Informe definitivo - Informe núm. 234, Junio 1984

Caso núm. 1173 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 29-DIC-82 - Cerrado

1. 75. El Comité ya examinó el presente caso en su reunión de noviembre de 1983 en que presentó conclusiones provisionales al Consejo de Administración en su 230.° informe, párrafos 551 a 578 (aprobado por el Consejo de Administración en su 224.a reunión, noviembre de 1983). El Gobierno envió sus observaciones el 17 de abril de 1984.
2. 76. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Examen anterior del caso

1. 77. La cuestión pendiente tras el examen anterior de este caso son los alegatos recibidos en una comunicación de la Confederación Mundial de Organizaciones de Profesionales de la Enseñanza (CMOPE) del 25 de agosto y 31 de octubre de 1983. La CMOPE alega que tres instrumentos de la legislación de Colombia Británica - el Proyecto de ley 3 (ley de restricción en el sector público), el Proyecto de ley 11 (por el que se modifica la ley de estabilización de la remuneración), y el Proyecto de ley 26 (que modifica la ley de normas de empleo) - parecen tener por objeto suprimir la posibilidad de negociación colectiva por parte de los funcionarios públicos en general y de los maestros en particular. Según la CMOPE, el Proyecto de ley 3 concede al empleador la facultad irrestricta e inapelable de despedir a empleados por motivos económicos muy variados; cuando los convenios colectivos existentes disponen la realización de los trámites oportunos, dicha disposición sólo rige hasta la fecha inicialmente prevista de expiración de los mismos, aunque éstos en su conjunto sean prorrogados unilateralmente por otras medidas gubernamentales. Además, el Proyecto de ley 3 designa automáticamente a los directores, subdirectores y demás personal con cargos de supervisión como personas cuya remuneración se fija unilateralmente por el Gobierno provincial. Como consecuencia de ello, en lugar de que las partes interesadas recurran a la negociación colectiva, el Gabinete puede fijar sus salarios, su clasificación y sus condiciones de empleo. El Proyecto de ley 11 confiere carácter permanente a los controles sobre la negociación colectiva que se establecieron en 1982 como medida de urgencia por un período de dos años, y añade nuevos controles a la negociación colectiva, introduciendo la noción de "capacidad de pago" del empleador del sector público, lo que a juicio de la organización querellante es peligroso si se juzga a la luz del Proyecto de ley 6 relativo a la ley provisional de financiación de la educación (en vigor hasta el 31 de diciembre de 1986), con el que el Gobierno se otorga la facultad de controlar la capacidad de pago de los empleadores de los maestros, a saber, las comisiones escolares. La CMOPE también aduce que el Proyecto de ley 11 autoriza a un comisario nombrado por el Gobierno a limitar los aumentos de la remuneración en el sector público, a mantener estacionaria esa remuneración o a reducirla, con arreglo a reglamentos que el Gobierno emite a su antojo. Finalmente, la queja se refiere al Proyecto de ley 26 que modifica de tal suerte la ley de normas de empleo que cuando un convenio colectivo establece disposiciones respecto de cualquiera de los asuntos enumerados en el Proyecto de ley (por ejemplo, horas de trabajo, vacaciones, etc.), todas las disposiciones de la ley que tratan del asunto, con inclusión de las disposiciones legislativas más favorables, quedan anuladas. Por consiguiente, según afirma la organización querellante, en la situación de negociación de los maestros de la Colombia Británica, si los empleados logran obtener condiciones contractuales parciales que complementen las condiciones mínimas estipuladas en la ley de normas de empleo, corren el riesgo de perder incluso esa protección mínima para todos los aspectos del asunto negociado.

