Informe provisional - Informe núm. 268, Noviembre 1989

Caso núm. 1460 (Uruguay) - Fecha de presentación de la queja:: 21-JUN-88 - Cerrado

A. Alegatos del querellante

1. 537. El PIT-CNT señala en su comunicación de 21 de junio de 1988 que considera que el Gobierno uruguayo viene vulnerando sistemáticamente las normas de la OIT sobre protección de la libertad sindical (Convenio núm. 87) y fomento de la negociación colectiva (Convenio núm. 98), en aras de imponer su política económica en lo que atañe a los salarios de los trabajadores públicos y privados. Ya en 1987, el PIT-CNT denunció ante la OIT que la subsistencia de la ley 13720 y el decreto-ley 14791 (dictada la primera en un período de suspensión de libertades y la segunda en plena dictadura) apuntaban contra el ejercicio del derecho de huelga y permitían la fijación de salarios en forma unilateral por parte del Gobierno, sin considerar la opinión de las organizaciones sindicales y las asociaciones empresariales.
2. 538. En lo que respecta a la fijación de salarios en la actividad privada, el PIT-CNT se refiere a los consejos de salarios: creados en 1943 por la ley núm. 10449, son organismos autónomos de conformación tripartita integrados por tres delegados gubernamentales, dos por los empleadores y dos por los trabajadores, que funcionan a nivel de rama de actividad, y que adoptan sus resoluciones por mayoría de votos, lo que determina que si los representantes de los empleadores y los trabajadores se ponen de acuerdo sobre una fórmula salarial, la misma podría ser aprobada aun con la oposición de los delegados gubernamentales. En gran medida todo el sistema de relaciones colectivas uruguayo se fue estructurando en torno a estos organismos, desarrollándose las organizaciones de empleadores y de trabajadores por rama de actividad. Ello mismo le dio el suficiente prestigio para que su convocatoria en 1985, luego de más de 18 años de no funcionamiento, fuera acogida favorablemente en términos generales. Sin embargo, en base a que dicha convocatoria no siguió estrictamente las formalidades legales (puesto que no se convocó a elecciones de los representantes profesionales sino que se recurrió a la designación directa por las organizaciones más representantivas), el Gobierno resolvió tomar los laudos de los consejos de salarios como proyectos de resolución que deben ser aprobados por el Poder Ejecutivo bajo la forma de decreto, apoyándose para ello en el decreto-ley 14791. Como señalara en su informe la misión de estudio y diagnóstico sobre las relaciones de trabajo en el Uruguay (1986), eso "significa que el Gobierno se reserva la última palabra en la negociación salarial, ya que se puede negar a firmar el correspondiente decreto si el laudo que se le presenta contraviene su política de ingresos". Ello es justamente lo que ha venido ocurriendo sistemáticamente en las últimas rondas de negociaciones, a tal punto que se puede afirmar que los consejos de salarios no son tales, vaciados de contenido por el Gobierno, quedando de los mismos sólo la forma (véase informe citado, página 109).
3. 539. Desde principios de junio de 1988, la situación se ha agravado. En efecto, los representantes gubernamentales en los consejos de salarios - convocados a nueva ronda a partir del 1. de junio - se han limitado a establecer que no se "homologará" ningún convenio ni acuerdo salarial que no contemple las pautas gubernamentales, independientemente cual sea la voluntad de las partes colectivas (tanto empresarial como trabajadora). Esta actitud no puede ser aceptada por el movimiento sindical, está condicionada por una orientación de sujeción a los lineamientos impuestos por los organismos financieros internacionales, que priorizan por sobre todo el pago de la deuda externa, determinando lisa y llanamente la pérdida de valores reales de los salarios.
4. 540. En cuanto a los convenios colectivos, la escasa legislación al respecto, que caracteriza al país, dificulta la extensión de los convenios colectivos como métodos de fijación de salarios, por cuanto no se asegura su efecto obligatorio para toda la rama de actividad y tampoco existe norma expresa que determine la obligación de negociar de los empleadores. Tradicionalmente se utilizó en Uruguay la práctica de someter los convenios colectivos, negociados bilateralmente, a la "homologación" de los consejos de salarios, convirtiéndolos en laudos para otorgarles efecto "erga omnes". La propia estructura y autonomía de estos organismos favoreció esta práctica, que permitió así un peculiar desarrollo de la autonomía colectiva aun en el marco del tripartismo. La proliferación de los convenios colectivos así aprobados en la década de 1960 fue clara muestra de ello. De alguna manera las expectativas de la reapertura de 1985 apuntaban en ese sentido, como se pudo confirmar con la práctica seguida en muchos consejos de salarios. Pero el Gobierno, violando sus obligaciones establecidas por las normas internacionales, se ha encargado de trabar, dificultar y hasta impedir el desenvolvimiento de la negociación entre las partes profesionales. Primero presionó a través de sus delegados en los consejos de salarios para que los acuerdos entre empleadores y trabajadores se ciñeran a sus pautas; luego se resistió a recoger en sus decretos las cláusulas salariales que no se ajustaran a las mismas (como pudo constatarlo la misión de estudio y diagnóstico (ver informe, página 112); y finalmente ha llegado a no reconocer validez a los "acuerdos de mediano y largo plazo" que no hubieren sido homologados por el Poder Ejecutivo. (En los decretos 89/987 y 190/988 se establece como condición para la validez de las cláusulas salariales de los acuerdos formalizados en los consejos de salarios, que los mismos "hayan sido o sean homologados por decreto del Poder Ejecutivo".) El propio Ministro de Economía ha declarado ante la Comisión de Asuntos Laborales del Senado de la República: "Obviamente las condiciones que fije el Poder Ejecutivo serán tomadas en cuenta a los efectos de ver qué convenios va a estar dispuesto a homologar".
