Informe definitivo - Informe núm. 254, Marzo 1988

Caso núm. 1418 (Dinamarca) - Fecha de presentación de la queja:: 10-JUL-87 - Cerrado

1. 200. Por medio de una comunicación de 10 de julio de 1987, el Sindicato de Marinos de Dinamarca presentó una queja contra el Gobierno de Dinamarca por violación de los derechos de negociación colectiva. El Gobierno comunicó su respuesta en una carta de 2 de noviembre de 1987.
2. 201. Dinamarca ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 202. En su comunicación de 10 de julio de 1987, el Sindicato de Marinos de Dinamarca alega que el Mediador Público intervino, mediante un proyecto de laudo de 11 de febrero de 1987 (del que se adjunta copia), para imponer y renovar los convenios colectivos entre las organizaciones y las distintas empresas agrupadas bajo la Federación de Empleadores de Dinamarca, por un lado, y el Sindicato de Marinos, por otro, en contra de lo dispuesto por los Convenios núms. 87 y 98.
2. 203. El Sindicato querellante señala que el Mediador Público está al frente de la Junta de Conciliación, una institución de carácter gubernamental integrada por tres personas, y es nombrado por el Ministro de Trabajo al igual que los otros dos mediadores, extendiéndose su competencia sobre todo el país por un período de tres años de conformidad con la ley sobre la conciliación de los conflictos de trabajo de 1934, tal como se halla enmendada. Según el artículo 12 de dicha ley, tiene la facultad de agrupar "como una entidad" varios proyectos de convenios o laudos. Dicha "entidad" se somete seguidamente a votación para su aceptación entre los afiliados de los diversos sindicatos interesados y los empleadores.
3. 204. El querellante (que no está afiliado a la Federación Sindical Danesa, LO) señala que en enero de 1987 entabló negociaciones con su correspondiente interlocutor, la Asociación de Armadores de Dinamarca (que está afiliada a la Confederación de Empleadores de Dinamarca), para examinar el convenio colectivo que había de expirar el 1.o de marzo de 1987. Al mismo tiempo, y por lo que respecta al sector metalúrgico, tras concluir las negociaciones (el 15 y 16 de enero de 1987) se firmaron las actas de su convenio colectivo por la Asociación de Empleadores del Metal (afiliada a la Confederación de Empleadores de Dinamarca) y el Sindicato de Metalúrgicos de Dinamarca (afiliado a la LO). Por lo que se deduce de las actas parece que no había más reclamaciones pendientes en el sector del metal, y el Sindicato de Metalúrgicos recomendó a sus miembros que lo votaran favorablemente. Asimismo, entre el 16 de enero y el 11 de febrero de 1987, se firmaron unas actas similares para el sector privado del mercado de trabajo por parte de la Federación de Empleadores de Dinamarca y la LO.
4. 205. El querellante señala que a principios de febrero de 1987 fue convocado por el Mediador Público, según lo dispuesto por el artículo 3(2) de la ley sobre conciliación de los conflictos de trabajo, para participar en las negociaciones relativas a la elaboración del convenio entre el sindicato y la Asociación de Armadores. El 11 de febrero el Mediador Público, de conformidad con el artículo 4(3) de la mencionada ley, presentó un proyecto de laudo en el que se recogían las actas de los días 15 y 16 de enero sobre el sector del metal y otras actas similares firmadas por organizaciones afiliadas a la Confederación de Empleadores de Dinamarca y la LO. Pese a las objeciones planteadas por el Sindicato de Marinos, el Mediador Público determinó asimismo que el proyecto de laudo de 11 de febrero debía considerarse "como una entidad" respecto de los convenios negociados para el resto del sector privado.
5. 206. El querellante resalta que esta vinculación dentro de un mismo proyecto de laudo hacía que el Sindicato de Marinos no tuviera en realidad influencia alguna sobre la adopción o rechazo del convenio, pues la LO cuenta con más de 700 000 afiliados con derecho a voto, mientras que el Sindicato de Marinos agrupa en total a unos 5 000 marinos, de los cuales - por razones técnicas - sólo a 1 000 se les reconoce el derecho de voto. El proyecto de laudo fue adoptado por aproximadamente 170 000 votos a favor, frente a unos 150 000 en contra. Entre los miembros del Sindicato de Marinos el proyecto fue rechazado por 982 votos en contra y sólo 6 a favor.
