Informe provisional - Informe núm. 269, Noviembre 1989

Caso núm. 1454 (Nicaragua) - Fecha de presentación de la queja:: 07-JUN-88 - Cerrado

1. 2. Se encuentran en instancia ante el Comité diversas quejas sobre violación de la libertad sindical y del derecho de asociación en Nicaragua, presentadas por la Confederación Mundial del Trabajo (CMT) y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), así como por la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y una queja relativa a la observancia por Nicaragua del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), presentada por varios delegados de los empleadores a la 73.a reunión (1987) de la Conferencia en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT.
2. 3. El Comité somete a la aprobación del Consejo de Administración un informe sobre estos casos pendientes y sobre la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT.
3. 4. Desde hace varios años, el Comité de Libertad Sindical se ocupa de diversas quejas por violación de la libertad sindical y del derecho de sindicación en Nicaragua. Por otro lado, en una comunicación de 17 de junio de 1987, varios delegados empleadores de la 73.a reunión (1987) de la Conferencia Internacional del trabajo, presentaron una queja en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT contra el Gobierno de Nicaragua por violación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144).
4. 5. El Comité examinó estas cuestiones en varias ocasiones, en particular en noviembre de 1988 (véase 261.o informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 241.a reunión de noviembre de 1988), a partir de las informaciones recogidas sobre el terreno en septiembre y octubre de 1988 por una misión de estudio, así como en febrero y mayo de 1989 (víanse 264.o y 267.o informes aprobados por el Consejo de Administración en sus 242.a y 243.a reuniones de febrero-marzo y mayo de 1989, respectivamente).
5. 6. Desde entonces, la Organización Internacional de Empleadores (OIE) ha presentado informaciones complementarias en comunicaciones de 26 de junio y 24 de agosto de 1989. El Gobierno ha transmitido sus observaciones en comunicaciones de 22 de junio y 20 y 26 de octubre de 1989.

A. Examen anterior de los casos

1. 7. Con ocasión de su examen de los casos en mayo de 1989, el Consejo de Administración aprobó las recomendaciones siguientes del Comité:
   • "a) En cuanto a la preparación de un nuevo Código de Trabajo, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que se realizan consultas con las organizaciones de empleadores y trabajadores y de que la OIT será consultada oportunamente. Observando con preocupación que, según la OIE, el Gobierno no ha consultado al COSEP, el Comité pide al Gobierno que oiga la opinión de esta organización. Ruega al Gobierno que dirija rápidamente una solicitud de asistencia a la Oficina. El Comité pide al Gobierno que facilite informaciones sobre la evolución de la preparación del Código y expresa la firme esperanza de que las opiniones expresadas en las consultas a las organizaciones de empleadores y de trabajadores serán tomadas en consideración sin exclusiones.
   • b) En cuanto a la legislación en materia de libertades públicas, el Comité toma nota de la adopción de una nueva ley sobre los medios de comunicación. Lamenta comprobar que el Ministerio del Interior sigue habilitado para suspender provisionalmente los órganos de prensa. El Comité pide al Gobierno que indique si los anteriores decretos que atentaban contra la libertad de información, como los decretos núms. 512 y 888 siguen en vigor.
   • c) En cuanto a las consultas tripartitas, el Comité toma nota de la celebración de una reunión para el sector agropecuario y de la próxima celebración de otra reunión de este tipo para la industria. El Comité pide al Gobierno que precise si el COSEP fue invitado en tanto que organización de empleadores a estas reuniones. El Comité subraya el interés de constituir - como el Gobierno había prometido en febrero de 1989 - una comisión permanente de consultas tripartitas en materia de normas internacionales del trabajo, que reúna al conjunto de organizaciones de trabajadores y empleadores sin exclusiones. Pide al Gobierno que tome iniciativas en este sentido y que le informe de la evolución de la situación a este respecto.
   • d) En cuanto a las detenciones, el Comité toma nota con interís de la liberación de los Sres. Alegría y Quant y de varios sindicalistas de la CUS. El Comité lamenta que estas personas hayan permanecido detenidas durante largos períodos y expresa la esperanza de que podrán reanudar sus actividades sin limitaciones en sus organizaciones de empleadores y de trabajadores respectivas. En lo relativo al Sr. Alegría, el Comité espera que toda demanda de indemnización por parte del interesado será examinada de conformidad con las exigencias del artículo 9.5 del Pacto Internacional de derechos civiles y políticos.
   • e) El Comité pide al Gobierno que envíe informaciones sobre la detención, el 20 de junio de 1988, de los campesinos afiliados a la CUS, así como sobre la situación de los Sres. Milton Silva Gaitán y Arcadio Ortiz Espinoza.
   • f) El Comité pide nuevamente a la Confederación Mundial del Trabajo que facilite informaciones complementarias sobre las circunstancias de la alegada detención de Anastasio Jiménez Maldonado, Justino Rivera, Eva González y Elíazar Marenco.
   • g) Por último, el Comité comprueba que a pesar de la liberación de ciertos dirigentes empleadores y trabajadores, no se han resuelto todavía un cierto número de problemas, en particular en lo relativo al Código de Trabajo y a las consultas tripartitas. Además, el Gobierno sigue sin facilitar informaciones sobre ciertos sindicalistas detenidos. En estas condiciones, el Comité urge al Gobierno a que envíe informaciones precisas y positivas sobre todas las cuestiones mencionadas, que deberán ser comunicadas con suficiente antelación. El Comité remite a su reunión de noviembre de 1989 la cuestión de la oportunidad de constituir una comisión de encuesta."

