Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 217, Junio 1982

Caso núm. 1091 (India) - Fecha de presentación de la queja:: 10-NOV-81 - Cerrado

1. 431. La Unión Internacional de los Sindicatos de Trabajadores de los Servicios Públicos y Similares (UISTSPS) ha presentado una queja por comunicación de 10 de noviembre de 1981. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 5 de febrero de 1982.
2. 432. La India no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 433. La UISTSPS alega que la ordenanza de 27 de julio de 1981 sobre el mantenimiento de los servicios esenciales viola las normas internacionales en materia de derechos y libertades sindicales porque, a tenor de sus disposiciones, puede prohibirse la huelga en los servicios de correos y telecomunicaciones, ferrocarriles, aviación, defensa, producción, transporte, puertos y muelles, bancos, industrias petroleras, servicios municipales y sanitarios y en todas las industrias y servicios relacionados con asuntos "sobre los que el Parlamento está facultado para formular leyes". De este modo, señala el querellante, las distintas ramas de los servicios públicos están ya excluidas del derecho de huelga y, según el criterio discrecional del Gobierno, la mayoría de las ramas de la economía y de la administración podrán ser declaradas "servicios esenciales" y por tanto excluidas de ese derecho.
2. 434. Según la UISTSPS, en virtud de la ordenanza toda forma de actividad sindical en defensa de las libertades y derechos de los trabajadores, como el cumplimiento demasiado estricto del trabajo, a negarse a hacer horas extraordinarias y a retrasar las tareas son considerados como acción de huelga, así como la negativa de ocupar un puesto en reemplazo de un huelguista. El querellante señala igualmente que ciertas disposiciones sancionan toda ayuda financiera o de otra índole a los huelguistas. Por último, alegan que la ordenanza prevé medidas represivas contra las organizaciones sindicales y sus afiliados, tales como despidos, importantes multas, procedimientos sumarios y permite a cualquier policía detener a un trabajador si sospecha razonablemente que está instigando a la huelga, participando en ella o apoyándola.

B. Respuesta del Gobierno

1. 435. En su comunicación de 5 de febrero de 1982, el Gobierno describe en primer lugar el marzo legislativo existente para el ejercicio de la libertad sindical en la India: el artículo 19, 1), c), de la Constitución garantiza a todos los ciudadanos el derecho a constituir asociaciones o sindicatos; la ley sobre los sindicatos, de 1926, protege a los miembros y dirigentes de los sindicatos registrados contra toda acción civil o penal; la ley de 1947 sobre los conflictos de trabajo prevé el examen y solución de conflictos laborales en el sector público y en el privado, a través de procedimientos de conciliación, arbitraje y laudos y permite las huelgas a condición de que se dé preaviso y no se encuentre en curso el mecanismo de solución del conflicto; el reglamento sobre la conducta de los funcionarios del Gobierno prohíbe las huelgas de dichos funcionarios pero ofrece un mecanismo de consulta paritaria y de arbitraje obligatorio para resolver los conflictos más graves.
2. 436. Respecto del derecho de huelga en los servicios esenciales, el Gobierno insiste en que la definición de tales servicios puede diferir de un país a otro, especialmente en los países en desarrollo, y declara que en la India han ido en aumento violentas explosiones laborales que han exigido ciertas medidas preventivas para mantener la disciplina y la eficiencia en el funcionamiento de los servicios para el bien de la nación y el bienestar público. El Gobierno señala que, en virtud de la ley sobre el mantenimiento de los servicios esenciales, de 23 de septiembre de 1981, que reemplazó la ordenanza de julio de 1981, no se prohíben automáticamente todas las huelgas en todos los servicios esenciales, sino que cada caso es resuelto por separado según las circunstancias. El Gobierno añade que dicha ley regula también los cierres patronales y los despidos. Las órdenes prohibiendo la huelga permanecen en vigor sólo seis meses (con una posible extensión por otros seis meses) y que, según la declaración del Gobierno que acompañara la adopción de la ley sobre el mantenimiento de los servicios esenciales, incluso cuando se dicta una orden para determinado servicio esencial, se aplican las disposiciones de la ley sobre conflictos industriales relativas a la resolución de conflictos para resolver el caso en un plazo de 90 días.
3. 437. Sigue indicando el Gobierno que la ordenanza fue recusada (antes de la adopción de la ley) ante el Tribunal Supremo de la india, el cual la confirmó basándose en que el derecho de huelga no es un derecho fundamental. Además, según el Gobierno, la ley se limita a autorizar a la administración a tomar medidas contra acciones que puedan poner en peligro la economía del país y sólo estará en vigor durante un período de cuatro años (artículo 1, 4)).
4. 438. En cuanto al alegato de que las acciones de huelga son objeto de una definición demasiado amplia en la ley, el Gobierno cita el artículo 2, b), de la ley en virtud del cual sólo se incluye la "negativa a cumplir horas extraordinarias" en la definición cuando dichas horas extraordinarias son necesarias para mantener cualquier servicio esencial y que sólo se incluye el "importante retraso del trabajo" cuando se produce en un servicio esencial. Según el Gobierno, la ley no hace referencia alguna a los rompehuelgas, como pretenden los querellantes. En respuesta a las presuntas sanciones contra quienes ayuden a los huelguistas, el Gobierno se refiere al artículo 7 de la ley que simplemente refleja las disposiciones ya existentes del artículo 28 de la ley sobre conflictos de trabajo y que no se dirige únicamente a los sindicatos, como tampoco las demás disposiciones penales de la ley. En cuanto a la facultad de arrestar (artículo 10 de la ley), el Gobierno señala que en la jurisprudencia de la india la autoridad encargada de formular una acusación puede ejercer su competencia en caso de delitos graves arrestando sin orden de magistrado. Considera que dicha disposición es necesaria en la ley para lograr una aplicación efectiva de sus finalidades.
5. 439. Al adoptarse la ley, el Gobierno dio seguridades de que las facultades en ella inscritas serían utilizadas con prudencia y señala que, hasta la fecha de su respuesta, sólo en tres casos se han invocado las disposiciones de la ley: dos veces en Assan Bandh, y una en el caso de la Junta de Electricidad del Estado de Maharashtra. Por último, sostiene que la ley ha recibido el pleno apoyo del Congreso Nacional de Sindicatos de la india, que es la más importante organización central de trabajadores del país.