6. 207. Según el Sindicato de Marinos, presentó el proyecto de laudo del Mediador Público al Defensor del Pueblo del Parlamento danís (Ombudsman), quien el 19 de febrero de 1987 anunció que por cuestiones de principio no podía manifestar su opinión sobre las disposiciones de la ley sobre conciliación de los conflictos de trabajo pues las mismas habían sido sometidas al fallo del Tribunal de Trabajo.
7. 208. El Sindicato de Marinos presentó asimismo una demanda contra el Mediador Público ante el Tribunal de Trabajo, el cual, en una sentencia de 9 de abril de 1987, falló que la presentación del proyecto de laudo por parte del Mediador Público era coherente con las disposiciones de la ley sobre conciliación de los conflictos de trabajo.
8. 209. El querellante señala que, si bien el Sindicato de Metalúrgicos de Dinamarca y otras organizaciones de trabajadores no han presentado una queja por el tratamiento dado a sus convenios negociados por el Mediador Público, a su juicio no estaba justificada su intervención presentando proyectos de laudos para dichas organizaciones, pues ya se había suscrito voluntariamente un convenio entre las partes.
9. 210. Por último, el querellante subraya que el Mediador Público no tenía ninguna razón para decidir que los proyectos de laudo para las organizaciones afiliadas a la Confederación de Empleadores de Dinamarca y la LO (en las que en cualquier caso se había firmado ya un convenio) deberían considerarse "como una entidad" con el proyecto de laudo dictado para el Sindicato de Marinos y la Asociación de Armadores de Dinamarca. Señala que en ningún momento se consideró necesaria la intervención del Gobierno. Además, estima que el proyecto de laudo del Mediador Público, que dicta convenios que tienen una vigencia de cuatro años - mientras que lo normal en Dinamarca son los convenios por un período de dos años -, supera con creces el período razonable durante el que la renovación de los convenios podría imponerse, en caso contrario, a los sindicatos.
10. 211. En conclusión, el querellante alega que dicha intervención del Gobierno ha privado al Sindicato de Marinos no sólo de la posibilidad de negociar libremente la renovación de su convenio (incluido el posible rechazo de la propuesta de renovación y, como último recurso, la convocatoria y realización de una huelga para alcanzar mejores resultados en la negociación), sino también de convocar oportunamente una huelga. Señala que el Mediador Público intervino en la negociación colectiva - al presentar un proyecto de laudo global 18 días antes del 1.o de marzo de 1987, esto es, la fecha de preaviso para el convenio entre la Asociación de Armadores y el Sindicato de Marinos, cuando aún no se había convocado ninguna huelga ni cierre patronal - en un momento en que su presencia era de todo punto innecesaria. Al respecto, el Sindicato señala que - con independencia de cualquier preaviso de terminación - los convenios colectivos siguen vigentes hasta que no se convoca una huelga o cierre patronal, requiriéndose al menos 14 días después de notificarse el preaviso.

B. Respuesta del Gobierno

1. 212. En su comunicación de 2 de noviembre de 1987, el Gobierno explica el desarrollo homogíneo experimentado por el conjunto del mercado de trabajo organizado en Dinamarca como consecuencia del ciclo de renegociación de los convenios colectivos en la primavera de cada segundo año, por lo general a partir del 1.o de marzo o el 1.o de abril (en función del sector). Señala que una de las ventajas de este sistema es que facilita a las empresas la planificación de la producción y del trabajo porque de ese modo se evita que existan grandes diferencias entre un sector laboral y otro. Con el fin de conseguir dichos resultados paralelos en el mercado de trabajo, las partes tradicionalmente tratan de coordinar la renovación de los convenios colectivos renovables el 1 de marzo, los cuales sirven a su vez de modelo para los que deben renovarse el 1 de abril.
2. 213. El Gobierno subraya que la Junta de Mediación Pública fue creada para asistir a las partes en todo lo relativo a la renovación de los convenios colectivos y que la única función del Mediador Público es contribuir a la conclusión de los convenios entre las partes; en algunos casos ello se consigue mediante la presentación de un proyecto de laudo que es propuesto por íl y, posteriormente, es votado por los trabajadores y los empleadores interesados. Según el Gobierno, el Mediador Público no puede sentirse obligado en sus actividades por instrucciones del Gobierno o las autoridades políticas.
