Informe provisional - Informe núm. 149, Noviembre 1975

Caso núm. 709 (Mauricio) - Fecha de presentación de la queja:: 10-JUL-72 - Cerrado

1. 89. La queja presentada en nombre de la Federación General de Trabajadores figura en una comunicación recibida el 10 de julio de 1972.
2. 90. Pese a repetidas solicitudes, el Gobierno no había enviado comentarios sobre los alegatos de los querellantes. El Comité le dirigió entonces un llamado urgente para que enviara las informaciones solicitadas. El Comité señaló además al Gobierno que, según las reglas de procedimiento, podría presentar un informe sobre el fondo del asunto aun cuando no recibiera las observaciones del Gobierno. Por último, el Gobierno envió sus observaciones por carta de 30 de octubre de 1974, recibida después que el Comité celebrara su 68.a reunión.
3. 91. Mauricio no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero si el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 92. Indican los querellantes que la ordenanza núm. 26 de 1965 sobre conflictos de trabajo limitaba el derecho de huelga en los servicios esenciales. Como consecuencia de una huelga de los trabajadores portuarios, categoría que no entraba en la lista de servicios esenciales, dicho texto fue enmendado por una ley adoptada en una tarde (ley núm. 49 de 1971). La nueva ley, siguen diciendo los querellantes, añadió el trabajo portuario a la lista de servicios esenciales e hizo ilegal la huelga (en un servicio esencial o no) después del nombramiento de una comisión de encuesta o de un tribunal arbitral; las contravenciones a esta última disposición eran castigadas con seis meses de cárcel.
2. 93. La huelga mencionada, añaden los querellantes, se hizo ilegal de la noche a la mañana; pese a ello, continuó. El Gobierno utilizó al ejército y a esquirales bien remunerados para reemplazar a los huelguistas. Todos los sindicatos afiliados a la Federación General de Trabajadores se sumaron entonces a la huelga, que se hizo general. El Gobierno había adoptado ya en los meses precedentes, siguen diciendo los querellantes, una actitud represiva frente a los movimientos de los sindicatos, por ejemplo, en ocasión de la huelga del Sindicato de Trabajadores de Autobuses. En esa ocasión el Gobierno declaró el estado de emergencia.
3. 94. Por consiguiente, indican los querellantes, se instauró la censura de la prensa, se prohibieron las reuniones públicas y las reuniones de más de cinco personas y se adoptaron las siguientes medidas contra los sindicatos responsables de la huelga: suspensión del registro de la Federación General de Trabajadores, de trece de sus sindicatos afiliados y del Sindicato de Trabajadores de la Construcción; todos los huelguistas fueron despedidos y, si bien la mayoría fueron contratados de nuevo, perdieron su antigüedad e importantes beneficios accesorios y garantías; muchos sindicalistas, entre los cuales la mayoría de los dirigentes de la Federación querellante y de los sindicatos afiliados, fueron detenidos y mantenidos incomunicados sin haber sido presentados ante un tribunal; el encargado del Registro de Asociaciones intervino los bienes y fondos de los sindicatos, se prohibió la utilización de los locales sindicales y se sellaron judicialmente las oficinas; por último, los tribunales de arbitraje designados para resolver los conflictos de trabajo fueron disueltos. Indican además los querellantes que el artículo 5 de la Constitución relativo a la protección del derecho a la libertad personal y el artículo 16 relativo a la protección contra la discriminación por motivos de raza, etc., entre otros, fueron suspendidos.
4. 95. En su carta de 30 de octubre de 1974, el Gobierno se limita a declarar que la Federación General de Trabajadores no se dedicaba solamente a actividades sindicales, sino que se ocupaba de política con miras a derrocar al Gobierno. Por consiguiente, había que tomar medidas adecuadas para restaurar el orden público. Añade el Gobierno, sin embargo, que los sindicatos interesados reanudaron sus actividades a principios de 1974 y que varios sindicatos afiliados a la Federación General de Trabajadores han sido registrados en estos últimos tiempos. El Gobierno considera por lo tanto infundados los alegatos de violación de los derechos sindicales.
5. 96. Así, pues, el asunto se refiere esencialmente a las medidas adoptadas por el Gobierno como consecuencia de un conflicto de trabajo y de la proclamación del estado de emergencia, particularmente la suspensión del registro de varios sindicatos, la detención de dirigentes sindicales y la confiscación de bienes sindicales. También se refiere a las restricciones de ciertas disposiciones de la legislación nacional al derecho de huelga.
   • Alegatos relativos a las medidas adoptadas como consecuencia de la proclamación del estado de emergencia
6. 97. El Comité, observa que, como consecuencia de un conflicto de trabajo y de la proclamación del estado de emergencia, entre otras medidas adoptadas, se prohibieron las reuniones públicas y las reuniones de más de cinco personas, se suspendió el registro de varios sindicatos, se despidieron a los huelguistas y, si bien se volvió a contratar a la mayoría de ellos, perdieron ciertas ventajas como los derechos de antigüedad, que varios sindicalistas fueron detenidos, sin ser presentados ante los tribunales, que se confiscaron los bienes sindicales y que se disolvieron los tribunales de arbitraje nombrados para resolver los conflictos.
