Informe provisional - Informe núm. 151, Noviembre 1975

Caso núm. 804 (Pakistán) - Fecha de presentación de la queja:: 21-OCT-74 - Cerrado

1. 159. La queja de la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) se hizo por carta del 21 de octubre de 1974. La queja fue transmitida al Gobierno, que envió sus informaciones en una comunicación de 24 de enero de 1975.
2. 160. El Pakistán ha ratificado el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, así como el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949.

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 161. La queja de la ITF está basada principalmente en dos informaciones que le fueron comunicadas por la Federación Nacional de Sindicatos del Pakistán (PNFTU). Según esta última, la organización de los trabajadores del consorcio de empresas del puerto de Karachi había entablado negociaciones con el empleador, en julio de 1974, y poco después, de conformidad con la ordenanza de 1969 sobre las relaciones profesionales, le comunicó un preaviso de huelga de catorce días, que fue prolongado varias veces. El 28 de agosto de 1974, continúa diciendo la PNFTU, el conciliador declaró que había fracasado en su misión, y tres días más tarde, el Gobierno notificó la prohibición de la huelga y el envío del litigio ante la Comisión Nacional de Relaciones Profesionales, a pesar de que el sindicato interesado había informado al empleador y a las autoridades que no tenia confianza en esta Comisión, que no pensaba someterse a su jurisdicción y que prefería negociaciones entre las partes.
2. 162. El sindicato no acudió, añade el PNFTU, a las dos reuniones de la Comisión. El Secretario del Trabajo trató entonces de resolver el conflicto, y lo consiguió sobre la única cuestión dejada en suspenso: el porcentaje de aumento de los salarios. No obstante, al redactarse el acuerdo, la dirección no reconoció la cuantía convenida de los subsidios de vivienda, y se negó a ceder. Después de haber esperado en vano una prueba de acercamiento, continúa la PNFTU, el sindicato se decidió a declarar la huelga.
3. 163. La PNFTU, a la cual está afiliado el sindicato en cuestión, declara que la policía invadió entonces sus propios locales y detuvo a las personas presentes, fueran o no miembros de ese sindicato, y que también ocupó la zona portuaria. Empezó la huelga, y la policía detuvo, al parecer, a numerosos miembros del sindicato, incluso en sus propios domicilios. Según las informaciones sigue diciendo la PNFTU, fueron detenidos más de 1.500 trabajadores, fueron objeto de malos tratos varias personas y algunas mujeres fueron torturadas. Se cortó el agua y se suspendieron algunos transportes, por barco, de personas y de productos de primera necesidad. El Gobierno pretendía, al parecer, que la huelga había sido fomentada por el Partido Nacional Awami y el Afganistán. Según la PNFTU, todo ello no era más que un pretexto para anular el registro del sindicato en cuestión.
4. 164. La ITF protesta contra la detención indiscriminada de dirigentes sindicales, y precisa que el sindicato interesado ha sido reconocido oficialmente desde hace mucho tiempo como agente negociador. Indica que la PNFTU ha presentado un recurso ante la Corte Suprema para que declare que la huelga no era ilegal, que la anulación del registro del sindicato no tenia fundamento y que el arresto de los dirigentes era injustificado. El 16 de octubre, añade la ITF, la Corte Suprema ordenó que fuesen puestos en libertad los detenidos, pero siete de ellos fueron nuevamente arrestados inmediatamente después. La ITF cree que veinticinco dirigentes sindicales y trescientos huelguistas todavía están encarcelados y que alrededor de quinientos trabajadores siguen en huelga. La gran mayoría de los trabajadores habían sido, en cambio, obligados a reanudar el trabajo.
5. 165. En su respuesta, el Gobierno indica que el procedimiento que hay que seguir en los casos de conflictos de trabajo es el previsto por los artículos 26 a 33 de la ordenanza de 1969 sobre las relaciones profesionales. Si un sindicato opina que se ha producido un conflicto de trabajo, o que va a producirse, puede comunicarse su observación por escrito al empleador, que está entonces obligado a tratar de resolver el conflicto en los diez días siguientes, mediante negociaciones bilaterales. Si el procedimiento de negociación fracasa en el plazo previsto, el sindicato puede dirigir al empleador, en los siete días siguientes, un preaviso de huelga de catorce días y debe también dirigir, al mismo tiempo, una copia al conciliador, para que entable el procedimiento de conciliación. Si el procedimiento de conciliación no ha conducido a ninguna solución durante el plazo de preaviso de huelga, no podrá proseguirse el procedimiento sin el consentimiento de las partes. El Gobierno no tiene derecho a prolongar ni a abreviar los procedimientos de conciliación. En caso de fracaso de los mismos y de que las partes se nieguen a someter el conflicto a un árbitro privado, los trabajadores pueden declararse en huelga al expirar el periodo de 14 días de preaviso b en la fecha