Informe definitivo - Informe núm. 202, Junio 1980

Caso núm. 911 (Malasia) - Fecha de presentación de la queja:: 03-JUL-78 - Cerrado

1. 122. El Comité ha examinado ya este caso en su reunión de febrero de 1979, cuando presentó sus conclusiones provisionales al Consejo de Administración. La Federación Internacional de Trabajadores de la Industria Metalúrgica (FITIM) envió nuevas informaciones en cartas de 7 de febrero y 13 de julio de 1979, y el Congreso de Sindicatos de Malasia (MTUC), en una comunicación de 12 de septiembre de 1979, formuló otros alegatos relacionados con el caso. El Gobierno envió su respuesta en una comunicación de 6 de mayo de 1980.
2. 123. Malasia no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero si el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 124. Al examinar con anterioridad este caso, el Comité declaró que el mismo se refería a los obstáculos con que tropiezan varios sindicatos para crear organizaciones que representen a sectores más amplios de las industrias metalúrgicas, eléctricas y electrónicas y a la presunta falta de acción por parte del Gobierno para dar curso a las recomendaciones formuladas por el Comité sobre estas cuestiones con respecto al caso núm. 879 relativo a Malasia. Se alegaban otros dos casos en que el Registrador negaba a ciertos sindicatos el derecho a obtener la afiliación de los trabajadores en determinadas empresas.
2. 125. Los querellantes declaraban que, pese a las recomendaciones formuladas por el Comité en el caso núm. 879, en el sentido de que el Gobierno tomara las medidas oportunas a fin de que las autoridades administrativas interpretaran en una forma menos restrictiva las disposiciones de la ordenanza sobre sindicatos malayos relativas al establecimiento de los sindicatos de base, el registrador seguía negándose a inscribir sindicatos de industrias "similares". Precisaban en particular que el registrador y los órganos de apelación no habían autorizado la sindicación de ciertas empresas por el Sindicato de Trabajadores de las Industrias Eléctricas (EIWU), estableciendo una distinción entre las industrias electrónicas y las eléctricas según las modalidades de trabajo y los métodos de producción.
3. 126. Añadían los querellantes que el Registrador no había reconocido al EIWU a efectos de la negociación colectiva dentro de la Mitsumi Electric Company, pese a su aceptación por parte de la empresa, clasificando a ésta como fábrica electrónica. Al parecer sucedía algo análogo en la Sankyo Seiki (Malasia) Company, pues esta empresa reconocía al Sindicato de Trabajadores de la Industria Metalúrgica (MIEU), mientras que el Registrador le denegaba la representación y los derechos de negociación colectiva. Se habían presentado los correspondientes recursos contra estas dos decisiones ante el Ministro de Trabajo, de conformidad con la ordenanza sobre sindicatos.
4. 127. En su respuesta, el Gobierno declaraba que en la etapa de desarrollo en que se encontraban los sindicatos nacionales, los trabajadores podían ser manipulados por dirigentes sindicales contra sus propios intereses y los del país, y que el sistema de clasificación de industrias les protegía contra ese peligro. Por otro lado, el Gobierno respaldó la interpretación del término "similar" dada por el Registrador de sindicatos, y precisó que éste toma las máximas precauciones para que los trabajadores estén agrupados en el sindicato correspondiente según la industria.
5. 128. El Comité reiteró las conclusiones que había formulado ya en el caso núm. 879, sosteniendo que el término "similar" parecía ser interpretado en un sentido restrictivo y que los trabajadores de profesiones, ocupaciones o zonas de actividad comparables o parecidas no podían pertenecer a la misma organización sindical. El Comité recordó que en la ordenanza sobre sindicatos existen también disposiciones restrictivas con respecto a las organizaciones de nivel superior, lo que impide a los trabajadores la creación de las federaciones que estimen convenientes y obstaculiza por ende el establecimiento de organizaciones sólidas y eficaces capaces de defender mejor sus intereses profesionales. En cuanto a los dos nuevos ejemplos de interpretación restrictiva citados por los querellantes, el Comité señaló que, si bien no se negaba a los trabajadores el derecho a sindicarse, éstos no siempre podían decidir por si mismos a qué sindicato han de afiliarse. Tras tomar nota de que, según los querellantes, se habían presentado apelaciones contra la decisión del Registrador ante el Ministro del Trabajo en los casos relativos a la Sankyo Seiki (Malasia) y a la Mitsumi, el Consejo de Administración solicitó del Gobierno el envío de informaciones acerca de los resultados de dichas apelaciones, así como sobre todo procedimiento judicial subsiguiente que pudiera iniciarse en relación con dichos casos.

