Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 243, Marzo 1986

Caso núm. 1350 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 08-OCT-85 - Cerrado

1. 293. La Confederación Mundial de Organizaciones de Profesionales de la Enseñanza (CMOPE) presentó una queja contra el Gobierno del Canadá/Colombia Británica, en una comunicación de 8 de octubre de 1985 en nombre de su afiliada, la Federación de Maestros de Colombia Británica, y transmitió más informaciones en un carta de 18 de diciembre de 1985. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de 20 de enero de 1986.
2. 294. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 295. La CMOPE, en su carta de 8 de octubre de 1985, alega que a los maestros contratados por las comisiones escolares en Colombia Británica se les deniegan los derechos de negociación colectiva. Afirma que el Gobierno no ha tenido en cuenta las recomendaciones del Comité con respecto al caso núm. 1173 y ha adoptado nuevas medidas para reducir los ingresos de las comisiones escolares, limitar el derecho de las comisiones escolares a negociar los salarios de sus empleados, determinar de antemano el resultado de las negociaciones y el arbitraje e imponer el principio de capacidad de pago como el único factor determinante del resultado de la negociación dejando a las juntas de arbitraje sin ningún poder.
2. 296. Más específicamente, la CMOPE se refiere a las restricciones legislativas siguientes:
3. 1) la ley sobre escuelas, de 1979 (que rige la negociación colectiva de los maestros) que limita el ámbito de la negociación a las cuestiones monetarias de "salarios y gratificaciones";
4. 2) la ley (provisional) de financiación de la educación, de 1982, en su forma enmendada, que modifica unilateralmente el ejercicio financiero de las comisiones escolares a fin de que cada comisión deba establecer su presupuesto final para su aprobación por el Ministro de Hacienda antes de que se pueda terminar la negociación colectiva o de que se conozcan los fallos de las juntas de arbitraje;
5. 3) la directiva núm. 1/86 del Ministerio de Hacienda, de 4 de abril de 1985, publicada en virtud de la ley de administración financiera, que impone severas sanciones - en forma de reducciones de las subvenciones - a las comisiones escolares que tratan de liberar fondos para los aumentos salariales reduciendo el número de maestros contratados;
6. 4) las enmiendas de la ley de estabilización de la remuneración, de 1982, en su forma enmendada, que autorizan al interventor a anular cualquier convenio colectivo o laudo arbitral que se considere incompatible con el resultado deseado por el Gobierno.
7. 297. La CMOPE adjunta a su queja una copia de varios laudos arbitrales (Junta de Fideicomisarios de la Enseñanza del Distrito de Vancouver contra Asociaciones de Maestros de Escuelas Primarias y Secundarias de Vancouver, de 28 de junio de 1985, y Asociaciones de Maestros de Sunshine Coast y Powell River contra Juntas de Fideicomisarios de la Enseñanza de los Distritos Escolares de Sunshine Coast y Powell River, de 30 de mayo de 1985, y otros) de los que se desprende que los árbitros, si bien reconocen que deben respetar el criterio de capacidad de pago de la ley de estabilización de la remuneración, consideran que las restricciones actuales sobre el procedimiento arbitral son inaceptables. El siguiente extracto de uno de los laudos resume la crética del querellante sobre la situación actual de la negociación colectiva de los maestros en esta provincia:
   • Nos hemos referido anteriormente a la legislación, reglamentos y directivas que están actualmente en vigor. El problema radica en que de acuerdo con la situación establecida o creada de forma tan confusa, las disposiciones presupuestarias esbozadas están actualmente vigentes, los fideicomisarios (comisiones escolares) no tienen ninguna facultad con respecto a la capacidad de pago y esta junta de arbitraje no tiene poder para adoptar ninguna medida eficaz con el fin de conceder un aumento que, por lo demás, estaría plenamente justificado. Los maestros nos han pedido que no tengamos en cuenta estas trabas y que dictemos un laudo en el que se reconozcan los méritos de su postura y se afirme nuestra independencia con respecto a esas restricciones y/o directivas gubernamentales. Teniendo presente la tradicional independencia de los árbitros y la conveniencia de dictar un laudo sólo a base de sus mítitos, la tentación de actuar de esta forma era grande pero, en la realidad, no sería más que un gesto sin sentido, que tendría como resultado nuevas remisiones al interventor, nuevas devoluciones y una pérdida de tiempo y de dinero por todas las partes sin ningún resultado útil.
8. 298. En su carta de 18 de diciembre de 1985, la CMOPE explica que la Federación de Maestros de Colombia Británica había impugnado la directiva núm. 1/86 del Ministerio de Hacienda por no estar autorizada por la ley. En el Tribunal de Primera Instancia el juez primero de Colombia Británica decidió que la directiva era válida. El Tribunal de Apelación (cuya sentencia de 21 de noviembre de 1985 se envéa adjunta) determinó que era nula dado que una directiva no puede dejar sin efecto la ley sobre escuelas, que sólo da a las comisiones escolares el derecho de decidir el número de maestros contratados y que rige el procedimiento de negociación salarial. En la sentencia se critica de forma enérgica la injerencia legislativa en el procedimiento arbitral.

