Informe definitivo - Informe núm. 118, 1970

Caso núm. 589 (India) - Fecha de presentación de la queja:: 03-DIC-68 - Cerrado

1. 31. La queja e informaciones complementarias presentadas en el caso núm. 589 figuran en tres comunicaciones enviadas a la OIT por la Federación Panindia de Ferroviarios, con fechas 3 de diciembre de 1968, 20 de marzo de 1969 y 28 de mayo de 1969.
2. 32. La queja presentada en el caso núm. 594 figura en una comunicación con fecha 19 de mayo de 1969, enviada a la OIT por el Congreso Panindio de Sindicatos (AITUC) y está firmada también por doce organizaciones y federaciones incluida la Federación Panindia de Ferroviarios.
3. 33. El texto de las quejas e informaciones complementarias sometidas por los querellantes fue transmitido al Gobierno, el cual, en una comunicación de fecha 6 de septiembre de 1969, solicitó que el Comité señalase los puntos sobre los cuales desearía recibir sus observaciones. En su reunión de noviembre de 1969, el Comité pidió al Gobierno que respondiese sobre una serie de alegatos determinados, y el Gobierno así lo hizo mediante comunicación de 11 de febrero de 1970. Mediante una nueva comunicación, de 14 de mayo de 1970, el Gobierno presentó informaciones complementarias.
4. 34. La India no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 35. Cabe señalar que, en parte, la queja presentada por la Federación Panindia de Ferroviarios se refiere a cuestiones generales como el clima de las relaciones entre el Gobierno y las asociaciones y sindicatos del personal del sector público y, en su mayor parte, contiene alegatos sobre supuestas violaciones de los derechos sindicales.
2. 36. La Federación Panindia de Ferroviarios alega, en lo esencial, que el Gobierno se negó a aplicar un acuerdo preexistente con las organizaciones de sus empleados, en el cual se prevé la solución de los conflictos mediante la negociación y si fuere necesario mediante el arbitraje, a fin de hacer innecesaria la huelga. Según la queja, el 19 de septiembre de 1968 se produjo una huelga de advertencia de 24 horas, por haber rehusado el Gobierno la sumisión al arbitraje de una demanda sobre fijación de salarios mínimos. Por su parte, la Junta de Ferrocarriles también se habría negado a someter al arbitraje las desavenencias acumuladas desde 1956, contrariamente a lo que se había previsto en un acuerdo sobre el mecanismo permanente de negociación para esta rama de actividad. La huelga fue pacífica y tenía por objeto hacer presión sobre las autoridades para que prosiguieran la consideración del asunto por la vía establecida. A consecuencia de la intervención de la policía en la huelga, se habría producido la muerte de ocho personas, resultando muchas otras heridas y contusas. En la queja se señalan los lugares en que ocurrieron estos incidentes, añadiéndose detalles sobre las medidas de suspensión o despido de numerosos trabajadores, algunos de los cuales también fueron detenidos y procesados.
3. 37. La Federación Panindia de Ferroviarios afirma además que el Gobierno, al promulgar el decreto de 1968 sobre los servicios esenciales y la enmienda al decreto sobre los ferrocarriles, y la Junta de Ferrocarriles, al invocar el reglamento de los decretos, han intervenido para restringir el derecho de la Federación a organizar su administración y sus actividades y a formular su programa de acción. Añade que se han impuesto sanciones de pérdida del reconocimiento sindical y se ha impedido el derecho de reunión sindical, lo que equivale a suspender el funcionamiento de la Federación. Indica también que el Gobierno trata de destruir el sindicalismo genuino y cita a este respecto una invitación que habría hecho la Junta de Ferrocarriles a los tres sindicatos de ferroviarios que no participaron en la huelga, para que designaran a diez personas a fin de que éstas representasen a los trabajadores afiliados a la Federación.
4. 38. En la queja enviada por el Congreso Panindio de Sindicatos se expresa que juntas las organizaciones firmantes representan la inmensa mayoría de los trabajadores sindicados de la India, indicándose que el Gobierno no ha ratificado hasta ahora el Convenio núm. 87 ni el Convenio núm. 98 de la OIT, « a pesar del deseo unánime manifestado por todos los sectores del movimiento sindical ».
5. 39. De un modo general, se alega « la violación de estos dos Convenios » y la creciente injerencia del Gobierno en el ámbito sindical, la denegación de los derechos de huelga y de negociación colectiva y las restricciones cada vez mayores impuestas a estos derechos.
6. 40. Los querellantes indican que el Gobierno de la India cuenta entre sus empleados a los ferroviarios (1400 000), los trabajadores de correos y telégrafos (500 000), de la producción para la defensa, del Departamento de Obras Públicas, de la aviación civil, del impuesto a los réditos, la contaduría y los servicios administrativos centrales. En otras palabras, no hay sólo trabajadores de Oficina, sino también millones de trabajadores industriales, afiliados a sindicatos unidos en federaciones.
7. 41. Habiendo explicado los motivos de la huelga de septiembre de modo esencialmente idéntico al expresado por la Federación Panindia de Ferroviarios, el Congreso Panindio de Sindicatos señala que el llamamiento a la huelga era legal y estaba plenamente justificado por la actitud del Gobierno. El 13 de septiembre de 1968, añade, después de clausurado el período de sesiones del Parlamento, el Gobierno promulgó dos decretos conforme a los cuales dicha huelga pasó a ser ilegal; la definición de la huelga se amplió y se establecieron duras sanciones. También esta queja se refiere a las muertes, heridas y lesiones causadas por la policía, el despido, la suspensión y otras medidas tomadas contra numerosos trabajadores, así como la pérdida de la antigüedad y de los beneficios consiguientes impuesta a los huelguistas.