B. Nuevos acontecimientos

1. 129. En carta de 7 de febrero de 1979, la FITIM envió copia de un memorándum presentado por el EIWU al Ministro del Trabajo, en diciembre de 1978, redactado en términos análogos a las apelaciones que había dirigido con anterioridad al Primer Ministro y que fueron devueltas al Departamento del Trabajo. En el memorándum se apela contra la negativa del Registrador a inscribir una modificación de los estatutos del EIWU con respecto al alcance de la afiliación y contra su clasificación de la electrónica como industria no similar a la eléctrica. En carta de 13 de julio de 1979, la FITIM suministró copia de otro memorándum presentado por el EIWU al Ministro del Trabajo en junio de 1979, en el que se exponía otra decisión arbitraria más del Registrador, relativa en ese caso a la sindicación del personal del Departamento "Telecoms", de la Ericsson Telecommunications.
2. 130. Por carta de 12 de septiembre de 1979, el Congreso de Sindicatos de Malasia presentó alegatos en los que agregaba que los desmedidos y a menudo injustificados retrasos en la tramitación de las solicitudes de reconocimiento para determinar y establecer el carácter representativo de los sindicatos, contribuía a dificultar aún más el derecho de los trabajadores a organizarse libremente. En apoyo de sus alegatos cita los siguientes ejemplos de fragmentación de sindicatos y de demoras innecesarias: el Sindicato de Trabajadores Textiles de Selangor está esperando desde el 3 de enero de 1979 a que se le reconozca, pese a que el 7 de junio el Ministro del Trabajo ordenó a la empresa interesada que lo hiciera; el Sindicato de Trabajadores de Fabricación de Productos Minerales no Metálicos espera el reconocimiento desde el 13 de abril de 1978, no obstante la orden dada en ese sentido por el Ministro a los empleadores interesados; este mismo sindicato, en circunstancias análogas, lleva esperando desde el 5 de septiembre de 1972 el reconocimiento por parte de otro empleador. Los querellantes enumeran otros ejemplos de falta de cooperación por parte de las autoridades; así, el Sindicato de Trabajadores de construcción de Maquinaria, solicitó el 17 de julio de 1977 la opinión del Registrador acerca de la posible sindicación del personal de la Sankyo Seiki (M) Sdn Bhd, pero no ha recibido respuesta alguna; el Sindicato de Trabajadores de las Industrias Químicas de Malasia y el Sindicato Nacional de Trabajadores de las Industrias Petroleras y Químicas firmaron un acuerdo el 3 de agosto de 1977 acerca de derechos antagónicos a la representatividad en dos empresas de productos plásticos, pero el Registrador no aprobó el acuerdo ni respondió a una solicitud que le fue dirigida el 18 de octubre de 1977, para celebrar una reunión a fin de examinar el asunto y el Ministro ha declarado que la cuestión está aún en estudio el Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Madera esperaba desde el 26 de septiembre de 1977 el reconocimiento por parte de una empresa contratista, pero el Ministro le informó en octubre de 1978 que, debido a la terminación de la relación contractual, la solicitud de reconocimiento había quedado anulada.
3. 131. Los querellantes alegan que se enfrentan con problemas análogos en la organización y formación de federaciones sindicales. Para demostrar las prácticas dilatorias con que tropiezan algunas federaciones sindicales en la obtención del registro definitivo, citan los siguientes ejemplos: el Consejo de Empleados de Entidades Públicas y órganos locales (solicitud de registro pendiente desde 1972) y el Congreso de Sindicatos de los Sectores Privados (solicitud pendiente desde 1975).
4. 132. Por último, el Congreso de Sindicatos de Malasia pide que se enmienden varias leyes laborales restrictivas y, en particular, los artículos 2 (poder discrecional del Registrador para inscribir los sindicatos), 17 (apelación ante el Ministro), 27 (restricciones impuestas a los funcionarios públicos para afiliarse a los sindicatos), 28 (restricciones en el desempeño de cargos sindicales), 30 (poderes discrecionales del Ministro con respecto a los artículos 27 y 28, 74 y 75 (poder discrecional del Registrador para inscribir federaciones sindicales) de la ordenanza sobre sindicatos, así como los artículos 9 (poderes discrecionales del ministro para conceder el reconocimiento a ciertas categorías de trabajadores), 13 (restricciones sobre las cuestiones que podrán ser objeto de contratos colectivos), y 46 (protección de las personas que se niegan a participar en huelgas o cierres patronales ilegales) de la ley de 1967 sobre relaciones de trabajo.