B. Respuesta del Gobierno

1. 299. En su comunicación de 20 de enero de 1986, el Gobierno recuerda que la evolución del programa de estabilización de la remuneración - que constituye el tema del caso núm. 1173 remitido por la CMOPE - está directamente relacionada con las difíciles condiciones económicas que han aquejado a Colombia Británica desde 1981. Cita el desempleo, la pérdida de ingresos y los acuerdos sobre aumentos salariales en el sector público que fueron del 14,4 por ciento en 1981. La respuesta detallada del Gobierno a los alegatos relativos a ese programa se reproducen en el contexto del caso núm. 1329, en los párrafos 173 a 181 de este informe.
2. 300. En respuesta a los alegatos específicos de la CMOPE sobre la negociación colectiva de los maestros, el Gobierno señala que la Federación de Maestros de Colombia Británica impugnó ante los tribunales las disposiciones de la ley sobre escuelas que rigen el ámbito de la negociación colectiva. Por consiguiente, considera inadecuado examinarlas hasta que se resuelva el caso ante los tribunales. Sin embargo, desea afirmar que el alegato relativo a la falta de respuesta del Gobierno a las peticiones de enmienda de esta ley es engañoso. Estas peticiones son bastante recientes y están relacionadas con el descontento resultante del hecho de que el sector de la enseñanza esté cubierto por el programa de estabilización de la remuneración. Señala que la cobertura legislativa alternativa - y más amplia - (por ejemplo, con arreglo al Código del Trabajo) fue votada únicamente por una pequeña mayoría de delegados en la asamblea de 1983 de la Federación de Maestros de Colombia Británica. Según el Gobierno, la ley sobre escuelas deniega el derecho de huelga pero permite la alternativa de arbitraje obligatorio de los salarios de los maestros cuando las partes no logran llegar a un acuerdo.
3. 301. En lo que se refiere a la ley (provisonal) de financiación de la educación, el Gobierno afirma que se aprobó para limitar el gasto público en materia de educación durante un período en que los ingresos gubernamentales eran reducidos y había una grave recesión. Por medio de esta ley, el gobierno provincial ha determinado el presupuesto de las comisiones escolares, pero no les exige que repartan sus presupuestos de ninguna forma particular. Por consiguiente, la ley no impide que se puedan negociar los ajustes salariales. Esta ley quedará automáticamente derogada el 31 de diciembre de 1986 (artículo 61). Además, el Gobierno ha anunciado que el poder de imposición local se devolverá a los distritos escolares a partir del 1.o de julio de 1986, es decir, seis meses antes de la expiración de la legislación.
4. 302. El Gobierno admite que puede existir cierta confusión en cuanto a la intención y el objetivo de la directiva núm. 1/86 del Ministerio de Hacienda. Afirma que su propósito es asegurar la calidad de la educación y el mantenimiento de los puestos del personal docente. Según el Gobierno, la directiva no impide la negociación de aumentos salariales cuando estos aumentos no tienen como resultado la pérdida de empleos para los maestros. Cita estadísticas que muestran que ha habido un aumento medio anual de un 1,72 por ciento en la remuneración total de los maestros contratados a tiempo completo durante 1985-1986. En lo que se refiere a la decisión del Tribunal de Apelación sobre esta directiva, el Gobierno considera que la decisión por mayoría se basa en un tecnicismo jurídico; no invalida el derecho básico del Gobierno de establecer un procedimiento que limite la financiación de las comisiones escolares locales que utilicen el despido de personal docente como medio de financiación de los aumentos salariales de otros maestros.
5. 303. En lo que se refiere a la supuesta injerencia gubernamental por medio de declaraciones ministeriales (enumeradas detalladamente por la CMOPE en el contexto del caso núm. 1329, párrafo 172 del presente informe), el Gobierno afirma que el Ministro de Educación simplemente ha escrito a las comisiones escolares para avisarles de que cualquier aumento salarial negociado tendrá que ser financiado mediante los presupuestos ya asignados a los distritos escolares.