8. 42. Añade la queja que todos los sindicatos que hicieron el llamamiento a la huelga perdieron el reconocimiento y fueron excluidos del organismo consultivo paritario. Estas medidas se tomaron por órdenes ejecutivas del Gobierno y no están sujetas a impugnación de los tribunales salvo por defecto de procedimiento. En el sector de correos y telégrafos, tres «sindicatos nacionales» fueron reconocidos, aun antes de constituirse o registrarse conforme a la ley de 1926. El reconocimiento se otorgó «para constituir un organismo panindio ». Sus dirigentes no fueron elegidos sino designados. Estos sindicatos no tenían afiliados en la fecha en que fueron reconocidos.
9. 43. Por lo que se refiere al sector privado, el AITUC señala que la ley sobre el mantenimiento de los servicios esenciales autoriza al Gobierno a incluir, mediante una orden del ejecutivo, prácticamente cualquier servicio o industria en la lista de servicios esenciales. A este respecto, cita el texto del artículo 2, 1), de la ley. Antes de la sanción de la ley, el Gobierno ya habla declarado ilegal la huelga de los maestros de Himachal Pradesh, por aplicación del decreto sobre el mantenimiento de los servicios esenciales. Aunque el Parlamento debe ser informado de tales decisiones del ejecutivo y puede dejarlas sin efecto, los querellantes indican que la notificación efectuada por este último surte efecto durante 40 días, período suficiente para anular o romper una huelga.
10. 44. Por último, según los querellantes la enmienda de 1968 a la ley sobre la banca, su artículo 36 AD, contiene una disposición que, al castigar todo acto tendiente a socavar la confianza de los depositantes en la empresa bancaria, confiere poderes al Gobierno para prohibir las actividades normales de los sindicatos.
11. 45. El Congreso Panindio de Sindicatos pide que la OIT designe una comisión de encuesta para examinar los alegatos que formula, a fin de que se tomen las medidas necesarias para rectificar la situación.
12. 46. En su comunicación de 6 de septiembre de 1969, el Gobierno manifestó que los asuntos planteados en los alegatos podrían ser considerados con mayor facilidad si el Comité de Libertad Sindical precisara los puntos sobre los cuales desearía recibir las observaciones del Gobierno.
13. 47. En su comunicación de 11 de febrero de 1970, y antes de responder a los puntos que fueron precisados por el Comité en su reunión de noviembre de 1969, el Gobierno hace una exposición general de los antecedentes de la cuestión.
14. 48. El Gobierno indica que en 1966, después de consultar con los representantes de sus empleados, estableció un mecanismo paritario de consulta, con objeto de fomentar las buenas relaciones y asegurar la mayor cooperación posible entre el Gobierno, en su calidad de empleador, y sus empleados, en materias de interés común y con la finalidad también de aumentar la eficacia del servicio público. Todos los empleados del Gobierno central, inclusive los de los ferrocarriles, correos y telégrafos y la defensa, están cubiertos por dicho mecanismo y representados en su Consejo Nacional, disponiendo además de la posibilidad de llevar a cabo discusiones o negociaciones a niveles inferiores. El ámbito de actuación de estos consejos abarca todas las cuestiones relativas a condiciones de servicio y de trabajo, bienestar de los empleados y mejora del rendimiento y las normas de trabajo. El sistema prevé también que, en caso de desacuerdo entre los representantes oficiales y del personal, habrá un arbitraje obligatorio, que versará exclusivamente sobre remuneraciones y subsidios, horas semanales de trabajo y permisos de los empleados de una misma categoría o grado.
15. 49. Antes de establecerse el mecanismo, el Gobierno y las organizaciones de empleados firmaron una declaración de mutuo acuerdo conforme a la cual convenían en poner a prueba el sistema por un período mínimo de cinco años, durante el cual todas las controversias serían resueltas mediante el mecanismo de consultas y de arbitraje obligatorio.
16. 50. El Gobierno añade que el Consejo Nacional y los consejos de departamentos se han reunido periódicamente, tomando decisiones en materias tales como los viajes con motivo de vacaciones, el subsidio para el alquiler de viviendas, el permiso durante la hospitalización, decisiones que fueron aceptadas y puestas en práctica por el Gobierno. En 1967, el personal presentó un pliego de reivindicaciones de diez puntos, refiriéndose los principales al sueldo mínimo basado en las necesidades y a la integración del subsidio de carestía en el salario de base. Ambas demandas se estudiaron en el Consejo Nacional con todo detenimiento, sin que se hubiese llegado a ningún acuerdo. Por parte del personal se pidió el arbitraje. El Gobierno no se opuso en lo que concierne a la segunda de dichas demandas, pero, en cambio, consideró que la primera estaba excluida del ámbito del arbitraje obligatorio, por cuanto este último había sido establecido sólo para los casos concernientes a una categoría o grado, y la demanda del sueldo mínimo sobre la base de las necesidades era mucho más amplia y cubriría a todos los empleados. Plantearía también otras cuestiones en el orden económico y social; la reclamación no podía considerarse aislando el caso de los empleados del Gobierno central, sin tomar en cuenta al gran contingente de trabajadores industriales y agrícolas; también sería menester tomar en cuenta la renta nacional y la economía del país.
