Informe definitivo - Informe núm. 128, 1972

Caso núm. 662 (Nicaragua) - Fecha de presentación de la queja:: 16-MAR-71 - Cerrado

1. 22. La queja figura en una comunicación de fecha 16 de marzo de 1971 enviada directamente al Director General de la OIT por la Federación Sindical Mundial. La misma se ha transmitido al Gobierno, por carta de fecha 30 de marzo de 1971, para que éste de a conocer sus observaciones y éstas se han recibido en una comunicación del Gobierno enviada al Director General de la OIT con fecha 24 de mayo de 1971.
2. 23. Nicaragua ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 24. Los querellantes declaran en su comunicación que desean llamar la atención sobre las graves violaciones de los derechos y libertades sindicales cometidas por la Guardia Nacional y los Ministerios de Trabajo y de Educación con respecto a la Federación Sindical de Maestros de Nicaragua, fundada el 8 de marzo de 1947 y registrada en el Ministerio de Trabajo. La FSMN, declaran los querellantes, fue constituida de conformidad con el Código de Trabajo entonces vigente, el cual estipulaba que podían constituirse en federación cinco sindicatos (artículo 9). Por este motivo, los sindicatos de maestros de Banco, Chinandega, Jinotaga, Matagalpa y Managua formaron la FSMN y la inscribieron en el Ministerio de Trabajo.
2. 25. El 20 de agosto de 1969, prosiguen los querellantes, durante una huelga del cuerpo docente, varios grupos de trabajadores fueron enviados, bajo la presión de la Guardia Nacional, a la « Casa del Maestro » para desalojar a los maestros. Dichos grupos fueron rechazados rápidamente por los estudiantes y otras personas que habían acudido a defender a los maestros.
3. 26. En octubre de 1969, añaden los querellantes, las autoridades congelaron los fondos del Sindicato de Maestros de Managua (170 000 córdobas) y los Ministerios de Trabajo y Educación procedieron a crear sindicatos fantoches. Dichos Ministerios intervinieron también directamente en las elecciones de los dirigentes de los sindicatos de maestros. Inspectores de educación pública, alcaldes, dirigentes políticos y jefes de policía asistieron a reuniones de estos sindicatos.
4. 27. Los querellantes añaden, además, que en diciembre de 1970 el Gobierno organizó visitas personales a todos los maestros con objeto de obligarlos a que le prestaran su apoyo y se afiliaran a los sindicatos fantoches. Negarse a hacerlo los exponía a ser trasladados o despedidos, añaden los querellantes. Anteriormente, el 14 de octubre de 1970, ante el paro general del cuerpo docente en todos los niveles, primario, secundario y universitario (este último durante 72 horas por solidaridad), así como del personal docente de las escuelas católicas, el Gobierno decidió que el año escolar terminaría con seis semanas de anticipación.
5. 28. Los querellantes declaran que antes de que se iniciara la huelga en apoyo de sus reivindicaciones habían sido detenidos tres miembros de la dirección ejecutiva de la FSMN: el Sr. Leopoldo Montenegro Lara, presidente del Sindicato de Maestros de Managua; el Sr. Juan Alberto Henrique Oporta, secretario de Información y Prensa del Comité Ejecutivo de la FSMN, y la Sra. Silvia Villagrasa Gutiérrez, secretaria de actas del mismo Comité. Se acusó a estas personas de ser miembros de la FSLN (organización clandestina que lucha contra el Gobierno por medios militares). El Servicio de Seguridad, después de someterlos a torturas y obtener falsas declaraciones, los llevó ante un juez, quien, ante la imposibilidad de encontrar una acusación fundada, los absolvió definitivamente.
6. 29. El 27 de noviembre de 1970, el Ministerio de Educación empezó a despedir a maestros que habían participado en la huelga. Hasta la fecha, dicen los querellantes, se han producido 160 despidos y se teme que estos despidos lleguen a 200.
7. 30. En su contestación, el Gobierno declara que la política del Estado ha sido siempre de asegurar la existencia y la mejora paulatina del movimiento sindical y que se habían ofrecido todas las facilidades para que éste ejerciese libremente sus actividades. Sin embargo, ciertos sindicatos nacionales ejercieron actividades en campos prohibidos por la ley, motivo por el cual, prosigue el Gobierno, era natural que el Estado interviniera para sancionarlos.
