es ilegal a menos que se efectúe después de transcurrir veintiocho días de haber recibido el Ministro la notificación de la imposibilidad del arreglo y a menos que el Ministro se hubiese abstenido de remitir el asunto al Tribunal. La decisión de huelga debe comunicarse al Ministro con catorce días de antelación.
32. 145. De conformidad con el artículo 16 B, en el caso de haberse logrado el arreglo mediante la intervención del Ministro, éste considerará sus términos y lo someterá al Tribunal, junto con sus recomendaciones, a los fines de la confirmación. El Tribunal procederá como si se tratara de un convenio colectivo y, una vez confirmado por el Tribunal, el arreglo producirá los mismos efectos que un convenio colectivo registrado.
33. 146. Habida cuenta de la restricción considerable que el procedimiento parece implicar en cuanto a las huelgas, en vista, por un lado, de la extensión del período (durante el cual no es posible recurrir a la huelga) que precede al momento en que el Ministro puede decidir la sumisión de un conflicto al Tribunal y, por otro, de que el ejercicio del derecho de huelga depende en definitiva de la decisión del Ministro a este respecto, el Comité, en su reunión de mayo de 1969, solicitó del Gobierno se sirviera informar:
    • a) cuál es el lapso que normalmente transcurre en la práctica antes que el Ministro pueda decidir la sumisión de un conflicto al Tribunal y cuáles son las eventuales disposiciones reglamentarias aplicables uniformemente en materia de conciliación;
    • b) cuál es el número de los conflictos no solucionados sometidos al Tribunal y el de los conflictos en que no se ha seguido este procedimiento, autorizándose el ejercicio legal del derecho de huelga.
34. 147. En su comunicación de 16 de febrero de 1970, el Gobierno indica que existe un plazo total de cincuenta y seis días para que un conflicto llegue al Tribunal y que, en la práctica, ése es el lapso que transcurre normalmente antes de que el Ministro así lo decida. En materia de conciliación, no existen otras disposiciones que las antes examinadas. Por otra parte, siempre se ha observado el procedimiento referido, y por consiguiente, no ha resultado necesaria ninguna acción huelguística.
35. 148. De estas informaciones complementarias parece desprenderse que todo conflicto no resuelto por avenencia entre las partes o mediante conciliación, es sometido al Tribunal de Trabajo para que dicte el laudo. De este modo, al ejercitar siempre el Ministro la facultad que le confiere la ley, en la práctica todos los conflictos colectivos en los servicios esenciales, donde está prohibida la huelga, son resueltos por arbitraje; por esta misma razón, los trabajadores que no pertenecen a estos servicios parecen quedar privados de utilizar el recurso a la huelga. Esta situación equivale a una restricción general del derecho de huelga para tales trabajadores, incompatible con lo expresado anteriormente en el párrafo 141 y con el principio según el cual las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de formular su programa de acción sin intervención de las autoridades públicas que tienda a limitar este derecho o a impedir su ejercicio legal, principio éste incorporado en el artículo 3 del Convenio núm. 87, ratificado por Trinidad y Tabago.
36. 149. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
    • a) que decida que el alegato relativo al modo de designación de los jueces del Tribunal de Trabajo no requiere ulterior examen;
    • b) que, considerando que los alegatos sobre el derecho de huelga no escapan a la competencia del Comité en la medida en que afecten al ejercicio de los derechos sindicales, ponga de relieve la importancia que el Consejo de Administración ha atribuido siempre al principio según el cual normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo para la defensa de sus intereses profesionales;
    • c) que subraye la importancia que siempre ha atribuido al principio según el cual, cuando las huelgas estén sujetas a restricciones temporales, o cuando estén prohibidas en los servicios esenciales, las restricciones deben ir acompañadas de procedimientos de conciliación y arbitraje que sean adecuados, imparciales y rápidos;
    • d) que tome nota, en base a lo manifestado por el Gobierno, de que en la práctica todos los conflictos laborales no resueltos entre las partes o mediante conciliación, tanto en los servicios esenciales como en los demás sectores, son sometidos a decisión del Tribunal de Trabajo, al cabo de cincuenta y seis días, conforme al procedimiento previsto en la ley de estabilización industrial;
    • e) que, habida cuenta de que en tales condiciones los trabajadores no ocupados en los servicios esenciales parecen quedar privados del recurso a la huelga, señale a la atención del Gobierno que, cuando una legislación impone directa o indirectamente la prohibición absoluta de las huelgas, dicha prohibición puede constituir una limitación importante de las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales, lo que no concuerda con los principios generalmente reconocidos en materia de libertad sindical;
    • f) que sugiera al Gobierno la conveniencia de examinar las medidas necesarias para poner la legislación y la práctica del país en plena armonía con los principios mencionados, y le ruegue que tenga a bien mantener al Consejo de Administración informado de los pasos que se den en ese sentido.