3. 214. Según el Gobierno, el hecho de que prácticamente todos los convenios colectivos se renegocien al mismo tiempo significa únicamente que debe encontrarse una solución global para la negociación colectiva. De lo contrario, se correría el riesgo de que en el caso de que se acordara la renovación de los convenios colectivos en la práctica totalidad de los sectores del mercado de trabajo, pero persistiera el desacuerdo en unos pocos sectores menores, podrían suscitarse conflictos laborales y acciones de solidaridad en todo el mercado de trabajo, incluso en aquellos sectores en que ya se concluyó el convenio. Con el fin de prevenir dicha situación, señala el Gobierno, la ley de conciliación recoge la cláusula llamada de "vinculación". Por medio de ella el Mediador Público puede decidir que un proyecto de laudo se extienda a varios convenios colectivos, en cuyo caso éstos quedan sujetos a una votación global. Según el Gobierno, dichos proyectos de laudo que comprenden toda una serie de convenios colectivos son muy comunes en Dinamarca; por ejemplo, el 1.o de marzo se acordó la renovación entre las organizaciones afiliadas a la LO y a la Confederación de Empleadores de Dinamarca de los convenios colectivos en el sector de la agricultura y de los del personal docente en el sector público.
4. 215. El Gobierno señala que en la primavera de 1987, los empleadores y trabajadores de la industria metalúrgica llegaron con relativa rapidez a un acuerdo sobre las bases de renovación de su convenio colectivo; con posterioridad, otras partes que estaban negociando llegaron a un acuerdo para la renovación de sus respectivos convenios sectoriales en términos más o menos parecidos a los de la industria metalúrgica. Un rasgo común a todas estas negociaciones para la renovación fue que los convenios concluidos por las partes se recogiesen en un proyecto de laudo que debía proponer el Mediador Público para resolver los problemas existentes en aquellos sectores en que los convenios colectivos debían renovarse a partir del 1.o de marzo. La finalidad que se perseguía con ello era dar una solución de carácter general a la negociación, evitar sobre todo en lo posible que los resultados alcanzados en un sector pudieran considerarse peores que los alcanzados en otro.
5. 216. Según el Gobierno, cuando el Mediador Público presentó su proyecto de laudo el 11 de febrero de 1987 recogió en él, tal como entendieron las partes afectadas por el laudo, aquellos convenios que se habían concluido sin la asistencia del Mediador Público. Los convenios renovados con la ayuda del Mediador Público contenían unas cláusulas que correspondían a los suscritos sin su mediación. Como consecuencia de ello se impugnó el contenido del proyecto de laudo ante el Tribunal de Trabajo, alegando que dicho proyecto no debería haber incluido las cláusulas acordadas sin la asistencia del Mediador Público. El Gobierno señala, empero, que el 9 de abril de 1987 el Tribunal de Trabajo falló (se adjunta una copia de la sentencia) que el Mediador Público no se había excedido en sus facultades, y resaltó que los resultados de la negociación alcanzados sin la asistencia del mismo "no se habían puesto de manifiesto en los convenios concluidos", esto es, las cláusulas recogidas en las actas sólo darían lugar a convenios colectivos si se desprendieran unos resultados similares de las negociaciones que se celebraban en el resto del mercado de trabajo. Si en contra de lo esperado no sucedía tal cosa, podrían desencadenarse paros laborales en dichos sectores; al respecto, el Gobierno señala que, de hecho, se intercambiaron notificaciones de preaviso de conflicto laboral entre las partes de dichos sectores, incluso en aquellos casos en que las cláusulas en cuestión habían sido voluntariamente convenidas. El Tribunal de Trabajo falló, en consecuencia, que el Mediador Público podía incluir los resultados de dichas negociaciones en su proyecto de resolución de febrero en un intento de alcanzar una solución global válida para todos los sectores en cuestión.
6. 217. En conclusión, el Gobierno pone de relieve que las normas recogidas en la ley sobre conciliación de los conflictos de trabajo - incluida la vinculación que refleja el principio de solidaridad dentro del movimiento sindical - se basan en los deseos y propuestas de los interlocutores sociales, una tradición que se remonta a comienzos del siglo en Dinamarca. De esta forma, la ley salvaguarda los intereses de los interlocutores sociales y no los del Estado. La cláusula de vinculación, señala el Gobierno, se ha vuelto absolutamente necesaria para el ejercicio de la libre negociación colectiva de un modo aceptable para la mayoría.