B. Informaciones complementarias de los querellantes

1. 8. En su comunicación de 26 de junio de 1989, la OIE alega que a raíz de una reunión celebrada dos días antes por la Asociación de Productores de Café de Nicaragua (UNCAFENIC), afiliada al COSEP, durante la cual se criticó enírgicamente la política de la Comisión del cafí, órgano oficial, el Gobierno decidió la expropiación inmediata de las propiedades del Presidente de la Asociación, Sr. A. Alemán Lacayo, así como las propiedades de los Sres. N. Bolaños Geyer y J. Cuadra Sommabira, dirigentes de la UNCAFENIC y de la Asociación de Productores de Café de Matagalpa, ciudad donde se celebró la reunión. El Gobierno acusa a estos dirigentes de rechazar la concertación y de sembrar la anarquía, la confrontación y la ruptura. En realidad, la UNCAFENIC está en profundo desacuerdo con una política económica que se les impone en nombre de una supuesta concertación y expone su opinión a sus miembros, lo cual es la función y el derecho de una organización de empleadores.
2. 9. Para la OIE, esta expropiación está dentro de la línea de medidas similares, señaladas varias veces a la atención del Comité de Libertad Sindical, destinadas a intimidar y enmudecer a los dirigentes del COSEP y de una de sus principales afiliadas, a saber, la Unión de Productores Agrícolas de Nicaragua (UPANIC).
3. 10. La OIE señala otro caso de confiscación arbitraria de tierras de un dirigente del COSEP, ordenada como medida de represalia, despuís de que el COSEP hubiese criticado la política económica del Gobierno. El 3 de julio de 1988, en Esteli, al día siguiente de la celebración de la asamblea preparatoria de la asamblea general del COSEP, el Gobierno confiscó las tierras del Presidente y anfitrión de esta asamblea preparatoria, el Dr. José María Briones.
4. 11. La OIE recuerda, a este respecto, que en un mensaje pronunciado el 30 de enero de 1989, el Presidente de la República anunció que ya no habría más confiscaciones de tierras. Según la OIE, la violación de estos recientes compromisos así como de tantos otros por el Gobierno debería finalmente demostrar al Comité que el Gobierno prosigue su política discriminatoria, se esfuerza por desestabilizar al COSEP y continúa, con este fin, atacando sistemáticamente a sus dirigentes.
5. 12. En su comunicación de 24 de agosto de 1989, la OIE hace algunos comentarios sobre las respuestas anteriores - o la falta de las mismas - del Gobierno. La OIT estima que el Gobierno trata de presentar como una política de concertación con los interlocutores sociales, especialmente en las esferas de competencia de la OIT, un cierto número de medidas que indica haber adoptado. Estas declaraciones son de carácter tendencioso e incluso engañoso, ya que o bien dichas medidas no las ha tomado el Gobierno, o bien se oculta el hecho de que se han tomado sin la participación del COSEP o de sus miembros como tales o incluso se han adoptado en condiciones y en un contexto muy diferente de los que describe el Gobierno. La OIE cita un cierto número de ejemplos a este respecto.
6. 13. Así, según la OIE, la consulta tripartita nacional del sector agrícola presentada como medida tangible de la concertación no se ha llevado a cabo ni con el COSEP, ni con la UPANIC, miembro del COSEP, como tales, sino con personas elegidas por el Gobierno entre los miembros del COSEP y de la UPANIC. Ni el COSEP ni la UPANIC, como tales, pudieron expresar su opinión.
