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- 62. Por comunicación de 26 de agosto de 1987, la Asociación
- de Internos de
- Hospital de Dinamarca (AIHD) presentó una queja por
- violaciones de la libertad
- sindical contra el Gobierno de Dinamarca. En cartas de 1.o de
- octubre de 1987,
- 8 de febrero de 1988 y 13 de febrero de 1989 el querellante
- envió información
- adicional y alegatos. El Gobierno remitió sus observaciones en
- comunicaciones
- de 10 de diciembre de 1987, 22 de noviembre de 1988 y 17 de
- 63. Dinamarca ha ratificado el Convenio sobre la libertad
- sindical y la
- protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el
- Convenio sobre el
- derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm.
- 98) y el
- Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración
- pública, 1978
- (núm. 151).
A. Alegatos del querellante
A. Alegatos del querellante
- 64. En su comunicación de 26 de agosto de 1987, la AIHD
- alega que el
- Gobierno violó los Convenios núms. 87, 98 y 151 cuando el
- Parlamento danís
- aprobó, el 8 de mayo de 1987, la ley núm. 246 "sobre cambios
- en el horario de
- trabajo para los internos del servicio de salud pública y sobre la
- renovación
- y extensión de sus convenios colectivos" (se adjunta una copia
- de la ley). En
- la ley se preví que todos los convenios colectivos suscritos
- entre la
- Asociación de los Consejos de los Condados, el ayuntamiento
- de Copenhague, el
- ayuntamiento de Frederiksberg y el Ministerio de Finanzas de
- Dinamarca como
- empleadores, por un lado, y la AIHD, por otro, extienden su
- vigencia del 1.o
- de abril de 1987 hasta el 1.o de abril de 1989, prorrogándose
- ciertos términos
- (a saber, la media de horas de trabajo a la semana y los ajustes
- salariales
- especiales) hasta el 1.o de abril de 1991. Además, según los
- artículos 6 y 7
- de la ley, el Ministro de Finanzas deberá crear un consejo en el
- que se hallen
- representadas por igual las distintas partes con el fin de
- determinar ciertos
- aspectos de las condiciones de trabajo (como el trabajo,
- horarios,
- remuneración de los médicos que prestan servicio de guardia
- desde su
- residencia); el consejo debe decidir sobre dichas cuestiones
- antes del 1.o de
- septiembre de 1987, o de lo contrario habrá de nombrar un
- mediador para que
- arbitre con carácter coercitivo, en otras palabras, para que dicte
- una
- resolución de los conflictos obligatoria para las partes.
- 65. El querellante explica que la ley fue adoptada para impedir
- una huelga
- legal que llevaba a cabo la AIHD en algunos departamentos y
- pabellones de
- ciertos hospitales públicos. La huelga, que había sido
- debidamente notificada
- de acuerdo con la ley, fue en un principio aplazada por el
- Servicio de
- Conciliación. Ahora bien, al no conseguir alcanzar el mediador
- público una
- solución aceptable para todas las partes, la AIHD decidió
- ejercitar sus
- derechos laborales legales y convocó finalmente la huelga
- proyectada.
- 66. Según el querellante, la huelga, que sólo se autorizó por un
- período
- máximo de 22 días, no afectó a los servicios de urgencia y en
- general no puede
- decirse que creara una situación de emergencia pública, pues
- la AIHD mantuvo
- los servicios de urgencia. En el "acuerdo general entre la
- Asociación de
- Consejos de los Condados, el ayuntamiento de Copenhague, el
- ayuntamiento de
- Frederiksberg y el Ministerio de Finanzas, por un lado, y la
- Asociación de
- Internos de Hospital, por otro" sobre los servicios de urgencia
- durante el
- período de huelga legal, suscrito el 9 de marzo de 1987 (se
- adjunta una copia
- del mismo), las partes convinieron entre otras cosas lo siguiente:
- en caso de
- sobrevenir una catástrofe podrá convocarse a todo el personal
- médico en
- huelga; en ocasiones excepcionales o situaciones de urgencia
- el número de
- internos de hospital determinado por los convenios locales
- podrá aumentarse
- durante un breve período siempre que medie un acuerdo; y los
- internos de
- hospital que trabajen podrán realizar aquellos trabajos que sean
- urgentes, que
- no puedan aplazarse o que se requieran con el fin de evitar
- consecuencias
- perjudiciales para la salud o la capacidad física de las personas.
- A juicio
- del querellante el acuerdo muestra que, en aras del interés del
- público en
- general y de los pacientes en particular, estimó conveniente no
- hacer un uso
- pleno del derecho legal a la huelga que le ampara. Por otro
- lado, la AIHD
- añade que una gran mayoría de los médicos de hospital de
- Dinamarca son
- funcionarios y que, por tanto, no pueden hacer uso del derecho
- de huelga;
- dichos funcionarios podían, pues, pasar a desempeñar los
- servicios de urgencia
- durante la huelga convocada por los internos.