C. Respuesta del Gobierno

1. 133. Por carta del 6 de mayo de 1980, el Gobierno declara que los diversos recursos interpuestos por el EIWU para que se acuerde el derecho de organizar a los trabajadores de la industria electrónica, han sido rechazados por el Ministro del Trabajo y Mano de obra, con fecha 27 de abril y 21 de julio de 1979. Los motivos invocados se basan en que: a) la industria electrónica desempeña un papel socioeconómico primordial (lo cual permite atraer los capitales extranjeros y reducir el desempleo); la organización de estos trabajadores debería considerarse pues, con prudencia, dentro del contexto actual del desarrollo económico del país y teniendo en cuenta las necesidades importantes en inversiones extranjeras; b) autorizar a los trabajadores de la electrónica a organizarse en un sindicato bien establecido, el EIWU, provocaría el desinterés de los inversores extranjeros en este sector, con el riesgo de que abandonen el país, lo que haría del EIWU una organización demasiado pesada para administrar (42.000 trabajadores de la electrónica repartidos en 46 fábricas); c) la calidad de afiliados al EIWU está limitada a los términos de la cláusula de afiliación a las compañías que fabrican productos completos y acabados, mientras que la industria de la electrónica fabrica elementos que pueden servir igualmente para otras industrias. Esta última razón ha llevado al registrador de sindicatos a denegar las solicitudes de modificaciones de la cláusula relativa a la aplicación. No obstante el Ministerio examina actualmente las solicitudes de Constitución de sindicatos y de registre presentadas desde sus lugares de trabajo respectivos por los trabajadores de dos empresas de la electrónica separadas.