7. 14. La OIE declara además que, cuando, mal que bien, estas organizaciones se han consultado entre sí para expresar sus puntos de vista - en desacuerdo con la política económica del Gobierno - han sido acusadas de sabotaje económico y sus dirigentes han sido expropiados de sus tierras y que, al mismo tiempo, aquellos que manifestaban su intención de retirarse de una concertación practicada en estas condiciones han sido amenazados de expropiación por el Ministro de la Reforma Agraria y por el propio Presidente de la República. La supuesta concertación se ha transformado en "reuniones obligatorias bajo pena de sanciones".
8. 15. El Gobierno presenta al Sr. Gurdián, Vicepresidente del COSEP y Presidente de la UPANIC, como favorable a la concertación descrita anteriormente. El Sr. Gurdián expresó mejor su opinión y la de la UPANIC en una declaración a "La Prensa", en la que declaró lo siguiente: "no hay un proceso de concertación, sino de chantaje que ha provocado el miedo en quienes son convocados por el Gobierno".
9. 16. La OIE añade que no es el Gobierno sino la OIT quien ha organizado y preparado con mucha anticipación con el Ministro del Trabajo las consultas celebradas del 8 al 10 de mayo de 1989 sobre la revisión del Convenio núm. 107. El Gobierno, a petición de la OIT, invitó al COSEP por carta del martes 2 de mayo entregada directamente a este Consejo el viernes 5 de mayo a las 16 h. 30, dejándole apenas 24 horas, es decir, el lunes 8 de mayo, para encontrar un participante competente en un campo especializado y controvertido lo que, en este caso, no fue posible.
10. 17. La consulta tripartita nacional para el sector de la industria, anunciada por el Gobierno para el mes de mayo no tuvo lugar y aparentemente fue reemplazada por la creación de un comité consultivo para la industria al cual fueron invitados por el Gobierno a título individual miembros de la Cámara de Industria.
11. 18. Según la OIE, las reuniones para el sector industrial así como las del sector agrícola estuvieron consagradas esencialmente a la situación desesperada de la economía del país y de las empresas. Las cuestiones pendientes entre la OIT y Nicaragua, como el goce de las libertades de información, de reunión y de negociación no se plantearon jamás. Estas reuniones no son tripartitas más que de nombre, ya que nunca se invita a las mismas a ninguno de los sindicatos rivales de los sindicatos oficiales, como la Confederación Sandinista de Trabajadores (CST) y la Asociación de Trabajadores del Campo (ATC). Además, en vista de las cuestiones esencialmente económicas que se discuten, incluso la participación de estas dos centrales oficiales es puramente simbólica y su presencia se anuncia pero pasa completamente desapercibida.
12. 19. En cuanto a las reformas de la legislación del trabajo y, en particular, a la discusión y la aprobación del nuevo Código de Trabajo, el Gobierno afirma, por segunda vez, que se ha iniciado el proceso de consultas y que continúan celebrándose e intensificándose las consultas con el COSEP, y menciona como prueba la realización de varios seminarios sobre este tema en abril de 1989. A este respecto, la OIE especifica que las reuniones celebradas entre enero y mayo a las que fue invitado el COSEP por el Gobierno fueron las tres siguientes:
    • - una reunión, aparentemente tripartita, sobre la inspección del trabajo a la cual el COSEP fue invitado diez minutos antes del comienzo de la reunión sin que íste supiera de quí aspecto de la inspección del trabajo se trataba. Con este margen de tiempo, el COSEP no pudo participar en la reunión ni dar a conocer el punto de vista de los empleadores;