en que el conciliador declare que ha fracasado el procedimiento de conciliación, si esta última fecha es posterior a la de expiración del período de preaviso. Si una huelga se prolonga más de treinta días, el Gobierno puede prohibir que continúe, y someter el conflicto al tribunal del trabajo o a la Comisión Nacional de Relaciones Profesionales, según el caso, para que tome una decisión sobre el conflicto en el plazo de treinta días. En los servicios de utilidad pública, como el servicio de que se trata en el presente caso, ya que es el único puerto del Pakistán añade el Gobierno, éste puede prohibir una huelga en cualquier momento antes o después de que se haya declarado, y someter el conflicto a los órganos citados para que decidan en el plazo de treinta días. Si, a juicio del Gobierno Federal, el conflicto reviste importancia nacional, no puede someterse más que a la Comisión Nacional de Relaciones Profesionales.
6. 166. Las negociaciones bilaterales y el procedimiento de conciliación han durado, en este caso, sigue diciendo el Gobierno, alrededor de dos meses, y han permitido resolver todas las cuestiones, salvo la de los salarios. Después del fracaso no cabía, según él, otra solución que prohibir la huelga en este centro vital para la economía del país, y remitir el conflicto a la Comisión Nacional de Relaciones Profesionales, para que decidiera: toda tergiversación de su parte habría tenido como consecuencia la parálisis de la economía nacional.
7. 167. El Gobierno recuerda que el sindicato interesado se negó a someterse a la jurisdicción de la Comisión, y no acudió a sus reuniones. Aunque ésta habría podido tomar una decisión por contumacia, el secretario provincial del trabajo intentó resolverlo amigablemente, y lo consiguió. Sin embargo, prosigue el Gobierno al redactarse el acuerdo, se discrepó de nuevo sobre la cuestión del subsidio de vivienda que, según los querellantes, era inferior al, previsto inicialmente.
8. 168. El Gobierno añade que la Comisión Nacional de Relaciones Profesionales está presidida por un juez jubilado de la Alta Corte y que los miembros a tiempo parcial de la misma son los Secretarios del Trabajo de cada una de las provincias, un Secretario Adjunto del. Departamento Federal del Trabajo y de los organismos locales y otro del Departamento de la Industria, un representante de los trabajadores, y otro de los empleadores. La Comisión también comprende dos miembros plenos que reúnen los requisitos exigidos por un juez de la Alta Corte. Las decisiones de la Comisión tomadas en presencia de uno o dos de sus miembros pueden ser apeladas ante el pleno de la Comisión, es decir, la Comisión reunida con asistencial de tres o más de sus miembros; las partes pueden apelar contra la decisión definitiva de la Comisión ante la Alta Corte o ante el Tribunal Supremo, que dictará una ordenanza judicial en la materia. Los querellantes no han presentado, prosigue el Gobierno, ningún documento en que pueda basarse el alegato de que la Comisión estaría mal dispuesta con respecto a los trabajadores. El sindicato habría debido recurrir a los remedios previstos por la ley, en vez de a métodos ilegales.
9. 169. Según el Gobierno, las medidas adoptadas por las autoridades locales encargadas de mantener el orden público han sido interpretadas, equivocadamente, como tendientes a obligar a los trabajadores a renunciar a la huelga. Tales medidas fueron tomadas por precaución, para evitar los sabotajes, siendo tratadas las personas detenidas conforme a la ley, y puestas sucesivamente en libertad, todas ellas. Según la Constitución y la legislación del Pakistán, prosigue el Gobierno, una persona no puede estar detenida más de 24 horas sin que se difiera el caso a un magistrado, que decidirá, según el expediente, si el inculpado debe seguir o no detenido hasta el momento del juicio. El funcionario encargado de la inscripción de los sindicatos anuló el sindicato en cuestión, con la aprobación previa del Tribunal de Trabajo competente, ya que había violado la ley. El sindicato apeló ante la Alta Corte contra esta anulación y contra la remisión del conflicto a la Comisión.
10. 170. Según las informaciones obtenidas, después del fracaso de las negociaciones y del intento de conciliación el sindicato interesado rehusó someterse a la jurisdicción de la Comisión Nacional de Relaciones Profesionales y, a pesar de haberlo prohibido las autoridades, declaró la huelga en el puerto de Karachi. Las fuerzas del orden intervinieron deteniendo a numerosos dirigentes sindicales y huelguistas, y fue anulada la inscripción del sindicato.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 171. El Comité ha señalado siempre que la intervención de las fuerzas del orden - las cuales, en este caso y según el querellante, habrían cometido excesos - debería limitarse al mantenimiento del orden público. Considera igualmente que el arresto de un número tan elevado de huelguistas y de dirigentes sindicales lleva implícito el riesgo de abusos graves, además de constituir un serio peligro para la libertad sindical, y que deberían darse instrucciones a las autoridades competentes de que evitaran estos riesgos y peligros. El Comité observa, no obstante, que la legislación del Pakistán prohíbe que se detenga a una persona durante más de veinticuatro horas sin deferir su caso a un magistrado, y que todos los detenidos fueran puestos en libertad.