17. 51. El Gobierno expresa también que, para evitar la huelga, invitó a representantes del personal a reunirse con una comisión integrada por los Ministros del Interior, de Hacienda y de Trabajo, a fin de discutir el fondo de la cuestión y lo relativo al arbitraje. Asistieron representantes de algunas organizaciones, pero la invitación no fue aceptada por las organizaciones de empleados, las que más tarde anunciaron su intención de efectuar en todo el país la huelga de un día, de los empleados del Gobierno central, el 19 de septiembre de 1968. Existían además indicios evidentes de que esta huelga no sería sino el preludio de otra huelga por tiempo indeterminado; la Federación Panindia de Ferroviarios había hecho para el 31 de diciembre un llamamiento a esta clase de huelga. En tales circunstancias, el Gobierno de la India, conforme a la declaración hecha anteriormente por el Ministro del Interior, decidió dictar un decreto por el que asumió facultades para prohibir las huelgas de sus empleados. El decreto (dictado durante las vacaciones parlamentarias) fue substituido por una ley del Parlamento en diciembre de 1968. El Gobierno anunció después al Parlamento que la ley sería reemplazada en breve por una legislación más completa en la que habrían de preverse el estudio y la solución de las demandas y reclamaciones de los empleados mediante procedimientos de consulta y de arbitraje obligatorio, establecidos por ley (el mecanismo actual no tiene este carácter).
18. 52. Añade el Gobierno que, al mismo tiempo, en vista de la amenaza de abandono, por el personal ferroviario, de los trenes en curso de viaje, con la consiguiente molestia y peligro para millones de pasajeros, y, además, en vista de las amenazas de colocar gente en las vías, el Gobierno promulgó también la enmienda de 1968 al decreto sobre los ferrocarriles; también este decreto fue substituido después por una ley del Parlamento.
19. 53. El Gobierno indica, respecto a las dos demandas antes mencionadas, que, después de nuevas discusiones en el Consejo Nacional del mecanismo paritario y en base a una recomendación acordada por el mismo, el Gobierno expidió órdenes, en enero de 1969, por las que, a ciertos efectos, se considera una parte del subsidio de carestía como remuneración. Respecto al sueldo mínimo basado en las necesidades, la Comisión Nacional de Trabajo presentó entretanto su informe, y una de las recomendaciones del mismo consiste en que se designe una Comisión de Remuneración a fin de examinar lo relativo a los sueldos y otras condiciones de trabajo; la Comisión expresó que la fijación de la cuantía del sueldo mínimo basado en las necesidades, así como la tarea de determinar la capacidad del Gobierno para pagarlo, debe quedar a cargo de la Comisión de Remuneración. El Gobierno aceptó esta recomendación y anunció su propósito de nombrar dicha Comisión de Remuneración a fin de estudiar la cuestión de los sueldos y condiciones de servicio de todos los empleados del Gobierno central.
20. 54. El Gobierno suministra el texto de diversos documentos mencionados en su declaración general.
    • Alegatos relativos a la huelga de septiembre de 1968 en el sector público
21. 55. En su reunión de noviembre de 1969, el Comité solicitó del Gobierno que enviara sus observaciones sobre los alegatos en los cuales se da a entender que la intervención de la policía en una huelga declarada por diversas organizaciones de empleados del Gobierno causó la muerte de varias personas y que numerosos trabajadores fueron despedidos, suspendidos, detenidos o procesados, o fueron sancionados con la pérdida de los beneficios de la antigüedad, por el mismo motivo (comunicaciones de la Federación Panindia de Ferroviarios de 3 de diciembre de 1968 y 28 de mayo de 1969, y comunicación del AITUC de 19 de mayo de 1969).
22. 56. En su respuesta, el Gobierno expresa que el decreto sobre el mantenimiento de los servicios esenciales, promulgado el 13 de septiembre de 1968, facultó al Gobierno para prohibir las huelgas en los servicios esenciales. En virtud del decreto se dictaron órdenes por las que se prohibió la huelga a los empleados del Gobierno central. No obstante, un grupo de empleados no solamente suspendió el trabajo sino que impidió, por medios violentos, que otros empleados efectuaran sus tareas. En varios lugares, los huelguistas intentaron desarticular los servicios públicos esenciales con objeto de perturbar la vida de la comunidad y, además, destruir bienes del Estado. La policía se vio obligada a intervenir en esos lugares para impedir las actividades violentas de los huelguistas y mantener el orden y la legalidad. Ante la resistencia violenta, la policía no tuvo más remedio que intervenir con porras y gases lacrimógenos; en un reducido número de casos, las autoridades debidamente constituidas y facultadas para el efecto ordenaron hacer fuego. La violencia por parte de los huelguistas ocasionó 90 heridos en las fuerzas policiales y como resultado del fuego abierto por la policía murieron siete empleados ferroviarios en tres lugares diferentes, recibiendo heridas unas 145 personas.
23. 57. Añade el Gobierno que, como la huelga había sido declarada ilegal en virtud del decreto, los empleados que se abstuvieron de trabajar se hicieron culpables de participar en una huelga ilegal. A pesar del gran número de huelguistas, sólo 9 996 fueron detenidos, de los cuales 8 162 fueron suspendidos y 106 despedidos. De conformidad con los reglamentos de servicio, la ausencia no autorizada constituye una interrupción del servicio que entraña la pérdida de determinados beneficios. Casi todos los huelguistas, por dicho motivo, se hicieron pasibles de tal pérdida. Aunque la medida tomada contra los huelguistas se ajustaba a la ley y a los reglamentos de servicio, el Gobierno, atendiendo a las solicitudes de los empleados, reintegró más tarde a 7 993 empleados suspendidos; de los 169 restantes, varios casos estaban siendo objeto de examen. En aquellos casos en que los empleados no ejercieron actos de violencia, intimidación o instigación activa, se estaban tomando medidas para reintegrar a tos interesados. En cuanto a la pérdida de ciertos beneficios, los jefes de departamento han sido autorizados a condonar el abandono del servicio con motivo de la huelga, después de un período determinado de observación de la conducta del interesado.
