Informe provisional - Informe núm. 254, Marzo 1988

Caso núm. 1406 (Zambia) - Fecha de presentación de la queja:: 15-MAY-87 - Cerrado

1. 450. En una comunicación de 15 de mayo de 1987, el Congreso de Sindicatos de Zambia (ZCTU) presentó una queja por violaciones de los derechos sindicales contra el Gobierno de Zambia. Presentó nuevos alegatos en sendas comunicaciones de 24 de septiembre y 19 de octubre de 1987. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de 26 de octubre y 9 de noviembre de 1987 y 5 de enero de 1988.
2. 451. Zambia no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98); se ha ratificado el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135).

A. Alegatos del querellante

1. 452. El ZCTU, en su comunicación de 15 de mayo de 1987, alega en primer lugar que en virtud de una decisión de 1983, comunicada al querellante en marzo de 1984, el Gobierno prohibió que los dirigentes sindicales se dirigiesen a los trabajadores durante las celebraciones del 1 de mayo sin aducir razones importantes. Declara que ello constituye una injerencia en las actividades sindicales contraria al Convenio núm. 87 y que viola también las disposiciones constitucionales de Zambia, que garantizan la libertad de reunión y de asociación. Según explica, durante las festividades del 1. de mayo celebradas con anterioridad a la prohibición, los dirigentes sindicales habían desempeñado un papel importante en la tribuna de oradores pronunciando discursos relacionados exclusivamente con temas socioeconómicos, si bien el Gobierno les acusó de aprovechar la ocasión para vilipendiar a los dirigentes del país.
2. 453. Según el ZCTU, en 1986 propuso que se examinase la celebración de la Fiesta del Trabajo, si bien las autoridades con las que se puso en contacto (el Ministro de Trabajo y el Secretario General del partido en el poder, el Partido Unificado de Independencia Nacional) informaron que no tenían por quí reunirse con representantes del sindicato ni adoptar una decisión al respecto. Ante semejante inacción, el Consejo General del ZCTU decidió, en febrero de 1987, que si las cosas no cambiaban el movimiento laboral se abstendría de participar en las celebraciones del 1 de mayo. Tanto el Secretario General del partido como el Presidente protestaron contra la postura adoptada por el ZCTU, y la prensa acusó a los dirigentes sindicales de recibir ayuda financiera para fomentar el descontento entre el público. El Presidente amenazó incluso con hacer uso de sus poderes constitucionales para disolver el sindicato, según señala el ZCTU.
3. 454. En segundo lugar, el querellante alega que, en la práctica, los huelguistas y sus dirigentes pueden ser despedidos, lo que constituye una violación de las garantías previstas por el Convenio núm. 135, ratificado por Zambia. El ZCTU señala que en tal caso también se infringe la ley de relaciones laborales de Zambia, que garantiza a los trabajadores el derecho a participar en actividades sindicales, incluidas las huelgas, en cualquier circunstancia. De los recortes de periódicos que se adjuntan a la queja se desprende que, tras una serie de huelgas presuntamente "ilegales" realizadas en marzo y abril de 1987, a los empleadores se les autorizó a despedir a los huelguistas, quienes debieron solicitar su readmisión laboral.
4. 455. En tercer lugar, el querellante alega que el Gobierno se ha injerido en los asuntos sindicales al autorizar al partido político gobernante a organizar la formación de dirigentes sindicales en el extranjero, sin el conocimiento ni la aprobación del ZCTU ni de sus organizaciones afiliadas. Al respecto, adjunta la copia de una circular administrativa enviada por un consejo de distrito a todos los sindicatos de su zona en la que se solicitan los nombres de todos los dirigentes sindicales para "que el partido pueda examinar quí dirigentes sindicales podrían realizar cursos en el extranjero", así como una copia de las objeciones hechas por el ZCTU ante semejante forma de actuar. Asimismo, se facilita una copia de la respuesta que el Secretario General del Partido Unificado de Independencia Nacional envió el 12 de enero de 1987 al ZCTU, en la que dice:
   • Espero que no tengan inconveniente en que el partido seleccione a aquellos candidatos que pueden seguir cursos, bien en el país o en el extranjero, si algunos de ellos están afiliados al movimiento sindical. Como ya deben saber, en el pasado seleccionamos a los candidatos para recibir una formación en las esferas de la guardia nacional, el ejército o la educación política sin consultar necesariamente a todos los interesados. Lo mismo cabe decir de aquellas personas que se han seleccionado para asistir a cursos fuera de la República de Zambia. Bajo ningún concepto trata el partido de socavar el movimiento sindical, pues atribuye un gran valor a la asistencia del sindicato, como lo demuestra la experiencia pasada. Espero que con ello se aclare cualquier temor que pueda haber surgido.
5. 456. A este respecto, el ZCTU subraya que participa activamente en la educación de los trabajadores por medio de los recursos y organismos puestos a su disposición. No obstante, cree que tiene derecho a conocer el tipo de formación para el que se escoge a sus miembros y, sobre todo, a que se le consulte cuando el partido propone la asistencia a cursos de formación para dirigentes sindicales ya sea en el país o en el extranjero.
6. 457. En un tílex de 24 de septiembre de 1987, el ZCTU se lamenta de que a su regreso de la 73.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en junio de 1987, los pasaportes del Secretario General del sindicato, N.L. Zimba (miembro suplente trabajador en el Consejo de Administración de la OIT), y del presidente, F.J. Chiluba, fueron confiscados por el Gobierno sin aducir motivos, a la vez que pide que se devuelvan los pasaportes en el más breve plazo. El 19 de octubre de 1987, el secretario general del ZCTU informó a la OIT que tanto sus actividades sindicales como las del Sr. Chiluba - sobre todo las visitas al extranjero - seguían estando drásticamente reducidas por la confiscación de sus pasaportes. El Sr. Zimba temía que, pese a la invitación cursada por la OIT para que participase como miembro suplente en la 238.a reunión (noviembre de 1987) del Consejo de Administración, las autoridades no le dejarían salir de Zambia.