B. Respuesta del Gobierno

1. 78. En su comunicación del 17 de abril de 1984, el Gobierno declara que el Proyecto de ley 3 (que se promulgó como ley el 26 de octubre de 1983) se modificó considerablemente antes de su adopción para establecer explícitamente la posibilidad de apelación, de realizar los trámites oportunos y la igualdad de trato, y que permite a grupos de empleados del sector público negociar una exclusión de las disposiciones de la ley relativas a la terminación de la relación de trabajo. Según el Gobierno, esta disposición de exclusión ha recibido un apoyo amplio y positivo. En lo que se refiere al alegato con arreglo al cual el Proyecto de ley 3 designa a determinados miembros del personal docente como "administradores principales" y faculta al Ministro para ajustar su remuneración, el Gobierno indica que esta disposición no se adoptó para menoscabar la negociación, sino más bien para que la remuneración de estos altos funcionarios sea más uniforme en toda la provincia. En la actualidad, prosigue el Gobierno, hay muchas diferencias, y esta situación es injusta para todas las personas de que se trata. El Gobierno manifiesta que el Ministro no ha ejercido todavía esta facultad y que tal vez nunca lo haga, y que no se ha publicado ningún reglamento relativo a esta parte del Proyecto de ley 3.
2. 79. Respecto de los alegatos relativos al Proyecto de ley 6 (que también se promulgó como ley el 26 de octubre de 1983), el Gobierno indica que la versión final de esta legislación suprime la facultad de controlar las partidas del presupuesto de las escuelas de distrito.
3. 80. En lo que se refiere al Proyecto de ley 11 que se promulgó como ley (el 26 de octubre de 1983 con efecto retroactivo al 7 de julio de 1983), el Gobierno declara que la finalidad principal del programa de estabilización de la remuneración es garantizar que las tasas de remuneración se ajusten a la capacidad de pago de la provincia. Incumbe al Gobierno determinar lo que la provincia puede permitirse y definir en consecuencia, su política fiscal y su presupuesto.
4. 81. En lo que atañe a los alegatos relativos al proyecto de ley 26, el Gobierno declara que en el momento de su promulgación se introdujeron enmiendas para concretar que ninguna disposición de la ley menoscaba las facultades y obligaciones de la junta de relaciones de trabajo o limita los convenios colectivos.

C. Conclusiones del Comité

1. 82. El Comité toma nota de la respuesta del Gobierno relativa al Proyecto de ley 3, y en especial de que en virtud del párrafo 1 del artículo 2, un empleador del sector público puede terminar la relación de trabajo de un empleado cuando se considera que no hay trabajo suficiente o fondos de operaciones presupuestados suficientes para mantener el empleo al mismo nivel, o cuando se introduce un cambio en la estructura orgánica del empleador, o cuando el empleador suspende un programa, actividad o servicio, o reduce el nivel de una actividad o servicio. En particular, el Comité toma nota de que en virtud del párrafo 1 del articulo 7, el Gabinete designará los miembros de una junta de revisión cuyas decisiones podrán, con arreglo al artículo 9, someterse a una revisión judicial, estando facultados los tribunales para ordenar la reintegración de un empleado con el pago de una indemnización. El Comité desearía señalar en general a ese respecto, como ha hecho en el pasado [véase 202.° informe, caso núm. 932 (Grecia), párrafo 392, 207.° informe, caso núm. 823 (Chile), párrafo 181], que si bien la decisión de despedir a trabajadores pon razones económicas es una cuestión claramente ajena a su esfera de competencia, estima sin embargo conveniente reiterar la importancia de una protección eficaz contra los despidos por razones sindicales y que esta protección debe en particular garantizarse a los dirigentes sindicales; indica que, en lo que atañe a los casos de despido por razones económicas, no deberían producirse casos de discriminación antisindical con el pretexto de estas circunstancias. Además, el Comité toma nota en relación con este asunto de los comentarios formulados por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en su observación de 1984 sobre el Convenio núm. 111, con arreglo a la cual las circunstancias que justifican un despido con arreglo al párrafo 1 del artículo 2 se definen de manera tan amplia que la mera aplicación de la ley no parece ofrecer protección suficiente contra la discriminación en el empleo.