24. 58. En su comunicación de 14 de mayo de 1970, el Gobierno informa de que en febrero de 1970 quedaban 87 suspendidos, pero que en marzo se ordenó reintegra a todos los empleados suspendidos o despedidos, sin perjuicio de los expedientes judiciales o administrativos y disciplinarios que estuvieren en curso; se ordenó dejar sin efecto la interrupción del tiempo de servicio por ausencia injustificada durante la huelga, y se dispuso que en adelante la participación de los empleados en dicha huelga no se tomará en cuenta a los fines de la confirmación, declaración de semipermanencia o promoción.
25. 59. El Comité ha aplicado siempre el principio de que los alegatos relativos al derecho de huelga no escapan a su competencia en la medida en que afecten al ejercicio de los derechos sindicales. En estas ocasiones había señalado que normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo de defensa de sus derechos profesionales.
26. 60. Por otra parte, ha sostenido el Comité que si podía aceptarse la restricción de la huelga en la función pública y en los servicios esenciales, en tal caso deberían existir garantías adecuadas para proteger los intereses de los trabajadores, privados así de un medio esencial de hacer valer sus intereses profesionales, lo que implica que tal restricción esté acompañada de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas.
27. 61. En el presente caso, de las informaciones suministradas tanto por los querellantes como por el Gobierno se desprende que la huelga de 24 horas del 19 de septiembre de 1968 fue declarada por organizaciones de empleados del Gobierno central de la India, y que la misma tenía por objeto el cese del trabajo conjuntamente en los servicios de la administración pública y en otros servicios públicos a cargo del Estado, como el transporte ferroviario. En tales condiciones, necesariamente había de producirse el paro de servicios esenciales al Estado y al público. La huelga fue declarada cuando el Gobierno no accedió a someter a arbitraje una demanda que a su juicio excedía el ámbito de actuación del mecanismo establecido anteriormente en base a una declaración de voluntad común de las partes. Antes de la fecha indicada, se promulgaron disposiciones en virtud de las cuales el Gobierno podía prohibir la huelga de sus empleados, como lo hizo efectivamente, según indica el Gobierno, a fin de impedir la huelga de que se trata en este caso.
28. 62. En tales circunstancias, habida cuenta del principio expresado en el párrafo 60 anterior y de que existían mecanismos establecidos de común acuerdo entre las partes para el examen de las controversias, no podría concluirse que la prohibición por el Gobierno de la huelga de sus empleados en general, haya constituido de por sí una violación de los derechos sindicales. Por lo demás, el Comité toma nota de las informaciones suministradas por el Gobierno sobre la reposición en el empleo de todos los huelguistas que habían sido suspendidos o despedidos.
29. 63. También a la luz de lo expresado en el párrafo 60 anterior, el Comité considera que debe examinar otros aspectos de esta cuestión. En primer término, parece conveniente determinar si se ha modificado o no la situación que existía antes de la huelga, en cuanto a los procedimientos de consulta y solución de los conflictos en el sector de que se trata, es decir, del mecanismo que se había establecido en base a un entendimiento entre el Gobierno y las asociaciones de empleados. De acuerdo con lo informado por el Gobierno, el Consejo Nacional parece haber continuado el examen de la demanda relativa a la incorporación del subsidio de carestía en el salario base, y conforme a una recomendación de dicho Consejo el Gobierno ya tomó medidas que parecen equivaler a una aceptación parcial de esa demanda. En lo relativo al sueldo mínimo del conjunto de los empleados del Gobierno, el asunto fue sometido a examen de otro organismo - la Comisión Nacional de Trabajo - que recomendó el nombramiento de una comisión especial. Esta última fijaría el sueldo mínimo basado en las necesidades y apreciaría la capacidad del Gobierno para pagarlo. El Gobierno manifiesta que ha aceptado esta recomendación y se propone ponerla en práctica.
30. 64. En base a las informaciones disponibles, no parece que se hubiesen modificado los principios que gobiernan el mecanismo paritario existente para la consulta y el arbitraje en lo concerniente a determinadas materias; el Gobierno anuncia a este respecto su propósito de conferir al mecanismo bases establecidas mediante una ley. Cabe señalar que conforme al mecanismo actual, la junta de arbitraje que se designa, caso de no llegarse a un acuerdo en el Consejo Nacional o en los consejos de departamentos, consiste en un miembro escogido de una lista de cinco nombres propuestos por la parte oficial, un miembro escogido de una lista similar propuesta por la representación del personal en el Consejo, y una persona independiente con carácter de presidente; a reserva de la autoridad preeminente del Parlamento, las recomendaciones de la junta de arbitraje son obligatorias para ambas partes.
31. 65. En cuanto a la comisión especial que el Gobierno se propone designar para la fijación de los salarios mínimos aplicables a todos los empleados del sector público, el Comité llama la atención sobre ciertos principios contenidos en la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113), que preconizan la consulta y colaboración entre las autoridades públicas y las organizaciones profesionales, a fin, en particular, de que las autoridades recaben en forma adecuada las opiniones, el asesoramiento y la asistencia de tales organizaciones respecto de cuestiones tales como la preparación y aplicación de la legislación relativa a sus intereses. En la misma Recomendación se expresa también que tal consulta y tal colaboración deberían facilitarse por medidas adoptadas por las autoridades públicas que sirvan de estímulo a estas organizaciones.