5. 541. El PIT-CNT añade que a pesar de la oposición expresa del movimiento sindical, todavía sigue en vigor el artículo 1. del decreto-ley núm. 14791, adoptado durante la dictadura, cuyo artículo 1. dispone que "El Poder Ejecutivo actuando con el Ministerio de Economía y Finanzas y, en su caso, con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, podrá siempre que lo estimare necesario y conveniente: .... e) dictar normas referentes a ingresos y, en particular, formular las categorías laborales y regular las remuneraciones de los trabajadores de la actividad privada". Estas amplias facultades atribuidas al Poder Ejecutivo son contradictorias con el sistema de los consejos de salarios y con la negociación colectiva y su utilización para sustituir la voluntad de las partes colectivas de la relación de trabajo constituye una práctica violatoria de los Convenios núms. 87 y 98 por cuanto importa una restricción de la libertad sindical y de la autonomía colectiva por ellos garantizadas. Pese a ello, éste ha sido el creciente uso que el Gobierno uruguayo ha venido haciendo del decreto-ley 14791, en abierta violación de la legislación internacional - y también nacional -, sometiendo a todo el sistema de relaciones colectivas a ilegítimas presiones y reservándose la última palabra en la fijación de los salarios en función de sus propias y unilaterales decisiones en materia de política económica. La plena constatación de esta política surge de los decretos dictados en los meses de febrero de 1986, 1987 y 1988 (94/986, 89/987 y 190/988) por los que se fijaron porcentajes generales de aumentos de salarios directamente por el Poder Ejecutivo, sin convocar a los consejos de salarios y sin tener para nada en cuenta la opinión de las partes profesionales. El Ministro de Economía ha declarado lo siguiente: "El Poder Ejecutivo - dijo el máximo exponente de la orientación económica -, salvo resistirse a homologar algunos convenios, no ha tomado medidas más allá de esto, excepto aquella resolución periódica, que se adoptó por consideraciones de oportunidad y conveniencia, y que era la de fijar por decreto las retribuciones. Obviamente, el Poder Ejecutivo no renuncia a este mecanismo."
6. 542. En cuanto a la negociación colectiva en la administración pública, el PIT-CNT alega que el Gobierno uruguayo impide el desenvolvimiento de la negociación colectiva en el ámbito de la administración pública, ya sea en la administración central o en los entes autónomos y servicios descentralizados, incumpliendo el Convenio núm. 98 que sólo permite excluir de su campo de aplicación a los funcionarios que actúan como órganos del poder público. El Gobierno ha pretendido disimular su violación de las normas internacionales en la materia aceptando reunirse con las organizaciones sindicales de funcionarios públicos tanto de la administración central como de los entes y servicios. Sin embargo, la metodología empleada no ha hecho más que ratificar su desconocimiento de dicha normativa, agregándole la violación de la propia Constitución de la República. En efecto, a nivel de la administración central, la representación gubernamental fue asumida por el Ministerio de Trabajo, el Ministro de Economía y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, que se han limitado, en general, a comunicar sus propias pautas salariales. El querellante afirma categóricamente que ello nada tiene que ver con una verdadera negociación colectiva. Peor aún es la situación en los entes autónomos y servicios descentralizados, porque en este ámbito el Gobierno uruguayo no sólo ha violado la normativa internacional sino que ha desconocido la autonomía de dichos organismos, consagrada constitucionalmente, negándose en varias oportunidades a cumplir los acuerdos alcanzados entre los directorios de los mismos y las organizaciones sindicales.
7. 543. Desde principios de junio de 1988, la situación se ha agravado si cabe en el ámbito de la administración pública, ya sea la administración central como los servicios descentralizados y los entes autónomos. En efecto, ni siquiera se ha abierto todavía el simulacro de negociaciones de otras oportunidades anteriores, con el agravamiento que implica el hecho de que sólo hasta el 30 de junio de 1988 hay plazo para formular la rendición de cuentas presupuestal, última hasta 1990, dado que en 1989, por ser año electoral, no se pueden hacer ajustes. Ello quiere decir que la mitad, casi, de los trabajadores uruguayos no sólo están impedidos de participar en la fijación de sus salarios, sino que corren el riesgo de que durante prácticamente dos años queden sometidos a lo que el Gobierno decida por sí y ante sí, en abierta violación de los convenios internacionales y de las más elementales normas democráticas.
