Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 246, Noviembre 1986

Caso núm. 1332 (Pakistán) - Fecha de presentación de la queja:: 01-MAY-85 - Cerrado

1. 167. En su reunión de mayo de 1986, tras haber dirigido varias notificaciones y un llamamiento urgente al Gobierno para que enviara sus observaciones sobre los alegatos formulados por la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte, el Comité, de conformidad con su procedimiento, examinó el caso en cuanto al fondo sin haber recibido la respuesta del Gobierno. Sus conclusiones (víase 244.o informe, párrafo 64 a 77) fueron aprobadas por el Consejo de Administración en su 232.a reunión (mayo-junio de 1986).
2. 168. Inmediatamente después de que el Comité considerase el caso se recibió la respuesta del Gobierno contenida en una comunicación de 12 de mayo de 1986. Por ello, el Comité decidió examinar nuevamente el caso en su próxima reunión.
3. 169. Pakistán ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98); no ha ratificado, en cambio, el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Examen anterior del caso

1. 170. En su examen anterior del presente caso, el Comité hizo notar que el tema de la queja - prohibición del derecho a constituir sindicatos y llevar a cabo actividades sindicales en la compañía Líneas Aéreas Internacionales del Pakistán (PIA) - ya fue considerado en un caso anterior, en el que se impuso la prohibición en virtud del reglamento de la ley marcial núm. 52 de 1981. El Comité observó, en mayo de 1986, que el Gobierno había revocado el reglamento pero lo había sustituido por una enmienda a la ley sobre la PIA, la cual, al atribuir a los trabajadores de la empresa la condición de funcionarios públicos, tiene el mismo efecto práctico de denegarles determinados derechos sindicales.
2. 171. Un nuevo alegato sobre el caso hacía referencia a una disposición contenida en la ordenanza modificatoria de la PIA que faculta a la empresa para despedir a los trabajadores sin alegar razones y sin posible recurso ante los tribunales.
3. 172. El Consejo de Administración, por recomendación del Comité, aprobó las siguientes conclusiones en mayo-junio de 1986:
   • a) El Comité deplora que el Gobierno no haya enviado sus observaciones sobre este caso a pesar de las varias peticiones que formuló en ese sentido. Por consiguiente, el Comité se ha visto obligado a examinar el caso sin disponer de estas observaciones.
   • b) El Comité estima que la modificación de la ley sobre la compañía Pakistan International Air Lines, que considera a todos los empleados de la misma como funcionarios públicos, privándoles así de todo derecho de constituir sindicatos o llevar a cabo actividades sindicales, viola los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87.
   • c) El Comité insta al Gobierno a que adopte medidas apropiadas para modificar la ley sobre la compañía PIA de manera que los trabajadores de que se trata puedan establecer sindicatos de su elección funcionando libremente en defensa de los intereses profesionales de sus miembros, así como afiliarse a los mismos.
   • d) El Comité estima que la modificación de la misma ley que faculta al empleador para despedir o jubilar obligatoriamente a trabajadores de la PIA sin motivar su decisión y sin posibilidad de recurso, es contraria a los artículos 1 y 2 del Convenio núm. 98.
   • e) El Comité insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que el empleador no pueda despedir a trabajadores por razones sindicales y establezca la posibilidad de interponer recurso ante los tribunales.
   • f) El Comité señala este caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