32. 66. El Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno la importancia de tales principios y exprese la esperanza de que sean tomados en cuenta en relación con el funcionamiento de la comisión especial.
33. 67. En segundo término, de las informaciones suministradas tanto por los querellantes como por el Gobierno se desprende que la intervención de las fuerzas policiales durante la huelga causó la muerte de varios trabajadores ferroviarios por disparos de armas de fuego, así como heridas a numerosas personas. El Comité recuerda que en otros casos en que se había producido la pérdida de vidas humanas, señaló que concedía especial importancia a que las circunstancias fueran investigadas a fondo por medio de una encuesta especial, inmediata e independiente, seguida de un procedimiento legal regular, a fin de determinar la responsabilidad de las medidas tomadas por la policía y si las mismas estaban justificadas. En el presente caso, el Comité observa que el Gobierno suministra explicaciones según las cuales la intervención de la policía estuvo motivada por actos de violencia de los huelguistas y declara que tales fuerzas actuaron en virtud de órdenes de autoridades competentes. El Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de esta declaración del Gobierno.
34. 68. Por los motivos que anteceden, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
    • a) que decida, por los motivos indicados en el párrafo 62, que la prohibición por el Gobierno de la huelga declarada por los empleados del sector público no constituía una violación de la libertad sindical;
    • b) que tome nota de las informaciones suministradas por el Gobierno según las cuales todos los empleados suspendidos o despedidos a raíz de la huelga ya fueron reintegrados;
    • c) que tome nota de la declaración del Gobierno según la cual la intervención de la policía estuvo motivada por actos de violencia de los huelguistas y tales fuerzas actuaron en virtud de órdenes de autoridades competentes;
    • d) que señale a la atención del Gobierno los principios mencionados en el párrafo 65 anterior y exprese la esperanza de que sean tomados en cuenta en relación con el funcionamiento de la comisión especial que examinará la cuestión de los sueldos mínimos de los empleados del Gobierno.
      • Alegatos relativos a sanciones aplicadas a asociaciones de empleados
    • 69. El Comité había solicitado del Gobierno sus observaciones sobre los alegatos presentados por el AITUC según los cuales los sindicatos que hicieron el llamamiento a la huelga fueron sancionados con la pérdida del reconocimiento y la exclusión del organismo consultivo paritario.
35. 70. Sobre este particular expresa el Gobierno que en la declaración de voluntad común relativa a la creación del mecanismo paritario se halla implícita la obligación de resolver las controversias sin recurrir a huelga, violencia, intimidación ni coacción alguna. Al declarar una huelga ilegal y promoverla, y al recurrir a actos de intimidación y violencia al llevarla a la práctica, ciertas asociaciones, como la Federación Panindia de Ferroviarios y la Federación Nacional de Empleados Postales y Telegráficos, perdieron su derecho a gozar del reconocimiento en el mecanismo paritario. Por consiguiente, los departamentos gubernativos interesados les retiraron el reconocimiento.
36. 71. Añade el Gobierno que el asunto ha sido examinado nuevamente y que en septiembre y octubre de 1969 se expidieron órdenes en virtud de las cuales a las federaciones, sindicatos o asociaciones que habían perdido el « reconocimiento » a raíz de su participación en dicha huelga se les concede un reconocimiento « nuevo y provisional ». Se ha decidido, además, que a tales organizaciones se les conceda también el reconocimiento a efectos de participar en el mecanismo paritario, siempre que hubiesen participado en él antes de que les fuese retirado el reconocimiento. Conforme a esta decisión, la Federación Panindia de Ferroviarios y la Federación Nacional de Empleados Postales y Telegráficos han obtenido nuevamente el reconocimiento. Este último es a título « provisional », pues sólo tendrá vigencia hasta que se definan nuevas reglas sobre la materia, después de que se haya dictado la legislación de carácter general, ya mencionada, relativa a las bases del mecanismo paritario.
37. 72. En tales circunstancias, habida cuenta de la declaración del Gobierno según la cual se ha vuelto a reconocer a las organizaciones de empleados su capacidad para negociar, las cuales parecerían gozar nuevamente de los mismos derechos que antes de la huelga, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que carecería de utilidad proseguir el examen de este aspecto del caso.
    • Alegatos relativos a la aplicación de dos decretos
38. 73. Se habían solicitado las observaciones del Gobierno sobre los alegatos según los cuales el decreto sobre el mantenimiento de los servicios esenciales, de 1968, y la enmienda al decreto sobre los ferrocarriles tuvieron por objeto restringir los derechos sindicales (comunicación del AITUC) y fueron aplicados a la Federación Panindia de Ferroviarios a fin de impedirle sus actividades y el ejercicio del derecho de reunión (comunicación de la Federación Panindia de Ferroviarios de 20 de marzo de 1969).
39. 74. El Gobierno responde que el decreto de 1968 sobre el mantenimiento de los servicios esenciales se dictó a fin de dar al Gobierno facultades para hacer frente a una emergencia nacional grave causada por la amenaza de una huelga en todo el país, que perseguía entre otros fines la perturbación de los servicios de transporte con la consiguiente dislocación grave de la vida de la colectividad. El decreto fue substituido por una ley del Parlamento en diciembre de 1968. De modo análogo, la enmienda de 1968 al decreto sobre los ferrocarriles se dictó el 14 de septiembre de 1968 para hacer frente a los casos en que los empleados ferroviarios abandonasen el trabajo en los trenes en circulación, con el grave riesgo consiguiente para la vida de numerosos pasajeros, y a los casos en que se produjera ocupación de las vías a fin de impedir el funcionamiento pacífico del servicio ferroviario. Se expresó claramente ante el Parlamento que la finalidad del decreto no era la de restringir los derechos sindicales de los trabajadores. También este decreto fue substituido por una ley del Parlamento, que entró en vigor el 20 de diciembre de 1968.