- 67. La AIHD estima que el Gobierno danís decidió poner fin a
- su huelga legal
- contraviniendo de ese modo las obligaciones recogidas en los
- instrumentos
- internacionales de la OIT, no con el fin de ayudar a los
- pacientes en aquellos
- casos en que la vida corre riesgo, sino únicamente para aliviar
- algunas
- posibles consecuencias a largo plazo de la huelga, en concreto,
- la posibilidad
- de que se formen listas de espera de enfermos no graves en
- espera de recibir
- asistencia médica.
- 68. El querellante subraya que la renovación y extensión
- obligatoria de los
- convenios colectivos de los que era parte fue una medida
- adoptada
- unilateralmente por el Gobierno, que de esa forma no deja
- ninguna posibilidad
- para ejercer su derecho a negociar, al tiempo que la actual
- intervención
- legislativa impide a los internos del hospital ejercer su derecho a
- la huelga.
- La AIHD lamenta en particular que no se le consultara antes de
- producirse la
- intervención del Gobierno y que no se le dejara ninguna
- posibilidad de influir
- sobre la postura del Gobierno.
- 69. Según el querellante, el Gobierno danís cuenta ya con un
- largo historial
- de intervención en el proceso de negociación colectiva,
- habiéndose visto otros
- sindicatos sometidos a dicha intervención en el curso de 1987.
- Esta práctica
- ha suscitado recientemente críticas por parte de la OIT: la AIHD
- se refiere a
- las quejas presentadas ante la OIT en 1985 por la Federación
- Sindical Danesa
- (LO) y la Confederación de Empleados Asalariados y
- Funcionarios (FTF) (caso
- núm. 1338) que dieron origen a críticas sobre la conducta del
- Gobierno danís
- respecto de las obligaciones internacionales contraídas de
- acuerdo con los
- convenios de la OIT ratificados. Dicho caso constituye la
- tercera ocasión en
- que se produce una intervención del Gobierno en asuntos
- regulados por
- convenios colectivos en menos de tres años, y, según el
- querellante, se
- asemeja mucho a las medidas que se hallan en el origen del
- presente caso. La
- AIHD cita el 243.er informe del Comité de Libertad Sindical, que
- se aprobó por
- el Consejo de Administración de la OIT en marzo de 1986
- (párrafo 246):
- El Comité confía en que, en el futuro, no se tomarán tales
- medidas de
- injerencia en la libre negociación colectiva o de restricción del
- derecho de
- los trabajadores a defender sus intereses económicos y sociales
- a travís de
- acciones sindicales.
- 70. La AIHD señala que esta decisión del Consejo de
- Administración de la OIT
- fue al parecer pasada por alto por el Gobierno, pues éste volvió
- a intervenir,
- esta vez en el conflicto de los internos de hospital. Dada la
- grave y
- apremiante naturaleza del presente caso, según el querellante,
- se pide al
- Comité que considere la posibilidad de enviar un representante
- de la OIT a
- Dinamarca para que examine, directamente junto con los
- interlocutores sociales
- y el Gobierno, la intervención gubernamental en la libre
- negociación
- colectiva.
- 71. El 1.o de octubre de 1987, el querellante suministró nuevas
- informaciones sobre la vista ante el consejo creado por la ley
- núm. 246 para
- decidir sobre determinadas disposiciones conflictivas del
- convenio colectivo
- extendido antes del 1.o de septiembre de 1987. Según señala,
- tras reunirse en
- diez ocasiones, el consejo resolvió el 31 de agosto que no era
- posible tomar
- ninguna decisión, ni tampoco había posibilidad de llegar a un
- acuerdo sobre el
- nombramiento de un árbitro. La ley preví que en situaciones sin
- salida como
- ísta, el Servicio de Conciliación nombre al árbitro. Según la
- AIHD, el 15 de
- septiembre se le informó sobre la persona que ejercería las
- funciones de
- árbitro, pero hasta la fecha en que efectuó su comunicación la
- misma no había
- entrado aún en contacto con la Asociación para tratar las
- cuestiones
- pendientes.
- 72. En su comunicación de 8 de febrero de 1988, el
- querellante impugna las
- declaraciones contenidas en la respuesta del Gobierno (copia
- de la cual le
- había sido enviada por el Gobierno), en particular el hecho de
- que la huelga
- fuera responsable de los graves problemas que se plantearon
- para los
- pacientes. También impugna la descripción por el Gobierno de
- los
- acontecimientos que condujeron a la huelga. En primer lugar, la
- AIHD declara
- que, en junio de 1981, los internos de hospital concertaron un
- acuerdo -
- esencialmente diferente del convenio colectivo anterior - que
- reducía la
- duración de las horas de trabajo, a petición de los empleadores,
- a las horas
- trabajadas por los demás funcionarios públicos. Según el
- querellante, la
- introducción del nuevo sistema de horas de trabajo planteó
- varios problemas en
- una fase de transición, pero al integrarse nuevas disposiciones
- en los
- horarios, éstos funcionaron cada vez mejor. En los últimos
- años, también se
- había conseguido una cooperación formal entre el Consejo
- Nacional de Salud,
- los médicos y los empleadores respecto de la introducción de
- diferentes
- experimentos de formación y de la elaboración de nuevos
- horarios de trabajo.