8. 544. Por otra parte, el PIT-CNT alega que el 4 de diciembre de 1987 la empresa PUMA TRADING, S.A., que cuenta con 130 trabajadores, despidió a los señores Carlos Báez y Williams Maciel, miembros de la comisión directiva del Sindicato de obreros y empleados de Puma (SOEP), en violación de las disposiciones del Convenio núm. 98. En apoyo de su alegato, el PIT-CNT pone de relieve los siguientes indicios del carácter antisindical de los despidos: 1) las relaciones obreropatronales en 1987 se hicieron sumamente complejas, siendo obstaculizadas en forma constante por el empleador; 2) los dirigentes sindicales en cuestión figuraban en la lista de candidatos a las elecciones sindicales que debían realizarse cuatro días después del despido; 3) el despido invocó "razones de mejor servicio" ya que los involucrados "no cumplían con los requerimientos generales exigidos por la empresa"; 4) en audiencias celebradas en el Ministerio de Trabajo se constató la imposibilidad de justificación técnica de los motivos invocados por el empleador; 5) los antecedentes laborales de los despedidos eran excelentes ya que habían cumplido todos los requisitos para el ingreso en la empresa y para trabajar en una categoría profesional con una importante responsabilidad; 6) la empresa no dio explicaciones sobre la razón por la que eligió la época en cuestión y no otra para proceder al despido.
9. 545. El PIT-CNT subraya que la legislación uruguaya mantiene vigentes normas que permiten el despido libre de trabajadores sin expresión de causa, bastando abonar la indemnización legal; el sistema de multas de reducido monto económico por parte del Ministerio de Trabajo o de la Inspección de Trabajo (decreto núm. 93 de 3 de febrero de 1968) en caso de actos de discriminación antisindical es absolutamente inadecuado para la realidad del movimiento sindical uruguayo. En el caso concreto, la Dirección Nacional del Trabajo intervino con una manifiesta inoperancia, que permitió el agravamiento del conflicto por su actitud expresamente, los funcionarios mediadores paralizaron su actividad y dejaron a las partes la dilucidación del conflicto.
10. 546. Por último, el PIT-CNT alega que en el segundo semestre de 1987, la empresa "Sociedad Anónima Cristalerías del Uruguay", que cuenta con aproximadamente 650 trabajadores, introdujo cambios en la maquinaria, que en el entender del sindicato implicaban cambios tecnológicos, por lo que debía aplicarse el convenio colectivo vigente desde 1973 registrado en el Ministerio de Trabajo, suscrito entre las partes y que regula ese importante tema. La organización sindical exigió al Ministerio el cumplimiento de dicho convenio. Asimismo se realizaron medidas gremiales que consistieron, entre otras, en el ejercicio del derecho de huelga con paros parciales y totales en la actividad laboral de la empresa. En momentos en que se dispuso negociar por ambas partes, el sindicato decidió levantar uno de los paros, oportunidad en que la empresa imputó notoria mala conducta a los señores Carlos Chemino (tesorero del Sindicato obrero de Cristalerías del Uruguay) y Aníbal López (delegado de sección), despidiéndolos en septiembre de 1987 en violación del Convenio núm. 98. El despido de los citados dirigentes tuvo claramente un objetivo antisindical, pretextándose con una mala conducta que no fue tal como concluyó el Ministerio de Trabajo en su fallo. No obstante, condicionados los operarios afectados por perder su trabajo, y el subsidio de desempleo, la empresa los conminó a aceptar el monto de la indemnización por despido según la legislación nacional, pretendiendo "autoabsolverse" de la violación de los derechos sindicales. A juicio del PIT-CNT, el acto discriminatorio no desaparece por ese hecho constatado siete meses después de la interrupción de la relación laboral y debe proseguirse con la investigación.
11. 547. El PIT-CNT subraya la inadecuada vía reglamentaria para canalizar las denuncias por la violación de derechos sindicales, que tardó varios meses y omitió considerar y articular otros medios probatorios que le permitieran ilustrarse para dictar una resolución. Asimismo, el PIT-CNT subraya la responsabilidad del Ministerio por la lamentable y parcial intervención del funcionario, que concurrió a realizar una inspección a la fábrica, donde no sólo destrató a los dirigentes del sindicato sino que únicamente se reunió con representantes de la empresa, concluyendo en un informe parcial, mal hecho, sobre el cual edifica su opinión la Dirección Nacional de Trabajo. Contra esta gestión, se hizo la correspondiente denuncia ante DINATRA y ante el Inspector Nacional, verbalmente y por escrito, solicitándose una inmediata investigación. Aún no se ha expedido la dependencia indicada. Por otra parte, el convenio colectivo prevé la intervención del Ministerio de Trabajo a los efectos de dilucidar diferencias, cosa que omite. Asimismo, el retraso en la respuesta a los recursos de revocación y jerárquico en subsidio interpuestos contra la resolución (aunque debe establecerse que dispone de 300 días para considerarlo) constituye una verdadera denegación de justicia y claramente colide con el artículo 3 del Convenio núm. 98 de la OIT, al no establecer mecanismos medianamente eficaces para regular los aspectos prácticos de la aplicación de la norma.