B. Respuesta del Gobierno

1. 173. En su comunicación de 12 de mayo de 1986, el Gobierno describe la situación que le llevó a aprobar el reglamento de la ley marcial núm. 52 en 1981 y sus sucesivas ampliaciones hasta el 30 de junio de 1985. El Gobierno señala que se hizo necesario adoptar medidas drásticas para contrarrestar el que una mala administración, unas irregularidades financieras y un sindicalismo militante habían puesto en peligro grave la seguridad, eficacia y rentabilidad de la compañía. Hace notar que, conforme a lo dispuesto por el reglamento núm. 52, la dirección de la PIA pudo despedir al personal excedente liquidándole las prestaciones normales por terminación del contrato y tomar otras medidas a fin de restaurar la disciplina y la eficacia a tal extremo deterioradas que, por ejemplo, se había producido un caso de secuestro aéreo y otro de destrucción de un avión con la connivencia de los trabajadores de la PIA.
2. 174. Según el Gobierno, la situación de la PIA fue objeto de continuos exámenes y, cuando se decidió derogar la ley marcial en el país, se consideró que debería crearse un marco legal como alternativa pues las perspectivas para unas actividades sindicales normales en el seno de la PIA eran escasas. La ley sobre la PIA fue, pues, enmendada a fin de atribuir facultades razonables a la dirección para que pudiera poner fin a la relación de empleo de los trabajadores indisciplinados e improductivos y eximir así a la compañía de la aplicación de la ordenanza sobre las relaciones laborales. El Gobierno señala que, si bien los sindicatos se hallan prohibidos bajo la nueva ley, la dirección de la PIA mantiene estrechos contactos con las asociaciones profesionales y organizaciones asistenciales de los trabajadores. En cuanto a la tramitación de las quejas, los empleados tienen derecho a ser escuchados tras una notificación para presentar sus alegatos. La dirección debe asimismo notificar con un ménimo de tres meses de anticipación a los trabajadores antes de dar por concluidos sus contratos. A los trabajadores les queda la posibilidad de recurrir al tribunal del servicio público, y posteriormente al Tribunal Supremo de Pakistán. Asé pues, pueden recurrir a dos altos organismos judiciales para que se vean sus quejas.
3. 175. En cuanto a la continua prohibición de realizar actividades sindicales en la PIA, desde hace más de cinco años el Gobierno señala que es firme partidario del derecho a la libertad sindical de los trabajadores. Fue precisamente ello lo que le impulsó a ratificar los Convenios núm. 87 y 98. Según el Gobierno, la ley del país - a saber, la ordenanza de relaciones laborales - otorga plena protección a este derecho al señalar que los trabajadores podrán crear asociaciones y afiliarse a ellas, siguiendo los dictados de su voluntad, sin requerir autorización previa. La medida en que se ejerce este derecho por los trabajadores del Pakistán puede verse en el hecho de que, aparte varios sindicatos sin registrar aún, hay en la actualidad 6 170 sindicatos en el país con un total de 860 000 afiliados. Dichos trabajadores participan en actividades sindicales y desempeñan otras funciones institucionales como delegados de los trabajadores, miembros de los comités de empresa y representantes en la negociación colectiva (estos últimos suponen aproximadamente 1 400 personas en distintos establecimientos laborales de todo el país). Del total de más de 6,5 millones de trabajadores de la industria en Pakistán, tan sólo 18 678 integran la actual plantilla de la PIA. Según el Gobierno, de esta cifra unos 12 300 tendrían derecho a participar en actividades sindicales si éstas estuvieran permitidas. El Gobierno subraya que esta situación es debida a los motivos señalados anteriormente de que el derecho de sindicación se ha prohibido con carácter temporal y se han impuesto restricciones a 12 261 trabajadores de la PIA que representa una pequeña minoría de los trabajadores del país. Concluye que, como quiera que es una medida que se ha visto obligado a tomar para defender los intereses supremos nacionales, no debe considerarse que la misma constituye una grave violación del Convenio núm. 87.
4. 176. Por otro lado, el Gobierno señala que, a fin de contrarrestar las acciones terroristas, ha adoptado una serie de medidas de seguridad para proteger a los aviones de la PIA de posibles secuestros, entre ellas la creación de un organismo de seguridad llamado Policía de Seguridad de los Aeropuertos, en el que no se permiten las actividades sindicales. Añade que, como quiera que los trabajadores de dichas fuerzas de policía y de la PIA desarrollan su labor en los mismos lugares, la concesión de los derechos sindicales a una organización (esto es, la PIA) y la denegación a la otra (esto es, la Policía de Seguridad de los Aeropuertos) pondría en peligro los esfuerzos del Gobierno para proteger las vidas de los pasajeros y garantizar la seguridad de los aeropuertos y aviones. Tras poner el ejemplo de una reciente explosión causada por una bomba en el aeropuerto de Peshawar, el Gobierno mantiene que no puede eludir su suprema responsabilidad de proteger las vidas de sus ciudadanos en aras de los intereses de unos cuantos miles de trabajadores a los que se les ha negado sus derechos de sindicación sólo temporalmente.
5. 177. Por último, el Gobierno alude también a la repercusión financiera y política causada por los más de tres millones de refugiados que han entrado en el país y los actos de sabotaje dirigidos a presionar al Gobierno para que cambie de actitud acerca de determinadas cuestiones políticas. Señala que, habida cuenta de las circunstancias, no sería prudente dejar resquicios en la política seguida por las autoridades para hacer frente a los elementos subversivos.
6. 178. En conclusión, el Gobierno confirma que la ley marcial se derogó en enero de 1986 y que el Gobierno civil, integrado por representantes democráticamente elegidos, espera que la disminución de las tensiones externas y la labor de las instituciones democráticas contribuirán a crear una situación en la que la prohibición de actividades sindicales en determinadas organizaciones no tendrá especiales repercusiones. Reafirma que los trabajadores de la PIA podrán disfrutar de plenos derechos sindicales una vez que la situación de la compañía así lo permita.