2. 83. En lo que se refiere al alegato con arreglo al cual el artículo 10 del Proyecto de ley 3 otorga al Gobierno la facultad de fijar las condiciones de servicio del "personal de dirección de categoría superior" que comprende a los administradores principales, los subdirectores o todo otro maestro que ocupe un puesto que haya sido designado por el Comisionado para la Estabilización de la Remuneración como puesto de dirección de categoría superior, el Comité desearía señalar que estas medidas tendrían el efecto de impedir que estos trabajadores negocien y determinen sus condiciones de empleo por vía de negociación colectiva, por lo cual se les privaría de uno de los principales medios de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para defender los intereses de sus afiliados y organizar su actividad (artículos 3 y 10 del Convenio núm. 87). El Comité recuerda igualmente que sólo los funcionarios públicos en la Administración del Estado pueden ser excluidos del proceso de negociación colectiva [véase 143.er informe, caso núm. 764 (Colombia), párrafo 87). En el presente caso, el Comité toma especialmente nota de la declaración del Gobierno con arreglo a la cual el Ministro competente no ha ejercido todavía las facultades previstas en el artículo 10 y tal vez no lo haga nunca, y que no se han publicado reglamentos en relación con esta materia.
3. 84. Respecto del alegato con arreglo al cual el Proyecto de ley 11 (si se tienen presentes las amplias facultades que el Proyecto de ley 6 otorga al Ministro para publicar directrices, establecer presupuestos escolares y dar instrucciones a los consejos de administración de escuelas para que los gastos no rebasen los limites presupuestarios) introducen controles permanentes sobre la negociación colectiva de los funcionarios, el Comité toma nota de que el artículo 12.] del Proyecto de ley 11 dispone que se atribuirá una importancia capital a la capacidad de pago del empleador del sector público. A este respecto, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual le incumbe determinar lo que la provincia puede permitirse para establecer en consecuencia su política fiscal y su presupuesto.
4. 85. El tenor de los artículos principales del Proyecto de ley 11 es el siguiente:
   • Articulo 4, 1), g). El Comisionado para la Estabilización de la Remuneración ... determinará si no se ha cumplido el artículo 12.1.
   • Artículo 9, 1). El Consejo ejecutivo establecerá directrices en materia de estabilización de la remuneración para limitar y estabilizar los planes de remuneración de los empleadores y de los empleados del sector público. 2) Estas directrices podrán comprender, aunque no se limiten a ello, disposiciones que especifiquen respecto de quién, cuándo y cómo: a) se mantendrá o reducirá una remuneración, o b) se limitarán los aumentos de remuneración.
   • Artículo 11. El Comisionado podrá, de motu proprio o a petición del empleador del sector público, del empleado del sector público o del representante de cada uno de ellos, pedir al mediador (designado en virtud del articulo 7) que preste servicios de mediación o de encuesta para ayudar al empleador, el empleado o sus representantes a concertar o establecer un plan de remuneración conforme a las disposiciones de la presente ley.
   • Articulo 12.1. Al concertar o establecer un plan de remuneración para los empleados del sector público, las partes en el plan o el empleador o el árbitro del sector público que establezcan el plan atribuirán una importancia primordial a la capacidad del empleador del sector público para pagar esta remuneración.
   • Artículo 14. El Comisionado estudiará todos los planes de remuneración presentados (como deben hacerlo los empleadores con arreglo al artículo 13) y determinará si estos últimos se ajustan a las directrices.
   • Artículo 15. Cuando el Comisionado determine que un plan de remuneración no corresponde a las directrices, a) lo notificará al empleador del sector público y a toda otra persona que el.. Comisionado estime apropiada, b) podrá notificar al empleador del sector público y a toda otra persona que el Comisionado estime apropiada la remuneración máxima admisible que el Comisionado estime corresponde a las directrices para este plan de remuneración, y c) ofrecerá a las partes en el plan de remuneración ... la oportunidad de concertar o establecer un plan que se ajuste a las directrices.
