Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 248, Marzo 1987

Caso núm. 1130 (Estados Unidos de América) - Fecha de presentación de la queja:: 16-ABR-82 - Cerrado

1. 273. El Comité ha examinado ya este caso en cuanto al fondo en tres ocasiones, la más reciente en su reunión de febrero de 1984, en la que presentó conclusiones definitivas al Consejo de Administración (233.er informe, párrafos 137 a 160, aprobado por el Consejo de Administración en su 225.a reunión (febrero-marzo de 1984)).
2. 274. Posteriormente, en su 236.o informe, párrafo 22 (aprobado por el Consejo de Administración en su 227.a reunión, noviembre de 1984) el comité tomó nota de algunas nuevas informaciones facilitadas por el Gobierno y le pidió que siguiese manteniéndole informado de cualquier medida adoptada que afectase a los trabajadores en causa.
3. 275. Desde entonces, el caso ha ido aplazándose en razón de informaciones y observaciones procedentes tanto de la organización querellante como del Gobierno. De este modo, la Agrupación de Empleados del Capitolio (CEOG) envió nuevas informaciones y alegatos en comunicaciones de 9 de marzo, 19 de junio, 19 de julio de 1985 y abril de 1986. El Gobierno transmitió sus respuestas en comunicaciones de 16 de mayo y 23 de octubre de 1985, 7 de febrero, 6 de mayo y 10 de octubre de 1986, y 21 de enero de 1987.
4. 276. En su reunión de noviembre de 1986, el Comité tomó nota del estado en que se encontraba el caso y suspendió otra vez su examen durante un período razonable, solicitando al mismo tiempo al Gobierno que le informara de la evolución procesal del caso (véase, 246.o informe, párrafo 7, aprobado por el Consejo de Administración en su 234.a reunión, noviembre de 1986).
5. 277. Los Estados Unidos de América no han ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 278. El presente caso se refiere a la queja presentada por la CEOG, sindicato creado en diciembre de 1979, a fin de obtener derechos exclusivos de negociación respecto de los empleados del servicio de restaurante del Senado. Se refiere, asimismo, a alegatos de hostigamiento y discriminación cometidos contra afiliados de la CEOG por parte de los responsables de la administración del Senado y su servicio de restaurante. En septiembre de 1983 el empleador llevó a cabo una votación entre los trabajadores de los servicios de restaurante con objeto de conocer el tipo de organización que preferían a los fines de la negociación colectiva. Los resultados de la misma pusieron de manifiesto que la mayoría de los empleados no querían organizarse a tal fin y que preferían que se mantuviese el sistema vigente de gestión de los restaurantes antes que la opción de traspasarlos a empresas privadas. En su reunión de febrero de 1984, el Comité señaló que, según el Gobierno, había varias leyes pendientes de aprobación por parte del Senado y la Cámara de Representantes en virtud de las cuales se aplicarían al Congreso determinadas disposiciones de la ley federal sobre el empleo y los derechos de los trabajadores. El Comité pidió al Gobierno que le mantuviese informado del resultado de los tres proyectos de ley que estaban a la sazón pendientes de examen ante diversas comisiones.