C. Conclusiones del Comité

1. 304. El Comité ha procedido a un examen minucioso de la ley de estabilización de la remuneración, de 1982 y de la ley (provisional) de financiación de la educación, de 1982 en el contexto del caso núm. 1173 y adoptó conclusiones definitivas en su reunión de mayo de 1984 (véase el 234.o informe, párrafos 75 a 91). Los nuevos aspectos introducidos en el presente caso consisten en 1) alegatos de que la permanencia del programa de estabilización de la remuneración, en particular, el concepto de capacidad de pago de los empleadores y las limitaciones sobre el arbitraje casi han destruido la negociación colectiva de los maestros y 2) alegatos de que las enmiendas de 1985 a la ley y la directiva núm. 1/86 del Ministerio de Hacienda han contribuido a empeorar la situación.
2. 305. En lo que se refiere al primero de los nuevos aspectos anteriormente citados, el Comité ha emprendido un nuevo examen detallado de la ley de estabilización de la remuneración en el contexto del caso núm. 1329 y, por consiguiente, en el presente caso, remitirá las conclusiones a las que llegó en ese caso (véanse los párrafos 183 a 188).
3. 306. Además, el Comité tuvo ocasión, durante su examen del caso núm. 1173, de examinar la ley (provisional) de financiación de la educación que permite al Gobierno bloquear completamente los aumentos presupuestarios - salariales que hubieran sido anteriormente convenidos por las partes en las negociaciones (véase 230.o informe, párrafo 573). En el caso actual, el Comité únicamente puede suscribir su conclusión anterior de que esa medida no es compatible con los principios de libertad sindical. El Comité ha subrayado en otras ocasiones la importancia que atribuye al principio de la autonomía de las partes en el proceso de negociación colectiva, principio éste que fue generalmente aceptado durante las deliberaciones preliminares que condujeron a la adopción por la Conferencia Internacional del Trabajo, en 1981, del Convenio sobre la negociación colectiva (núm. 154). De ello se deduce que las autoridades públicas, por regla general, no deberían intervenir para modificar convenios colectivos libremente pactados. Por otra parte, el Comité también desearía recordar que el ejercicio de las prerrogativas del poder público en materia financiera de una manera que tenga por efecto impedir el cumplimiento de los convenios colectivos que hayan negociado los organismos públicos, no es compatible con el principio de la libertad de negociación colectiva. Señala que la vigencia de esta ley terminará, en la práctica, en julio de 1986 y, jurídicamente, en diciembre de 1986.
4. 307. Dado que la directiva núm. 1/86 del Ministerio de Hacienda ha sido anulada por el Tribunal de Apelación de Colombia Británica, el Comité considera que no tendría ningún sentido examinar su conformidad con los principios de libertad sindical de la OIT. Asimismo, el Comité opina que el alegato del sindicato querellante sobre la injerencia gubernamental a través de presiones hechas a las comisiones escolares empleadoras no está suficientemente justificado y no requiere un examen más detenido.
5. 308. Con respecto a la ley sobre escuelas, el Comité señalará, en primer lugar, que esta legislación, al denegar, como hace, el derecho de huelga de los maestros no está de acuerdo con el principio de que la prohibición de la huelga, que es una forma legítima de defensa de los intereses económicos y sociales de los trabajadores, debería limitarse a los funcionarios públicos que actúan en nombre de las autoridades públicas o a los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de toda o parte de la población. Además, cuando se limitan o se prohíben las huelgas se debería dar una protección adecuada a los trabajadores para compensarles por la limitación que ello supone sobre su libertad de acción mediante el establecimiento de procedimientos de conciliación y de arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en los que las partes pudieran participar en cada fase y en los que los laudos, una vez dictados, se aplicaran plenamente y de forma inmediata.
6. 309. El Comité expresa la esperanza de que el Gobierno examinará nuevamente las disposiciones legislativas que se han impugnado en este caso.
7. 310. En lo que se refiere al supuesto ámbito limitado de la negociación de los maestros en virtud de la ley sobre escuelas, el Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno con relación a esta ley y de que está pendiente de un fallo judicial. Recuerda que en los casos anteriores (véase, por ejemplo, 139.o informe, casos núms. 743 y 744 (Japón), párrafo 211), con respecto a los alegatos relativos a la negativa de negociar colectivamente acerca de determinadas cuestiones del sector público, el Comité repitió la opinión de la de que "existen ciertas cuestiones que corresponden, evidentemente, de modo primordial o esencial, a la dirección y funcionamiento de los asuntos del Gobierno; estas cuestiones pueden considerarse de modo razonable fuera del alcance de la negociación". Es igualmente claro que algunas otras cuestiones son primordial o esencialmente cuestiones que se refieren a condiciones de empleo y que estas cuestiones no se debería considerar que están fuera del ámbito de la negociación colectiva realizada en una atmósfera de buena fe y de confianza recíprocas. El Comité espera que el Tribunal, en su examen del caso relativo a la ley sobre escuelas, tendrá en cuenta estos principios. El Comité pide al Gobierno que le envíe una copia de la sentencia sobre este caso.