   • Artículo 16. A reserva de lo dispuesto en el artículo 15, cuando el Comisionado determine que un plan de remuneración no se ajusta a las directrices, el Comisionado podrá, de motu proprio o a petición de la parte interesada en el plan, ordenar que este plan se sujete a la parte 3.
   • Artículo 17. El Gabinete podrá establecer disposiciones relativas a la limitación y estabilización de la remuneración de los empleados del sector público. 2) .. El Gabinete podrá establecer disposiciones por las que. a) ... se exija una reducción de la remuneración, c) se autorice al Comisionado a establecer un grupo de empleados del sector público a los efectos de la aplicación de la disposición prevista en el párrafo a) ...
   • Artículo 20. El Comisionado examinará todo plan de remuneración sujeto a la presente parte [parte 3] y determinará si cumple sus disposiciones en materia de remuneración.
   • Artículo 21. Cuando el Comisionado compruebe que un plan de remuneración no cumple las disposiciones en la materia, ... b) notificará al empleador del sector público y toda otra persona que el Comisionado considere apropiada la remuneración máxima admisible que el Comisionado estime conforme a las disposiciones en materia de remuneración para este plan de remuneración, y c) ofrecerá a las partes en el plan de remuneración la oportunidad de concertar o establecer un plan conforme a las disposiciones en materia de remuneración.
   • Artículo 22, 1). A reserva de lo dispuesto en el artículo 21, cuando el Comisionado determine que un plan de remuneración no se ajusta a las disposiciones en la materia ... el Comisionado podrá establecer una orden que prohíba, en la forma en que lo estipule, que el empleador del sector público aplique un plan de remuneración que no se ajuste a las disposiciones en la materia, y pedir a un empleado del sector público que devuelva al empleador toda remuneración que no se ajuste a las disposiciones sobre el particular.
   • Artículo 24.1. La decisión u orden establecida por el Comisionado es definitiva y obligatoria.
   • Artículo 25, 1). El Comisionado podrá someter al Tribunal Supremo una copia de la decisión u orden que haya establecido como si se tratara de una orden del Tribunal. 2) Una orden o decisión presentada con arreglo a la presente sección se considerará a todos los efectos como orden obligatoria del Tribunal Supremo contra la cual no podrá interponerse ningún recurso.
5. 86. Tras un examen detenido de la ley, el Comité desearía recordar, con especial referencia a los artículos 17 y 25, que la disposición relativa a la necesidad de una aprobación ministerial antes de que un acuerdo colectivo entre en vigor no se ajusta a los principios de la negociación colectiva voluntaria establecidos en el Convenio núm. 98. Sin embargo, las objeciones del Comité respecto de la decisión con arreglo a la cual debe obtenerse del Gobierno una aprobación previa de los acuerdos colectivos no significa que no puede encontrarse la manera de persuadir a las partes en la negociación colectiva de tener voluntariamente presentes en sus negociaciones consideraciones relativas a la política económico-social del Gobierno y la salvaguardia del interés general. Para conseguirlo es necesario, en primer lugar, que los objetivos que han de ser reconocidos como de interés general se discutan extensamente con todas las partes interesadas a nivel nacional de conformidad con el principio establecido por la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113). El Comité también ha reconocido en el pasado [véase, por ejemplo, 187.° informe, caso núm. 874 (España), párrafo 482; y 208.° informe, caso núm. 1007 (Nicaragua), párrafo 389] que tal vez sea posible prever un procedimiento con arreglo al cual puedan señalarse a la atención de las partes interesadas, en determinados casos, consideraciones de interés nacional que pueden precisar un reexamen de los términos del acuerdo por su parte, aunque siempre sea preferible la persuasión que la compulsión. A ese respecto, el Comité observa en el presente caso que si el Comisionado estima que se han rebasado las directrices establecidas por el Gobierno con arreglo al artículo 9 en un convenio colectivo, éste podrá sujetarse con arreglo al articulo 16 al control directo de las disposiciones establecidas por el Gobierno en virtud del artículo 17, cuyo incumplimiento puede ser anulado por una orden del Comisionado, que tiene la posibilidad de aplicarla de la misma manera que una decisión del Tribunal Supremo. Por consiguiente, las directrices no son de carácter persuasivo y, además, no se desprende claramente de la información de que dispone el Comité si, al adoptarse el proyecto de ley 11, se reconoció que eran de interés general como exigen los principios antes mencionados.