      • Alegatos relativos a las leyes de 1965 sobre los funcionarios públicos, los bomberos, el servicio de prisiones y la educación
    • a) Restricciones al derecho de constituir asociaciones de funcionarios públicos.
37. 150. El Congreso de Sindicatos de Trinidad y Tabago indica que ciertas disposiciones de la ley de 1965 sobre los funcionarios públicos - y algunas disposiciones correspondientes de las leyes sobre el servicio de bomberos, el personal de prisiones y de educación-parecen infringir las normas del Convenio núm. 87. Señalan, por ejemplo, que en virtud del artículo 24 de la ley mencionada, los funcionarios no pueden ejercer el derecho de afiliarse a la organización que estimen conveniente, concediéndose prácticamente un monopolio a la organización ya existente. De acuerdo con el artículo 27 y con el apéndice cuarto de la ley, las asociaciones deberán prohibir en sus estatutos la admisión, en calidad de miembro, de un funcionario que sea miembro de otra asociación reconocida.
38. 151. El Gobierno señala, en una parte de sus observaciones, que uno de los objetivos de la ley de 1965 sobre los funcionarios públicos consiste en el establecimiento de procedimientos de negociación y consulta entre el Gobierno y los funcionarios públicos para la resolución de conflictos y respecto a otras cuestiones que afecten a las relaciones entre el Gobierno y los funcionarios. Después de enumerar las seis categorías en que están divididos estos últimos, el Gobierno declara que una asociación apropiada y reconocida puede representar a cualquier categoría o categorías, siempre que las mismas no estén ya representadas por otra asociación debidamente reconocida. Esto tiene por objeto - indica - evitar la doble afiliación, que impide a las asociaciones desempeñar adecuadamente sus funciones de representación en las negociaciones colectivas. Nada impide a los funcionarios renunciar libremente a su calidad de miembro de una organización para ingresar en otra. El Gobierno indica en otra parte de sus observaciones que cuando se prepare el reglamento que establecerá las condiciones y el procedimiento para la adquisición del reconocimiento, consultará a las asociaciones reconocidas.
39. 152. De la lectura del artículo 24 de la ley parece desprenderse que toda asociación ya existente puede continuar representando a una o varias categorías de funcionarios, y, con sujeción a las disposiciones de la ley, « será reconocida por el Ministro de Hacienda » como la asociación apropiada para los fines de consulta y negociación respecto de cualquiera de las cuestiones especificadas en el artículo 14 (clasificación de cargos, quejas, remuneración y condiciones de empleo). Por otra parte, toda asociación existente o que se constituya que deseare representar a una o varias categorías de funcionarios que ya se encuentren representados por una asociación reconocida, no podrá hacerlo, ni podrá aceptar como miembros a los funcionarios que están afiliados a tal asociación reconocida.
40. 153. El Comité observa que según estas disposiciones, siempre que una categoría de funcionarios ya esté representada por una asociación reconocida a tales efectos, si bien es posible a los funcionarios constituir otras asociaciones o afiliarse a ellas, tales asociaciones no tendrán ninguna facultad para actuar en representación de sus miembros por el solo hecho de que ya existe una asociación reconocida para representar a todos los funcionarios de la categoría.
41. 154. El Comité estima que la legislación en este caso tiene efectos similares a la legislación que ha debido examinar en otra oportunidad, en la que se ha remitido a una opinión de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, según la cual una disposición que autorice al registrador a negar a un sindicato el registro si está convencido de que existe otro, ya registrado, que es suficientemente representativo de la profesión considerada, significa que, en ciertos casos, se puede negar a los asalariados el derecho de sindicación. El principio de que los trabajadores deben tener el derecho de establecer las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas está incorporado en el artículo 2 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).