C. Conclusiones del Comité

1. 440. Este caso se refiere a las presuntas restricciones a le libertad sindical contenidas en la ley de 1981 sobre el mantenimiento de los servicios esenciales, particularmente en lo relativo al derecho de huelga en los servicios esenciales que se enumeran en una lista no exhaustiva. El Gobierno ha declarado que las facultades conferidas por la ley han sido y serán usadas con prudencia, que la ley no prohíbe automáticamente la huelga en los servicios esenciales, que esa prohibición sólo es aplicable por un máximo de 12 meses y que la ley está en vigor sólo por cuatro años. Insiste también en que cuando se ordena la prohibición, se pone en marcha el procedimiento de solución de conflictos para resolver el caso en un plazo de 90 días.
2. 441. El Comité estima oportuno reproducir a continuación las disposiciones pertinentes de dicha ley:
3. "2. Definiciones. (1) A los efectos de la presente ley, salvo si del contexto se desprendiere algo distinto:
   • a) la expresión "servicio esencial" designa:
   • (i) todo servicio postal, telegráfico o telefónico, incluidos cualesquiera servicios relacionados con éstos;
   • (ii) todo servicio de ferrocarriles o todo servicio de transporte aéreo de pasajeros o mercancías o cualquier otro servicio de transportes por tierra o agua de pasajeros o de mercancías, sobre los que el Parlamento tenga facultad para promulgar leyes;
   • (iii) todo servicio relacionado con el funcionamiento o la manutención de aeródromos o con el funcionamiento, reparación o manutención de aeronaves, o todo servicio de la Autoridad de aeropuertos internacionales de la India [... ];
   • (iv) todo servicio directa o indirectamente relacionado con el funcionamiento de un puerto principal, incluido todo servicio relacionado con la carga, descarga, desplazamiento o almacenamiento de mercancías en tales puertos;
   • (v) todo servicio relacionado con el despacho aduanero de mercancías o de pasajeros o con la prevención del contrabando;
   • (vi) todo servicio en un establecimiento de las fuerzas armadas de la Unión o relacionado con tal establecimiento o todo servicio en cualesquiera otros establecimientos o instalaciones relacionados con la defensa nacional;
   • (vii) todo servicio en un establecimiento o empresa que se dedique a la producción de bienes necesarios para fines de defensa;
     • (viii) todo servicio en cualquier sección de una empresa industrial que pertenezca a una industria controlada de cuyo funcionamiento dependa la seguridad de tal empresa o de los trabajadores empleados en ella [...];
   • (ix) todo servicio directa o indirectamente relacionado con el funcionamiento de una empresa que sea propiedad del Gobierno central o esté controlada por éste, tratándose de una empresa que se dedique a la compra, procuración, almacenamiento, abastecimiento o distribución de cereales;
   • (x) todo servicio directa o indirectamente relacionado con cualquier sistema público de conservación, sanidad o abastecimiento de agua, hospital o dispensario, en todo territorio de la unión, zona de campamento o empresa de propiedad del Gobierno central controladas por éste;
   • (xi) todo servicio relacionado en la forma que fuere con la banca;
   • (xii) todo servicio en un establecimiento o empresa que se dedique a la producción, abastecimiento o distribución de carbón, energía motriz, acero o fertilizantes;
     • (xiii) todo servicio en un campo petrolífero o en una refinería o en un establecimiento o empresa que se dedique a la producción, suministro o distribución de petróleo o productos derivados del petróleo;
   • (xiv) todo servicio en una fundición o en una imprenta del Estado;
   • (xv) todo servicio relacionado con las elecciones para el Parlamento o para los cuerpos legislativos de los Estados de la Unión;
   • (xvi) todo servicio relacionado con los asuntos de la Unión, que no forme parte de los servicios indicados en los incisos que anteceden;
     • (xvii) cualquier otro servicio relacionado con asuntos sobre los que el Parlamento tenga la facultad de promulgar leyes y que, mediante notificación publicada en la Gaceta oficial, sea declarado servicio esencial a los efectos de la presente ley por el Gobierno central, por estimar éste que una huelga declarada en él iría en detrimento del mantenimiento de cualquier servicio de utilidad pública, de la seguridad pública o del mantenimiento de los suministros y servicios necesarios para la vida de la colectividad o que tendría como consecuencia un grave trastorno para la colectividad [...];