C. Conclusiones del Comité

1. 218. El Comité observa que los hechos del presente caso no se discuten: tanto el querellante como el Gobierno señalan que el 11 de febrero de 1987 el Mediador Público, en el ejercicio de su facultad discrecional, propuso un proyecto de laudo para la renovación por un período de cuatro años de todos los convenios que habían de expirar el 1.o de marzo de 1987 en aquellas esferas del sector privado dependientes de la Confederación de Empleadores de Dinamarca y la Federación Sindical Danesa, que específicamente incluyen los convenios suscritos entre la Confederación de Empleadores y el Sindicatos de Marinos de Dinamarca.
2. 219. Ambas partes convienen asimismo en que el 9 de abril de 1987 el Tribunal de Trabajo falló que el Mediador Público no se había excedido en el ejercicio de sus facultades al incluir en el proyecto de laudo algunas cláusulas que se habían negociado libremente por otras partes.
3. 220. Lo que el querellante critica es que esta intervención del Gobierno en la libre negociación colectiva, que se hallaba ya en marcha por lo que se refiere a los marinos, no era necesaria y que la imposición de un convenio suscrito voluntariamente en la industria metalúrgica a todo el sector privado resulta excesiva y de interpretación demasiado amplia.
4. 221. El Gobierno estima, por otro lado, que la vinculación de un proyecto de laudo para los marinos con otros convenios para el sector privado en general (por medio de la cláusula de "vinculación" que se recoge en el artículo 12 de la ley sobre conciliación de los conflictos de trabajo) era necesaria como parte del enfoque global que se atribuye a la negociación colectiva en Dinamarca. A este propósito, cita varios ejemplos para mostrar que dicha vinculación de varios convenios sectoriales en una resolución no tiene nada de raro. El Gobierno señala, asimismo, que dicha cobertura normalmente redunda en beneficio de todas las organizaciones de trabajadores interesadas, pues de esa forma se consiguen mejorar los malos resultados de una negociación. De hecho, el Gobierno pone de relieve que, en el presente caso, los otros sindicatos del sector privado no sólo esperaban, sino que expresamente incluían en las actas en que se resumían sus negociaciones (en especial, en el sector metalúrgico), que sus resultados se incorporasen en el proyecto de laudo que el Mediador Público esperaba presentar, pues de lo contrario irían a la huelga.
5. 222. El Comité observa que esta es la segunda ocasión en los últimos años en que se le ha requerido para examinar la intervención del Gobierno de Dinamarca en el proceso de negociación colectiva del sector privado. Si bien la legislación que se hallaba en cuestión en el caso anterior (véase 243.er informe, caso núm. 1338, párrafos 209 a 247, aprobado por el Consejo de Administración en marzo de 1986, seguido de no se critica aquí, el Comité observa que se ve obligado a recordar al Gobierno los mismos principios fundamentales que entonces, a saber: que un aspecto básico de la libertad sindical es el derecho que tienen las organizaciones de trabajadores a negociar libremente los salarios y condiciones de empleo con los empleadores y sus organizaciones, y que cualquier restricción que se haga a la libre determinación de los salarios debe imponerse como medida excepcional y sólo en cuanto sea necesario, sin exceder de un período razonable; dichas restricciones deben ir acompañadas de las garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores.
6. 223. El Comité debe, pues, examinar si la intervención del Gobierno el 11 de febrero de 1987 estuvo justificada a la luz de los cuatro criterios que se exponen a continuación. Primero, el Comité observa que el mítodo utilizado no era excepcional por lo que se refiere a los hechos. La facultad discrecional que ejerce de officio el Mediador Público, según la ley sobre conciliación de conflictos de los trabajo, para convocar a negociaciones a las partes que ya están elaborando un convenio y su facultad discrecional para vincular varios convenios sectoriales en un mismo documento de proyecto de laudo existen desde hace muchos años y, según el Gobierno, se han utilizado con frecuencia. A continuación se recogen las disposiciones pertinentes de la mencionada ley:
   • Artículo 3
7. 1) Cuando hay motivos para temer un conflicto laboral o éste se ha producido ya, y cuando el mediador que se ocupa de la cuestión atribuye una importancia social a las consecuencia y magnitudes del mismo, puede - si las negociaciones se han llevado a cabo según lo acordado entre las partes y se han declarado por una de ellas como concluidas sin avenencia, bien a iniciativa propia o a petición de una de las partes - pedir a las partes enfrentadas que se sienten a negociar. El mediador puede igualmente, a iniciativa propia o a instancias de una de las partes en una fase previa, colaborar en la elaboración de nuevos convenios, aun cuando las negociaciones mantenidas entre las partes no se hayan declarado concluidas sin avenencia. (...)