42. 155. En consecuencia, el Comité considera que para armonizar la legislación con las normas internacionales, manteniendo al mismo tiempo el sistema de la representación de toda una categoría de funcionarios por una sola asociación a los fines de la consulta y la negociación, sería necesario establecer criterios objetivos para determinar las asociaciones más representativas que desempeñarían estas funciones, basándose para ello en lo expuesto antes en el párrafo 129. Por otra parte, también sería necesario dejar bien establecido que los funcionarios podrán constituir libremente las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas, y que estas organizaciones, aunque no tuvieran el carácter de más representativas, estarán autorizadas a actuar en defensa de los derechos e intereses de sus propios miembros.
43. 156. El Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno sobre las conclusiones contenidas en el párrafo anterior.
    • b) Prohibición de la inscripción de las asociaciones de funcionarios públicos en el registro de sindicatos.
44. 157. Los querellantes alegan que el artículo 24, inciso 5, de la ley sobre funcionarios públicos prohíbe que las asociaciones de funcionarios públicos sean registradas como sindicatos, y que las leyes sobre la educación y sobre el servicio penitenciario y los bomberos contienen disposiciones semejantes.
45. 158. El Gobierno explica que sólo las asociaciones « nuevas » carecen, en virtud de la disposición mencionada, de la posibilidad de inscribirse como sindicatos. La Asociación de Funcionarios Públicos y el Sindicato de Maestros de Trinidad y Tabago fueron y siguen estando registrados como sindicatos. En la práctica, prosigue el Gobierno, las demás asociaciones que se formen con arreglo a la ley pueden no obstante representar a sus miembros y defender los intereses de los mismos, aunque no figuren registradas como sindicatos.
46. 159. No resultando muy claros los efectos de la distinción que establece la legislación entre ambos tipos de asociaciones de funcionarios, el Comité, en su reunión de mayo de 1969, solicitó del Gobierno que tuviera a bien aclarar cuáles son dichos efectos.
47. 160. En su respuesta, el Gobierno indica, en lo esencial, que por « asociación existente » se entiende la Asociación de Funcionarios Públicos y cualquier otro sindicato reconocido como agente de negociación de cualquier categoría o categorías de funcionarios públicos antes de la entrada en vigor de la ley respectiva (es decir, antes del 22 de enero de 1966). El Gobierno indica que a los efectos de la consulta y negociación previstas en el artículo 14 de la ley, no hay ninguna diferencia entre las « asociaciones existentes » - que están registradas como sindicatos - y las « nuevas asociaciones », que no pueden inscribirse como tales.
48. 161. El Comité entiende que esta igualdad entre asociaciones concierne a aquellas - existentes o nuevas - que estuviesen « reconocidas » por el Ministro de Hacienda (véase el párrafo 152 anterior) y se refiere a la capacidad para negociar o ser consultadas en cuestiones relativas a los funcionarios públicos. Sin embargo, el Comité desea determinar también si la distinción que la ley establece (entre asociaciones « registradas » como sindicatos y las « no registradas ») implica o no una diferencia entre uno y otro tipo de asociación desde el punto de vista del ejercicio de los derechos y garantías reconocidos a las organizaciones de trabajadores, en particular, en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) (por ejemplo, el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción; la garantía en virtud de la cual tales organizaciones no están sujetas a suspensión o disolución por vía administrativa; el derecho de constituir federaciones y confederaciones, así como el de afiliarse a las mismas; la garantía según la cual la adquisición de la personalidad jurídica por tales organizaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicación de los artículos 2, 3 y 4 del Convenio). El Comité desea subrayar que todas las organizaciones de empleados públicos, a las cuales se refiere la queja, deben gozar de los derechos y garantías mencionados, al igual que las demás organizaciones.
49. 162. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que solicite del Gobierno tenga a bien aclarar el punto planteado en el párrafo anterior.
    • c) Procedimiento para la solución de conflictos.
50. 163. Los querellantes exponen que, en virtud del artículo 37, inciso 1, de la ley de estabilización industrial, está prohibida la huelga de los funcionarios públicos. Refiriéndose a los reglamentos de 1966 sobre la Comisión del Servicio Público, afirman que a pesar de la prohibición de la huelga no se ha adoptado ninguna disposición adecuada para la solución de los conflictos suscitados a causa de despidos; que la Junta de Revisión es nombrada por la Comisión y que ésta se reserva el derecho de aceptar o rechazar los dictámenes de la Junta.