40. 75. Según el Gobierno, el hecho de que los sindicatos y las asociaciones que no se unieron a la huelga sigan gozando del reconocimiento, y el hecho de que aun aquellas organizaciones privadas del reconocimiento lo hayan recuperado, prueban que el Gobierno de la India no se propuso en ningún momento prohibir, menoscabar ni inmiscuirse en el sindicalismo genuino de sus empleados. Añade el Gobierno que ni el decreto sobre el mantenimiento de los servicios esenciales, ni la enmienda al decreto sobre los ferrocarriles, limitaron el derecho de reunión pacífica de que gozan los trabajadores conforme a las leyes de la India.
41. 76. El Gobierno ha suministrado el texto de ambos decretos, que, según indica, han sido substituidos por leyes del Parlamento. En lo esencial, el primero de ellos, después de definir los « servicios esenciales » y de facultar al Gobierno a prohibir las huelgas en tales servicios, considera ilegales las que se declarasen en los servicios especificados en las órdenes respectivas y establece sanciones para quienes inicien una de tales huelgas o participen en ella, para quienes inciten a otros a hacerlo o apoyen dichas huelgas de cualquier otro modo y para quienes a sabiendas contribuyan a las mismas con dinero. El otro decreto dispone la inserción de dos artículos nuevos en la ley de ferrocarriles de la India, de 1890. Dichos artículos establecen sanciones penales para los actos de abandono de material rodante sin autorización entre dos estaciones, y para los trabajadores ferroviarios u otras personas que obstruyesen o tratasen de obstruir el paso de los trenes u otro material rodante.
42. 77. Considerando que los alegatos consisten en afirmaciones generales sobre la restricción de los derechos sindicales mediante los dos decretos mencionados, que no fueron apoyadas con elementos de prueba más precisos, y tomando en cuenta las informaciones suministradas por el Gobierno, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que este aspecto del asunto no requiere un examen más detenido.
    • Alegatos relativos a la creación de sindicatos paralelos
43. 78. El Comité solicitó las observaciones del Gobierno sobre los alegatos en los cuales se da a entender que el Gobierno fomentó la creación y otorgó el reconocimiento a sindicatos paralelos en el sector postal y telegráfico (comunicación del AITUC) y que, por su parte, la Junta de Ferrocarriles invitó a tres sindicatos que no se habían avenido a la huelga a designar a los representantes de todos los trabajadores afiliados a la Federación Panindia de Ferroviarios (comunicación de esta última organización, de 28 de mayo de 1969).
44. 79. El Gobierno indica que después de la huelga ilegal se retiró a la Federación de Empleados Postales y Telegráficos y sus sindicatos afiliados el reconocimiento que les había sido otorgado. Al mismo tiempo, en base a la decisión adoptada en una convención extraoficial congregada en Nagpur los días 28 y 29 de septiembre de 1968, a la cual asistieron empleados del Departamento de Correos y Telégrafos partidarios del sindicalismo democrático manejado y dirigido por los mismos empleados, se formaron tres nuevos sindicatos de empleados postales. Estos tres sindicatos aseguraban que 20 por ciento de los empleados postales y telegráficos eran miembros suyos. Como el Gobierno deseaba vivamente que la comunicación entre las autoridades y el personal no quedase interrumpida después de haber sido retirado el reconocimiento a la Federación Nacional de Empleados Postales y Telegráficos, el Gobierno otorgó el reconocimiento, con carácter provisional y ad hoc, a los nuevos sindicatos, que eran representativos.
45. 80. Por otra parte, el Gobierno manifiesta que la Federación Panindia de Ferroviarios y seis de los sindicatos afiliados a esta Federación, que habían participado en la huelga, perdieron el reconocimiento y por tanto sus derechos y privilegios para negociar con la Junta de Ferrocarriles. Tres sindicatos afiliados a la Federación habían adoptado la actitud de no participar en la huelga, por lo cual continuaron gozando del reconocimiento. Eran, sin embargo, sindicatos de ámbito local y en tal carácter no estaban en condiciones de tratar con la Junta de Ferrocarriles a nivel nacional. Por consiguiente, con miras a mantener un clima correcto de relaciones laborales en el sector ferroviario, se decidió que podría pedirse a estos tres sindicatos que formasen, por un período transitorio, un cuerpo ad hoc para negociar con la Junta de Ferrocarriles. Sin embargo, esta decisión nunca se puso en práctica, puesto que entretanto se había vuelto a otorgar el reconocimiento de la Federación Panindia de Ferroviarios y la posibilidad de negociar con la Junta.
46. 81. En el presente caso, por lo que se refiere al sector postal y telegráfico, parecería existir una contradicción entre lo afirmado por los querellantes y por el Gobierno respectivamente. Los primeros afirman que el Gobierno fomentó la creación de los tres nuevos sindicatos y les otorgó el reconocimiento inmediato, « aun antes de constituirse o registrarse conforme a la ley de 1926 » y a pesar de carecer de representantes elegidos y de afiliados (véase el párrafo 42 anterior), y el Gobierno indica que estos nuevos sindicatos, constituidos en un congreso « extraoficial » de empleados, tenían carácter representativo. Por lo que se refiere al sector ferroviario, el Gobierno parece reconocer que las autoridades decidieron solicitar de tres sindicatos que formaran « un solo cuerpo » para poder negociar a nivel nacional con la Junta de Ferrocarriles. En ambos casos, el Gobierno subraya que el reconocimiento para negociar a nombre de los trabajadores del sector respectivo se concedió a título provisional. No obstante esto último, el Comité deduce que por lo menos en uno de los casos los derechos de representación de la totalidad de los empleados del sector de que se trata parecen haber sido conferidos a organizaciones de limitada representatividad a nivel nacional.