2. 279. Asimismo, en su reunión de 1984, el Comité examinó los alegatos de hostigamiento de que era objeto el personal afiliado y, en particular, la negativa del permiso para la utilización de un local para las reuniones de la CEOG en el recinto del restaurante del Senado. El Comité tomó nota de las explicaciones del Gobierno de que el empleador (Superintendente del Capitolio) había hecho todo lo posible (entrevistas con el personal, anuncios en los tablones oficiales, renuncia a adoptar medidas disciplinarias) para satisfacer a los afiliados de la CEOG, pero en lo relativo a la concesión de un local en el recinto del restaurante se veéa obligado a aplicar las normas según las cuales sólo se permite la utilización de dichos locales para actividades de carácter oficial. El Comité expresó su pesar de que, al margen de la cuestión de reconocimiento a efectos de negociación, se suspendiera la utilización de dichas instalaciones, no sólo porque la libertad de reunión con fines sindicales constituye un aspecto fundamental de los derechos sindicales, sino también porque incidentes así contribuían a que aumentase en gran medida el clima de tensión que había motivado la queja en el presente caso. Dado que los empleados en cuestión podían verse comprendidos pronto dentro del ámbito de aplicación de la ley nacional sobre relaciones de trabajo una vez se promulgase los tres proyectos de ley en fase de estudio, el Comité expresaba la experanza de que el Superintendente del Capitolio volvería a examinar la solicitud de facilitar unos locales para llevar a cabo actividades sindicales en el recinto del restaurante.

B. Nuevos alegatos 280. En su comunicación de 9 de marzo de 1985, la CEOG alega que una situación similar se estaba dando entre los empleados de los servicios de restaurante de la Cámara de Representantes. Según la CEOG, el 30 de julio de 1984 notificó a la Cámara de Representantes que una gran mayoría de los empleados de los servicios de restaurante de la Cámara había firmado tarjetas en las que pedían que la CEOG fuese su representante exclusivo para todo lo referente a las relaciones entre la empresa y los trabajadores; en la comunicación se pedía a la Cámara que tomase medidas para acelerar las negociaciones sobre un contrato colectivo. El Comité de Administración de la Cámara, que tenía competencia sobre los servicios de restaurante de la Cámara, ordenó posteriormente al Superintendente del Capitolio que asumiese la supervisión directa de los empleados de los restaurantes de la Cámara a partir del 1 de enero de 1985. La CEOG señala que el Superintendente del Capi tolio no ha respondido a su petición de entablar negociaciones y que en su secretaría se niegan a contestar a las llamadas telefónicas del sindicato. Desde principios de 1984, hasta la fecha de esta comunicación, la CEOG se ha encargado de organizar sindicalmente a numerosos trabajadores, vigilantes y otros que están bajo la supervisión del Superintendente del Capitolio. No obstante, el empleador ha reprimido todo tipo de actividad sindical, por ejemplo, amenazando a los trabajadores con el despido si acudían a reuniones sindicales y encargándoles trabajos extraordinarios cuando los representantes del personal de la CEOG intentaban hablar con los empleados durante las pausas de trabajo.

1. 281. En apoyo de este último alegato, el querellante adjunta la fotocopia de una declaración firmada el 25 de enero de 1985 por una instructora de la CEOG en materia de derechos civiles y laborales (la Sra. Victoria Lessin), en la que ésta afirma haber visitado los locales de descanso de la Cámara para hablar con los empleados durante sus horas libres sobre sus derechos a constituir una asociación de empleados y participar en los programas de educación y derechos civiles. A tenor asimismo de la declaración, aunque no hay ningún cartel que prohíba la entrada a dichos locales, no hay normas por las que se rija el acceso a las dependencias, ni se puso obstáculo en un primer momento a las visitas de la instructora (fueron los empleados mismos quienes le pidieron que volviese a visitarlos periódicamente a fin de informarles con más detalle sobre los programas de la CEOG), el 3 de enero de 1985, la instructora fue detenida en uno de los edificios de la Cámara por la policía del capitolio a instancias del Superintendente, acusándola de acceso ilegal y reteniéndola durante seis horas. Las acusaciones fueron retiradas el 22 del mismo mes.
2. 282. La CEOG rebate la posibilidad de que se adopten leyes aplicables a los servicios de restaurante de la Cámara y del Senado; a su juicio, ni había ni hay mayoría en ninguna de las cámaras del Congreso para que el Senado o la Cámara queden sometidos a las leyes sobre derechos civiles o a la legislación laboral de ámbito federal. Al respecto, incluye fragmentos de las actas del Comité senatorial sobre normas y administración en los que dos miembros del mismo convienen en que la legislación laboral para el Congreso tenía pocas posibilidades de aprobarse.