7. 98. El Comité toma nota también de la declaración del Gobierno según la cual la Federación General de Trabajadores había iniciado actividades políticas con miras a derrocarlo. No obstante, el Gobierno no da ninguna precisión al respecto. En primer lugar, desea señalar el Comité, como ya lo hiciera en varias ocasiones anteriores, que en vista de la dificultad de distinguir claramente entre las cuestiones políticas y los problemas sociales y económicos, ya que ambos campos se interpenetran, seria preferible que, sin llegar a prohibir en general toda actividad política a las organizaciones profesionales, los Estados deberían dejar a las autoridades judiciales la tarea de reprimir los abusos que puedan cometer dichas organizaciones al perder de vista su objetivo fundamental, que debe ser el progreso económico y social de sus miembros.
8. 99. El Comité considera asimismo que los gobiernos deseosos Beque las relaciones de trabajo se desarrollen en una atmósfera de confianza mutua, deberían recurrir, al confrontar situaciones originadas por huelgas y lockouts, a las disposiciones previstas en el derecho común más bien que a medidas de emergencia que implican el peligro, por su naturaleza misma, de ciertas restricciones a los derechos fundamentales.
9. 100. El Comité observa que se ha detenido y mantenido incomunicados a sindicalistas sin presentarlos ante los tribunales. A este respecto, el Comité ha insistido ya en la importancia que atribuye al principio por el que toda persona detenida será informada, en el momento de su detención, de las razones de la misma y notificada sin demora de la acusación formulada contra ella. También ha estimado el Comité que la detención preventiva de sindicalistas implica un grave peligro de violación de los derechos sindicales, y ha subrayado siempre el derecho de toda persona detenida a ser juzgada en forma equitativa lo antes posible.
10. 101. Por otra parte, en casos relativos al arresto, la detención o la condena de un dirigente sindical, el Comité ha considerado que corresponde al Gobierno demostrar que las medidas adoptadas por él no tienen origen en las actividades sindicales de aquél a quien se aplican, sino que son el resultado de actividades ajenas al ámbito sindical, nocivas al orden público o de carácter políticos.
11. 102. Asimismo, el Comité observa que el registro de la Federación General de Trabajadores y de varios sindicatos afiliados fue suspendido por orden ministerial y que los bienes y fondos sindicales fueron intervenidos por el encargado del Registro de Asociaciones, que se prohibió la utilización de los locales sindicales y que el comisario de policía fue encargado de sellar judicialmente el local en que se encontraban las oficinas de los sindicatos.
12. 103. A este respecto, el Comité desea insistir en la importancia que otorga al principio de que las organizaciones de trabajadores no deberían ser suspendidas o disueltas por vía administrativa. Ya ha señalado en otros casos que la suspensión o la disolución pronunciada por el Poder Ejecutivo en ejercicio de funciones legislativas o de plenos poderes, del mismo modo que una disolución por vía administrativa, no permite asegurar los derechos de defensa, que sólo pueden ser garantizados por un procedimiento judicial normal, procedimiento que el Comité considera de primordial importancias.
13. 104. En su carta indica el Gobierno que los sindicatos reanudaron sus actividades en 1974 y que varias organizaciones afiliadas a la Federación General de Trabajadores han sido registradas en los últimos tiempos.
14. 105. El Comité observa que en virtud de la ley núm. 67 de 1973 sobre las relaciones de trabajo, el registro (obligatorio) de los sindicatos puede ser actualmente negado a reserva de un recurso ante un tribunal de arbitraje por cierto número de motivos, y en particular si el sindicato se ha lanzado (o está por lanzarse) en actividades que pueden constituir una amenaza grave para la seguridad o el orden público, si sus estatutos son poco claros o si existe ya un sindicato registrado suficientemente representativo de los intereses que el sindicato candidato al registro tiene por propósito defender (artículo 9, b), c) y d)).
15. 106. Sobre este punto, el Comité desea señalar que una disposición por la que puede negarse el registro de un sindicato si éste está "a punto de lanzarse" en actividades que puedan representar una amenaza grave para la seguridad y el orden públicos podría dar lugar a abusos y que su aplicación exige la mayor prudencia. El Comité estima que no debería negarse el registro sino con motivo de hechos graves y debidamente probados, normalmente bajo el control de la autoridad judicial competente.
16. 107. El Comité considera asimismo que una disposición que autoriza al registrador a negar a un sindicato el registro si está convencido de que existe otro, ya registrado, que es suficientemente representativo de los intereses que el sindicato candidato al registro se propone defender, tiene por consecuencia que en ciertos casos se puede negar a los asalariados el derecho de sindicación, en violación de los principios de libertad sindical.