B. Respuesta del Gobierno

1. 548. El Gobierno declara en su comunicación de 19 de mayo de 1989 que considera que la queja del PIT-CNT no reúne las condiciones de admisibilidad exigidas ya que se limita mayormente a la formulación de juicios genéricos sin referirlos a casos concretos o puntos específicos. A partir de vagas informaciones generales, los alegatos se limitan a la extrapolación de algunos comentarios también generales de la misión de estudio y diagnóstico sobre las relaciones de trabajo en el Uruguay, llevada a cabo por la OIT en 1986, y cuyos comentarios no pueden sustituir los procedimientos de supervisión de la OIT. No obstante, habida cuenta que en última instancia la finalidad del procedimiento instituido por la OIT es promover el respeto de los derechos sindicales de jure y de facto y dado que como ya de antes ha dado muestras, es consciente de la importancia que para ello tiene el enviar respuestas precisas a los alegatos formulados por las organizaciones querellantes para permitir su examen objetivo, el Gobierno se abstendrá en el presente de introducir formalmente la cuestión de admisibilidad que sí deja señalada.
2. 549. El Gobierno subraya en primer lugar la excepcionalidad que informa al sistema de determinación de salarios en Uruguay como consecuencia del vacío normativo emergente a la salida del régimen de facto que rigiera desde 1973 hasta 1985. Esa excepcionalidad determinó la implantación de mecanismos e institutos que aunando normales legales anteriores con elementos de informalidad, fueron aplicándose sucesivamente en un proceso aún en curso, caracterizado por la transitoriedad y orientado por el Estado, que apunta a la sustitución de la fijación administrativa de salarios propia de la época dictatorial por la negociación colectiva libre, responsable y consciente del interés general.
3. 550. Para llevar adelante ese proceso, el Gobierno optó por privilegiar en primera instancia el tripartismo recurriendo a los Consejos de Salarios creados por ley de 1943 que durante 25 años, hasta 1968, habían constituido el marco en el que en ausencia de regulación legal específica se había desarrollado la negociación colectiva. No obstante, las eventuales objeciones en torno a la validez de sus decisiones que podían derivarse, ya de las dudas en punto a la vigencia misma de la ley de 1943, ya de la imposibilidad práctica de agotar el procedimiento legal para la designación de sus integrantes, hizo necesario que en aras de la seguridad jurídica sus pronunciamientos fueran recogidos y puestos en vigencia por vía de decisión administrativa al amparo de las disposiciones de la ley 13720 y decreto-ley núm. 14791 que habían facultado al Gobierno para regular administrativamente las remuneraciones de los trabajadores de la actividad privada. Luego de más de una década en la que la negociación colectiva había desaparecido por completo, la reinstalación de los Consejos de Salarios demostró ser un instrumento apto para su fomento. Así, mientras por un lado constituyeron ámbitos adecuados de negociación, por otro lado, en defecto de norma legal que la impusiera, su convocatoria periódica supuso la implantación de hecho de la obligación de negociar.
4. 551. Consciente de su actitud a esos efectos, el Gobierno, en tanto que responsable de convocarlos, fue pautando su frecuencia de modo que las partes profundizaran la negociación cubriendo períodos cada vez más extensos sin perjuicio de que al hacerlo establecieran mecanismos periódicos de ajuste y crecimiento. En tal sentido, el proceso en curso puede ser dividido en tres etapas claramente diferenciadas: en la primera, que va de mediados de 1985 a mediados de 1986, los Consejos de Salarios fueron convocados con carácter general cada cuatro meses y sus acuerdos cubrieron períodos de igual duración; en la segunda, que va de mediados de 1986 a mediados de 1988, además de la convocatoria cuatrimestral general, se promovió la celebración de "acuerdos largos" en determinados sectores de actividad que negociados bilateralmente, sin perjuicio de mantener sistemas de ajuste cuatrimestrales, cubrieron períodos más extensos de hasta dos años; por último, en la tercera etapa que transcurre a partir de mediados de 1988, la convocatoria fue condicionada en todos los casos a la celebración de "acuerdos largos" negociados bilateralmente que cubrieran no menos de veinte meses, siempre mediante ajustes cuatrimestrales. A partir de la instalación de los Consejos de Salarios y salvo en lo que dice relación a la puesta en vigor de sus decisiones, el Gobierno sólo hizo uso de las normas legales que le habilitan a la fijación administrativa de salarios en caso de excepción.
5. 552. A lo largo de este proceso, la participación de los representantes del Estado en los órganos de negociación tuvo por objeto la vigilancia del interés general, que se materializó en las llamadas "pautas" mediante las cuales se procuró orientar a las partes con respecto a la política antiinflacionaria de forma de posibilitar el efectivo crecimiento del "salario real" deteriorado durante el régimen de facto. A esos efectos las "pautas" fueron directa y exclusivamente referidas a la política de fijación de precios, fijando límites para el traslado a precios de los aumentos salariales a acordarse, sin restringir la libertad de las partes para negociar remuneraciones superiores en tanto fueran absorbidas por las empresas a través ya de la disminución de utilidades, ya de mejoras en la productividad, ya de cualquier otro elemento que pudiera incidir en los costos. A tal punto las "pautas" respetaron la libertad de negociación que como resulta de los estudios que se adjuntan, los aumentos de salarios acordados a partir de 1985 superaron sistemáticamente los límites fijados para el traslado a precios, determinando en definitiva un considerable aumento del salario real que, no obstante el índice anual de inflación oscilar en el 70 por ciento, se ubica hoy en un 30 por ciento por sobre el nivel vigente a marzo de 1985.