B. Respuesta del Gobierno

1. 458. En su comunicación de 27 de octubre de 1987, el Gobierno informa que la confiscación de los pasaportes de los Sres. Chiluba y Zimba no obedeció a motivos malívolos; las autoridades tenían fundadas razones para retirar los pasaportes a dichas personas a su regreso de la Conferencia Internacional del Trabajo. Ante todo, señala el Gobierno, debe tenerse en cuenta que ambas personas son ciudadanos de Zambia y que el Gobierno tiene poderes discrecionales para extender o retirar pasaportes a sus nacionales atendiendo a determinadas circunstancias. Asimismo, el Gobierno señala que se reserva el derecho a mantener con sus ciudadanos la relación que estima debida sin que medien injerencias indebidas. Según añade, los Sres. Chiluba y Zimba pueden recurrir ante las autoridades para que les reexpidan un nuevo pasaporte.
2. 459. El 9 de noviembre de 1987 el Gobierno respondió a un telegrama enviado por la OIT el 29 de octubre en el que se reflejaba la gran preocupación que sentían los participantes en la 14.a Conferencia Internacional de Estadígrafos del Trabajo por la ausencia del Sr. F.J. Chiluba, a quien el Consejo de Administración había nombrado representante de los trabajadores ante dicha Conferencia (que se celebró del 28 de octubre al 6 de noviembre). El Gobierno de Zambia decía en su comunicación que no podía dar garantías sobre la participación de los Sres. Chiluba y Zimba en la 14.a Conferencia Internacional de Estadígrafos del Trabajo y en la reunión del Consejo de Administración, respectivamente. Según ponía de relieve, la confiscación de los pasaportes de ambas personas no guardaba relación alguna con sus actividades sindicales sino que era debida a cuestiones de seguridad, por lo que el asunto no era negociable. Señalaba que la política seguida por la República de Zambia era la de fortalecer el movimiento sindical para hacerlo eficaz, pero que el movimiento sindical de Zambia no se limitaba sólo a los Sres. Chiluba y Zimba. Añadía que habría podido asegurarse la participación de un representante de los trabajadores de Zambia en la 14.a Conferencia Internacional de Estadígrafos del Trabajo si no se hubiera insistido en que fuese el Sr. Chiluba. Según el Gobierno, en Zambia había otros muchos sindicalistas que podrían haberse beneficiado de su participación en a la 14.a Conferencia Internacional de Estadígrafos del Trabajo.
3. 460. En su carta de 5 de enero de 1988, el Gobierno señala que no ha ratificado los Convenios núms. 87 y 98, si bien añade que, por su pertenencia a la OIT, la República de Zambia respeta algunos principios de la libertad sindical y el derecho a organizarse. Según añade, los sindicatos se hallan establecidos en Zambia en virtud del artículo 23 de la Constitución y de las disposiciones recogidas en la ley de relaciones del trabajo. En el artículo 4 de dicha ley se reconoce a los trabajadores el derecho a participar en la creación de sindicatos, a tomar parte en las actividades sindicales y a ser elegido o nombrado para el desempeño de cargos sindicales. La contravención de este artículo está sancionada con penas legales. El Gobierno subraya que, en la práctica, los trabajadores de Zambia disfrutan de los derechos que les reconoce el artículo 4 de la ley de relaciones del trabajo y estima que los alegatos que se esgrimen en la presente queja carecen de todo fundamento.
4. 461. Respecto a la Fiesta del Trabajo, el Gobierno explica que se celebra el 1 de mayo y se ha declarado fiesta nacional pública; dicho día se consagra a rendir tributo a todos los trabajadores, no sólo a los asalariados afiliados a un sindicato, por su contribución al desarrollo del país. La organización de las celebraciones del 1 de mayo se lleva a cabo conjuntamente por el movimiento sindical, las organizaciones de empleadores y los representantes del Gobierno. No es, pues, correcto decir que el movimiento sindical no participa en la organización de los festejos.