    • Alegatos relativos a la legislación nacional en materia de huelga
17. 108. El Comité observa que la ordenanza núm. 26 de 1965 sobre conflictos de trabajo, enmendada por la ley núm. 49, de 8 de diciembre de 1971, establecía una lista de servicios esenciales en los que se restringía el derecho de huelga (ratificación por escrito del conflicto al ministro con indicación de sus causas, plazo de catorce días sin solución del conflicto). Además, cuando el ministro había nombrado a un conciliador, un tribunal de arbitraje o una comisión de encuesta para examinar un conflicto de trabajo que ya había estallado o que podía estallar, en todo servicio esencial o no, era ilegal, cualquiera que fuera el motivo, que un trabajador participara en una huelga en dicho servicio; en caso de infracción, el interesado era punible de seis meses de cárcel por lo menos.
18. 109. El Comité observa que esta legislación fue derogada por ley núm. 67 de 1973 sobre las relaciones de trabajo. En virtud de esta nueva ley, todo conflicto de trabajo que ya haya estallado (o que esté por estallar) debe ser comunicado al ministro competente, quien acepta o rechaza el informe presentado por una de las partes (en caso de rechazo, puede presentarse apelación ante un tribunal permanente de arbitraje). Si el ministro acepta el informe, puede entonces adoptar diversas medidas y en particular trasladar el conflicto al tribunal permanente de arbitraje, el cual emitirá su fallo (artículos 79 a 83 de la ley).
19. 110. Una huelga o una amenaza de huelga será ilegal, salvo en los siguientes casos (artículo 92): a) si se ha presentado el mencionado informe sobre el conflicto; b) si han pasado treinta y dos días desde que el ministro recibiera el informe y el conflicto no ha sido resuelto ni confiado al tribunal de arbitraje; c) si la huelga comienza cincuenta y seis días después que el ministro haya recibido el informe. Estos plazos pueden ser prolongados si las partes solicitan una prórroga para resolver el conflicto. Además (artículo 93), cuando haya comenzado una huelga legal, si el Primer Ministro opina que su continuación puede hacer peligrar la economía del país, podrá, por ordenanza, declarar la huelga ilegal por un periodo de sesenta días.
20. 111. El Comité constata que la legitimidad de la huelga depende en última instancia de una decisión adoptada al respecto por los poderes públicos dentro del mecanismo de solución de conflictos laborales. Sobre este punto estima que el derecho de huelga -que siempre ha considerado como un medio esencial para los trabajadores y sus organizaciones de promover y defender sus intereses profesionales- se ve menoscabado cuando una disposición legislativa permite al ministro, cada vez que lo considere oportuno, someter un conflicto de trabajo a una decisión arbitral obligatoria, impidiendo el recurso a la huelga. En efecto, aunque el Comité ha aceptado restricciones temporales al derecho de huelga durante los procedimientos de conciliación y arbitraje, o la prohibición de la huelga en la función pública y los servicios esenciales en el sentido estricto (siempre que vaya acompañada de procedimientos de conciliación y arbitraje tendientes a proteger los intereses de los trabajadores), no ha dejado de observar sin embargo que, cuando un texto legislativo acarrea directa o indirectamente una prohibición general de la huelga, esta prohibición puede constituir una limitación importante de las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales.

Recomendación del Comité

1. 112. En vista de todo lo que antecede y sobre el caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) en cuanto a los alegatos relativos a las medidas adoptadas como consecuencia de la proclamación del estado de emergencia:
   • i) que subraye la importancia de las consideraciones y principios expuestos en los párrafos 98 y 99 y, en particular, del hecho que los gobiernos deseosos de que las relaciones de trabajo se desarrollen en una atmósfera de confianza mutua, deberían recurrir para hacer frente a las consecuencias de las huelgas y de los cierres patronales a medidas de derecho común, en lugar de medidas de emergencia que implican el peligro, por su misma naturaleza, de ciertas restricciones a los derechos fundamentales;
   • ii) en cuanto a la detención de sindicalistas, que subraye la importancia que da a las consideraciones y principios enunciados en los párrafos 100 y 101, y ruegue al Gobierno proporcione informaciones respecto de los militantes sindicales detenidos de la Federación General de Trabajadores y de sus sindicatos afiliados, indicando en particular los motivos precisos de su detención y si se han incoado procesos contra ellos y, en caso afirmativo, cuáles han sido los fallos emitidos;
   • iii) respecto de la suspensión del registro de la Federación General de Trabajadores y de varios sindicatos afiliados y de las medidas adoptadas respecto de sus bienes sindicales, que subraye la importancia de los principios enunciados en el párrafo 103 y ruegue al Gobierno indique los motivos precisos por los que algunos de los sindicatos interesados, y entre ellos la Federación General de Trabajadores, todavía no se han vuelto a registrar;
   • b) en cuanto a los alegatos relativos a la legislación nacional en materia de huelga, que llame la atención del Gobierno acerca de las consideraciones y principios que figuran en el párrafo 111;
   • c) que tome nota de este informe preliminar, en el entendido de que el Comité presentará un nuevo informe al Consejo de Administración cuando haya obtenido las informaciones solicitadas en los incisos ii) y iii) del apartado a).