3. 283. En conclusión, en lo referente a las primeras tentativas de sindicalizar el personal del restaurante del Senado, el querellante mantiene que el Senado no investigó realmente sus denuncias según las cuales la votación del personal del restaurante celebrada en septiembre de 1983 no fue válida y el resultado de la misma fue la consecuencia de muchos años de intimidación de los empleados.
4. 284. En su comunicación de 19 de junio de 1985, la CEOG señala que la Cámara de Representantes amenaza ahora a los empleados de los servicios de restaurante con el despido o su sustitución por otros trabajadores no afiliados; expresa, asimismo, su temor de que la situación se deteriore antes de noviembre de 1985.
5. 285. En su comunicación de 19 de julio de 1985, la CEOG señala que se ha afiliado a la Asociación Internacional de Maquinistas y Trabajadores Aeroespaciales, organización miembro de la AFL-CIO/CLC. Adjunta un extracto de las actas del Congreso de 21 de junio de 1985 en las que el presidente del Subcomité de relaciones entre el trabajo y la empresa del Comité de educación y trabajo de la Cámara, dice: "El Superintendente del Capitolio está empleando contra los trabajadores de la cafetería de la Cámara de Representantes las mismas prácticas laborales injustas que se utilizaron para echar abajo los esfuerzos del personal de la cafetería del Senado por organizarse a los fines de la negociación colectiva. (...) Parece como si en los últimos meses hubiera habido una campaña orquestada contra el personal de la cafetería de la Cámara de Representantes dirigida a frustrar y echar abajo sus legítimas aspiraciones a participar en la negociación colectiva." La CEOG aporta copias de declaraciones firmadas de cinco empleados de los servicios de restaurante de la Cámara y una copia de nuevas declaraciones realizadas por la instructora de la CEOG mencionada sobre lo referido anteriormente en las que se atestigua que los activistas sindicales son vigilados e intimidados por la dirección en los locales de la Cámara de Representantes, a la vez que se intimida a los trabajadores que mantienen contacto con representantes sindicales mediante amenazas de despido, presencia de la empresa en las reuniones, etc. El querellante alega que, pese a la opinión legal de la oficina del Secretario de la Cámara de Representantes (de fecha 20 de marzo de 1985, con copia) de que el Superintendente del Capitolio tiene autoridad para reconocer una asociación de empleados y entablar una negociación colectiva con la misma acerca de determinadas condiciones de trabajo, el empleador se niega a reunirse con los representantes de la CEOG. Además, según la CEOG, el Superintendente ha estudiado la posibilidad de introducir empresarios privados en los diez restaurantes de la Cámara de Representantes.
6. 286. En su comunicación de 11 de abril de 1986, la organización querellante objeta el contenido y la manera en que se llevó a cabo la votación entre los empleados del restaurante de la Cámara de Representantes; señala, en particular, que la pregunta " Cree Vd. que sus verdaderos intereses serían defendidos afiliándose al sindicato?" era intencionalmente ambigüa, y que 50 de los 235 votantes no estaban habilitados para ello por tratarse de personal de la administración. Añade que la División de Derecho Americano del Servicio de la Biblioteca sobre investigaciones relativas al Congreso sostuvo el 20 de marzo de 1985 la opción de que el Superintendente tenía potestad para proceder a negociaciones con representantes del personal.