47. 82. El Comité considera que si la legislación nacional establece mecanismos para la representación de los intereses profesionales de toda una categoría de trabajadores, tal representación debería recaer normalmente en la organización mayoritaria de la categoría respectiva, y los gobiernos deberían abstenerse de toda intervención que pudiera llegar a desvirtuar dicho principio.
48. 83. En tales circunstancias, a reserva de este principio, en vista de que la Federación Nacional de Empleados Postales y Telegráficos y la Federación Panindia de Ferroviarios han recuperado el reconocimiento de las autoridades y el derecho de representación para negociar con ellas a nivel nacional, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que carecería de utilidad proseguir el examen de este aspecto del caso.
    • Alegatos relativos a la definición legal de « servicios esenciales »
49. 84. El Comité solicitó del Gobierno sus observaciones sobre los alegatos en los que se da a entender que, conforme a las nuevas disposiciones legislativas, prácticamente cualquier servicio o actividad puede ser incluido por el Gobierno en la lista de servicios esenciales, como ya se habría hecho en el caso de los maestros de Himachal Pradesh (comunicación del AITUC).
50. 85. El Gobierno indica que el decreto sobre el mantenimiento de los servicios esenciales facultó al Gobierno a prohibir las huelgas en los servicios esenciales definidos en el decreto. Conforme al texto del decreto, suministrado por el Gobierno, se reputa « servicio esencial »: todo servicio postal, telegráfico o telefónico; todo servicio ferroviario u otro servicio de transporte de pasajeros o mercancías por tierra, agua o aire; todo servicio relativo al funcionamiento o mantenimiento de aeródromos, o al funcionamiento, reparación o mantenimiento de aeronaves; todo servicio relativo a la carga, descarga, movimiento o arrimo de mercancías en los puertos; todo servicio relativo al tránsito de mercancías o pasajeros por las aduanas o a la prevención del contrabando; todo servicio en casas de acuñación o imprentas necesario a la seguridad pública; todo servicio en un establecimiento de defensa perteneciente al Gobierno de la India; todo servicio de competencia de la Unión, que no figure entre los anteriormente nombrados. A esta enumeración sigue una última cláusula según la cual pertenece a la misma categoría cualquier otro servicio relacionado con asuntos respecto de los cuales el Parlamento tiene potestad para legislar y que el Gobierno, mediante una notificación publicada en la gaceta oficial, declare que es un servicio esencial. El Gobierno puede hacer esta notificación si a su juicio las huelgas en ese servicio perjudicarían al mantenimiento de cualquier servicio de utilidad pública, la seguridad pública o el mantenimiento de suministros y servicios necesarios para la vida de la colectividad, o puedan ocasionar graves privaciones a esta última.
51. 86. Se refiere el Gobierno a la disposición (actualmente contenida en una ley) según la cual toda notificación que decida hacer el Gobierno conforme a lo indicado en el párrafo anterior in fine será comunicada al Parlamento de inmediato si este último está en período de sesiones, o el primer día del siguiente período de sesiones, y dejará de tener efecto a los cuarenta días contados desde la fecha de la comunicación o desde la reanudación de las sesiones, a menos que, antes de expirar dicho plazo, ambas Cámaras del Parlamento hubiesen adoptado una resolución que apruebe la notificación.
52. 87. Puede verse, dice el Gobierno, que todos los casos en que el Gobierno ejerce el derecho de declarar que una industria tiene carácter de servicio esencial, requieren la aprobación parlamentaria en la oportunidad más próxima.
53. 88. Puede mencionarse, añade, que los maestros de las escuelas del Gobierno en los territorios de la Unión (como el territorio de Himachal Pradesh) estén ocupados en asuntos de la Unión y pertenecen a la categoría de servicios esenciales en virtud del decreto de 1968. Por consiguiente, según los términos de la notificación emitida el 13 de septiembre de 1968, no podían ir a la huelga. No se emitió ninguna notificación separada para los maestros de Himachal Pradesh.
54. 89. El Comité ha indicado antes en el párrafo 60 que, a reserva de ciertas condiciones destinadas a salvaguardar los intereses de los trabajadores que se vieren privados del derecho de huelga como medio para hacer valer sus intereses profesionales, no es necesariamente contraria a la libertad sindical la prohibición o restricción de la huelga en la función pública o en los servicios esenciales.
55. 90. El Comité desea insistir, sin embargo, en que al referirse a los servicios esenciales lo ha hecho utilizando esta expresión en sentido estricto. En efecto, ha indicado que no es apropiado que todas las empresas de propiedad pública sean tratadas sobre la misma base en cuanto a la limitación del derecho a la huelga, sin establecer una distinción en la legislación correspondiente entre aquellas que son verdaderamente esenciales, porque su interrupción pudiera causar graves dificultades al público, y aquellas otras que no son esenciales de acuerdo a este criterio. En otro caso en que el Comité comprobó que la legislación dejaba bastante margen al Gobierno para determinar las actividades que han de considerarse como servicios públicos, actividades que en determinados casos podrían no coincidir con lo que cabría considerar como « servicio esencial », recomendó al Consejo de Administración que, en vista de las consecuencias que puede tener la restricción del derecho de huelga sobre el ejercicio de los derechos sindicales, sugiriera al Gobierno interesado la posibilidad de considerar la modificación de la disposición respectiva en el sentido de que si se decidiera prohibir la huelga en determinados casos, se limitaran taxativamente a los servicios considerados estrictamente como esenciales.
