Informe provisional - Informe núm. 268, Noviembre 1989

Caso núm. 1493 (Chipre) - Fecha de presentación de la queja:: 06-ABR-89 - Cerrado

1. 637. En una comunicación de fecha 6 de abril de 1989, el Sindicato Panchipriota de Empleados Públicos (PASYDY) presentó una queja por violación de los derechos sindicales en Chipre.
2. 638. El Gobierno envió su respuesta en una comunicación de fecha 11 de septiembre de 1989.
3. 639. Chipre ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 640. El querellante formula dos series de alegatos. En primer lugar, alega que las autoridades de Chipre se negaron a aplicar y/o ratificar varios convenios colectivos libremente negociados en el sector público entre 1986 y 1989; en segundo lugar, que el Gobierno promulgó una orden que prohibía una huelga en los puertos de la isla y ordenaba a los trabajadores que reanudaran su trabajo.
2. 641. En lo que se refiere a la primera serie de alegatos relativos a los convenios colectivos en los servicios públicos, el querellante plantea las seis cuestiones que se enumeran a continuación relativas a hechos que ocurrieron entre 1986 y 1989.
3. 642. En primer lugar, tras consultas y negociaciones directas entre la autoridad ejecutiva y el PASYDY, el Gobierno sometió en mayo de 1987 un proyecto de ley sobre los servicios públicos a la Cámara de Representantes. El proyecto de ley tenía por objeto armonizar los mecanismos y procedimientos del sistema de relaciones de trabajo en los servicios públicos y mejorar la eficiencia y eficacia de estos servicios en el cumplimiento de su cometido. El querellante señala que se desconoce todavía la suerte de este proyecto.
4. 643. En segundo lugar, se concertó un acuerdo entre el Gobierno y el PASYDY sobre el establecimiento de nuevos informes confidenciales de calificación (un nuevo sistema de evaluación del personal) que el Consejo de Ministros aprobó y sometió a la Cámara de Representantes junto con el proyecto de ley sobre los servicios públicos para su promulgación. La suerte de estos textos también se desconoce.
5. 644. En tercer lugar, tras largas y difíciles negociaciones, la Comisión Paritaria del Personal (organismo oficial de consulta y negociación en la administración pública) llegó a un acuerdo el 17 de octubre de 1986 sobre horas de trabajo, sistema de turnos, remuneración de las horas extraordinarias y semana de cinco días en los servicios públicos. Ninguna de las disposiciones de este acuerdo se ha aplicado hasta la fecha.
6. 645. En cuarto lugar, con miras a mejorar la eficiencia y rendimiento de los servicios públicos, la Comisión Paritaria del Personal negoció el ordenamiento los grupos de puestos subalternos y aprobó los planes de servicio de cuatro de estas nuevas categorías de personal no profesional incluidas en estos grupos. Estos planes de servicio fueron revisados por el fiscal general, aprobados por el Consejo de Ministros y publicados en el diario oficial de la República el 4 de noviembre de 1988. Sin embargo, este acuerdo sobre los planes de servicio no puede entrar en vigor antes de la promulgación del proyecto de ley sobre los servicios públicos.
7. 646. En quinto lugar, no se ha aplicado todavía una decisión de la Comisión Paritaria del Personal relativa al establecimiento de un servicio central de administración del personal plenamente desarrollado en la administración pública. El PASYDY señala a este respecto que presentó ya un plan coordinado relativo a la estructura y función del servicio el 30 de septiembre de 1988.
8. 647. Finalmente, 56 puestos nuevos afectados por la Comisión Paritaria del Personal y aprobados por el Consejo de Ministros se incluyeron en el presupuesto para 1989 que se sometió a la Cámara de Representantes. La Cámara se negó a ratificar este acuerdo y consignar créditos para la contratación del personal necesario. Tras enérgicas protestas y amenazas de huelga del PASYDY, la Cámara aceptó reconsiderar su decisión, pero el asunto está todavía pendiente de solución.