7. 287. En su comunicación de 16 de mayo de 1985, el Gobierno señala que los tres proyectos de ley que recogían determinadas disposiciones de la ley federal sobre condiciones de empleo y derechos de trabajo para su aplicación en el Congreso expiraron al finalizar el mandato del 98.o Congreso, en 1984. No obstante, al iniciarse el 99.o período de sesiones se han introducido nuevas leyes que están pendientes de trámite en la Cámara de Representantes. El Gobierno adjunta copia de la nueva ley propuesta (H.R.691) que lleva por título "Proyecto de ley modificatorio de la ley de derechos civiles de 1984 que prohíbe cualquier discriminación en base a la raza, color, religión, sexo, invalidez, origen nacional o edad en el empleo en las ramas legislativa y judicial del gobierno federal y crea una comisión de revisión del empleo integrada por jueces federales con antigüedad en el servicio seleccionados por el Presidente del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, que tendrá autoridad para juzgar las demandas sobre dicha discriminación."
8. 288. En su comunicación de 23 de octubre de 1985, el Gobierno se refiere a la situación del personal de los restaurantes de la Cámara de Representantes. Desde que se confió al Superintendente del Capitolio la responsabilidad del sistema de restaurantes el 1.o de enero de 1985, se han emprendido mejoras tales como la institución de un procedimiento de reclamaciones y recursos, incluyendo la elección de representantes de los empleados. Añade que mientras los empleados de la Cámara, como los del Senado, no están cubiertos por una legislación específica que les otorgue derechos exclusivos de negociación, tienen derecho a la entera protección de la Constitución y tienen las mismas ventajas que los demás empleados federales en cuanto a jubilación, vacaciones anuales, permiso por enfermedad, subsidio de salud y seguro de vida se refiere.
9. 289. En su comunicación de 7 de febrero de 1986, el Gobierno se refiere primero a la situación del proyecto de ley núm. 691, el cual está siendo examinado por los comités de educación y trabajo, de justicia y de administración de la Cámara. Si bien el Superintendente del Capitolio mantiene que, hasta tanto el Congreso no legisle sobre la cuestión, no tiene autoridad legal para reconocer o negociar con ninguna organización que alegue representar a los trabajadores de los servicios de restaurante del Congreso, ha confirmado en un memorando dirigido a dichos trabajadores su derecho a afiliarse y participar en cualquier asociación de carácter voluntario sin temor a sufrir represalias, siempre que tales actividades se realicen en zonas públicas, no laborales, y fuera del horario de trabajo. El Gobierno señala, respecto a la reciente institución de los procedimientos de reclamación, que en mayo de 1985 se eligieron dentro de las distintas unidades laborales a representantes de los trabajadores para asistir a éstos en la presentación de reclamaciones, si bien no se ha elegido aún el trabajador miembro del comité de reclamaciones debido a la escasa participación de votantes; en un futuro próximo se piensa llevar a cabo una nueva votación. Según el Gobierno, desde que se instituyó el procedimiento no se ha presentado ninguna reclamación. Añade asimismo que el Superintendente ha ofrecido a los trabajadores - en la medida en que se disponga de espacio y fuera de las horas de trabajo - la posibilidad de utilizar una sala de reuniones para que puedan discutir todo lo relativo a las relaciones laborales.
10. 290. En cuanto a la presunta intimidación constante de los trabajadores que participan en actividades sindicales o apoyan las mismas, el Gobierno señala que, en un memorando dirigido el 28 de junio de 1985 a todos los trabajadores de los servicios de restaurante de la Cámara, el Superintendente indicó claramente que los jefes y supervisores no pueden intimidar a los trabajadores o impedir o interferir bajo ningún concepto su derecho a afiliarse a un sindicato, y que cualquier acción emprendida por un jefe o un supervisor en contra de lo dispuesto en el memorando puede plantearse ante el Superintendente. En cuanto a la detención de la instructora de la CEOG, el Gobierno señala que la misma no es una trabajadora del restaurante pero se hallaba en una zona a la que no tenía autorizado el acceso; como se la instara repetidamente a que se fuese y se negara a hacerlo, la policía del Capitolio la detuvo, siendo posteriormente puesta en libertad después de que se retirasen las acusaciones formuladas contra ella.