6. 87. Por otra parte, en su examen anterior del caso, el Comité tuvo la oportunidad de estudiar la legislación que otorga al Gobierno la facultad de bloquear en su presupuesto aumentos de salario aceptados previamente por las partes en la negociación [véase 230.° informe, párrafo 573]. En el presente examen del caso, el Comité sólo puede reafirmar su conclusión anterior de que esta acción no es conforme con los principios de la libertad sindical. El Comité ha subrayado en el pasado [véase, por ejemplo, 211.° informe, caso núm. 1052 (Panamá), párrafo 155] la importancia que atribuye al principio de la autonomía de las partes en el proceso de negociación colectiva, principio éste que fue generalmente aceptado durante las deliberaciones preliminares que condujeron a la adopción por la Conferencia Internacional del Trabajo, en 1981, del Convenio sobre la negociación colectiva (núm. 154). De este principio se deduce que las autoridades públicas, por regla general, no deberían intervenir para modificar convenios colectivos libremente pactados. El Comité también quisiera recordar que el ejercicio de las prerrogativas de la autoridad pública en materia financiera de una manera que tenga por efecto impedir el cumplimiento de convenios colectivos que hayan previamente negociado los organismos públicos no es compatible con el principio de la libertad de negociación colectiva. Desearía repetir las conclusiones a que llegó en el párrafo 575 de su examen anterior del caso, cuando observó que con arreglo al programa del Gobierno en materia de estabilización de la remuneración, convenios colectivos libremente pactados o laudos arbítrales se convierten en pretendidos planes de compensación que deben ser sometidos al examen del Comisionado encargado del programa, que esto constituye una disuasión al recurso a negociaciones colectivas voluntarias [véase 176.° informe, caso núm. 823 (Chile), párrafo 23] y que, incluso cuando la intervención de las autoridades públicas tiene esencialmente por objeto asegurar que las partes en las negociaciones subordinen sus intereses a la política económica del Gobierno, independientemente del hecho de que estén o no de acuerdo con dicha política, esta situación es incompatible con el principio de la no injerencia por parte de las autoridades en el libre funcionamiento de las organizaciones de trabajadores [véase, por ejemplo, 65.° informe, caso núm. 266 (Portugal), párrafo 70]. Habida cuenta de que el proyecto de ley 11 se ha promulgado sin limitación de tiempo y de sus efectos perjudiciales en la libre negociación colectiva para los empleados públicos de Colombia Británica, el Comité confía en que las partes interesadas en un acuerdo considerado inaceptable por el Gobierno a causa de las implicaciones financieras que comporta, podrán llegar a acuerdos equitativos que serán respetados por éste.
7. 88. Finalmente, en lo que atañe al alegato de la organización querellante con arreglo al cual el artículo 2, 2) del proyecto de ley 26 menoscaba las normas mínimas al imposibilitar la aplicación de las disposiciones pertinentes de la ley sobre normas de empleo relativas a horas de trabajo, vacaciones, licencia de maternidad y despido, cuando se incluyen en un convenio colectivo, el Comité toma nota de la respuesta del Gobierno a cuyos efectos las disposiciones finales de esta ley contienen enmiendas que garantizan que ninguna disposición de la ley puede menoscabar las facultades y las obligaciones de la junta de relaciones de trabajo o injerirse en los convenios colectivos. El artículo 2 tiene ahora el siguiente tenor:
8. 1) A reserva de lo dispuesto en el párrafo 2, un requisito de esta ley o establecido con arreglo a la misma es un requisito mínimo, y se declara nulo todo acuerdo tendiente a que este requisito no se incluya en todo acuerdo mencionado en el párrafo 2.