6. 553. A la fecha, transcurridos apenas cuatro años de la reinstitucionalidad democrática, como resultado del proceso que viene de reseñarse, más del 80 por ciento de los trabajadores de la actividad privada están comprendidos por "acuerdos largos", en lo sustancial negociados bilateralmente, mediante los que se regulan sus salarios por períodos que promedian 20 meses, comprendiendo a la vez tanto sistemas de mantenimiento de valor de aplicación cuatrimestral con correcciones periódicas como mecanismos de crecimiento real, también de aplicación periódica, ligados al aumento de diversas variables de la producción.
7. 554. En su virtud, a fin de culminar la transición, el Gobierno promovió gestiones para concertar con los interlocutores sociales, a nivel de las organizaciones nacionales más representativas de empleadores y trabajadores, la adopción de un acuerdo marco que, conforme a las recomendaciones de la misión de la OIT, establezca de futuro los principios para la implantación definitiva de un sistema previamente consensuado, basado en la negociación colectiva libre, responsable y consciente del interés general (en anexo el Gobierno envía el informe del Seminario Tripartito sobre Relaciones de Trabajo). La decisión del Gobierno en tal sentido condujo en definitiva a la ratificación del convenio sobre el fomento de la negociación colectiva (OIT, núm. 154) aprobado por ley núm. 16039, promulgada el 8 de mayo de 1989.
8. 555. Con referencia al funcionamiento de los Consejos de Salarios, cuya convocatoria reconoce haber acogido favorablemente, la querellante se agravia de que sus decisiones sean validadas por vía administrativa, si bien acepta que ello resultó impuesto por la imposibilidad práctica de agotar el procedimiento legal para la designación de los representantes profesionales que en vez de ser nominados mediante elección lo fueron directamente por las organizaciones más representativas. Ese agravio genérico pretende fundarse exclusivamente en dos breves citas parciales de los extensos comentarios que formulara la misión de estudio y diagnóstico sobre las relaciones de trabajo en el Uruguay realizada por la OIT en el año 1986, cuyo mandato excluía expresamente el examen de la aplicación de las normas internacionales del trabajo. La primera de esas citas que corresponde a un juicio de jure formulado incidentalmente en términos de hipótesis según el cual dicho procedimiento "también significa que el Gobierno se reserva la última palabra en la negociación salarial, ya que se puede negar a firmar el correspondiente decreto si el laudo que se le presenta contraviene su política de ingresos", es una transcripción parcializada del juicio que el sistema mereció a la misión.
9. 556. En efecto, según puede leerse en la misma página 112 a que se remite la querellante, en el párrafo inmediatamente anterior la misión estableció que "la fijación de los salarios por decreto, además de posible es probablemente indispensable desde un punto de vista formal porque, desde el momento en que los consejos de salarios se integran con delegados designados y no elegidos (según lo exige la ley de 1943) se podría alegar que existe un vicio de forma en su constitución, lo que podría conducir a que se cuestione con algunas posibilidades de éxito la validez de sus laudos. Validez que inclusive también podría cuestionarse sobre la base de la posible derogación de la ley de 1943, cuya vigencia formal, como se ha dicho antes, es materia de polémicas. La fijación de salarios por decreto viene entonces a zanjar esas dificultades, puesto que se fundamenta en la ley de 1978, que sigue en vigor". Y en el párrafo inmediatamente siguiente la misión destacó que "no ha tenido noticias de casos en que el Gobierno se negó a homologar algún laudo de los consejos de salarios", descartando así que en los hechos se haya configurado la hipótesis de jure respecto de la que advertía en la cita deliberadamente truncada. La segunda cita, cuya correspondencia en la página indicada no pudo ser ubicada, pretende que el Gobierno se habría negado sistemáticamente a aprobar los laudos de los consejos de salarios que así habrían resultado en definitiva vaciados de contenido. La vaguedad de ese aserto, huérfano de fundamentos fácticos y desmentido por las constataciones de la misión, impone al Gobierno dejar establecido sin más su terminante rechazo.
10. 557. En lo que respecta a los convenios colectivos, al formular su impugnación en este punto, la queja se reitera en su vaguedad genérica reduciéndose a un juicio, también desprovisto de fundamentos concretos, según el cual "el Gobierno, violando sus obligaciones establecidas por las normas internacionales, se ha encargado de trabar, dificultar y hasta impedir el desenvolvimiento de la negociación entre las partes profesionales". Según se pretende, ello se habría manifestado en tres tipos de conductas que se enuncian genéricamente: el presionar a través de sus delegados en los consejos de salarios para que los acuerdos entre empleadores y trabajadores se ciñeran a sus pautas; el resistirse a recoger en sus decretos las cláusulas salariales que no se ajustaran a las mismas y el no reconocer validez a los acuerdos de mediano y largo plazo que no hubieran sido homologados.