8. 31. El Gobierno añade que la propia Federación Sindical de Maestros de Nicaragua ha admitido que el cuerpo docente estaba en huelga el 20 de agosto de 1969. Esto constituye, según el Gobierno, una violación flagrante de la legislación nacional y una falta total de respeto por la Carta Fundamental de Nicaragua y por las leyes penales del país. La misma Federación ha sido culpable de repetidos quebrantamientos de la ley y de actividades políticas. Puede citarse como ejemplo el que hayan ignorado las disposiciones del artículo 300 de la Constitución, que prevé el despido de personas implicadas en una interrupción concertada de trabajo en los servicios públicos o en servicios de importancia vital para la sociedad. Añade el Gobierno que esta Federación también había infringido el artículo 2, c), del decreto núm. 451, de 18 de noviembre de 1959, que prohíbe cualquier forma de incitación a huelgas ilegales. La Federación también se había negado deliberadamente a conformarse con las disposiciones que rigen la notificación del propósito de declararse en huelga, de conformidad con el artículo 302 y siguientes del Código de Trabajo. El Gobierno hace notar que, según el artículo 227 del Código de Trabajo, se prohíben las huelgas en los servicios públicos y que todo conflicto entre empleadores y trabajadores ha de someterse a los tribunales laborales.
9. 32. La Federación, prosigue el Gobierno, también había infringido el Reglamento sindical, que requiere que cada sindicato proporcione a las autoridades laborales información sobre los cambios en la composición de la mesa directiva, los afiliados, etc., y que dispone el cumplimiento de ciertos requisitos sobre la federación de sindicatos. A este respecto, el Gobierno indica que la Federación Sindical de Maestros estaba constituida por sindicatos de distintos departamentos y que, por lo tanto, violaba el artículo 43 del citado Reglamento, que prevé que los sindicatos de diferentes departamentos no pueden constituir una federación.
10. 33. En lo que se refiere a la interrupción de trabajo por parte de los maestros, el Gobierno declara que los alegatos de los querellantes a este respecto son una confesión expresa de haber violado las leyes vigentes. Se ha sometido el asunto a la Corte Suprema de Justicia y se espera su veredicto.
11. 34. El Gobierno niega que los fondos del Sindicato de Maestros de Managua hayan sido congelados o incautados. El Ministerio fiscalizó el uso de dichos fondos para evitar abusos, y lo hizo a solicitud de los miembros del Sindicato de Maestros. El Gobierno declara que el Sindicato ha tenido siempre plena libertad para utilizar esos fondos y que, en cualquier caso, no es cierto que ascendieran a 170 000 córdobas, como dicen los querellantes. A este respecto el Gobierno facilita, entre otras cosas, copia de un certificado del jefe de Asociaciones en el que figuran el acuse de recibo de una solicitud de miembros del Sindicato de Maestros pidiendo la verificación de los fondos del Sindicato, y la decisión tomada por el jefe de Asociaciones al respecto, copias de cartas dirigidas por el Banco de América al jefe de Asociaciones en las que se le informa sobre el saldo de las cuentas del Sindicato, así como un certificado de comprobación de cuentas de los interventores del Ministerio de Trabajo. De los documentos se desprende también que no le está permitido al Sindicato retirar suma alguna de sus cuentas bancarias sin la autorización del jefe de Asociaciones.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 35. El Comité observa que la queja se refiere fundamentalmente a las medidas adoptadas por el Gobierno antes de que el cuerpo docente interrumpiera el trabajo, durante la interrupción y a raíz de ella. Los principales alegatos que figuran en la queja se refieren a la detención de ciertos dirigentes sindicales, al derecho del cuerpo docente de declararse en huelga, al estatuto de la Federación Sindical de Maestros de Nicaragua, a la congelación de ciertos fondos sindicales por las autoridades y a la injerencia del Gobierno en la formación de nuevos sindicatos.