- Fue posible conseguir estos cambios dentro del marco del
- convenio colectivo
- entonces en vigor.
- 73. En segundo lugar, la AIHD declara que todo problema de
- esta naturaleza
- no requiere una intervención por vía legislativa. Como se indica
- en la
- respuesta del Gobierno, la intervención entrañó un aumento de
- los salarios a
- un nivel correspondiente al que se había fijado para otro
- personal
- universitario en el servicio público, una reducción de las horas
- de trabajo y
- la presentación de otros asuntos para su solución a un consejo
- en que estaban
- representadas en pie de igualdad las partes interesadas. Este
- consejo - como
- se ha dicho ya - no consiguió llegar a un acuerdo y, el 30 de
- diciembre de
- 1987, un árbitro pronunció un laudo (copia del cual se ha
- enviado). La AIHD
- estimó que el laudo atendía globalmente las peticiones de
- enmienda del
- convenio colectivo formuladas por los empleadores. Una de
- sus consecuencias
- es que los internos de hospital en acto de servicio han de
- atender más de una
- sala lo que no puede mejorar de ninguna manera, por ejemplo,
- la continuidad
- del tratamiento de los pacientes. El laudo también significa que
- los
- empleadores podrán remunerar parte del turno de servicio en
- efectivo en vez de
- abonarlo en las horas de trabajo personales, como se había
- hecho en el pasado.
- Ello hace ilusoria la reducción de las horas de trabajo.
- 74. Con arreglo al querellante, independientemente de si estas
- enmiendas
- pueden considerarse como convenientes, la voluntad del
- Gobierno de modificar
- un convenio colectivo no puede garantizar la suspensión de
- una huelga si esta
- huelga se ha declarado para prevenir repercusiones muy graves
- para los
- pacientes, como se había conseguido expresamente por
- acuerdos entre los
- empleadores y la Asociación de Internos de Hospital.
- 75. En una última comunicación, de fecha 13 de febrero de
- 1989, la AIHD
- formula observaciones complementarias sobre dos aspectos de
- su queja: 1) las
- estrechas atribuciones del consejo creado en virtud de la ley
- núm. 246
- (artículo 6) para decidir sobre ciertas disposiciones conflictivas
- o, de lo
- contrario, nombrar un mediador para que arbitre con carácter
- coercitivo; y 2)
- las medidas que se tomaron para asegurar los servicios
- hospitalarios durante
- la huelga limitada de abril-mayo de 1987.
- 76. En primer lugar, la AIHD subraya que la disposición sobre
- solución de
- conflictos que figura en la ley núm. 246 se ajustaba
- exactamente a las
- peticiones formuladas por los empleadores durante la
- negociación colectiva, y
- que, desgraciadamente, fracasaron todos los intentos llevados a
- cabo durante
- la adopción de la ley por ampliar las atribuciones del consejo. El
- querellante
- considera, pues, que el consejo no se hallaba en condiciones
- de entablar
- negociaciones significativas y que, a pesar de su composición
- paritaria, era
- favorable a los empleadores. Por si fuera poco, declara la AIHD,
- cuando en el
- consejo no pudo llegarse a un consenso y se nombró a un
- mediador para que
- decidiera, éste, en su laudo de 30 de diciembre de 1987, hizo
- enormes
- concesiones a los empleadores en lo que atañe a las
- cuestiones enumeradas en
- el artículo 6 de la ley. La AIHD afirma que hasta la fecha la
- mayoría de los
- empleadores no han aplicado todavía el laudo del mediador en
- relación, por
- ejemplo, con la reducción de la carga de trabajo de los internos
- de hospital.
- 77. En segundo lugar, la AIHD hace resaltar el limitado
- alcance y
- condiciones de la huelga que convocó. Explica que, de un total
- de 8 091
- médicos empleados en hospitales daneses, sólo se escogieron
- 555 para que
- tomaran parte en la huelga. Repite que el "acuerdo general" de
- 9 de marzo de
- 1987 estipulaba servicios ménimos - que debían convenirse con
- la AIHD - en
- caso de catástrofes o de situaciones de urgencia, así como la
- realización de
- trabajos urgentes que no pudieran aplazarse. En total fueron
- concluidos 17
- acuerdos individuales en hospitales paralizados por huelga,
- entre los
- propietarios del hospital y la AIHD, acerca del número de
- internos designados
- para prestar servicio durante el paro laboral. El "acuerdo
- general" estipulaba
- también que estos servicios ménimos deberían incrementarse si
- era necesario, y
- así ocurrió efectivamente en varios hospitales. Según la AIHD,
- fueron
- atendidas todas las peticiones de los propietarios de hospitales
- de que se
- aumentara el número de médicos en servicio. El querellante
- añade que, tanto en
- 1987 como anteriormente, los gobiernos daneses han
- demostrado que respetan (y
- ellos mismos utilizan activamente) los derechos del personal y
- del empleador
- de tomar medidas en relación con la negociación colectiva. Por
- ejemplo, en
- 1987 el Gobierno aceptó la entrada en vigor de la huelga,
- legítimamente
- convocada, a pesar de que hubiese podido promulgar
- inmediatamente una
- legislación prohibiendo dicha acción. También en 1981 el
- Gobierno como
- empleador efectuó cierres patronales que dejaron sin trabajo a
- casi 1 200
- internos de hospital de los 6 600 que entonces había.