8. 2) Las partes deberán acatar el requerimiento hecho por el mediador. (...)
   • Artículo 12
9. 1) El mediador puede decidir en los proyectos de laudo presentados por él en que se preví la solución general de un conflicto que dichos proyectos deberán considerarse parcial o totalmente como una entidad, con independencia de cómo se organicen las distintas organizaciones profesionales implicadas en el conflicto (ya sea como sindicatos locales independientes, sindicatos nacionales u organizaciones de empleadores, o agrupadas como miembros de una fusión de sindicatos locales, sindicatos nacionales u organizaciones de empleadores). Ahora bien, en dichas agrupaciones de proyectos de laudo que se extienden a varias organizaciones profesionales no deberán incluirse las integradas por el personal supervisor, etc. (...)
10. 3) En caso de que el mediador decida que se consideren como una entidad varios proyectos de laudo, la decisión sobre si los proyectos así agrupados se han adoptado o rechazado por las organizaciones interesadas deberá hacerse comparando los resultados de las diversas organizaciones profesionales afectadas por el mismo.
11. 224. Segundo, el Comité observa que, como señala el querellante, la propuesta del proyecto de laudo de 11 de febrero fue presentada cuando aún no se había llegado a la fecha límite para convocar una huelga. Al respecto, el Comité observa en particular que ni el Gobierno ni el querellante facilitan información alguna sobre si la negociación se hallaba bloqueada o planteaba problemas. La imposición por parte del Mediador Público del proyecto de laudo, en el sector concernido, en ese preciso momento fue, por tanto, prematura a juicio del Comité.
12. 225. Tercero, el Comité observa que la legislación contiene ciertas cláusulas protectoras, pues un proyecto de laudo vinculante debe someterse al voto de las partes en cuestión. Ahora bien, el Comité desearía subrayar al respecto que el mismo Sindicato de Marinos votó abrumadoramente (por 982 votos en contra y 6 a favor) contra el proyecto de resolución. El Comité desearía pues recordar, como ha hecho en casos anteriores, que la extensión de un convenio a todo un sector de la actividad, en contra de las opiniones manifestadas por la organización que representa a la mayoría de los trabajadores en una categoría cubierta por el convenio ampliado, puede limitar el derecho a la libre negociación colectiva de dicha organización mayoritaria, y que gracias a dicho sistema pueden extenderse los convenios en que se recogen disposiciones susceptibles de empeorar las condiciones de trabajo de la categoría de trabajadores en cuestión. (Véanse, entre otros, 217.o informe, caso núm. 1087 (Portugal), párrafo 223, y 250.o informe, caso núm. 1364 (Francia), párrafo 136.)
13. 226. Por último, el Comité observa que el Gobierno no ha ofrecido ninguna justificación para explicar por quí el proyecto de laudo de 11 de febrero de 1987 renovaba los términos y condiciones del empleo para el conjunto del sector privado por un período de cuatro años, cuando el período usual de vigencia de los convenios colectivos era de dos años. A juicio del Comité, la imposición de un período tan largo antes de que las negociaciones puedan reiniciarse excede el período razonable al que se hace referencia en el principio de negociación colectiva anteriormente mencionado. Este aspecto del caso inquieta de modo especial al Comité, pues observa que ya en el otro caso reciente sobre Dinamarca (mencionado anteriormente) se criticaba una ley de marzo de 1985 sobre la renovación y ámbito de los convenios colectivos que hacía imposible la negociación colectiva para períodos de dos años. El Comité reconoce, no obstante, que el proyecto de laudo con una validez de cuatro años fue aprobado por la mayoría en el sector privado por 170 000 votos a favor frente a 150 000 en contra.

Recomendación del Comité

1. 227. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) El Comité considera que la intervención de officio hecha por el Mediador Público para imponer un proyecto de laudo sobre todo el sector privado, cuando una categoría del sector se hallaba negociando su propio convenio, infringía el principio de la libre negociación colectiva para la regulación de los términos y condiciones del empleo mediante los convenios colectivos, recogido en el artículo 4 del Convenio núm. 98.
   • b) El Comité considera que dicha renovación de los convenios colectivos por un período de cuatro años no sólo excede el período razonable sino que es contraria a las tradiciones de la negociación colectiva en Dinamarca, en donde normalmente los convenios se suscriben por dos años.
   • c) El Comité señala el presente caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en el marco del Convenio núm. 98 ratificado por Dinamarca.