2. 36. El Comité nota que la contestación del Gobierno no contiene referencia alguna al alegato de que tres miembros ejecutivos de la Federación Sindical de Maestros de Nicaragua habían sido detenidos. Sin embargo, el Comité observa que los querellantes declaran que estas personas han sido acusadas de ser miembros de una organización clandestina, y que no se ha sometido al Comité información que indique que las acusaciones tengan relación alguna con las actividades sindicales de esas personas. En todo caso, el Comité toma nota de que, según los querellantes, se ha puesto en libertad a estas personas después de haberlas enjuiciado y, por lo tanto, considera que este aspecto de la queja no requiere más estudio.
3. 37. En lo que se refiere a la huelga iniciada por la Federación Sindical de Maestros de Nicaragua, el Comité observa que, en opinión del Gobierno, tal interrupción de trabajo constituye un quebrantamiento de la ley, ya que se trata de una huelga en un servicio público (maestros de escuelas del Estado). El Comité supone que la alusión del Gobierno al hecho de que los maestros no observaron el procedimiento normal para iniciar huelgas se refiere a los maestros de las escuelas católicas.
4. 38. El Comité ha expresado la opinión de que los alegatos referentes al derecho de huelga caen dentro de su competencia en la medida en que afectan al ejercicio de los derechos sindicales. En el caso de los funcionarios públicos, el Comité ha expresado la opinión de que el reconocimiento del principio de la libertad sindical no implica necesariamente el derecho de huelga. Sin embargo, al considerar una serie de casos de legislaciones nacionales, que niegan a los funcionarios públicos el derecho de declararse en huelga, el Comité ha subrayado la importancia que atribuye - en los casos en que las huelgas están prohibidas o sujetas a restricciones en los servicios esenciales o en la función pública - a la creación de garantías adecuadas para proteger los intereses de los trabajadores a quienes se priva así de un medio esencial para defender sus intereses profesionales. El Comité ha señalado asimismo que tales restricciones deben ir acompañadas de procedimientos de conciliación y de arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en los que las partes interesadas puedan participar en todas las etapas, y que las sentencias dictadas deben ser en todos los casos obligatorias para ambas partes. En el caso presente el Comité observa que los funcionarios públicos no tienen derecho a declararse en huelga, ya que está explícitamente prohibida por el artículo 227 del Código de Trabajo. Sin embargo, en el mismo artículo se dispone entre otras cosas que en el caso de funcionarios públicos los tribunales laborales conocerán y dirimirán las controversias. En consecuencia, el Comité no considera que los derechos sindicales hayan sido violados en este aspecto.
5. 39. En lo que se refiere a los maestros que no están al servicio del Estado, el derecho a la huelga no está excluido, pero la ley prevé procedimientos de conciliación y arbitraje que han de agotarse antes de que se pueda recurrir a la huelga (artículos 302 y siguientes del Código de Trabajo). En cierto número de casos, el Comité ha reconocido que las leyes y reglamentos de numerosos países incluyen disposiciones que prevén la notificación previa a las autoridades administrativas y la conciliación y arbitraje obligatorios en los conflictos laborales antes de poder declararse en huelga, y que las disposiciones razonables de este tipo no pueden considerarse como una violación de la libertad de sindicación Como en el caso presente la interrupción de trabajo parece haberse declarado sin que se hubiesen agotado todos los procedimientos de conciliación y arbitraje, el Comité considera asimismo que no ha habido violación de la libertad sindical.
6. 40. Con respecto a la composición de la Federación Sindical de Maestros de Nicaragua, el Comité toma nota de que en virtud del artículo 43 del Reglamento sindical se prohíbe la federación de sindicatos de distintos departamentos. El Comité considera que tal disposición constituye una restricción del derecho de las organizaciones de trabajadores de constituir federaciones y confederaciones, reconocido por el artículo 5 del Convenio núm. 87. A este respecto el Comité recuerda la importancia que se debe atribuir al principio enunciado en el artículo 2 de dicho Convenio, según el cual los trabajadores tendrán el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, principio que implica que las propias organizaciones tienen el derecho de constituir federaciones y confederaciones, así como el de afiliarse a las que estimen convenientes (artículos 5 y 6 del Convenio). En consecuencia, el Comité considera que las condiciones estipuladas por la ley para la Constitución de federaciones son incompatibles con estas normas, que incluyen el derecho de los sindicatos de constituir las federaciones que estimen convenientes.