5. 462. Según el Gobierno, el 1 de mayo se caracteriza en Zambia por la organización de marchas y desfiles en los que se otorgan condecoraciones a los trabajadores que más han destacado, y normalmente un funcionario de alto rango preside las ceremonias. Ahora bien, en 1985, el Gobierno prohibió a los sindicalistas organizar desfiles en dicha festividad, pues la experiencia había demostrado que la ocasión se aprovechaba por aquíllos para pronunciar discursos enardecidos en los que se avivaba la discordia y la desunión, por lo que representaban un peligro para la seguridad de la nación; ni siquiera a los dirigentes políticos se les autoriza a pronunciar discursos, salvo a Su Excelencia el Presidente que dirige un discurso a todo el país la víspera de las celebraciones del 1 de mayo. Según señala el Gobierno, ello no debe considerarse un amordazamiento del movimiento sindical, pues éste tiene amplias oportunidades de dar a conocer sus puntos de vista a travís de numerosas instituciones del partido y del Gobierno en las que se halla debidamente representado.
6. 463. Por lo que respecta a la presunta violación del Convenio núm. 135 por la posibilidad de despido de los trabajadores en huelga y sus dirigentes, el Gobierno señala que el Convenio núm. 135, ratificado por Zambia, no dice nada en concreto sobre el derecho de huelga. No obstante, Zambia reconoce el recurso a la huelga como un arma de los trabajadores para la defensa de sus intereses, siempre que la misma se lleve a cabo dentro del marco legal. El Gobierno indica que la convocatoria de huelgas se halla regulada por el artículo 116 de la ley de relaciones del trabajo y los estatutos sindicales; antes de convocar la huelga debe efectuarse una votación, en caso contrario los huelguistas incumplen sus contratos de empleo y el empleador puede considerar que se ha puesto fin a la relación laboral. Según añade el Gobierno, en virtud del mencionado artículo se prohíbe a los trabajadores que desempeñan servicios esenciales declararse en huelga bajo pena de persecución penal, si bien hasta la fecha no se ha recurrido nunca a dicha medida. Con el fin de impedir las huelgas salvajes, el Gobierno debe notificar a los trabajadores de las repercusiones que podrían desencadenarse si llevan a cabo huelgas ilegales e inconstitucionales. El alegato del ZCTU sobre el despido de los huelguistas es por tanto, señala el Gobierno, engañoso.
7. 464. En cuanto a la formación de dirigentes sindicales en el extranjero, el Gobierno observa que le incumbe la responsabilidad de formar a sus ciudadanos en todos los aspectos de la conducta humana por medio de sus instituciones o de los acuerdos bilaterales firmados con otros países u organizaciones. El Gobierno se reserva el derecho de seleccionar a los candidatos más adecuados para asistir a tales cursos. La intención del Gobierno en este caso concreto es formar a dirigentes sindicales bien calificados. Según el Gobierno, no hay ningún motivo para creer que el partido y su Gobierno albergan otras intenciones y que la selección de dirigentes sindicales para su formación sin la participación del sindicato es una forma de amordazar al movimiento sindical y socavar su independencia. En realidad, lo que el Gobierno desea es su independencia, pues uno de los fines de la política gubernamental es fomentar el desarrollo de un fuerte movimiento sindical. El Gobierno se refiere a la carta enviada el 12 de enero de 1987 por el secretario general del partido al ZCTU como prueba de que el partido no desea en modo alguno socavar las bases del movimiento sindical.
8. 465. Por último, respecto a las presuntas amenazas del Jefe del Estado para disolver el ZCTU, el Gobierno señala que dicho sindicato cumple lo dispuesto en la ley de relaciones del trabajo y que sus objetivos son la representación de los intereses de los trabajadores y la participación en el desarrollo socioeconómico del país. Observa, no obstante, que si el ZCTU se desvía de sus objetivos es obligación suya efectuar la oportuna corrección. Esta, según añade el Gobierno, tiene que ver con la dirección del sindicato.