- B. Respuesta del Gobierno
- 78. En su comunicación de 10 de diciembre de 1987, el
- Gobierno describe los
- hechos que condujeron a la aprobación de la ley núm. 246.
- Señala que las
- negociaciones entre la Asociación de Internos de Hospital y sus
- empleadores
- (el Ministerio de Finanzas, la Asociación de Consejos de los
- Condados, el
- ayuntamiento de Copenhague y el ayuntamiento de
- Frederiksberg), incluidas las
- negociaciones a las que asistió el mediador público, no dieron
- un resultado
- positivo. Como consecuencia de ello, se declaró una huelga
- que se prolongó por
- espacio de 22 días.
- 79. El Gobierno estimó que una huelga prolongada en los
- hospitales tendría
- graves consecuencias para los pacientes y para el
- funcionamiento de los
- hospitales, como sucedió, por ejemplo, con los pacientes que se
- hallaban en
- lista de espera para recibir un tratamiento hospitalario. La
- consecuencia
- inevitable de la huelga fue que dichos pacientes, que ya se
- hallaban en una
- situación difícil, experimentaron una incertidumbre e inseguridad
- crecientes y
- vieron cómo empeoraba el nivel de su asistencia. A tal fin, el
- Gobierno se
- refiere a la Recopilación de Decisiones sobre la libertad sindical
- de la OIT,
- en la que se incluye el sector hospitalario como un "servicio
- esencial" y, por
- tanto, las restricciones al derecho de huelga son aceptables
- bajo determinadas
- condiciones.
- 80. El Gobierno observa que el conflicto entre la AIHD y sus
- empleadores no
- fue un conflicto sobre cuestiones relativas a la remuneración,
- sino sobre la
- reglamentación de la organización del trabajo y del tiempo de
- trabajo, que
- normalmente se encuentran en los convenios colectivos. El
- fondo de la cuestión
- era que las condiciones sobre la organización del tiempo de
- trabajo en el
- sector habían evolucionado negativamente en el curso de los
- últimos años.
- Según explica el Gobierno, las disposiciones recogidas en el
- convenio
- colectivo (que en un principio habían tenido un contenido
- formativo) habían
- pasado a desempeñar - junto con las otras disposiciones del
- convenio sobre
- tiempo de trabajo, como las relativas al servicio de guardia - las
- funciones
- de estatuto de personal. Con el paso del tiempo se hizo también
- cada vez más
- difícil asegurar que los médicos recibían la necesaria y
- adecuada formación.
- Por otro lado, un organismo consultivo especializado, el Consejo
- de Salud
- Nacional, había declarado que a largo plazo plantearía
- problemas mantener la
- calidad del tratamiento de los pacientes, por lo que hizo hincapií
- en la
- necesidad de reorientar la situación, tanto por parte del
- Gobierno como de las
- autoridades que se hallaban al frente de los hospitales
- regionales.
- 81. El Gobierno estimó, pues, necesario tratar de resolver
- dichos problemas
- de forma que se contemplasen las perspectivas a largo plazo y
- tanto los
- médicos como las instituciones hospitalarias pudieran aceptar la
- solución
- propuesta, con el fin de que no se suscitasen conflictos
- respecto de las
- futuras negociaciones. A partir de tales consideraciones, el
- Gobierno estimó
- necesario intervenir en el conflicto adoptando una legislación al
- respecto. El
- 5 de mayo de 1987 el Ministro de Trabajo se reunió con
- representantes de la
- Asociación de Internos de Hospital a los que presentó el
- proyecto de ley. La
- ley adoptada renueva el convenio colectivo en materia de
- remuneración y otras
- condiciones de trabajo para los internos de hospital (concluido
- entre el
- Ministerio de Finanzas, la Asociación de Consejos de los
- Condados, el
- ayuntamiento de Copenhague y el ayuntamiento de
- Frederiksberg, por un lado, y
- la AIHD, por otro), y prorroga otros seis convenios concluidos
- entre las
- mismas partes que por lo que respecta a determinadas
- condiciones de
- remuneración y de trabajo se refieren al convenio colectivo para
- internos de
- hospital.
- 82. El Gobierno señala que si bien la parte relativa a la
- remuneración en
- los convenios no era objeto de disputa, la reorganización del
- tiempo de
- trabajo - basada en las razones anteriormente expuestas - sí lo
- era. La ley
- preveía por tanto la creación de un comité mixto para decidir
- dichas
- cuestiones, con el fin de que las partes puedan influir en el fallo.