    • - una reunión tripartita - organizada por la OIT y no a iniciativa del Gobierno - sobre la formación profesional y la creación de empleos, y
    • - una reunión - asimismo organizada por la OIT en Nicaragua (como en varios otros países) y no a iniciativa del Gobierno - con miras a la segunda discusión de la revisión del Convenio núm. 107 en la 76.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. En vista de los plazos que le fueron concedidos, el COSEP no pudo enviar ningún representante.
      • En estas tres reuniones, las cuestiones relativas a la modificación de la legislación del trabajo o a la elaboración de un nuevo Código de Trabajo no fueron discutidas ni incluidas en el orden del día. El COSEP confirma, por consiguiente, una vez más, que nunca ha sido consultado ni por la Asamblea Nacional ni por el Ministro de Trabajo en relación con las reformas o modificaciones de la legislación del trabajo o con la aprobación de un nuevo Código de Trabajo.
    • 20. La OIE señala que el Gobierno hace caso omiso de que el Comité, fundándose particularmente en las observaciones de la misión de estudio de 1988, insistió para que se adoptase en el más breve plazo una legislación sobre garantías judiciales, e indica que no facilita las informaciones solicitadas a este respecto. La OIE señala tambiín que el Gobierno no responde a la esperanza expresada en varias ocasiones por el Comité en cuanto a la indemnización de las personas expoliadas de sus tierras. La OIE señala que a uno de los dirigentes del COSEP recientemente expropiado se le denegó pura y simplemente toda indemnización, así como que el Gobierno se negó a restituir varias explotaciones agrícolas, cuya confiscación fue anulada por la Corte Suprema. La OIE indica que están en trámite otras solicitudes de indemnización por confiscaciones de tierras (caso de los Sres. Alemán, Bolaños y Cuadra), y estima tambiín que el Gobierno no ha facilitado las informaciones solicitadas sobre el alcance de la amnistía anunciada en febrero de 1988. En realidad, sólo se trató de medidas de perdón, las cuales son considerablemente menos clementes. La OIE plantea la cuestión de si los tribunales siguen examinando los casos de los dirigentes empleadores y trabajadores condenados sumariamente y después liberados y, en caso negativo, desea saber si las medidas de perdón ponen fin a la acción de la justicia pero sin eliminar, no obstante, los antecedentes penales.
13. 21. La OIE declara, además, que el Gobierno es incapaz de enviar una convocatoria o un orden del día al COSEP, o incluso un acta de una reunión en la que este Consejo haya participado, mencionando explícitamente la discusión - celebrada o por celebrar - de las numerosas e importantes reformas de la legislación del trabajo prometidas a la misión de estudio por el Gobierno, y que han sido solicitadas todos los años, desde hace mucho tiempo, por el Comité o la Comisión de Expertos. La OIE desafía al Gobierno a que dé muestras de su afirmación de que el COSEP fue consultado por la Comisión establecida por la Asamblea Nacional para elaborar el nuevo Código de Trabajo y, en particular, se refiere al hecho de que la Mesa redonda tripartita que en agosto-septiembre de 1988 se prometió que se celebraría en una fecha próxima no ha sido nunca convocada.
14. 22. Por último, la OIE estima que, ante tantas omisiones e inexactitudes, únicamente una comisión de investigación imparcial podrá aclarar la situación real y la veracidad de los alegatos de los querellantes y de las respuestas del Gobierno.