   • (2) Toda notificación expedida en virtud del inciso xvii del apartado a) del párrafo 1 del presente artículo será sometida a cada una de las cámaras del Parlamento in mediatamente antes de su expedición, siempre que se encontraren en período de sesiones y, en el caso contrario, el primer día del período siguiente de sesiones del Parlamento, y cesará de surtir efecto en cuanto transcurran los cuarenta días siguientes a la fecha de su presentación ante las cámaras o de la fecha en que vuelva a reunirse el Parlamento, según sea el caso, a no ser que antes de expirar el susodicho período ambas cámaras del Parlamento expidan una resolución aprobando el asunto objeto de la notificación.
4. 3. Facultad de prohibir huelgas en (1) Toda vez que a juicio del Gobierno central resulte necesario o conveniente con vistas al interés público, podrá prohibir mediante orden general o especial la declaración de huelgas en cualquier servicio esencial especificado en la orden.
5. 442. El Comité observa que anteriormente ha examinado alegatos similares presentados contra el Gobierno de la india. El Comité señaló con este motivo que la ley de 1968 sobre el mantenimiento de los servicios esenciales establecía una lista de los servicios del Gobierno que incluía también otras actividades que no parecían constituir servicios esenciales, como por ejemplo, en circunstancias normales, los trabajos portuarios, la reparación de aeronaves y todo servicio de transporte; lista ésta que podía ser ampliada por el Gobierno. El Comité señaló a la atención del Gobierno el principio según el cual la prohibición o restricción de las huelgas en la función pública o en los servicios esenciales no implica necesariamente una violación de la libertad sindical, siempre que se adopten disposiciones para proteger los intereses de los trabajadores así privados de un medio de defender sus intereses profesionales. El Comité señaló igualmente que convendría definir los servicios esenciales en el sentido estricto del término. Además, el Comité sugirió al Gobierno que sería deseable proceder el examen de las reformas necesarias para poner la legislación en armonía con dichos principios.
6. 443. En el caso presente, el Comité desea señalar nuevamente a la atención del Gobierno que, aunque la huelga de los trabajadores y sus organizaciones suele ser reconocida como un medio legítimo de defender sus intereses profesionales, dicho derecho puede ser objeto de restricciones e incluso de prohibición en el marco de la función pública o en el de los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población. Por ejemplo, el Comité ha considerado que, según este criterio, el sector hospitalario y el del control del tráfico aéreo son servicios esenciales. En otro caso, el Comité estimó que no se había probado satisfactoriamente que la Casa de la Moneda, el Servicio de imprenta del Gobierno y los monopolios del Estado del alcohol, la sal y el tabaco constituyeran realmente servicios esenciales: aunque pudiera decirse que la huelga de estos trabajadores podría causar inconvenientes al público, no se puede afirmar que originaría perjuicios graves para el mismo. Aplicando al presente caso dicho criterio, el Comité considera que la posibilidad de prohibición del paro de trabajo de los empleados de los hospitales (articulo 2, 1), x)) o de los controladores del tráfico aéreo (articulo 2, 1), iii)) no constituye una violación de los principios de la libertad sindical. Además, el artículo 9 del Convenio núm. 87 estipula que la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplican a las fuerzas armadas (a las que se refiere el artículo 2(1) (vi) de la ley de 1981) y a la policía las garantías previstas por el Convenio.
7. 444. A la vista de los criterios señalados y habiendo examinado la lista de servicios esenciales establecida en la legislación de 1981, el Comité estima que el alcance de los servicios considerados como esenciales en dicha legislación es vasto y va más allá del concepto de servicios esenciales, es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población. El Comité expresa la esperanza de que el Gobierno considerará la posibilidad de revisar la legislación reduciendo la lista de servicios en los que pueden prohibirse las huelgas a los que son esenciales en el sentido estricto del término. El Comité ruega al Gobierno que indique toda medida que tome en este sentido.