7. 41. En cuanto al alegato de que el Ministerio de Trabajo intervino a raíz de una solicitud hecha por los miembros del Sindicato, para verificar y congelar los fondos del Sindicato de Maestros de Managua, en una serie de casos el Comité ha declarado que los principios establecidos en el artículo 3 del Convenio núm. 87 no impiden que se controlen las actividades internas de un sindicato si tales actividades violan la ley; al mismo tiempo la ley del país no debe infringir los principios de la libertad sindical. El Comité consideró también que, a fin de garantizar un procedimiento imparcial y objetivo, es sumamente importante que ese control sea ejercido por las autoridades judiciales competentes. El Comité recordó asimismo que el aplicar medidas de control sobre la gestión de los sindicatos, aun si se alega que tienen por objeto proteger a los propios miembros del sindicato contra la mala administración de sus fondos, en ciertos casos puede permitir una intervención de las autoridades públicas en la gestión de los sindicatos y que esta intervención puede prestarse a que se restrinjan los derechos de la organizaciones o se entorpezca su ejercicio legal, lo cual es contrario al Convenio núm. 87. No obstante, cabe considerar que en cierta medida existe una garantía contra tal intervención cuando el funcionario nombrado para ejercer el control goza de cierta independencia frente a las autoridades administrativas y cuando, por su parte, está sujeto al control de las autoridades judiciales En el caso presente el Comité considera que las medidas adoptadas con respecto a los fondos del Sindicato de que se trata no se ajustan a estos principios. Además, el Comité observa que de la información proporcionada se desprende que el Sindicato de Maestros de Managua no puede aún retirar fondos de sus cuentas bancarias sin la autorización expresa del jefe de Asociaciones del Ministerio de Trabajo. El Comité considera que tal intervención por parte de las autoridades va en contra del derecho de los sindicatos de organizar su administración y sus actividades.
8. 42. El Comité observa, además, que el Gobierno no ha facilitado información alguna en relación con el alegato de que las autoridades intervinieron en las elecciones y reuniones de los sindicatos de maestros, y de que se han formado sindicatos fantoches y se ha obligado a los maestros a afiliarse a ellos. A este respecto, el Comité quiere recalcar la importancia que atribuye a las normas enunciadas por el artículo 11 del Convenio núm. 87, en virtud de las cuales se han de adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio del derecho de sindicación, y a las normas enunciadas por el artículo 3 del Convenio núm. 87, en el que se prevé que las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar el derecho de las organizaciones de trabajadores de elegir libremente sus representantes.

Recomendación del Comité

1. 43. En estas circunstancias, y en cuanto al caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración que:
   • a) tome nota de que los dirigentes sindicales Leopoldo Montenegro Lara, Juan Alberto Henrique Oporta y Silvia Villagrasa Gutiérrez fueron puestos en libertad después de habérseles sometido a juicio y decida que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido;
   • b) decida, en lo que se refiere a los alegatos relativos al derecho de huelga de los maestros, por las razones que se indican en los párrafos 38 y 39 supra, que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido;
   • c) señale atención del Gobierno, con respecto a la composición de la Federación Sindical de Maestros de Nicaragua, el hecho de que la legislación vigente es incompatible con el derecho de los sindicatos de constituir las federaciones que estimen convenientes,
   • d) señale a la atención del Gobierno; con respecto al alegato de que el Ministerio de Trabajo ha impuesto el control de los fondos del Sindicato de Maestros de Managua, el principio de que el control sobre las actividades internas de los sindicatos debe ser ejercido por la autoridad judicial competente o por una persona que goce de cierta independencia frente a las autoridades administrativas y que, por su parte, esté sujeta al control de las autoridades judiciales; e indique que el hecho de que el Sindicato de Maestros de Managua necesite todavía la autorización de las autoridades para poder retirar fondos de sus cuentas bancarias va en contra del derecho de los sindicatos de organizar su administración y sus actividades;
   • e) señale a la atención del Gobierno, con respecto al alegato relativo a la intervención de las autoridades en la formación de nuevos sindicatos, las disposiciones del artículo 11 del Convenio núm. 87 y el principio de que las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar el derecho de las organizaciones de trabajadores de elegir libremente sus representantes; y
   • f) invite al Gobierno a revisar la legislación relativa a los sindicatos a la luz de las consideraciones antes expuestas, y señale el presente caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.