51. 164. En otra parte de sus alegatos, los querellantes manifiestan que, conforme al artículo 17 de la ley sobre los funcionarios públicos, una cuestión puede considerarse materia de conflicto (y por consiguiente llegar a ser considerada por un tribunal especial) solamente cuando el Departamento de Personal consulta y negocia con representantes de la asociación reconocida. El Gobierno se hallaría, pues, en condiciones de impedir que una cuestión pueda ser sometida al tribunal, mediante la simple negativa a discutirla con la asociación reconocida. Según los querellantes, no constituye causa de « conflicto » la negativa del Gobierno a consultar o negociar, ni la demora excesiva en entablar negociaciones. El Gobierno habría recurrido a este expediente con relación, por lo menos, a cuatro conflictos importantes que se produjeron con la asociación reconocida, es decir, la Asociación de Funcionarios Públicos.
52. 165. Señala el Gobierno, en una parte de sus observaciones, que las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos están reguladas por ley (la Constitución, la ley sobre los funcionarios públicos, el reglamento de la Comisión del Servicio Público y el reglamento para el personal de la administración pública). Se ha reconocido, dice el Gobierno, que es normal negar el derecho de huelga a los funcionarios civiles cuyas condiciones de trabajo son establecidas por ley. La Constitución confiere a la Comisión del Servicio Público la facultad de nombrar a los funcionarios y ejercer funciones disciplinarias, y le otorga la potestad de elaborar un reglamento para la revisión de sus decisiones en materia disciplinaria.
53. 166. El Gobierno expresa que ninguna disposición del Convenio núm. 98 parece exigir que se consulte a las organizaciones representativas de trabajadores acerca de nombramientos tales como los efectuados por la Comisión en el caso de las juntas de revisión. Además, dice, se debe tener en cuenta que este Convenio no se aplica a los funcionarios públicos ocupados en la administración del Estado.
54. 167. Por lo que se refiere a las consultas y negociaciones con las asociaciones reconocidas, el Gobierno transcribe el texto de los artículos 16, 17 y 18 de la ley sobre los funcionarios públicos. El artículo 16 establece que el Departamento de Personal deberá consultar de cuando en cuando a los representantes de tales asociaciones respecto a los asuntos especificados en el artículo 14, a petición de dichos representantes o cuando, a juicio del Ministro de Hacienda, dicha consulta sea necesaria o conveniente. Conforme al artículo 17, si en el plazo de 21 días el Departamento y la asociación no hubiesen podido llegar a un acuerdo sobre cualquier asunto, cualquiera de las partes puede comunicar el desacuerdo al Ministro y, en base a tal comunicación, se considerará que existe un conflicto. El artículo 18 se refiere a los casos en que el Departamento no hubiese consultado a la asociación antes de hacer propuestas y establece que tales propuestas deberán ser sometidas a consideración y acuerdo de la asociación; en el caso de no llegarse a un acuerdo, rigen para la comunicación al Ministro normas similares a las del artículo 17.
55. 168. El Gobierno indica que no está informado de que cuatro conflictos en los que era parte la Asociación de Funcionarios Públicos no hubiesen pasado al tribunal por la negativa del Gobierno a discutirlos con la Asociación y que todos los asuntos planteados por la Asociación han sido tramitados por completo, dándose traslado de los no resueltos al tribunal especial. En cuanto a la imparcialidad de los miembros de este Tribunal, el Gobierno señala que el presidente y los miembros del mismo gozan de una situación de independencia idéntica a la que la Constitución de Trinidad y Tabago concede a los jueces del Tribunal Supremo.
56. 169. El Comité toma nota de las informaciones y observaciones del Gobierno por lo que se refiere al procedimiento de consulta y negociación entre el Gobierno y la asociación reconocida, en relación con las cuestiones especificadas en el artículo 14 de la ley (es decir, la clasificación profesional, quejas, remuneración y condiciones de empleo).
57. 170. A este mismo respecto, del artículo 20 de la ley se desprende que cuando existe un conflicto conforme a los términos de los artículos 17 y 18, el Ministro lo someterá al tribunal especial dentro del plazo de 21 días y, en su defecto, podrá hacerlo la asociación reconocida que sea parte en el conflicto.
58. 171. Las disposiciones legislativas mencionadas por el Gobierno y las informaciones que suministra sobre su aplicación en la práctica parecen, pues, contradecir los alegatos en cuanto pudieran referirse a los asuntos especificados en el artículo 14 de la ley; los querellantes se refieren a cuatro casos en que se habría impedido a la asociación interesada ejercer una función ante el tribunal, pero no suministran datos precisos al respecto y el Gobierno niega tener conocimiento de los mismos.