8. 445. No obstante, el Comité debe recordar el principio según el cual cuando se restringe o prohíbe el derecho de huelga en ciertas empresas o servicios esenciales, se debe ofrecer a los trabajadores una protección adecuada que compense la limitación de esta libertad de acción, instaurando, por ejemplo, procedimientos adecuados, imparciales y rápidos, de conciliación y arbitraje. El Comité toma nota a este respecto de la declaración del Caso según la cual, cuando se prohíbe la huelga en un servicio esencial, se activan los procedimientos existentes de solución de conflictos para resolver el caso en un plazo de 90 días, aunque no exista una disposición a tal efecto en la ley.
9. 446. El Comité ha examinado las disposiciones pertinentes de la ley sobre los conflictos de trabajo y observa que existe un sistema de sumisión voluntaria de un conflicto a un árbitro, así como un sistema de transmisión de conflictos por el Gobierno a una junta para su solución, a una comisión para encuesta o a un tribunal laboral o industrial para que falle o, por último, cuando el conflicto sea de importancia nacional, a un tribunal nacional. Las comisiones examinan las cuestiones que se le someten e informan al respecto al Gobierno competente en un plazo de seis meses y los otros organismos examinan los asuntos con la mayor rapidez posible y en cuanto llegan a una solución comunican la sentencia al Gobierno competente. Todos los organismos mencionados presentan características de imparcialidad o independencia, y están compuestos sea por representantes de ambas partes en el conflicto con un presidente independiente, sea por personas pertenecientes al poder judicial. También existen funcionarios de conciliación encargados de estudiar la solución de un conflicto y de presentar un informe en un plazo de 14 días a partir de la iniciación de los procedimientos. Estos funcionarios son nombrados por el Gobierno. Aunque el Gobierno, al citar las tres ocasiones en que se aplicó la ley sobre el mantenimiento de los servicios esenciales, no subraya que se hayan utilizado los mencionados procedimientos de solución de conflictos, el Comité considera que existen suficientes salvaguardias para los intereses de los trabajadores cuyo derecho de huelga podría ser prohibido en virtud de la legislación.
10. 447. En cuanto a los alegatos relativos a la detención sin mandato de presuntos huelguistas y a las sanciones por participar en huelgas ilegales (despido, prisión hasta seis meses y multa de hasta 1.000 rupias) y por ayudar financieramente a los huelguistas concernidos (prisión hasta 12 meses y/o hasta 2.000 rupias de multa), el Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual las detenciones sin mandato están de acuerdo con la jurisprudencia de la India y las sanciones previstas por la ley se aplican a toda persona culpable y no sólo a los sindicalistas. No obstante, en vista de la naturaleza de los procedimientos y de la gravedad de las penas aplicables a los trabajadores que recurran a la huelga o a las personas que les ayuden, el Comité estima que la legislación puede obstaculizar el desarrollo armonioso de las relaciones laborales.

Recomendación del Comité

1. 448. En tales condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe las conclusiones siguientes:
   • a) Respecto de las amplias posibilidades de prohibir huelgas en servicios esenciales en la forma prevista en la ley sobre el mantenimiento de los servicios esenciales, el Comité señala a la atención del Gobierno el principio según el cual tales restricciones o prohibiciones deberían aplicarse solamente a los servicios esenciales en el sentido estricto del término, incluso si van acompañadas de medidas adecuadas de protección, tales como procedimientos imparciales y rápidos de conciliación y arbitraje, que compensen esta limitación a la libertad de acción de los trabajadores. Después de examinar las disposiciones pertinentes de la legislación mencionada, el Comité estima que el alcance de los servicios considerados como esenciales es amplio y va más allá del concepto de servicios esenciales, es decir, aquello servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población. El Comité espera que el Gobierno considerará la posibilidad de revisar la legislación y le ruega que indique toda medida que teme en este sentido.
   • b) El Comité estima que la naturaleza de los procedimientos y la gravedad de las penas previstas en la ley por participación o ayuda financiera a ciertas huelgas pueden obstaculizar el desarrollo armonioso de las relaciones laborales.