Informe provisional - Informe núm. 110, 1969

Caso núm. 561 (Uruguay) - Fecha de presentación de la queja:: 19-JUL-68 - Cerrado

1. 204. Las quejas se hallan contenidas en sendas comunicaciones de la Confederación Latinoamericana Sindical Cristiana (CLASC) de fecha 19 de julio de 1968, de la Confederación Mundial del Trabajo (CMT) de fecha 31 de julio de 1968, de la Unión Internacional de los Sindicatos de Trabajadores de los Servicios Públicos y Similares de fecha 12 de agosto de 1968 y de la Federación Sindical Mundial (FSM) de fecha 16 de octubre de 1968. Habiéndose transmitido los textos respectivos al Gobierno uruguayo, éste envió sus observaciones con fecha 26 de noviembre de 1968.
2. 205. El Uruguay ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

206. En su comunicación de 19 de julio de 1968, cuyo contenido fue ratificado posteriormente en la comunicación de la CMT de 31 de julio de 1968, la CLASC informa sobre la inquietud sindical en el Uruguay debida al gran aumento del costo de la vida, como consecuencia del cual habían quedado reducidos los ingresos reales de los trabajadores, especialmente los servidores públicos. En el mes de mayo de 1968 el Gobierno había manifestado a los sindicatos que no tenía la intención de congelar los salarios y propuso la creación de un grupo tripartito para considerar las medidas a adoptar en materia de salarios y en contra de la inflación. Las organizaciones sindicales participaron en las reuniones de este grupo, el que, sin embargo, suspendió sus actividades a causa de que el 13 de junio de dicho año el Gobierno rompió las condiciones para el diálogo al establecer en el país « las medidas prontas de seguridad », recurso previsto en la Constitución para los casos graves e imprevistos de ataque exterior o conmoción interior. Es decir, indican los querellantes, que el Gobierno contestó al diálogo mediante medidas equivalentes a un estado de sitio, a pesar de que no existía ninguna situación que justificara tales medidas. En realidad, no se trataba de superar una subversión que no existía, sino de implantar un régimen de fuerza a fin de congelar los salarios y reglamentar la vida sindical.

1. 207. Continúan diciendo los querellantes que, frente a las medidas adoptadas, el movimiento sindical declaró una serie de huelgas a fin de que se derogaran las medidas de seguridad y el decreto de congelación de salarios. El Gobierno respondió mediante la movilización militar de los trabajadores bancarios y de otros servicios e industrias estatales. A ello se sumaron otros actos de represión, como el allanamiento de locales sindicales y la detención de muchos dirigentes sindicales, entre los cuales figuraban dos pertenecientes a la comisión directiva de la Convención Nacional de Trabajadores (CNT). Varios centenares de los detenidos fueron confinados en guarniciones militares. Con motivo de las huelgas se descontó el salario de dos o tres días de los trabajadores implicados y se dispuso la cesantía de un gran número de delegados.
2. 208. Consideran los querellantes que la congelación de los salarios y la propuesta reglamentación sindical constituyen medidas inconstitucionales y contrarias a los convenios de libertad sindical de la OIT. Dada la gravedad de los hechos denunciados, piden la creación de una comisión investigadora de la OIT a fin de que compruebe en el terreno mismo las violaciones que se indican.
3. 209. En su comunicación de fecha 12 de agosto de 1968, la Unión Internacional de los Sindicatos de Trabajadores de los Servicios Públicos y Similares se refiere básicamente a los mismos hechos, especificando que entre los dirigentes sindicales encarcelados se encuentran el presidente de la Confederación de Organizaciones de Funcionarios del Estado, Sr. Miguel Angel Olascoaga, y el secretario general de dicha organización, Sr. Luis Alberto Iguini. Señalan también los querellantes que el Gobierno emplea medidas de represalia para quebrar la resistencia de los trabajadores que, en el marco de una acción sindical democrática, se oponen al aumento creciente del costo de la vida y al bloqueo de los salarios impuesto por el Gobierno. Estos hechos constituyen una flagrante violación de los convenios de libertad sindical de la OIT.