11. 558. En lo que se refiere a las llamadas "pautas" el Gobierno reitera que tal como resulta en detalle de los estudios que conforman los anexos y lo describe el informe de la misión de la OIT a que se viene haciendo referencia, ellas no limitaron la libertad de negociar salarios y sí el traslado a los precios de los aumentos de salarios acordados en los consejos de salarios. De otra manera, en palabras de la misión de la OIT: "es decir, en los consejos de salarios se podían acordar aumentos de cualquier tipo; sin embargo, la incidencia de los aumentos de salarios sobre los precios era únicamente trasladable dentro de los límites fijados por el Gobierno. Lo que se diera por encima de ellos debía ser absorbido por las empresas" (página 115). Por lo demás el análisis del resultado de las diversas rondas de negociación en los consejos de salarios pone de manifiesto que los aumentos de salarios acordados excedieron promedialmente en todos los casos los límites fijados por las pautas para el traslado a precios, determinando así un crecimiento real del salario. (El Gobierno se remite en este punto a uno de sus anexos con la rúbrica "Concertación y políticas de ingreso en Uruguay 1985-1988".)
12. 559. Por otra parte, la supuesta resistencia a recoger determinadas cláusulas salariales en la fijación administrativa convalidatoria está expresa y únicamente referida a las constataciones que habría efectuado la misión de la OIT según lo consigna en la página 112 de su informe. Así, se recurre otra vez a la parcialización de dicho informe, omitiendo que en la página 81 la misión consignó también que "con posterioridad a la visita de la misión tuvimos noticias de que dicho convenio fue finalmente homologado (lo mismo que otros que se encontraban en una situación análoga)".
13. 560. En lo demás, es un hecho notorio que en Uruguay los convenios colectivos tienen plena vigencia y se aplican entre partes, aun en defecto de homologación (o en puridad, extensión), la que en el país sólo tiene por efecto conferirles efectos jurídicos normativos "erga omnes", más allá de su aplicabilidad ipso jure entre partes. Así pudo constatarlo la misión, tantas veces mal citada por los denunciantes, que al referirse al punto estableció, "desaparecidas... para su validez" (páginas 77/78). En última instancia, la falta de mención de casos concretos que avalen las imputaciones genéricas de que es objeto en el punto, impide al Gobierno ir más allá. Ello sin perjuicio de reiterar que la reciente aprobación legislativa del Convenio sobre fomento de la negociación colectiva (OIT, núm. 154) da acabada fe de su firme decisión de promover como lo ha venido haciendo, la negociación colectiva, libre, responsable y consciente del interés general.
14. 561. El alegato relativo a la fijación administrativa de los salarios formulado una vez más en términos genéricos y referido a un pretendido "creciente uso que el gobierno uruguayo ha venido haciendo del decreto ley 14791 en abierta violación de la legislación internacional y también nacional, sometiendo a todo el sistema de relaciones colectivas a ilegítimas presiones y reservándose la última palabra en la fijación de los salarios en función de sus propias y unilaterales decisiones en materia de política económica" se concreta, esta vez sí, en los decretos dictados en los meses de febrero de 1986, 1987 y 1988, por los que se fijaron porcentajes de aumentos de salario directamente por el Poder Ejecutivo. Al respecto, cabe señalar en primer término, que los tres casos citados en que sí se recurrió a la fijación administrativa unilateral de salarios, configuraron excepciones transitorias al sistema de principio que, según se señalara, priorizó en sus primeras etapas la negociación tripartita en consejos de salarios para luego evolucionar hacia la negociación bilateral. Por lo demás, corresponde subrayar que en los tres casos esa fijación administrativa unilateral estuvo expresamente limitada al ajuste cuatrimestral correspondiente al mes de febrero, agotando sus efectos al cabo de cuatro meses en ocasión de negociarse los ajustes subsiguientes.
15. 562. En lo que dice relación particular con el primero (febrero de 1986) las circunstancias de hecho que llevaron a su adopción resultan in extenso tanto del estudio agregado como anexo, como del informe elevado por la misión de la OIT (página 115 in fine). Esas circunstancias, concretadas en el riesgo de un rebrote inflacionario, configuraron sin duda el presupuesto exigido por el Comité de Libertad Sindical para admitir la legitimidad de restricciones transitorias de la libertad de negociar colectivamente. Téngase presente en tal sentido que además de haberse aplicado como medidas de excepción y haberse limitado a lo necesario, esto es, a la no convocatoria de los consejos de salarios para el ajuste salarial correspondiente al cuatrimestre subsiguiente, fueron efectivamente acompañados de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores, al punto que los aumentos así decretados administrativamente, excedieron el índice de inflación operado en el período objeto de la fijación administrativa.