9. 2) Cuando un acuerdo contenga una disposición relativa a un asunto mencionado en la parte 1 de la presente ley (horas de trabajo y horas extraordinarias, vacaciones anuales o remuneración de las vacaciones, terminación de la relación de empleo o despido y licencia de maternidad o embarazo) las correspondientes disposiciones de esta ley no serán aplicables respecto de las condiciones de empleo establecidas en este convenio colectivo.
10. 3) Cuando el convenio colectivo no contenga una disposición relativa a una de estas cuestiones, se considerará que la parte correspondiente de la presente ley se ha incluido en el convenio colectivo como parte de sus disposiciones.
11. 89. El Comité observa que el texto anterior del artículo 2 (un requisito de la presente ley o establecido en virtud de la misma es un requisito mínimo y, a reserva de lo dispuesto en esta ley y de las decisiones y órdenes legales del director, se declara nulo un acuerdo para suprimir este requisito) garantizaba la aplicación de ciertas normas mínimas respecto de las cuestiones consideradas. El Comité toma nota de que la organización querellante sostiene que la enmienda a la ley sobre normas de empleo ofrece un incentivo al empleador ya sea para negarse a negociar las condiciones de empleo establecidas en la ley o insistir en la negociación en que se apliquen normas inferiores a las que señala la ley, en el entendimiento de que una protección más favorable no podrá aplicarse estatutariamente; pero no disponiendo de información más detallada sobre las consecuencias prácticas de esta disposición, el Comité estima que no puede llegar a ninguna conclusión sobre este aspecto del caso.
12. 90. El Comité remite los diferentes aspectos legislativos del caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

Recomendación del Comité

1. 91. En esas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y en particular las conclusiones siguientes:
   • a) En relación con la amplia gama de circunstancias que justifican la terminación de la relación de empleo con arreglo al artículo 2, 1) del proyecto de ley 3, el Comité toma nota de que se ha previsto una revisión judicial de toda decisión en ese sentido, pero desearía recordar que motivos económicos no deberían utilizarse como pretexto para despidos basados en razones antisindicales.
   • b) En lo que se refiere a la amplia definición del "personal de dirección de categoría superior" con arreglo al articulo 10 del proyecto de ley 3, cuyos términos y condiciones de empleo son fijados por el Gobierno, el Comité recuerda que solamente los funcionarios públicos en la administración del Estado pueden ser excluidos del proceso de negociación colectiva.
   • c) En lo que atañe a la noción de "capacidad de pago" que establece el artículo 12, punto 1 del proyecto de ley 11 y el requerimiento de someter los convenios colectivos a examen (con arreglo a los artículos 14 y 20) de su cumplimiento con las directrices o reglamentos del Gobierno (establecidos en virtud de los artículos 9 y 17), el Comité:
   • i) Estima que la utilización de facultades financieras para bloquear el cumplimiento de convenios colectivos pactados previamente no es compatible con los principios de la libertad sindical y que la revisión de convenios colectivos pactados previamente constituye un desaliento para la utilización de la negociación colectiva voluntaria.
   • ii) Confía en que las partes interesadas en un acuerdo considerado inaceptable por el Gobierno a causa de las implicaciones financieras que comporta, podrán llegar a acuerdos equitativos que serán respetados por éste.
   • d) El Comité estima que el alegato con arreglo al cual el artículo 2, 2) del proyecto de ley 26 suprime el derecho de basarse en las normas mínimas establecidas en la ley sobre normas de empleo en materia de horas de trabajo, vacaciones, licencia de maternidad y despido, no requiere un examen más detenido.
   • e) El Comité remite los diferentes aspectos legislativos mencionados en este caso al examen de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.