C. Respuesta del Gobierno

1. 23. En una comunicación de 22 de junio de 1989, el Gobierno solicita la asistencia técnica y el apoyo económico necesarios para la realización de seminarios de consulta tripartita y de otras actividades análogas para alcanzar el objetivo de reforma del Código de Trabajo. Según el Gobierno, esta iniciativa muestra indudablemente el espéritu de cooperación de las autoridades y su buena voluntad de poner en práctica las observaciones del Comité.
2. 24. En su comunicación de 20 de octubre de 1989, el gobierno declara que, en virtud de los acuerdos firmados por el Presidente de la República con los representantes de los partidos políticos legalmente constituidos, la Asamblea Nacional de Nicaragua ha tenido una agenda muy cargada: aprobó un decreto de indulto para 457 reos que se encontraban en prisión por haber violado la ley del mantenimiento del orden y seguridad pública. Se modificó la ley de medios y comunicación social otorgándose al Consejo Supremo Electoral la tutela de esta legislación y sus reglamentos en los asuntos relacionados con la ley electoral. Se aprobó una reforma a la ley de poderes jurisdiccionales de la policía sandinista, en la que se le suspenden todas sus funciones jurisdiccionales, procesamiento y sentencias, estableciendo solamente la investigación del delito y las sanción en las faltas de policía. La ley se llama ahora ley de funciones de la policía sandinista. Por unanimidad se aprobó la ley derogatoria del decreto 1074 o ley del mantenimiento del orden y seguridad pública, dejando establecido que todas las disposiciones del Código Penal, como rebelión, sedición, traición a la patria, contempladas en dicho decreto, mantienen su plena vigencia en el Código Penal. Según las reformas, todos los actos delictuosos establecidos en el decreto 1074 pasarán a ser sancionados por las disposiciones del Código Penal. Finalmente, la Asamblea examina con carácter prioritario una ley del servicio civil que fuera presentada por el partido conservador demócrata.
3. 25. En vista de esta agenda tan apretada, producto también de los compromisos y acuerdos suscritos en Tela (Honduras) con los otros presidentes centroamericanos para alcanzar la paz en Centroamérica, el pleno de la Asamblea Nacional no ha podido aún estudiar las reformas a la legislación laboral. No obstante, el Gobierno conserva la voluntad política de modificar esta legislación para adecuarla a los convenios de la OIT.
4. 26. El Gobierno recuerda que en el acuerdo de Costa del Sol (El Salvador), concertado el 14 de febrero de 1989, se comprometió a realizar elecciones tanto a presidenciales como de diputados de la Asamblea Nacional y al Parlamento centroamericano, a más tardar el 25 de febrero de 1990, obligándose asimismo a invitar a participar a observadores internacionales, especialmente de las Naciones Unidas y de la OEA, para constatar la pureza del proceso electoral. Este proceso ha entrado en su segunda fase, y con ella la llegada masiva de observadores internacionales, incluyendo en períodos cortos al Secretario General de la OEA. Se han presentado diversos candidatos para la presidencia de la República. A ese respecto, el Gobierno indica que el Sr. Bolaños Gayer, presidente honorario del COSEP, presentó su precandidatura a la Unión Nacional Opositora (UNO) pero fue vencido. En esta ocasión, el COSEP invitó públicamente a votar. En la actualidad, se están realizando las inscripciones en las listas electorales.
5. 27. En el acuerdo de Tela, de 7 de agosto de 1989, firmado por los Presidentes centroamericanos, se suscribió un plan conjunto para la desmovilización, repatriación o reubicación voluntaria en Nicaragua y terceros países de los miembros de la resistencia nicaragüense y de sus familiares. Para la ejecución de este plan, se creó la Comisión Internacional de Apoyo y Verificación (CIAV) a la cual se invitó a integrarla a los secretarios generales de las Naciones Unidas y de la OEA. El Gobierno nicaragüense y la CIAV mantienen contactos directos con la resitencia a efectos de promover su retorno a la nación e integrarse al proceso político. Antiguos dirigentes de la resistencia han presentado sus candidaturas a diputados y uno de ellos a la presidencia de la República.
6. 28. Según el Gobierno, todo ello muestra la intensa actividad que se está desarrollando en Nicaragua en beneficio de todos los ciudadanos sin ningún tipo de distinción, lo que traerá definitivamente la paz y estabilizará la economía. De esta manera, el nuevo gobierno podrá desarrollar planes para elevar el nivel de vida.
7. 29. Por otra parte, las medidas adoptadas satisfacen muchas de las inquietudes del Comité. Así, la derogación de la ley del mantenimiento del orden y seguridad pública y la reforma a la ley de poderes jurisdiccionales de la política sandinista cumple su recomendación de que se adoptara en el plazo más breve posible una legislación que garantice plenamente el ejercicio de las libertades públicas y garantías judiciales, de la misma manera que el indulto aprobado por la Asamblea.
8. 30. Según el Gobierno, en vista de lo anteriormente expuesto y del actual período electoral que atraviesa el país, donde se encuentran toda clase de observadores internacionales de organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y humanitarias, no parece oportuno el envío de una comisión de encuesta, ya que ésta podría ser utilizada políticamente, desnaturalizando de esta manera su verdadera misión. Por otra parte, existiendo plena libertad de asociación, de expresión y de movilización, el Gobierno considera innecesaria la constitución de una comisión de encuesta para llegar a constatar algo que es evidente y del dominio público internacional. Además, constituiría un gasto innecesario para la Organización.
9. 31. Por comunicación de 26 de octubre de 1989, el Gobierno transmite el texto de la resolución adoptada el 13 de octubre de 1989 por el Parlamento europeo sobre la cumbre de jefes de Estado en Tela y las elecciones nicaragüenses. En esta resolución, el Parlamento europeo comprueba con satisfacción que el proceso electoral se ha puesto en marcha en Nicaragua y desea que las elecciones del 25 de febrero de 1990 ofrezcan a todas las tendencias políticas todas las garantías de libertad, de integridad y de igualdad de acceso a los medios de comunicación.