C. Conclusiones del Comité

1. 179. El Comité ha tomado debida nota de la explicación detallada del Gobierno y de las razones esgrimidas para mantener en vigor la prohibición de constituir sindicatos y desarrollar actividades sindicales en la compañía Líneas Aéreas Internacionales del Pakistán. En particular, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que la prohibición, contenida en la ley sobre la PIA tal como quedó enmendada, tiene sólo carácter temporal y se derogará una vez que la situación de la compañía así lo permita.
2. 180. En primer lugar, el Comité considera que el Gobierno no ha justificado el argumento que intenta defender, esto es, que los graves problemas que sufre la compañía (entre otros la mala administración, la ineficacia y el sabotaje) se deberían a la existencia de un sindicato o al ejercicio de la actividad sindical. Por tanto, el Comité sólo puede lamentarse de que durante cinco años se haya denegado a los trabajadores de la compañía la posibilidad de ejercer sus derechos sindicales. En su examen anterior del presente caso, el Comité recordó que en un caso anterior sobre la misma cuestión ( caso núm. 1075, en el que se llegó a conclusiones definitivas en el 218. informe, párrafos 273 a 285, noviembre de 1982) consideró similares argumentos esgrimidos por el Gobierno para justificar la llamada prohibición temporal, si bien llegó a la conclusión de que tales restricciones, aun cuando sólo fuesen de carácter temporal, constituyen una infracción a la libertad de sindicación. Se recordó asimismo que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones estimó que esta prohibición bajo la ley marcial era contraria al Convenio núm. 87.
3. 181. En estas condiciones, el Comité considera que no se han presentado nuevos hechos que justifiquen un cambio de sus anteriores conclusiones sobre el presente caso, a saber que habida cuenta de lo dispuesto en los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87, en el que se prevé que los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción (incluidos todos los funcionarios públicos), tendrán derecho a afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes y que dichas organizaciones podrán ejercer sus actividades con plena libertad. En consecuencia, el Comité insta al Gobierno para que adopte las medidas necesarias para enmendar la ley sobre la compañía Líneas Aéreas Internacionales del Pakistán a fin de que se reconozcan de nuevo plenos derechos sindicales a los trabajadores en cuestión y que se permita a las organizaciones que éstos constituyan ejercer libremente sus actividades de defensa y promoción de sus intereses profesionales. Al tiempo que señala este aspecto del caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas adoptadas para que se reconozcan de nuevo plenos derechos sindicales a los trabajadores de la PIA.
4. 182. En cuanto a la disposición recogida en la ley tal como ha quedado enmendada por la que se faculta a la compañía a despedir a los trabajadores sin alegar razones y sin que éstos puedan recurrir ante los tribunales, el Comité dispone ahora de la descripción hecha por el Gobierno del procedimiento de queja. Según lo dispuesto en el nuevo artículo 10, 2) (que se reprodujo en el examen previo del caso), parece que los trabajadores que se vean perjudicados podrán, en su calidad de funcionarios públicos, recurrir ante uno de los tribunales del servicio público que crea el Presidente y están presididos por un juez de un alto tribunal. Si bien la ley de los tribunales del servicio público de 1973 no hace referencia a la posibilidad de recurrir ante el Tribunal Supremo del Pakistán, el Comité observa que, según el Gobierno, es posible un posterior recurso ante el mismo.

Recomendación del Comité

1. 183. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe, y en particular las conclusiones siguientes:
   • a) El Comité considera que la enmienda hecha a la ley de la compañía Líneas Aéreas Internacionales del Pakistán, por la que se considera a todos los trabajadores de dicha compañía funcionarios del Estado, y les priva de esta manera del derecho a crear sindicatos o realizar actividades sindicales, viola los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87.
   • b) El Comité insta nuevamente al Gobierno a que adopte las medidas adecuadas para enmendar la ley de la PIA para que los trabajadores de dicha compañía puedan constituir o afiliarse a organizaciones de su propia elección que funcionen con entera libertad para defender y promover los intereses profesionales de sus miembros.
   • c) El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas tomadas para que se reconozcan plenos derechos sindicales a los trabajadores de la PIA.
   • d) El Comité señala este aspecto del caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.