4. 210. La FSM se refiere también a los mismos hechos en su comunicación de fecha 16 de octubre de 1968. Indica la FSM que, para hacer frente a las nefastas consecuencias de la política económico-social del Gobierno, los trabajadores llevan a cabo una lucha de reivindicación a fin de defenderse de la presión que los empleadores y el Gobierno ejercen contra sus condiciones de vida y de trabajo. Para contrarrestar esta acción el Gobierno ha adoptado medidas represivas de seguridad y ha congelado los salarios, habiendo dejado de existir las libertades sindicales en el Uruguay. En efecto, el Gobierno movilizó cerca de 60.000 trabajadores de las siguientes empresas y organismos del Estado: Administración Nacional de Combustibles, de Alcoholes y Portland (ANCAP), Usinas y Teléfonos del Estado (UTE), Bancos de la República y Central, Obras Sanitarias del Estado (OSE) y Telecomunicaciones. Los querellantes continúan sus alegatos haciendo referencia a la detención y el despido de muchos trabajadores pertenecientes a los distintos organismos y empresas mencionados. Entre los detenidos figurarían las dos personas indicadas en la ya citada comunicación de fecha 12 de agosto de 1968, y asimismo el Sr. Ramón Freire Pizzano, secretario de la Federación de Obreros de la Industria Lanera y dirigente de la CNT, y el Sr. Otilio Barragán, dirigente del Sindicato UTE y miembro de la dirección de la CNT. Entre las medidas más graves adoptadas por el Gobierno figura la ocupación por la policía del local de la Federación Uruguaya de Empleados del Comercio y de la Industria, de la CNT y de la Asociación de Bancarios. Sostiene la FSM que las distintas acciones denunciadas constituyen una violación por parte del Gobierno del Uruguay de los principios universalmente admitidos en materia de libertad sindical y ponen en peligro la existencia del movimiento sindical de dicho país. Asimismo, llama la atención sobre un proyecto de ley existente que constituiría una violación del derecho de negociación colectiva.
5. 211. El Gobierno contestó a estos alegatos mediante su comunicación de 26 de noviembre de 1968, acompañada de una abundante documentación que contiene los textos de las distintas disposiciones legales aplicables en la materia. En sus argumentos el Gobierno sostiene que ha actuado dentro del orden constitucional y rechaza las afirmaciones hechas por los querellantes. Explica que en junio de 1968, ante una situación grave e imprevista de conmoción interior que ponía en peligro la paz y el orden público, fue necesario adoptar el decreto de medidas prontas de seguridad, conforme a lo previsto en el artículo 168, numeral 17, de la Constitución. Tales medidas fueron comunicadas, según era obligación del Gobierno, al Parlamento, siendo confirmadas por el mismo. Todas las decisiones gubernamentales impugnadas por los querellantes fueron adoptadas durante la vigencia de este régimen excepcional.
6. 212. Continúa diciendo el Gobierno que antes y después de la adopción de las medidas extraordinarias se produjeron huelgas con finalidad política en los servicios esenciales, de cuya continuidad dependían la salud, la subsistencia e inclusive la vida de la población. La Constitución uruguaya reconoce el derecho de huelga, pero al haber sido reglamentado este derecho se estableció en el Estatuto del Funcionario la ilicitud del abandono colectivo del trabajo por estos agentes del Estado. Igual criterio fue aplicado por los estatutos de los gobiernos departamentales y de los servicios autónomos. En el presente caso, como consecuencia de una grave situación subversiva y en cumplimiento de normas legales y administrativas, el Gobierno no toleró la interrupción de los servicios públicos esenciales y adoptó las medidas necesarias para asegurar su continuidad. Las mismas consistieron en la movilización de los funcionarios de servicios esenciales, tales como los de luz, teléfonos, telégrafos y combustibles. Esta medida fue impugnada ante el Poder Ejecutivo mediante un recurso de revocación, el que fue rechazado después de analizarse exhaustivamente la regularidad jurídica de tal decisión. La ley misma en que se fundó la movilización de los funcionarios públicos (ley núm. 9943 de 1940) nunca fue impugnada ante la Suprema Corte de Justicia.
7. 213. Refiriéndose a otros alegatos, el Gobierno señala que no hubo ningún preso por motivos políticos o sindicales. Ningún dirigente sindical ha permanecido en prisión por el hecho de serlo y todos los arrestos se debieron a la violación de normas legales preexistentes o de lo dispuesto en el decreto de 13 de junio de 1968 que impuso las medidas prontas de seguridad. Por otro lado, todas las personas arrestadas en virtud de tales medidas han recuperado de inmediato su libertad. En cuanto a las dos personas a que se refiere la comunicación de 12 de agosto de 1968, se encuentran en libertad desde el 21 de julio del mismo año. Continúa diciendo el Gobierno que no ha habido ni ocupación permanente ni medida alguna para impedir el libre funcionamiento de las organizaciones sindicales, cuya libertad se reconoce y garantiza. Sólo se aplicó, en lo pertinente, sin ningún carácter de permanencia, el mencionado decreto de 13 de junio de 1968, a causa de la situación excepcional en que vivía el país.