- Si antes
- del 1. de septiembre de 1987 no se alcanzaba por mayoría un
- convenio sobre
- todas las cuestiones en juego, se nombraría un árbitro para que
- emitiese un
- fallo definitivo. El Gobierno reconoce que, desafortunadamente,
- el comité no
- llegó a un acuerdo sobre las cuestiones en conflicto, por lo que
- el Consejo de
- Conciliación hubo de nombrar un árbitro. Este celebró una serie
- de reuniones
- con las partes interesadas durante las dos últimas semanas de
- octubre de 1987
- con el fin de determinar el procedimiento a seguir.
- 83. A la vista de la información facilitada, el Gobierno estima
- que no hay
- necesidad de que una misión de contactos directos visite
- Dinamarca.
- 84. En su carta de 22 de noviembre de 1988 el Gobierno
- rechaza en primer
- lugar el alegato de los querellantes con arreglo al cual la huelga
- no fue el
- motivo de la situación grave que afectaba a los pacientes. A
- ese respecto,
- envía estadísticas del Ministerio de Salud que demuestran las
- mejoras
- conseguidas en los últimos años en materia de admisión en los
- hospitales,
- reducción de las listas de espera y disminución del tiempo medio
- de espera
- para ciertas operaciones (por ejemplo, cataratas, esterilización y
- venas
- varicosas). Según el Gobierno, los resultados de las diversas
- medidas
- adoptadas para reducir las listas de espera de los hospitales se
- vieron
- gravemente menoscabados por la huelga de la primavera de
- 1987, ya que fue
- precisamente en estas esferas que se perjudicó el tratamiento
- de los
- pacientes. La intervención por vía legislativa en 1987 era un
- requisito previo
- para una evolución positiva. Si bien los acuerdos concertados
- garantizaban el
- tratamiento de los pacientes afectados por enfermedades
- agudas, no cambia el
- hecho de que una huelga prolongada tendría graves
- consecuencias para las
- listas de espera de los mismos. En otras palabras, el hecho de
- que se
- concertaran acuerdos entre empleadores y la Asociación de
- Internos de Hospital
- en el que se excluían de la huelga ciertas obligaciones tenía
- poca
- importancia, puesto que se referían a los servicios de urgencia
- para el
- tratamiento de casos agudos y carecían por consiguiente de
- efectos para la
- mayoría de los pacientes inscritos en las listas de espera. Los
- acuerdos
- concertados no impedían que fuera necesaria una intervención
- por vía
- legislativa.
- 85. En segundo lugar, el Gobierno impugna el alegato de la
- Asociación de
- Internos de Hospital con arreglo al cual no era necesaria la
- intervención por
- vía legislativa para garantizar la calidad del tratamiento de los
- pacientes y
- la capacitación de los internos. Según los querellantes, se
- habían planteado
- problemas de carácter provisional que se resolvieron mediante
- una mejor
- planificación del trabajo y la introducción de innovaciones en la
- formación de
- los médicos. Sin embargo, el Gobierno sostiene que la calidad
- de la formación
- de los médicos estaba amenazada y, a ese respecto, se refiere
- el estudio
- realizado por la Asociación de los Consejos de los Condados de
- Dinamarca sobre
- la presencia física media de los internos en las salas de hospital.
- Este
- estudio indica que la presencia física media en las salas
- oscilaba entre 25 y
- 36 horas por una semana de 39 horas. El Gobierno añade que
- los médicos están
- remunerados en todos los casos sobre la base de una semana
- de trabajo de 39
- horas (con arreglo a las disposiciones del acuerdo relativas a la
- inclusión de
- las horas de disponibilidad para el servicio de guardia en el
- cálculo de las
- horas de trabajo).
- 86. En tercer lugar, en lo que se refiere a las críticas del
- querellante
- contra el laudo arbitral de 30 de diciembre de 1987 por
- considerarlo como "un
- reconocimiento total de las demandas de los empleadores", el
- Gobierno estima
- que es todavía prematuro pronunciarse sobre las
- consecuencias del laudo. Sin
- embargo, sobre una base preliminar, el Gobierno indica que a
- juicio del
- Ministerio de Salud no se han resuelto los problemas
- fundamentales relativos a
- las disposiciones del acuerdo aplicables a los internos. El
- Ministerio de
- Hacienda señala que la cuestión de las disposiciones en
- materia de servicio
- común para distintas salas es de carácter médico en el sentido
- de que los
- equipos de guardia han de cumplir normas médicas adecuadas,
- pero que no
- corresponde a los internos sino a la administración de los
- hospitales tomar
- una decisión al respecto. Se dice de hecho en el laudo que las
- autoridades de
- los hospitales han de consultar - antes de aplicar disposiciones
- en materia de
- servicio común en varias salas - con el comité de médicos
- principales del
- hospital afectado y ofrecer también a la Asociación de Internos
- de Hospital la
- posibilidad de expresar su opinión.