11. 291. Por último, el Gobierno señala que el 20 de noviembre de 1985 el Superintendente llevó a cabo una encuesta informal y voluntaria entre los trabajadores del servicio de restaurante de la Cámara a fin de conocer su punto de vista sobre la administración del restaurante y de que indicaran las nuevas áreas en que, en su opinión, podrían introducirse mejoras, entre ellas la representación sindical. El escrutinio fue secreto y a los votantes se les aseguró que no se tomarían medidas de represalia contra los trabajadores como consecuencia de su participación o no en el mismo. Representantes elegidos de los trabajadores y funcionarios de un organismo de control independiente del Gobierno de los Estados Unidos estuvieron presentes en los distintos lugares de voto y levantaron acta del escrutinio. El 53 por ciento de los trabajadores con derecho a voto (125 personas) participaron en el escrutinio, siendo los resultados los siguientes: 31 trabajadores creían que sus intereses estarían mejor servidos por un sindicato, 68 se manifestaban en contra y 13 no tenían opinión al respecto.
12. 292. En su comunicación de 6 de mayo de 1986, el Gobierno señala que en el mes de abril, la Asociación Internacional de Maquinistas y Trabajadores Aeroespaciales, dejó de proseguir la acción que había emprendido ante el Tribunal de distrito contra el Superintendente del Capitolio en representación de los trabajadores del restaurante. El 10 de octubre de 1986, el Gobierno añadió que el Superintendente pidió que se archivara el asunto.
13. 293. En su comunicación de 21 de enero de 1987, el Gobierno indica que los servicios de alimentación en los establecimientos de la Cámara de Representantes han sido concedidos a una empresa privada, de manera que en la actualidad a los empleados en cuestión se les aplica la ley nacional de relaciones de trabajo. Los representantes del sindicato realizan actualmente actividades tendentes a la afiliación de los empleados a efectos de negociación colectiva y el asunto que dio origen a la queja, ya no se plantea, a excepción quizás de las cuestiones relativas a posibles indemnizaciones. El Gobierno confirma asimismo que el proyecto de ley núm. 691 caducó al término de la 99.a sesión del Congreso.

C. Conclusiones del Comité

1. 294. El Comité observa que dado que a los empleados de la Cámara de Representantes les es aplicable en la actualidad la legislación federal sobre relaciones laborales, los alegatos relativos a la utilización de los procedimientos de negociación colectiva y, en particular, su inclusión dentro del proyecto de ley núm. 691, no se plantean ya en el marco de este caso. Sin embargo, la situación de los empleados del restaurante del Senado constituye todavía un problema. El comité observa en este sentido que el proyecto de ley núm. 691 ha caducado y que en cualquier caso no contenía, como hacían los proyectos de ley previos (que caducaron al final del mandato del 98.o periodo de sesiones del Congreso), enmiendas concretas sobre la ley nacional de relaciones laborales a fin de incluir dentro de su ámbito a los empleados de la rama legislativa del Gobierno federal. Por consiguiente, el Comité desea recordar nuevamente, tal como hizo en su examen anterior del caso, que ninguna persona debería verse perjudicada en su empleo por estar afiliada a un sindicato o realizar actividades sindicales, aún cuando el empleador considere que el sindicato en cuestión no representa a la mayoría de los trabajadores interesados. Además, el Comité ha estimado que sería conveniente que los gobiernos examinasen la posibilidad de adoptar medidas claras y precisas que aseguren la protección adecuada de los trabajadores y de sus organizaciones contra cualquier acto de injerencia.