59. 172. Por otro lado, los querellantes manifiestan que no existen medios adecuados para la solución de los conflictos suscitados a causa de despidos. Ahora bien, el reglamento núm. 132, de 1966, sobre la Comisión del Servicio Público, contiene, entre otras, disposiciones relativas al despido y otras sanciones disciplinarias y al procedimiento de revisión de tales medidas. El objeto de la queja es, por consiguiente, un reglamento de aplicación general a todos los funcionarios. En el pasado, el Comité ha estimado que alegatos que guardan analogía con el que se examina parecen quedar al margen de su competencia; en un caso, el Comité indicó que la cuestión de la ruptura de los contratos de trabajo por despido no era una cuestión sobre la que le corresponde pronunciarse sino en el caso de que el régimen del despido implique una medida de discriminación sindical.
60. 173. Por los motivos expresados en los párrafos 171 y 172, el Comité estima que carecería de utilidad proseguir el examen de los alegatos resumidos en los párrafos 163 y 164 anteriores, y recomienda al Consejo de Administración que así lo decida.
    • d) Intervención del registrador en los asuntos internos de la asociación del servicio penitenciario.
61. 174. Se alega que el artículo 29 de la ley de 1965 sobre el personal penitenciario contraviene lo dispuesto en el Convenio núm. 87 al otorgar al registrador el poder de interferir indebidamente en los asuntos de una asociación y permite que los esfuerzos de la mayoría puedan ser frustrados por una minoría disconforme. Estiman los querellantes que si se otorgan al registrador poderes para interferir en tales asuntos, dichos poderes deben limitarse a asuntos de procedimiento en la medida en que se refieran a las normas estatutarias de la asociación.
62. 175. El Gobierno manifiesta que, en virtud del artículo mencionado, el registrador sólo podrá iniciar una acción cuando una queja haya sido formulada por un número de miembros no inferior a 50. El número de funcionarios de prisiones es de 379 actualmente y, a juicio del Gobierno, un grupo de 50 no constituye una minoría tan reducida como se quiere dar a entender. Las cuestiones sobre las cuales pueden presentarse quejas al registrador deben referirse específicamente a los estatutos o a asuntos de la asociación y « este artículo constituye una garantía para el bienestar de la asociación y de sus miembros ».
63. 176. Añade el Gobierno que el registrador es el notario del Tribunal Supremo y no depende de las autoridades administrativas; aunque no lo diga la ley, contra sus decisiones cabe apelar ante el Tribunal Supremo.
64. 177. De la lectura del artículo 29 de la ley de 1965 sobre el servicio penitenciario se desprende que el registrador puede recibir quejas escritas « firmadas por no menos de 50 miembros cotizantes de una asociación apropiada y reconocida », relativas a los estatutos o al funcionamiento de la asociación. El registrador investigará el asunto y si, después de oír a los autores de la queja y a la asociación, considera que la queja es justificada, podrá especificar las medidas que debe tomar la asociación para suprimir las causas de la queja. El reconocimiento otorgado a la asociación por el Ministro de Hacienda podrá ser retirado en caso de incumplimiento.
65. 178. El Comité estima que, en cuanto representan un control externo, normas de esta clase deberían ser aplicadas únicamente en casos excepcionales, cuando existen circunstancias graves que así lo justifiquen, ya que de otro modo se corre el riesgo de restringir el derecho que, en virtud del artículo 3 del Convenio núm. 87, tienen las organizaciones de trabajadores de organizar su administración y sus actividades sin intervención de las autoridades públicas que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.
66. 179. Sin embargo, teniendo en cuenta que la ley confiere las facultades de intervención a un funcionario judicial, contra cuyas decisiones existe el recurso ante el Tribunal Supremo, y que la petición para lograr dicha intervención debe ser apoyada por una proporción importante de la categoría profesional de que se trata, el Comité, con reserva de lo expresado en el párrafo anterior, recomienda al Consejo de Administración que decida que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.