- 87. Ante esas circunstancias el Gobierno sostiene que el
- conflicto con la
- Asociación de Internos de Hospital se estancó en un callejón
- sin salida. No
- había posibilidad de que la huelga pudiera conducir a la
- solución de la grave
- situación que imperaba en los hospitales. La huelga menoscabó
- la posibilidad
- de ofrecer un tratamiento a los muchos pacientes que
- esperaban operaciones.
- Por consiguiente, estima que su acción se justifica por la
- necesidad de
- atender sufrimientos humanos en una situación que de otra
- manera habría sido
- imponderable.
- 88. En una última comunicación de fecha 17 de abril de 1989
- el Gobierno
- responde a la carta más reciente del querellante en la que
- formulaba
- observaciones complementarias sobre dos aspectos del caso, a
- saber: 1) las
- atribuciones del consejo creado en virtud de la ley núm. 246; y
- 2) el alcance
- y condiciones de la huelga. El Gobierno declara en primer lugar
- que la
- cuestión de la organización del trabajo en hospitales ha sido
- causa de
- conflictos durante muchos años, pero que siempre ha sido
- tratada en los
- convenios colectivos de los médicos y seguirá siéndolo de esta
- manera (ya qu
- la decisión del mediador en este caso es parte integrante de los
- diversos
- convenios colectivos). El Gobierno pretende que, al elaborar la
- legislación
- propuesta, tenía por objeto restringir el ámbito de intervención
- tanto como
- fuera posible; así, el artículo 6 de la ley está limitado a tres
- cuestiones
- específicas para las cuales una solución era tan importante. El
- Gobierno se
- declara sorprendido de que los médicos consideren ahora que
- la ley debería
- haber abarcado también otras materias, y recalca que la ley, en
- sí no
- estipulaba cómo debían solucionarse estos conflictos, sino que
- dejaba este
- cometido a las propias partes; sólo en caso de que éstas no
- llegaran a un
- acuerdo incumbía a un árbitro independiente la decisión final.
- Añade que,
- desgraciadamente, ni los empleados ni los empleadores
- aceptaron tal decisión.
- 89. En segundo lugar, el Gobierno declara que, a su juicio, no
- es de
- importancia decisiva cuántos médicos participaron en la huelga;
- lo que importa
- son sus consecuencias para la salud de la población. Recalca
- que, en el
- momento en que el Gobierno decidió intervenir, la huelga
- duraba ya desde hacía
- 22 días, y no había perspectiva alguna de que las partes
- encontraran por
- cuenta propia una solución. Reconoce el derecho de los
- médicos a la libre
- negociación colectiva y a la acción directa colectiva. Subraya
- que esta
- intervención particular estaba justificada por las circunstancias
- concretas
- del caso, que tuvo limitado alcance y duración, y que era
- necesaria para poner
- término a una huelga prolongada que era causa de sufrimientos
- humanos.
C. Conclusiones del Comité
C. Conclusiones del Comité
- 90. El Comité observa que no hay litigio en la exposición de los
- hechos que
- constituyen el presente caso: tanto el querellante como el
- Gobierno explican
- que la ley núm. 246, de 8 de mayo de 1987, "sobre cambios en
- el horario de
- trabajo para los internos del servicio de salud pública y sobre la
- renovación
- y extensión de sus convenios colectivos" puso fin a una huelga
- de 22 días en
- el sector hospitalario y prorrogó determinadas cláusulas relativas
- al empleo
- de los internos por un período de dos o cuatro años.
- 91. Ahora bien, los querellantes no están de acuerdo en
- determinados
- aspectos de las circunstancias que llevaron a la adopción de la
- ley núm. 246.
- En primer lugar, el querellante alega que no se le consultó con
- anterioridad a
- la intervención del Gobierno; el Gobierno, por su parte, señala
- que el 5 de
- mayo el Ministro de Trabajo se reunió con los representantes de
- la AIHD para
- presentarles el proyecto de ley en cuestión.
- 92. El Comité ha dicho en ocasiones anteriores (véase, por
- ejemplo, 202.o
- informe, caso núm. 949 (Malta), párrafo 275) que, si bien la
- negativa a
- permitir o alentar la participación de organizaciones sindicales
- en la
- aplicación de la nueva legislación o reglamento sobre sus
- propios intereses no
- constituye necesariamente una violación de los derechos
- sindicales, debería
- darse primordial importancia al principio de la consulta y
- cooperación entre
- las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y
- de trabajadores
- a nivel del sector de actividad y del país, conforme con las
- disposiciones de
- la En el caso presente, el Comité lamenta que sólo hubiese
- habido una reunión
- con la organización de trabajadores interesada en la legislación
- relativa a
- las condiciones de trabajo de sus afiliados.