8. 214. Refiriéndose a la situación que atravesaba el mismo, el Gobierno aclara que la economía se hallaba gravemente deteriorada por la acción subversiva cumplida en los meses anteriores. En vista de la creciente inflación, el Gobierno declaró la congelación general de los salarios y de los precios, medida que fue apoyada por la población y que dio sus resultados en vista de que el costo de vida cesó de aumentar a partir del mes de agosto, estabilizándose la situación económica. Desde julio de 1968 se decidieron dos aumentos de salarios en forma prácticamente general para la actividad privada. Agrega el Gobierno que pronto entrará en vigor una nueva ley que reorganiza el sistema de fijación de salarios en el sector privado, que tiene en cuenta la experiencia nacional y de otros países, así como los principios y normas de la OIT. En cuanto a los funcionarios públicos, tanto una reciente ley como otras disposiciones acordaron substanciales aumentos en las retribuciones. El Gobierno rechaza los alegatos de que se hubieran violado los convenios de libertad sindical de la OIT manifestando que debió hacer frente a una de las crisis más graves de la historia del país mediante el absoluto respeto de la Constitución y de la legislación en vigor. El Gobierno también informa que a fines de agosto de 1968 se dejó sin efecto la movilización de los funcionarios de la ANCAP, de la OSE y de la Dirección de Telecomunicaciones.
9. 215. En la documentación enviada por el Gobierno figura, entre otros, el texto del artículo 168, numeral 17, de la Constitución, en el que se establece:
10. Al Presidente de la República actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde:
11. ..............................................................................................................
12. Tomar medidas de pronta seguridad en los casos graves e imprevistos de ataque exterior o conmoción interior, dando cuenta, dentro de las veinticuatro horas, a la Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras o, en su caso, a la Comisión Permanente, de lo ejecutado y sus motivos, estándose a lo que estas últimas resuelvan.
13. En cuanto a las personas, las medidas prontas de seguridad sólo autorizan a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro del territorio, siempre que no optasen por salir de él. También esta medida, como las otras, deberá someterse, dentro de las veinticuatro horas de adoptada, a la Asamblea General en reunión de ambas Cámaras o, en su caso, a la Comisión Permanente, estándose a su resolución.
14. El arresto no podrá efectuarse en locales destinados a la reclusión de delincuentes.
15. 216. También figura en la documentación el decreto de 13 de junio de 1968 sobre medidas prontas de seguridad. Para justificarlas se hace referencia en el texto del mismo a la huelga de los funcionarios de la banca oficial, que ha hecho imposible el funcionamiento de los principales bancos del Estado, como también a la declaración de una huelga por tiempo indeterminado por parte de los funcionarios de la Administración Central y al anuncio de paros en otros organismos estatales. Dicen los considerandos del decreto que la paralización de actividades vitales de la Administración Central crea, por sí sola, la situación de conmoción interior a que se refiere el artículo 168 de la Constitución. A estos y otros actos se agrega un desusado clima de violencia callejera y de perturbación del orden público. En consecuencia, se prohíben todas las medidas y actividades que puedan influir en la subsistencia de esta situación, especialmente las reuniones que estén vinculadas con tal interdicción, y se establece la clausura de los locales en que deben celebrarse. El decreto dispone la aplicación de las medidas de arresto y otras de seguridad que sean necesarias, y la adopción de los procedimientos conducentes a mantener en funcionamiento los servicios públicos esenciales.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 217. El Comité observa que se trata en este caso esencialmente de una serie de disposiciones adoptadas por el Gobierno uruguayo - medidas prontas de seguridad, similares a un estado de sitio, congelación de los salarios y precios, movilización de trabajadores - que han afectado especialmente al sector público de la economía, en vista de que los trabajadores movilizados constituyen el personal de diferentes organismos del Estado. Tales medidas de seguridad, según los querellantes, no estaban justificadas y tenían por objeto únicamente facilitar la imposición de una congelación de los salarios. En el marco de las mismas el Gobierno habría reprimido la acción reivindicatoria de los trabajadores, que luchaban por la defensa de sus salarios en una situación de inflación aguda. La represión habría conducido a serias violaciones de la libertad sindical al haberse impedido el ejercicio del derecho de huelga mediante la movilización de los trabajadores, prohibido las reuniones, destituido y encarcelado a dirigentes y trabajadores, etc.