16. 563. Por lo demás, en lo que dice relación con los decretos dictados en los meses de febrero de 1987 y 1988, deberá también tenerse presente que en ambos casos comprendieron exclusivamente a aquellos sectores de actividad no comprendidos por "acuerdos largos" previamente negociados, cuya vigencia y validez fue expresamente respetada. Asimismo, en tanto que referidos a salarios mínimos contemplaron la posibilidad de que las partes negociaran bilateralmente aumentos superiores, en cuyo caso sólo se restringió de antemano su traslado a precios.
17. 564. En cuanto a las pretendidas prácticas violatorias de los convenios internacionales en cuanto a la negociación colectiva en la administración pública, en el punto, la denuncia pretende fundarse, una vez más, en la transcripción parcializada del informe de la misión de la OIT. Así, si bien es cierto que la misión señaló que el desenvolvimiento general de la negociación colectiva en el sector público es bastante limitado y precario, no lo es menos que también estableció que "hay una negociación salarial general e informal que tiene lugar cada cuatro meses, con objeto de ajustar los sueldos de los empleados públicos teniendo en cuenta el alza en el costo de la vida", y que "según se nos indicó en medios sindicales, el problema mayor que enfrentan en las negociaciones no consiste tanto en la ausencia o falta de mandato del interlocutor respectivo, sino en las limitaciones presupuestarias del Estado". Es más, la misión destacó que "hay además negociaciones con los ministerios para discutir problemas específicos" y que "en algunos municipios y entes autónomos se suscriben convenios de facto". Más allá de las constataciones de la misión, el Gobierno debe dejar establecido que en ausencia de un marco normativo, el desarrollo de la negociación colectiva en el sector se vio trabado por la falta de acuerdo previo en la determinación de los niveles de esa negociación, ya que ocurrió reiteradamente que reclamos o puntos negociados o en vías de negociación a nivel general del sector fueron simultáneamente planteados a nivel de las diferentes reparticiones, distorsionando el ámbito de negociación y sus resultados. Siendo así, debe tenerse presente que el Gobierno ha adoptado medidas para promover y fomentar el desarrollo y la institucionalización de la negociación colectiva en el sector público. A esos efectos, con fecha 24 de abril de 1985, el Poder Ejecutivo remitió al Poder Legislativo mensaje y proyecto de ley, proponiendo la reglamentación y puesta en vigencia del artículo 65 de la Constitución, según el cual "la ley podrá autorizar que en los entes autónomos se constituyan comisiones representativas de los personales respectivos, con fines de colaboración con los Directores para el cumplimiento de las reglas del Estatuto, el estudio del ordenamiento presupuestal, la organización de los servicios, reglamentación del trabajo y aplicación de las medidas disciplinarias". De igual modo, con fecha 28 de enero de 1987, el Poder Ejecutivo, recogiendo el pronunciamiento favorable del grupo tripartito, constituido por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para que le asesore en materia de normas internacionales del trabajo, también remitió al Poder Legislativo mensaje y proyecto de ley, proponiendo y aconsejando la ratificación, entre otros, del convenio sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública (núm. 151), en definitiva aprobado por la ley núm. 16039 promulgada el pasado 8 de mayo y por consiguiente de inminente vigencia.
18. 565. En lo demás, las alegaciones del PIT-CNT, se reducen a imputaciones aún más genéricas y, en tanto que falsas, desprovistas por completo de sustento en los hechos.
19. 566. En lo que se refiere a la situación actual, el Gobierno debe destacar que, contra los augurios de los denunciantes, a la fecha 308 000 trabajadores del sector privado, que representan el 83,47 por ciento del total, están comprendidos en 127 convenios colectivos o acuerdos salariales de largo plazo, en lo sustancial negociados bilateralmente a partir de junio de 1988, mediante los que se regulan sus remuneraciones por períodos que promedian los 20 meses, contemplando mediante ajustes cuatrimestrales, tantos mecanismos de mantenimiento de valor, como sistemas de incremento real; lo que ha llevado al descenso de los índices de conflictividad a su más baja expresión. Al cerrar estos comentarios, obligadamente generales, el Gobierno reitera que es consciente que no es atribución del Comité de Libertad Sindical el formular conclusiones respecto de la situación sindical en el país sobre la base de generalidades. Ello no obstante, dado que así parecen haberlo pretendido los denunciantes, no puede dejar de remitirse en última instancia al juicio objetivo de cuando menos uno de los miembros de la misión de la OIT tantas veces citada en la queja, quien además de consignar que "la libertad sindical, la autonomía colectiva y el respeto del derecho de huelga siguen siendo los valores básicos de las relaciones de trabajo en el Uruguay", concluyó que "a partir de ese año (1985), el balance de las relaciones de trabajo ha sido, en muchos aspectos, excepcionalmente positivo: se restableció el diálogo entre las autoridades públicas, los empleadores y los sindicatos; se restauraron los derechos sindicales básicos; se reincorporó en sus empleos a los funcionarios que en el período anterior habían sido despedidos por motivos sindicales o políticos; el salario real experimentó una recuperación importante; la conflictividad, luego de una fase en que adquirió dimensiones importantes, comenzó a decaer".
20. 567. En dos comunicaciones de fecha 3 de octubre de 1989, el Gobierno envía observaciones detalladas en descargo de los alegatos relativos a los despidos en las empresas Puma Trading, S.A. y Cristalerías del Uruguay.