56. 91. En el presente caso, el Comité observa que la legislación establece una lista de servicios gubernativos, que también comprende otras actividades que no parecerían tener carácter análogamente esencial, como, por ejemplo, en circunstancias normales, la generalidad de los trabajos portuarios, las reparaciones de aeronaves y todo servicio de transporte, y que podría ser ampliada por el Gobierno.
57. 92. En tales condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno la importancia de los principios y consideraciones expresados en los párrafos 89 y 90 anteriores, y le sugiera la conveniencia de examinar las reformas que sean necesarias a fin de poner su legislación en armonía con tales párrafos.
    • Alegatos relativos a un artículo de la ley sobre la banca
58. 93. Por último, en su reunión de noviembre de 1969, el Comité solicitó del Gobierno que enviase sus observaciones sobre los alegatos relativos al artículo 36 AD de la ley de 1968 por la que se enmienda la legislación bancaria, disposición que según los querellantes confiere al Gobierno facultades para prohibir las actividades normales de los sindicatos (comunicación del AITUC).
59. 94. El Gobierno manifiesta que el alegato carece de fundamento, y suministra el texto del artículo en cuestión. En virtud del mismo, nadie podrá impedir la entrada o salida lícitas de las personas a las oficinas o locales donde opere una compañía bancaria; ni efectuar demostraciones violentas o que impidan o tengan por objeto impedir las actividades bancarias normales, ni efectuar actos que tengan por objeto socavar la confianza de los depositantes en el banco.
60. 95. El Gobierno formula diversas consideraciones relativas a las características de la actividad bancaria y sobre la responsabilidad que tiene el Gobierno de asegurar su funcionamiento normal durante las horas de atención al público. Añade que las disposiciones del artículo al que se refieren los querellantes no pueden considerarse como una limitación de ninguno de los derechos sindicales, ejercitados en forma ordenada y después de dar el aviso correspondiente. El artículo sólo prohíbe actos que son claramente indeseables habida cuenta de los intereses más amplios del público; es aplicable a todos y no sólo a los empleados bancarios. El Gobierno señala también que dos recursos contra la constitucionalidad del artículo fueron rechazados por la Alta Corte de Justicia de Madrás, y suministra el texto de la sentencia dictada por dicho tribunal, en la que rechazó los argumentos de la demanda por considerar que no había violación alguna de los derechos de las personas. En su comunicación de 14 de mayo de 1970, el Gobierno indica que posteriormente decidió derogar el artículo 36 AD de la ley. En marzo de 1970 dio seguridades a este efecto ante el Parlamento y el proyecto será presentado oportunamente.
61. 96. En vista de que los querellantes no han suministrado elementos de juicio en apoyo de sus alegatos, y habida cuenta de las explicaciones dadas por el Gobierno y en particular de la información según la cual ha decidido derogar el artículo en cuestión, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.

Recomendación del Comité

1. 97. En tales circunstancias, con respecto al caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
2. 1) en lo que concierne a los alegatos sobre la huelga de septiembre de 1968 en el sector público:
   • a) que decida, por los motivos indicados en el párrafo 62, que la prohibición por el Gobierno de la huelga declarada por los empleados del sector público no constituía una violación de la libertad sindical;
   • b) que tome nota de las informaciones suministradas por el Gobierno según las cuales todos los empleados suspendidos o despedidos a raíz de la huelga ya fueron reintegrados;
   • c) que tome nota de la declaración del Gobierno según la cual la intervención de la policía habría estado motivada por actos de violencia de los huelguistas y tales fuerzas habrían actuado en virtud de órdenes de autoridades competentes;
   • d) que señale a la atención del Gobierno los principios de la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113), que se mencionan en el párrafo 65 anterior, y exprese la esperanza de que sean tomados en cuenta en relación con el funcionamiento de la comisión especial que examinará la cuestión de los sueldos mínimos de los empleados del Gobierno;
3. 2) en lo que concierne a los alegatos sobre las sanciones aplicadas a asociaciones de empleados, que, habida cuenta de la declaración del Gobierno según la cual se ha vuelto a reconocer a las organizaciones interesadas su capacidad para negociar, y puesto que parecen gozar nuevamente de los mismos derechos que antes de la huelga, decida que carecería de utilidad proseguir el examen de este aspecto del caso;
4. 3) en lo que concierne a los alegatos sobre la creación de sindicatos paralelos, que, a reserva del principio mencionado en el párrafo 82 anterior, decida, por los motivos expresados en el párrafo 83, que carecería de utilidad proseguir el examen de este aspecto del caso;
5. 4) en lo que concierne a los alegatos sobre la aplicación de dos decretos, que, por los motivos indicados en el párrafo 77, decida que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido;
6. 5) en lo que concierne a los alegatos sobre la definición legal de « servicios esenciales », que señale a la atención del Gobierno la importancia que atribuye a los principios y consideraciones expresados en los párrafos 89 y 90 anteriores, y sugiera al Gobierno la conveniencia de examinar las reformas que sean necesarias a fin de armonizar su legislación con dichos principios;
7. 6) en lo que concierne a los alegatos sobre el artículo 36 AD de la ley sobre la banca, que, por los motivos expresados en el párrafo 96, decida que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.