C. Conclusiones del Comité

1. 466. El Comité observa que en el presente caso cabe distinguir cuatro tipos distintos de alegatos sobre el libre ejercicio de los derechos sindicales por la Confederación querellante:
   • a) la prohibición que pesa desde 1985 sobre los dirigentes sindicales de dirigirse a los trabajadores con ocasión del 1 de mayo;
   • b) la posibilidad de despedir a los trabajadores en huelga en violación del Convenio núm. 135;
   • c) la injerencia llevada a cabo por el partido político en el poder en la formación de sindicalistas, y d) la confiscación por las autoridades de los pasaportes del presidente del ZCTU, Sr. F.J. Chiluba, y del secretario general, Sr. N.L. Zimba.
2. 467. Por lo que se refiere a la participación de dirigentes sindicales en las celebraciones del 1 de mayo, que sigue estando prohibida pese al intento de modificar las medidas en vigor para 1987, el Comité observa que la postura del Gobierno es que los sindicalistas han abusado de la ocasión y puesto en peligro, por tanto, la seguridad nacional. El Comité observa, empero, que no se han presentado pruebas por las que se demuestren excesos verbales o políticos en los últimos discursos pronunciados por los sindicalistas con ocasión del 1 de mayo. En consecuencia, el Comité no puede sino señalar a la atención del Gobierno los principios reconocidos de libertad sindical por los que el derecho a organizarse y participar en reuniones y manifestaciones públicas, sobre todo con ocasión del 1 de mayo, constituyen un aspecto importante de los derechos sindicales (véase 233.er informe, caso núm. 1054 (Marruecos), párrafo 333), y que para el pleno ejercicio de los derechos sindicales se requiere la libre circulación de información, opiniones e ideas, lo que implica que los trabajadores y sus organizaciones disfruten de libertad de opinión y expresión en sus reuniones y en el curso de cualquier otra actividad sindical. (Véase 217.o informe, caso núm. 963 (Granada), párrafo 538.) El Comité expresa la esperanza de que el Gobierno tendrá presente estos principios en lo referente a las celebraciones del 1. de mayo de 1988.
3. 468. En cuanto a la posibilidad de despedir a los trabajadores en huelga, el Comité observa a partir de los recortes de prensa enviados por el ZCTU que a algunos empleadores se les instó a tomar tales medidas durante los conflictos laborales desencadenados en las minas de cobre en 1987, es decir, que está documentada la amenaza de adopción de medidas antisindicales. En consecuencia, el Comité desea recordar que en general el recurso a medidas de extrema gravedad, como el despido de trabajadores por haber participado en una huelga, implica un serio riesgo de abuso y constituye una violación de la libertad sindical (Véase, por ejemplo, 234. informe, caso núm. 1179 (República Dominicana), párrafo 297.). No obstante, el Comité observa que en el caso presente no está claro si los despidos se llevaron realmente a cabo.
4. 469. El Comité toma nota de la negativa del Gobierno en el sentido de que su política de formación sea una forma de amordazar al movimiento sindical, si bien a partir de la circular administrativa enviada por el querellante puede verse que es al partido político en el poder al que, en último término, corresponde la elección de los dirigentes que habrán de asistir a cursos en el extranjero. El Comité confía en que estos amplios poderes atribuidos al partido no se extiendan a la selección de sindicalistas para participar en cursos de organización puramente sindical dondequiera que sea, lo cual, desea señalar al Gobierno, como se deduce claramente del principio de no injerencia en los asuntos de las organizaciones de trabajadores, debe quedar en última instancia en manos de la organización de trabajadores o institución educativa responsable de las actividades de formación.