2. 218. En otros casos considerados por el Comité en que se habían presentado quejas referentes a presuntas violaciones contra la libertad sindical perpetradas bajo un régimen de estado de sitio o de excepción, o, más aún, en virtud de una ley sobre la seguridad del Estado, el Comité manifestó que no estaba llamado a pronunciarse sobre la necesidad u oportunidad de tal legislación, cuestión que cae por completo dentro del orden político, pero que debía examinar las repercusiones que esta legislación pudiera tener sobre los derechos sindicales.
3. 219. En el presente caso tal legislación tuvo por consecuencia, en primer lugar, la movilización de los empleados de bancos y otros organismos estatales, como los de telecomunicaciones, obras sanitarias y combustible. En otras oportunidades z en que el Comité tuvo ante sí quejas relativas a la movilización de trabajadores, estimó que las mismas revisten un carácter excepcional en razón de la gravedad de sus consecuencias sobre las libertades personales y los derechos sindicales, y que sólo podrían justificarse por la necesidad de asegurar el funcionamiento de servicios o industrias esenciales cuyo paro crearía una situación de crisis aguda. Tal situación parece surgir del texto del decreto sobre medidas prontas de seguridad, según el cual no sólo se había paralizado el trabajo en el sistema bancario oficial y en la administración pública en general, impidiéndose así el normal funcionamiento de diversos servicios esenciales para la administración del país y la comunidad, sino que también se había llegado a un clima de violencias y de perturbación del orden público.
4. 220. En cuanto a las demás medidas del Gobierno a que se refieren los querellantes - detención y cesantía de sindicalistas y trabajadores, ocupación de locales sindicales - parecen haber sido una consecuencia directa de los paros efectuados después de decretarse las medidas prontas de seguridad y la movilización de los trabajadores estatales. En lo que concierne especialmente a la detención de sindicalistas, el Comité toma nota de la declaración general del Gobierno según la cual todas las personas arrestadas bajo el régimen de medidas prontas de seguridad han recuperado de inmediato su libertad. Específicamente, el Gobierno se refiere a los Sres. Miguel Angel Olascoaga y Luis Alberto Iguini, dirigentes de la Confederación de Organizaciones de Funcionarios del Estado, quienes fueron liberados el 21 de julio de 1968. El Gobierno no hace ninguna referencia a los Sres. Ramón Freire Pizzano y Otilio Barragán, ambos dirigentes de la CNT, quienes, según la comunicación de 16 de octubre de 1968 de la FSM, también fueron detenidos.
5. 221. Con respecto a la ocupación de locales sindicales por parte de la policía y del ejército - se trata, según los querellantes, de los de la Federación Uruguaya de Empleados del Comercio y de la Industria, la CNT y la Asociación de Bancarios -, el Comité toma nota de lo manifestado por el Gobierno en el sentido de que tal ocupación fue sólo temporaria, habiendo sido dispuesta de conformidad con el decreto sobre medidas prontas de seguridad. El Comité presume, por lo tanto, que los locales han sido restituidos en su oportunidad a los respectivos organismos sindicales.
6. 222. El Comité toma nota también de que a fines de agosto de 1968 se dejó sin efecto la movilización de los funcionarios de la ANCAP, de OSE y de la Dirección de Telecomunicaciones. Tal medida estaría, por consiguiente, aún en vigor con respecto a las UTE y a los organismos bancarios estatales.
7. 223. En cuanto a la suspensión de las actividades del grupo tripartito que se había constituido para examinar la cuestión de los salarios y las medidas antiinflacionistas que cabría adoptar - hecho que precedió a las disposiciones de seguridad interna, a la movilización de los trabajadores y a la congelación de salarios -, el Comité observa que el Gobierno no hace referencia específica al mismo en su respuesta. En efecto, el Gobierno sólo indica que la creciente inflación hacía desaparecer las aparentes ventajas de los aumentos de salarios, por lo que decidió implantar la congelación de los salarios y los precios. Sin embargo, el Gobierno aclara también que se trató de una medida transitoria y que desde que fuera adoptada se concedieron aumentos tanto en el sector público como en el privado.