2. 172. Además, los artículos 10 y 11 de la ordenanza de 1969 sobre las relaciones profesionales (modificada en 1974), establecen el procedimiento que debe seguirse para anular la inscripción de un sindicato: se procederá a la anulación, si el tribunal así lo decide, como consecuencia de una denuncia escrita del encargado del registro, cuando el sindicato contravenga notoriamente las; disposiciones de la ordenanza y de sus reglamentos de aplicación. Según las informaciones del Gobierno, en este caso se siguió este procedimiento. A pesar de ello, se entabló recurso contra la anulación del registro ante la Alta Corte. En tal caso, y puesto que el sindicato en cuestión estaba, según el querellante, reconocido desde hacia tiempo como agente negociador de los trabajadores del puerto de Karachi, el Comité considera necesario obtener informaciones sobre el resultado de la acción emprendida.
3. 173. En lo que respecta a la prohibición de la huelga, el Gobierno indica que Karachi es el único puerto del país, y un centro vital para la economía nacional, que habría quedado paralizado por la huelga. Además, las partes en conflicto habían llegado a un acuerdo sobre todos los puntos, salvo uno sólo, el subsidio de vivienda, y sólo a causa de esta última divergencia declaró la huelga ilimitada el sindicato.
4. 174. El Comité ha señalado reiteradas veces que el derecho de huelga está reconocido, en general, a los trabajadores y a sus organizaciones como medio legitimo de defensa de sus intereses profesionales, pero ha admitido que este derecho podría ser objeto de restricciones, incluso de prohibiciones, cuando se trate de la función pública o de servicios esenciales, ya que la huelga podría provocar, en esos casos, graves perjuicios para la colectividad nacional. Ha considerado también que no parece que puedan declararse huelgas importantes en empresas que constituyen un sector clave de la vida del país sin que se ocasionen tales perjuicios.
5. 175. Según la legislación pakistaní, si un conflicto llega a revestir importancia nacional, puede prohibirse la huelga y llevarse el conflicto ante la Comisión Nacional de Relaciones Profesionales para que ella decida (artículos 22A y 33 de la ordenanza antes citada). La Comisión está compuesta de un pleno integrado por tres miembros, como mínimo, y de otras salas, de uno o varios miembros (artículo 22B 2)). Como de la Comisión forman parte, entre otros, según indica el Gobierno, los Secretarios provinciales del Trabajo y dos secretarios Adjuntos, los miembros del poder ejecutivo podrían, por consiguiente, a pesar de que forman parte de la Comisión otros miembros y, entre ellos, un representante de los trabajadores, verse en la situación de resolver ellos solos el conflicto. Por otra parte, el sindicato interesado ha manifestado expresamente su falta de confianza en la Comisión.
6. 176. El Comité recuerda que ha subrayado con mucha frecuencia que las restricciones o prohibiciones del derecho de huelga deberían ir acompañadas de las adecuadas garantías, a fin de que los trabajadores así privados de un medio esencial de defensa de sus intereses profesionales queden plenamente protegidos. Entre esas garantías mencionó especialmente procedimientos de conciliación y de arbitraje apropiados, en cuyas diversas etapas deberían poder participar las partes interesadas. Ha considerado esencial, además, que todos los miembros de los organismos a los cuales se hayan atribuido estas funciones no sólo sean imparciales sino que sean considerados como tales por los interesados, si quieren ganar y conservar su confianza, de la cual depende realmente el éxito de estos procedimientos.
7. 177. En este caso, las garantías que compensan la pérdida del derecho de huelga no han sido consideradas suficientes por el sindicato interesado. El Comité considera que esta situación puede crear un clima de tensión que, de todos modos, es poco propicio a la solución pacífica de los conflictos del trabajo.

Recomendación del Comité

1. 178. En vista de ello, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que tome nota de que todos los detenidos han sido puestos en libertad;
   • b) que señale que la intervención de las fuerzas armadas y de la policía debe limitarse al mantenimiento del orden público;
   • c) que ruegue al Gobierno que comunique el texto de la sentencia que dicte la Alta Corte respecto a la anulación del registro del sindicato afectado, con sus considerandos;
   • d) que señale a la atención del Gobierno las consideraciones y principios expresados en los párrafos 176 y 177 anteriores;
   • e) que tome nota de este informe provisional, en la inteligencia de que el Comité someterá un nuevo informe al Consejo de Administración cuando haya obtenido las informaciones solicitadas en el apartado c) anterior.