D. Conclusiones del Comité

1. 32. El Comité ha examinado atentamente el desarrollo que se ha producido en este asunto desde su reunión de mayo de 1989. No ha podido sin embargo tomar en consideración dos comunicaciones del Gobierno fechadas el 30 de octubre y el 2 de noviembre de 1989 y tampoco una comunicación de la OIE fechada el 3 de noviembre de 1989, que fueron recibidas demasiado tarde para poder ser examinadas en profundidad.
2. 33. El Comité advierte que en las comunicacioes del Gobierno de fechas 22 de junio y 20 de octubre de 1989 puede observarse que el Gobierno ha tomado medidas positivas en el sentido de las recomendaciones anteriormente formuladas por el Comité, en particular la organización de un seminario tripartito bajo los auspicios de la OIT y la adopción de un decreto de indulto en favor de personas condenadas por violación de la ley sobre el mantenimiento del orden y de la seguridad pública.
3. 34. No obstante, el Comité debe constatar que el Gobierno no ha facilitado respuestas sobre algunas de las cuestiones planteadas por el Comité en su anterior reunión, en particular en lo relativo al establecimiento de una comisión permanente de consultas tripartitas sobre las normas internacionales del trabajo y en lo relativo a ciertos decretos que atentan contra la libertad de información económica. El Gobierno no ha respondido tampoco a los alegatos formulados en junio y agosto de 1989 por la OIE sobre expropiación de tierras de dirigentes empleadores y la negativa de indemnización y de restitución de explotaciones agrícolas. Se observa asimismo que todavía subsisten, en numerosos puntos en instancia, contradicciones entre las declaraciones de los querellantes y las del Gobierno, en particular en cuanto a las consultas sobre la elaboración del nuevo Código de Trabajo.

Recomendación del Comité

1. 35. En vista de las conclusiones precedentes, el Comité recomienda al Consejo de Administración que remita el examen del asunto en su conjunto a una comisión de encuesta, de conformidad con el artículo 26, párrafo 3, de la Constitución de la OIT. Al formular esta recomendación, el Comité no entiende de ninguna manera prejuzgar la situación en Nicaragua ni menos aún expresar una reprobación o una condena al Gobierno. Está convencido por el contrario de que el establecimiento de esta comisión permitirá aportar, en colaboración con las autoridades y los interlocutores sociales, una contribución positiva a la solución de las cuestiones que enfrenta el país en materia laboral y de relaciones profesionales, cuestiones estas que el Gobierno en varias ocasiones ha declarado querer resolver.