5. 470. En cuanto a la confiscación efectuada por las autoridades de los pasaportes del presidente y el secretario general del sindicato querellante, lo que impidió su participación en dos reuniones de la OIT, el Comité observa que la firme negativa del Gobierno a devolver dichos documentos a los interesados parece basarse en dos motivos bien diferenciados: razones de seguridad (que, por otro lado, no se precisan) y la referencia hecha a posibles cambios en el equipo directivo del ZCTU si el sindicato pierde el rumbo. Si bien el Comité ha señalado siempre que los trabajadores y sus organizaciones deben observar la legislación del país, ha puesto igualmente de relieve en casos como el presente que es importante que ningún delegado ante cualquier órgano o conferencia de la OIT, al igual que ningún miembro del Consejo de Administración, se vea obstaculizado, impedido o disuadido de llevar a cabo sus funciones o de cumplir su mandato. (Véanse, por ejemplo, 61. er informe, caso núm. 271 (Chile) párrafo 50; 83.er informe, caso núm. 399 (Argentina), párrafo 301; 217.o informe, caso núm. 1104 (Bolivia), párrafo 315. 315) Aparte de la protección específica concedida a los miembros del Consejo de Administración en virtud del artículo 40 de la Constitución de la OIT, para permitirles ejercer sus funciones relacionadas con la Organización con toda independencia, el Comité debe subrayar que la participación en calidad de sindicalista en las reuniones organizadas por la OIT es un derecho sindical fundamental. Incumbe por consiguiente a los gobiernos de todo Estado Miembro de la OIT, abstenerse de toda medida que impida a un representante de una organización de empleadores o de trabajadores ejercer su mandato con plena libertad e independencia. En particular, un gobierno no debe retener los documentos necesarios para tales fines.
6. 471. El Comité está especialmente preocupado por la actitud que mantiene el Gobierno, pues los Sres. Chiluba y Zimba ya fueron con anterioridad objeto de otra queja contra Zambia (véase 217. informe, caso núm. 1080, párrafos 70 a 79, aprobado por el Consejo de Administración en mayo de 1982) sobre su detención en cumplimiento de la ley sobre el mantenimiento de la seguridad pública. Si bien apelaron y finalmente fueron puestos en libertad y el querellante retiró su denuncia, el Comité tomó nota de la declaración del querellante de que la puesta en libertad era definitiva y que de ello no se desprenderían consecuencias negativas para los dirigentes sindicales en cuestión.
7. 472. En el presente caso el Comité insta al Gobierno a que respete aquellos principios básicos de los derechos sindicales que el Gobierno mismo reconoce como derivados de su pertenencia a la OIT, con independencia de la ratificación de cualquier convenio concreto sobre libertad sindical. El Comité pide, pues, al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se devuelvan los pasaportes, en especial para que el secretario general del ZCTU y miembro suplente trabajador ante el Consejo de Administración de la OIT, Sr. N.L. Zimba, pueda participar plenamente en las reuniones de la OIT, al tiempo que le pide que le mantenga informado sobre la evolución del caso.

Recomendación del Comité

1. 473. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) El Comité estima que la participación en calidad de sindicalista a una reunión organizada por la OIT es un derecho sindical fundamental. El Comité pide encarecidamente al Gobierno que restituya sin demora los pasaportes del presidente y el secretario general del ZCTU para que puedan participar plenamente en las reuniones internacionales sindicales y de la OIT, y le pide que le mantenga informado de la evolución del presente caso.
   • b) El Comité señala a la atención del Gobierno la importancia de la participación de los dirigentes sindicales - si así lo desean - en las celebraciones del 1 de mayo y expresa su esperanza de que el Gobierno tenga en cuenta este principio durante las celebraciones del 1 de mayo de 1988.
   • c) El Comité confía en que la elección de sindicalistas para participar en cursos de formación organizados por sindicatos, dondequiera que se celebren, quede en manos de la organización de trabajadores o institución educativa responsable de tales actividades y no venga dictada por ningún partido político.