D. Conclusiones del Comité

1. 134. El Comité toma nota de que el caso se refiere a la alegada interpretación restrictiva por parte de las autoridades de la legislación sobre registro de sindicatos, en particular en lo que se refiere a la sindicación de trabajadores en la industria electrónica por el Sindicato de Trabajadores de las Industrias Eléctricas y la sindicación de los trabajadores metalúrgicos por el Sindicato de Trabajadores de la Industria Metalúrgica y las supuestas demoras en la tramitación de varias cuestiones sindicales, especialmente de peticiones de reconocimiento sometidas por sindicatos de base y federaciones. El querellante también dice que se enmienden varias disposiciones de la ordenanza sobre sindicatos y de la ley sobre relaciones de trabajo.
2. 135. De acuerdo con la respuesta del Gobierno, los recursos contra las decisiones del Registrador de sindicatos fueron ventilados en un plazo razonable, pero fueron rechazados por el Ministro de Trabajo y Mano de Obra, quien invocó la necesidad socioeconómica y su interpretación de las disposiciones sobre registro en la cláusula de afiliación del EIWU. Al respecto, el Comité toma neta de que el Ministro no parece haber tenido en cuenta los comentarios previos del Comité de que seria de desear que el Gobierno tomase medidas para garantizar que las disposiciones acerca de establecimiento de sindicatos de base sean interpretadas de una manera menos restrictiva por las autoridades administrativas.
3. 136. El Comité toma nota de que el Ministro está considerando la solicitud de los trabajadores de dos empresas electrónicas para formar y registrar sindicatos en sus respectivos lugares de trabajo y espera que las autoridades tendrán en cuenta los comentarios del Comité al respecto.
4. 137. A pesar de que la respuesta del Gobierno no se refiere específicamente a los ejemplos de demoras en la tramitación de las solicitudes de registro y reconocimiento señaladas en la carta del querellante de 12 de septiembre de 1979, el Comité toma nota de que en algunos casos los sindicatos esperan la acción del Gobierno desde 1977 e incluso desde antes. El Comité desea señalar que cuando ha transcurrido un período prolongado desde la fecha de presentación de la solicitud hasta la obtención del registro, ha recordado que, si bien es cierto que los fundadores de un sindicato deben respetar las formalidades previstas por la legislación, a su vez estas formalidades no deben, por su naturaleza, poner trabas a la libre creación de las organizaciones. Por otra parte, en cuánto a las demoras en el reconocimiento para fines de negociación colectiva, el Comité señala que en la mayor parte de los casos el Ministro ha ordenado a los empleadores interesados que otorgasen el reconocimiento. Al respecto, el Comité recuerda que la negativa por parte de un empleador de negociar con un sindicato dado, no fue considerada por el Comité como una violación de la libertad sindical que merezca mayor examen de su parte; el Comité adoptó esta actitud partiendo del principio de que las negociaciones colectivas, para conservar su eficacia, deberían revestir carácter voluntario y no implicar un recurso a medidas coercitivas que tendría por efecto alterar dicho carácter.
5. 138. En cuanto al pedido del querellante de que se enmienden varias leyes laborales supuestamente restrictivas, el Comité toma nota de que el Gobierno no ha formulado comentarios sobre este aspecto del caso. No obstante, ha examinado las disposiciones de las leyes mencionadas por el querellante. En el caso presente, el querellante se refiere a los artículos 2, 74 y 75 de la ordenanza sobre sindicatos, relacionados con el registro de sindicatos de base y de federaciones respectivamente, que dependen de la interpretación que el Registrador haga de la palabra "similar". Es posible apelar contra la opinión del Registrador ante el Ministro (artículo 17). El querellante se refiere al artículo 9 de la ley sobre relaciones de trabajo que trata de las demandas de reconocimiento del personal de dirección, confidencial o de seguridad que están igualmente sujetas a la discreción del Ministro. El Comité desea recordar el comentario de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones según el cual aunque el procedimiento de registro con mucha frecuencia es un trámite meramente formal, en algunos casos la ley concede a las autoridades competentes facultades más o menos discrecionales para decidir si la organización cumple los requisitos descritos para su inscripción en el registro, con lo que se crea una situación análoga a la exigencia de "autorización previa". Surgen situaciones parecidas cuando un procedimiento de inscripción en el registro es complicado y largo o la latitud con que las autoridades administrativas competentes pueden ejercer a veces sus facultades, en la práctica pueden representar un obstáculo serio a la creación de un sindicato y, en definitiva, la privación del derecho a crear una organización sin autorización previa. La información disponible demuestra claramente que los problemas relacionados con la inscripción en el registro no son sólo una cuestión jurídica sino más bien un problema de aplicación por parte de las autoridades.
6. 139. El querellante continúa citando algunos artículos restrictivos de la ordenanza sobre sindicatos (artículo 27, que prohíbe a los funcionarios públicos afiliarse a sindicatos; artículo 28, que prohíbe desempeñar cargos sindicales a los funcionarios o empleados de un partido político y a quienes no hayan estado, por lo menos durante tres años, ocupados en una industria relacionada y el artículo 30, que da poderes discrecionales al Ministro con respecto a los dos artículos mencionados). En el mismo sentido, el Comité desea recordar, como ya lo ha hecho a menudo en el pasado, que los trabajadores, sin ninguna distinción e incluidos los funcionarios públicos, deben tener el derecho de afiliarse a las organizaciones de su elección. El Comité también considera que la legislación que prohíbe que ciertas personas ocupen cargos sindicales por sus creencias políticas o afiliaciones es contrario al derecho de los sindicalistas de elegir sus representantes con plena libertad.
7. 140. En cuanto al concepto de trabajo en una industria "relacionada", el Comité estima que la legislación nacional que exige que todos los dirigentes sindicales pertenezcan a la actividad en la que el sindicato ejerce sus funciones, puede poner en peligro el derecho de los trabajadores a elegir libremente a sus representantes.
8. 141. El querellante se refiere también al artículo 13 de la ley de relaciones de trabajo que excluye de la negociación colectiva las cuestiones relacionadas con promociones, traslados, nombramientos, suspensión de empleo por reducción de personal, despido y reincorporación y atribución de tareas. Al respecto, el Comité ha señalado que hay ciertas cuestiones que sin duda pertenecen fundamentalmente o por esencia a la dirección y al manejo de los negocios de la empresa; es razonable considerar dichas cuestiones excluidas del ámbito de negociación. Es igualmente claro que otras cuestiones primordial o fundamentalmente relativas a las condiciones de empleo, no deben considerarse excluidas del ámbito de las negociaciones colectivas, celebradas en una atmósfera de mutua buena fe y confianza.

Recomendación del Comité

1. 142. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) en cuanto a la interpretación de las leyes sobre registro por parte de las autoridades:
   • i) que lamente que al rechazar las diversas apelaciones contra las decisiones del Registrador en los casos de los trabajadores de las industrias electrónica y eléctrica, la autoridad administrativa no parece haber tenido en cuenta los comentarios previos del Comité en el sentido de que debería adoptar medidas para asegurarse de que las disposiciones sean interpretadas de manera menos restrictiva;
   • ii) que exprese la esperanza de que los comentarios del Comité sobre esta cuestión serán tomados en cuenta cuando el ministro considere las dos solicitudes que se le han sometido para la formación y el registro de sindicatos en dos empresas electrónicas;
   • b) en cuanto a las demoras en la tramitación de cuestiones sindicales, en particular demandas de reconocimiento, que señale a la atención del Gobierno los principios y consideraciones expuestos en el párrafo 137 supra;
   • c) respecto de las disposiciones legales restrictivas en la ordenanza sobre sindicatos y en la ley sobre relaciones de trabajo, acerca del registro de sindicatos de base y de federaciones, el derecho de ciertos trabajadores a sindicarse y ejercer cargos sindicales, así como de la negociación colectiva, que señale a la atención del Gobierno los principios y consideraciones expuestos en los párrafos 138 a 141.