Recomendación del Comité

1. 311. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
   • a) Con respecto a la revisión del programa de estabilización de la remuneración del sector público, que está en vigor desde 1982 en virtud de la ley de estabilización de la remuneración, el Comité señala que ha examinado nuevamente dicha legislación en su reunión actual en el contexto del caso núm. 1329 y, por consiguiente, remite a las conclusiones a las que ha llegado sobre esta cuestión.
   • b) En lo que se refiere a los alegatos relativos a la ley (provisisonal) de financiación de la educación, considera que el recurso a las prerrogativas del poder público en materia financiera para impedir el cumplimiento de los convenios colectivos anteriormente negociados no está de acuerdo con los principios de libertad sindical. Toma nota de que esta ley expirará, en la práctica, en julio de 1986 y, jurídicamente, en diciembre de 1986.
   • c) El Comité considera que el alegato relativo a la directiva núm. 1/86 del Ministerio de Hacienda y la injerencia del Gobierno a través de presiones dirigidas a las comisiones escolares no requieren un examen más detenido.
   • d) El Comité señala a la atención del Gobierno los principios afirmados en el párrafo 308 anteriormente citado y expresa la esperanza de que el Gobierno examinará nuevamente la legislación.
   • e) El Comité señala a la atención del Gobierno el principio afirmado en el párrafo 310 anteriormente citado sobre el ámbito de la negociación; pide al Gobierno que le envíe una copia de la sentencia sobre el caso relativo a la ley sobre escuelas.