C. Conclusiones del Comité

1. 568. El Comité observa que la presente queja se refiere a ciertas restricciones en materia de negociación colectiva, tanto en el sector público como en el privado, así como a varios despidos de carácter antisindical. De manera general, el Comité observa que en lo que se refiere a la negociación colectiva, se ha producido una evolución positiva en varios respectos desde la presentación de la queja en junio de 1988. Concretamente, el Comité toma nota con interés de que Uruguay ha ratificado recientemente el Convenio núm. 151 (relaciones de trabajo y administración pública) y el Convenio núm. 154 (negociación colectiva), de las iniciativas del Gobierno tendientes a la conclusión de un acuerdo marco tripartito sobre el sistema de negociación colectiva y, por último, de la proliferación de los "convenios colectivos largos" que, en la actualidad, cubren a más del 83 por ciento de los asalariados.
2. 569. En cuanto a los alegatos relativos al derecho de negociación colectiva de los funcionarios y empleados públicos, el Comité expresa la esperanza de que en Uruguay se respetarán íntegramente tanto las exigencias del Convenio núm. 98, como las de los Convenios núms. 151 y 154, ambos recientemente ratificados. En este sentido, el Comité desea referirse a los comentarios formulados sobre la aplicación del Convenio núm. 98 por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en su reunión de marzo de 1989, subrayando que "las organizaciones de los funcionarios que trabajan en las entidades autónomas y en los servicios descentralizados (empresas estatales) deberían disfrutar del derecho de negociación colectiva, ya que el Convenio sólo permite excluir de su ámbito de aplicación a los funcionarios que trabajen en la administración del Estado". Por consiguiente, considerando que el contenido del proyecto de ley al que se ha referido el Gobierno no satisface las exigencias del Convenio núm. 98, el Comité suscribe plenamente la solicitud de la Comisión de Expertos al Gobierno de que tomara medidas con miras a que la legislación reconozca expresamente el derecho de concluir convenciones colectivas a las organizaciones de funcionarios de entidades autónomas y servicios descentralizados (empresas estatales) que no trabajen en la administración del Estado.
3. 570. En cuanto a los alegatos relativos a la fijación de salarios por vía administrativa, concretamente en virtud de los decretos núms. 94/986, 89/987 y 190/988 (cuya base legal era el artículo 1. de la ley núm. 14791), el Comité toma nota de que según el Gobierno se trató de medidas de excepción en el marco de la lucha contra la inflación, limitadas temporalmente a un período de cuatro meses. El Comité observa igualmente que tales disposiciones se referían a los salarios mínimos y no a la posibilidad de limitar los aumentos salariales en los convenios colectivos; según el Gobierno ha declarado expresamente, tales disposiciones no impedían que las partes negociaran bilateralmente aumentos salariales superiores a los previstos en los decretos de 1987 y 1988, sino que se limitaban a restringir su traslado a los precios. En estas condiciones, el Comité concluye que no consta que se haya violado el derecho de las organizaciones sindicales a negociar colectivamente las condiciones de empleo a través de contratos colectivos en la forma prevista en el artículo 4 del Convenio núm. 98. Corresponderá a la Comisión de Expertos pronunciarse sobre la aplicación de los convenios en materia de salarios mínimos ratificados por el Uruguay.
4. 571. En cuanto a las alegadas declaraciones de representantes gubernamentales según las cuales no se "homologaría" ningún convenio ni acuerdo salarial que no contemple las pautas gubernamentales, el Comité desea poner de relieve que en el sistema uruguayo la denominada "homologación" de un convenio colectivo es propiamente una "extensión" de su aplicación a la totalidad de los trabajadores de la rama de actividad considerada, incluso si no pertenecen a las organizaciones sindicales firmantes o a las empresas a las que se aplica el convenio colectivo. No obstante, en caso de negativa de extensión de un convenio colectivo, nada parece impedir que los trabajadores no cubiertos por el mismo puedan, a través de sus organizaciones sindicales, concluir otros convenios colectivos. El Comité considera pues que estos alegatos no requieren un examen más detenido.
5. 572. Por último, el Comité decide examinar en su próxima reunión los alegatos de despido antisindicales en las empresas Puma Trading, S.A. y Cristalerías del Uruguay, dado que las observaciones del Gobierno sólo fueron recibidas días antes de la reunión del Comité.

Recomendación del Comité

1. 573. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité observa con interés que en materia de negociación colectiva se ha producido una evolución positiva en varios respectos y concretamente toma nota de la ratificación de los Convenios núms. 151 y 154;
   • b) el Comité, como hiciera ya la Comisión de Expertos, pide al Gobierno que tome medidas con miras a que la legislación reconozca expresamente el derecho de concluir convenciones colectivas a las organizaciones de funcionarios de entidades autónomas y servicios descentralizados (empresas estatales) que no trabajen en la administración del Estado, y
   • c) por último, el Comité decide examinar en su próxima reunión los alegatos relativos a despidos antisindicales en las empresas Puma Trading, S.A. y Cristalerías del Uruguay.