- 93. En segundo lugar, el querellante y el Gobierno divergen en
- cuanto a las
- consecuencias de la huelga de abril-mayo de 1987; la AIHD
- alega que sólo 555
- médicos, de entre más de 8 000, tomaron parte en ella, que sólo
- ciertos
- pabellones o departamentos de determinados hospitales se
- vieron afectados y
- que se había previsto plenamente la continuidad de los
- servicios ménimos y de
- los servicios de urgencia durante la huelga (en un "acuerdo
- general" firmado
- el 9 de marzo de 1987 y en no menos de 17 nuevos acuerdos
- para diversos
- hospitales individuales). El Gobierno estaba preocupado por los
- sufrimientos
- inmediatos de pacientes aguardando en listas de espera y por
- las consecuencias
- a largo plazo de una prolongada huelga de médicos, y deseaba
- solucionar, de
- una vez por todas, la cuestión de la organización del tiempo de
- trabajo, a fin
- de evitar nuevas acciones directas en futuras negociaciones.
- 94. En otras ocasiones el Comité ha señalado que el derecho
- de huelga podría
- restringirse o incluso prohibirse en el caso de funcionarios
- públicos que
- actúan como órganos del poder público o en servicios
- esenciales en el estricto
- sentido del término, es decir, servicios cuya interrupción podría
- poner en
- peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o
- parte de la
- población (véase, por ejemplo, 236.o informe, caso núm. 1140
- (Colombia),
- párrafo 144). Según este criterio, el Comité ha considerado que
- el sector
- hospitalario es un servicio esencial (véase, por ejemplo, 217.o
- informe, caso
- núm. 1091 (India), párrafo 443) en el que los órganos de control
- aceptan que
- unas medidas gubernamentales puedan limitar o prohibir la
- huelga.
- 95. El Comité observa que el querellante sostiene que su
- acuerdo a la
- disposición sobre amplios servicios de urgencia durante la
- huelga satisface
- los criterios de la OIT en materia de servicios ménimos, y deja
- así a estos
- hospitales públicos fuera del ámbito de la definición de servicios
- esenciales.
- El Comité opina, por el contrario, que el carácter mismo de
- hospitales
- públicos no permite derogaciones de este importante principio.
- El hecho de que
- algunos médicos, algunas guardias y algunos servicios
- funcionaran durante la
- huelga no altera el hecho de que el funcionamiento de otras
- guardias y
- servicios quedase comprometido durante un largo período.
- 96. Al propio tiempo, el Comité desea recordar el principio de
- que en
- aquellos casos en que el derecho de huelga se restringe o
- prohíbe en
- determinadas empresas o servicios esenciales - hospitales en el
- caso presente
- - debe prestarse una protección adecuada a los trabajadores en
- cuestión para
- compensarlos por la restricción que pesa sobre su derecho de
- huelga. Es
- posible, por ejemplo, establecer procedimientos de arbitraje y
- conciliación
- adecuados, imparciales y rápidos en los que las partes
- interesadas puedan
- participar en las diversas fases y en los que los fallos, una vez
- adoptados,
- sean aplicados plenamente y con prontitud (véase, por ejemplo,
- 236. o informe,
- caso núm. 1263 (Japón), párrafo 270). En el presente caso el
- Comité observa
- que la ley núm. 246 (artículo 8) prohíbe las huelgas durante el
- período de
- vigencia de los convenios colectivos ampliados y (artículo 9)
- preví la
- resolución de las cuestiones en materia de violación e
- interpretación de los
- convenios colectivos prorrogados "de conformidad con los
- repertorios de
- recomendaciones prácticas de relaciones laborales tradicionales
- sobre la
- materia en cuestión". Para las cuestiones todavía en conflicto
- cuando se
- aprobó la ley, en los artículos 5, 6 y 7 se preví la creación de un
- comité
- mixto con representación paritaria que deberá decidir sobre las
- mismas antes
- del 1 de septiembre de 1987, a falta del cual el comité o el
- Servicio de
- Conciliación nombrará un árbitro para que decida sobre las
- cuestiones
- pendientes.
- 97. El Comité observa que, de acuerdo con las disposiciones
- antes citadas de
- la ley núm. 246, durante las últimas semanas de octubre de
- 1987, un árbitro
- nombrado por el Servicio de Conciliación (una institución pública
- de carácter
- independiente integrada por tres mediadores nombrados por el
- Ministerio de
- Trabajo por un período de tres años de conformidad con la ley
- sobre
- conciliación en los conflictos laborales modificada en 1934) se
- reunió con las
- partes interesadas con el fin de resolver las cuestiones
- pendientes. Su laudo
- publicado el 30 de diciembre de 1987 no parece satisfacer
- completamente a las
- partes interesadas (los querellantes y ciertos ministerios del
- Gobierno han
- manifestado su preocupación). No incumbe al Comité
- pronunciarse sobre el
- contenido del laudo (que se refiere a cuestiones técnicas como
- horarios de
- trabajo y remuneración de los médicos en horas de
- disponibilidad para el
- servicio de guardia). Sin embargo, sí corresponde al Comité
- averiguar cómo
- cumple con sus principios la forma en que este tipo de
- remuneración se excluye
- del campo de aplicación de las huelgas.