8. 224. El Comité considera que la institución del grupo tripartito estaba en armonía con lo preconizado en la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113), de que se debería promover la consulta y colaboración entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores, con el objetivo general de fomentar la comprensión mutua y las buenas relaciones entre las mismas para desarrollar la economía en su conjunto o algunas de sus ramas, mejorar las condiciones de trabajo y elevar el nivel de vida, y en particular para que las autoridades recaben en forma adecuada las opiniones, el asesoramiento y la asistencia de tales organizaciones respecto de ciertas cuestiones, como la preparación y aplicación de la legislación relativa a sus intereses. Por otra parte, dada la manifestación del Gobierno de que la huelga es ilícita en la función pública, el Comité, considerando que los alegatos relativos al derecho de huelga no escapan a su competencia, aunque sólo en la medida en que afecten a los derechos sindicales, estima necesario referirse también a otra de sus conclusiones. Ha sostenido el Comité que si podía aceptarse la restricción de la huelga en la función pública y en los servicios esenciales, en tal caso deberían existir garantías adecuadas para proteger los intereses de los trabajadores, privados así de un medio esencial de hacer valer sus intereses profesionales, lo que implica que tal restricción esté acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas.
9. 225. El Comité observa que la congelación de los salarios decretada por el Gobierno no sólo afectó al sector público, sino que también tuvo por efecto restringir la negociación colectiva en el sector privado de la economía. Al respecto, el Comité ya ha señalado en uno de sus primeros casos que el desarrollo de los procedimientos de negociación voluntaria constituye un aspecto importante de la libertad sindical, pero que sería difícil establecer una regla absoluta en la materia; puesto que en ciertas condiciones los gobiernos podrían estimar que la situación de un país requiere en determinados momentos medidas de estabilización, con arreglo a las cuales no sería posible que las tasas de los salarios se fijasen libremente por negociación colectiva.
10. 226. En sus alegatos los querellantes también se refieren a un proyecto de legislación que suprimiría ciertos derechos sindicales, y en particular el de negociación colectiva. El Gobierno indica en su respuesta que entraría en vigor una ley que reorganiza el sistema de fijación de salarios en la actividad privada y crea, en sustitución del sistema excepcional vigente, otro de carácter permanente que tiene en cuenta la experiencia nacional y la de otros países, así como los principios y normas de la OIT.
11. 227. Finalmente, el Comité toma nota del pedido expresado por la CLASC y la CMT en sus comunicaciones de 19 y 31 de julio de 1968 de que se constituya una comisión investigadora de la OIT a fin de comprobar en el terreno mismo los hechos que se denuncian en sus quejas. A la luz del análisis anterior de los alegatos y de la respuesta del Gobierno, de los distintos principios enunciados y teniendo en cuenta que las medidas adoptadas por las autoridades parecen tener un carácter transitorio y haber sido dejadas sin efecto en lo que concierne a varios de los alegatos presentados, el Comité no considera oportuno en estos momentos examinar más a fondo esta solicitud.

Recomendación del Comité

1. 228. En estas circunstancias, con respecto al caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que tome nota de que se ha dejado sin efecto la movilización de los trabajadores de la Administración Nacional de Combustibles, de Alcoholes y Portland, de Obras Sanitarias del Estado y de la Dirección General de Telecomunicaciones;
   • b) que tome nota de la declaración del Gobierno de que las personas arrestadas bajo el régimen de medidas prontas de seguridad han recuperado de inmediato su libertad y que la Ocupación de distintos locales sindicales sólo ha sido temporaria, reconociéndose el libre funcionamiento de las organizaciones sindicales;
   • c) que solicite del Gobierno tenga a bien informar específicamente sobre la situación en que se encuentran los dirigentes sindicales Ramón Freire Pizzano y Otilio Barragán;
   • d) que señale a la atención del Gobierno el punto de vista anteriormente enunciado en el párrafo 219, relativo a la movilización de los trabajadores, y solicite del mismo informe sobre la situación en que se encuentran a este respecto los trabajadores de las Usinas y Teléfonos del Estado y de los organismos bancarios estatales;
   • e) que señale igualmente a la atención del Gobierno las garantías que han de Otorgarse a los funcionarios públicos y de los servicios esenciales privados del derecho de huelga, y sobre el desarrollo de los procedimientos de negociación voluntaria, y que solicite del mismo se sirva enviar sus informaciones sobre toda evolución que se haya producido en estas materias;
   • f) que tome nota de este informe provisional, quedando entendido que el Comité volverá a presentar un informe al Consejo de Administración una vez recibida la información complementaria solicitada del Gobierno en los apartados c), d) y e) anteriores.
     • Ginebra, 26 de febrero de 1969. (Firmado) Roberto AGO, Presidente.