2. 295. Por lo que se refiere a la falta de reconocimiento de la CEOG a fines de la negociación colectiva, el Comité observa que al menos en el restaurante de la Cámara de Representantes la representación sindical se encuentra actualmente garantizada de acuerdo con la legislación que se aplica al sector privado. No obstante, en lo que respecta a los empleados del Senado, el Comité desea resaltar la importancia que atribuye al principio de la negociación colectiva voluntaria por parte de sindicatos que sean representativos de los trabajadores con miras a regular los términos y condiciones de trabajo. Señala asimismo que los empleadores, incluidas las autoridades gubernamentales en cuanto empleadores, deben reconocer a los fines de la negociación colectiva a las organizaciones representativas de los trabajadores a los que emplean. El Comité observa que dos dictámenes legales emitidos al respecto, declaran que el Superintendente del Capitolio tiene autoridad, si bien limitada, para reconocer a una asociación de trabajadores y entablar la negociación colectiva con la misma. Por consiguiente, el Comité confía en que, a pesar de la votación de 1983, el Superintendente del Capitolio declarará que si surge una organización representativa de los trabajadores en cuestión aceptará negociar con la misma.
3. 296. En cuanto a los alegatos de prácticas discriminatorias contra los miembros de la CEOG y los trabajadores con los que mantienen contacto, el Comité lamenta que la tensión haya llegado hasta un punto tal entre los trabajadores y la empresa en los restaurantes del Senado y de la Cámara y que una instructora de educación de la CEOG fuese detenida el 3 de enero de 1985 por acceso ilegal y retenida durante seis horas, sobreseyéndose la acusación que pesaba contra ella tres semanas después. Por otro lado, el Comité hace notar que el Gobierno señala que el Superintendente del Capitolio se había preocupado de recordar a los empleados sus derechos y los procedimientos de reclamación vigentes, si bien hasta el momento no se había presentado ninguna queja. Señala, asimismo, la declaración del Gobierno según la cual se procuró no adoptar medidas disciplinarias contra los miembros de la CEOG a fin de no provocar quejas por discriminación (véase 233.er informe, párrafos 153 y 154) y que se dispone ya de una sala de reuniones en los locales del restaurante.
4. 297. A pesar de estas medidas positivas, el Comité desea recordar que uno de los principios fundamentales de la libertad sindical es que los trabajadores deben disfrutar de una protección adecuada contra cualquier medida de discriminación antisindical respecto de su empleo y que esta protección es particularmente deseable en el caso de los dirigentes sindicales porque, para que puedan desempeñar sus obligaciones sindicales con completa independencia, debe garantizárseles que no se verán perjudicados por el mandato que les ha conferido el sindicato (véase, por ejemplo, 236.o informe, caso núm. 1113 (India), párrafo 130). En términos más generales, por lo que se refiere a las supuestas amenazas de despido hechas por los representantes del empleador contra aquellos trabajadores que mantenían contactos con los representantes de la CEOG, el Comité desea recordar que ninguna persona debe resultar perjudicada en su empleo a causa de su afiliación sindical, incluso si el sindicato en cuestión no es reconocido por el empleador como representante de la mayoría de los trabajadores interesados; el Comité ya había señalado esto a la atención del Gobierno en su anterior examen del caso (230.er informe, párrafo 472).

Recomendación del Comité

1. 298. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) Ruega al Gobierno que aplique el principio de libre negociación colectiva, según el cual los empleadores, incluidas las autoridades gubernamentales en cuanto empleadores, deben reconocer a los fines de la negociación colectiva a las organizaciones representativas de los trabajadores empleados por ellas.
   • b) Pide al Gobierno que solicite del Superintendente del Capitolio que declare que está dispuesto a negociar colectivamente con una organización que sea representativa de dichos trabajadores, y cuando lo haya hecho que organice una nueva votación entre los trabajadores del restaurante del Senado.
   • c) En cuanto a los alegatos de intimidación persistente de que son objeto los miembros de la CEOG y los trabajadores que mantienen contacto con ellos, el Comité recuerda que uno de los principios fundamentales de la libertad sindical es que los trabajadores deben disfrutar de una protección adecuada contra cualquier acto de discriminación antisindical respecto de su empleo y que dicha protección es especialmente deseable en el caso de los dirigentes sindicales.