- 98. Según el criterio anteriormente mencionado, el Comité
- estima que tanto
- el procedimiento general para la resolución de los conflictos
- sobre la
- prórroga de los convenios como el procedimiento específico
- (comité
- mixto/árbitro independiente) creado en virtud de los artículos 5
- a 7 de la ley
- núm. 246 son adecuados, imparciales y rápidos e implican la
- participación de
- las partes. En cuanto a tales, salvaguardan los intereses de los
- trabajadores,
- que están obligados a mantener la paz laboral bajo la legislación
- en cuestión.
- 99. El tercer aspecto de la queja se centra en el alegato de
- 246 es otro ejemplo más de intervención del Gobierno en la
- negociación
- colectiva voluntaria. El Comité observa - al igual que hace el
- querellante -
- que no es la primera vez en los últimos años que se le ha
- requerido para
- examinar la intervención de carácter legislativo que lleva a cabo
- el Gobierno
- danís en los procesos de negociación colectiva de los sectores
- público y
- privado. Si bien los textos de la legislación en cuestión en el
- caso presente
- (véase, por ejemplo, 243.er informe, caso núm. 1338, párrafos
- 209 a 247,
- aprobado por el Consejo de Administración en marzo de 1986,
- seguido de la nota
- de 1987 sobre la y 259.o informe, caso núm. 1443, párrafos
- 163 a 197,adoptado
- en noviembre de 1988 y también sometido a esta Comisión de
- Expertos) no se
- traen a colación aquí, contenían disposiciones muy similares. El
- Comité se ve,
- por tanto, obligado a recordar al Gobierno los mismos principios
- fundamentales
- en los que basó las críticas que formuló contra la intervención
- del Gobierno,
- a saber: que un aspecto básico de la libertad sindical es el
- derecho de las
- organizaciones de trabajadores a negociar libremente con los
- empleadores y sus
- organizaciones los salarios y condiciones de empleo, y que
- cualquier
- restricción de este derecho debería imponerse a título
- excepcional y sólo en
- la medida necesaria, sin exceder de un período razonable; toda
- restricción
- debería ir acompañada de garantías adecuadas para proteger
- el nivel de vida de
- los trabajadores.
- 100. Además, el Comité desea recordar que el artículo 6 del
- Convenio núm. 98
- permite la exclusión de este derecho básico a "los funcionarios
- públicos en la
- administración del Estado", término éste que el Comité ha
- contemplado a la de
- la distinción que debe trazarse entre los funcionarios empleados
- en diversas
- capacidades en los ministerios públicos u organismos similares y
- otras
- personas empleadas por el Gobierno, por empresas públicas -
- como hospitales
- públicos, en este caso - o por organizaciones públicas
- independientes (véase,
- por ejemplo, 236.o informe, caso núm. 1267 (Papua Nueva
- Guinea), párrafo 596).
- 101. Así pues, en el presente caso el Comité estima que la
- Asociación de
- Internos de Hospital había disfrutado legítimamente del derecho
- de negociar
- los términos y condiciones de empleo de los internos de hospital
- por medio de
- los convenios colectivos hasta que la ley núm. 246 puso fin a
- toda posibilidad
- de negociación durante el período de prórroga de los
- convenios, esto es, hasta
- abril de 1989 o abril de 1991.
- 102. Ante los hechos del presente caso, el Comité estima que
- la intervención
- del Gobierno traspasó los criterios expuestos en el párrafo
- precedente sobre
- las restricciones que razonablemente pueden imponerse a la
- determinación
- voluntaria de las condiciones de empleo, el método utilizado fue
- más allá de
- lo razonable al prorrogar los convenios por dos y, en ciertos
- casos, cuatro
- años. Al respecto, el Comité observa que no se adujeron
- pruebas para mostrar
- que la economía danesa en general o el sector de los internos
- de hospital, en
- particular, se hallaba frente a una situación de emergencia que
- justificase la
- intervención del Gobierno en la negociación colectiva
- voluntaria. El Comité
- observa además el reconocimiento por el Gobierno del principio
- de que los
- médicos tienen derecho a la libre negociación colectiva, aparte
- esta
- intervención particular, reconocimiento que fue reiterado en la
- última
- comunicación del Gobierno.
Recomendación del Comité
Recomendación del Comité
- 103. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité
- invita al Consejo
- de Administración a que apruebe las recomendaciones
- siguientes:
- a) El Comité estima que la renovación y la prórroga por vía
- legislativa de
- los convenios colectivos que cubren a los internos del hospital
- no está en
- conformidad con el principio de la libre negociación colectiva
- para la
- regulación de los términos y condiciones de empleo.
- b) En cambio el Comité estima que en las circunstancias del
- presente caso la
- intervención legislativa que puso fin a la huelga de los internos
- de hospital
- no puede considerarse como una violación de los principios de
- la OIT sobre el
- derecho de huelga.