Recomendación del Comité

1. 180. En tales circunstancias, respecto al caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
2. 1) por lo que se refiere a los alegatos sobre la ley de estabilización industrial de 1965 (modificada en 1967):
   • a) con relación al requisito de la aprobación de los convenios colectivos:
   • i) que señale a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración ha concedido siempre a que se reconozca a los sindicatos el derecho de negociar libremente con los empleadores respecto a las condiciones de trabajo, lo cual constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y al principio de la negociación voluntaria incorporado en el artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por Trinidad y Tabago;
   • ii) que, a fin de proseguir el examen de este aspecto del caso, solicite del Gobierno que tenga a bien informar sobre el número y la importancia relativa de los convenios colectivos cuyo registro ha sido denegado en virtud de la ley, así como sobre los fundamentos precisos invocados por el tribunal para denegarlo;
   • b) con relación al reconocimiento de un sindicato a los fines de la negociación colectiva:
   • i) que señale a la atención del Gobierno el principio según el cual, cuando la legislación establece una distinción entre las organizaciones más representativas y otras organizaciones para fines tales como la negociación colectiva, dicha distinción no debería tener por consecuencia privar a las organizaciones sindicales que no hayan sido reconocidas como las más representativas de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros;
   • ii) que solicite del Gobierno tenga a bien mantenerle informado sobre las novedades que se produzcan en la consideración del proyecto de legislación que otorga ciertas facultades a los sindicatos minoritarios;
   • iii) que sugiera al Gobierno la oportunidad de reexaminar la disposición relativa al período durante el cual no es posible disputar al sindicato reconocido su carácter de agente exclusivo de negociación, con vistas a reducir el lapso establecido;
   • c) con relación al procedimiento de solución de conflictos colectivos y las disposiciones relativas a la huelga:
   • i) que decida que el alegato referente al modo de designación de los miembros del Tribunal de Trabajo no requiere ulterior examen;
   • ii) que, considerando que los alegatos sobre el derecho de huelga no escapan a la competencia del Comité en la medida en que afecten al ejercicio de los derechos sindicales, ponga de relieve la importancia que el Consejo de Administración siempre ha atribuido al principio según el cual normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo para la defensa de sus intereses profesionales;
   • iii) que subraye la importancia que siempre ha atribuido al principio según el cual, cuando las huelgas estén sujetas a restricciones temporales, o cuando estén prohibidas en los servicios esenciales, las restricciones deben ir acompañadas de la creación de procedimientos de conciliación y arbitraje que sean adecuados, imparciales y rápidos;
   • iv) que tome nota, en base a lo manifestado por el Gobierno, de que en la práctica todos los conflictos laborales no resueltos entre las partes o mediante conciliación, tanto en los servicios esenciales como en los demás sectores, son sometidos a decisión del Tribunal del Trabajo, al cabo de 56 días, conforme al procedimiento previsto en la ley de estabilización industrial;
   • v) que, habida cuenta de que en tales condiciones los trabajadores no ocupados en los servicios esenciales parecen quedar privados del recurso a la huelga, señale a la atención del Gobierno que, cuando una legislación impone directa o indirectamente la prohibición absoluta de las huelgas, dicha prohibición puede constituir una limitación importante de las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales, lo que no concuerda con los principios generalmente reconocidos en materia de libertad sindical;
   • vi) que sugiera al Gobierno la conveniencia de examinar las medidas necesarias para poner la legislación y la práctica del país en plena armonía con los principios mencionados, y le ruegue que tenga a bien mantener al Consejo de Administración informado de los pasos que se den en ese sentido;
3. 2) por lo que se refiere a la ley de 1965 sobre los funcionarios públicos y otras leyes similares:
   • a) que decida que, por los motivos expresados en los párrafos 171 y 172, carecería de utilidad proseguir el examen de los alegatos referentes a los procedimientos para la solución de conflictos;
   • b) que señale a la atención del Gobierno las conclusiones expresadas en el párrafo 155, sobre las condiciones que deben observarse para el reconocimiento de la asociación autorizada a representar a toda una categoría de funcionarios, y el derecho de los funcionarios de constituir libremente las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas;
   • c) que, en relación con la prohibición de inscribir a las nuevas asociaciones de funcionarios en el registro de sindicatos, solicite del Gobierno que tenga a bien aclarar cuáles son los efectos de la distinción entre las asociaciones registradas y las no registradas como sindicatos, desde el punto de vista del goce de los derechos y garantías mencionados en el párrafo 161;
   • d) que señale a la atención del Gobierno que las disposiciones sobre la intervención del registrador en una asociación deberían ser aplicadas únicamente en casos excepcionales y que, con esta reserva, decida que el alegato sobre este aspecto de la queja no requiere un examen más detenido;
4. 3) que señale las conclusiones precedentes a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones;
5. 4) que tome nota de este informe provisional, quedando entendido que el Comité someterá un nuevo informe una vez recibidas las informaciones complementarias solicitadas del Gobierno.