9. 648. En lo que se refiere al segundo alegato en general, el querellante estima que lo peor es que la autoridad ejecutiva ha aumentado recientemente la larga lista de violaciones del convenio arriba mencionado al publicar una orden que prohíbe una huelga en los puertos de la isla y ordena a los trabajadores que reanuden su trabajo en las mismas condiciones que las que prevalecían antes de la huelga.
10. 649. Según el querellante, la intervención arbitraria del Parlamento y del ejecutivo de la República en el sistema de relaciones de trabajo en la administración pública de la isla viola a la vez el espíritu y la letra del Convenio núm. 151; socava la negociación colectiva libre en la administración pública y priva a los empleados de la administración pública del derecho de defender y promover sus intereses legítimos como ciudadanos de la República con plenitud de derechos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 650. En su comunicación de 11 de septiembre de 1989, el Gobierno declara que el proyecto de ley sobre servicios públicos mencionado por el PASYDY, cuya finalidad es mejorar los procedimientos en materia de nombramientos, ascensos, derechos y obligaciones de los funcionarios públicos y código disciplinario, se presentó de hecho a la Cámara de Representantes en 1987. Sin embargo, desde entonces, la Cámara de Representantes, por conducto de su comisión competente, ha celebrado consultas en diversas ocasiones respecto de las cuestiones de que trata el proyecto, tanto con representantes del Gobierno como del PASYDY. La promulgación de la ley, como la de cualquier otro proyecto presentado a la Cámara de Representantes, es una cuestión que compete exclusivamente a la legislatura. En ningún caso el hecho de aplazar una promulgación puede considerarse como violación de un convenio colectivo como alega el PASYDY. El proyecto de ley es el resultado de consultas paritarias que, de conformidad con la Constitución y reglamento de la Comisión Paritaria del Personal, se somete al Consejo de Ministros en forma de recomendaciones y luego a la Cámara de Representantes. En lo que se refiere a la tramitación del proyecto, el Gobierno añade que la comisión competente de la Cámara de Representantes envió recientemente una copia del proyecto en la forma en que lo redactó a las dos partes interesadas (el Gobierno y el PASYDY) con miras a recoger su opinión.
2. 651. En lo que se refiere a los informes confidenciales de calificación, este nuevo sistema de evaluación concertado entre el PASYDY y el Gobierno no se ha sometido todavía a la Cámara de Representantes. Ello se hará por medio de reglamentos que se someterán a la Cámara de Representantes después de la promulgación de la nueva ley sobre los servicios públicos. El PASYDY ha de saber que, desde entonces, en un artículo publicado en el número de 25 de mayo de 1989 del diario "Demosios Ypallelos" (El Funcionario) bajo el título de "Programa intensivo con miras a la solución de problemas generales pendientes", se declara que el nuevo sistema de evaluación del personal "no puede aplicarse antes de la aprobación por la Cámara de Representantes del proyecto modificatorio de la ley sobre servicios públicos y su entrada en vigor como ley". El Gobierno envía anexa a su respuesta la página correspondiente de este diario.
3. 652. En lo que se refiere a las horas de trabajo, los turnos, las horas extraordinarias y la semana de cinco días, la Comisión Paritaria del Personal no ha llegado todavía a un acuerdo final. En la reunión celebrada el 17 de octubre de 1986, a la que el PASYDY se refiere, sólo se celebró un intercambio general de opiniones. Respecto de las horas extraordinarias y de los turnos, se logró un acuerdo preliminar sobre determinados principios básicos, pero todas estas cuestiones todavía vienen examinándose en la Comisión Paritaria del Personal.
4. 653. En lo que atañe al ordenamiento por grupos de los puestos y los regímenes de servicio, el Gobierno declara que la no promulgación de la nueva ley de los servicios públicos no impide aplicar el acuerdo sobre los planes de servicio para los puestos de que se trata. De hecho, estos planes de servicio se han publicado ya en el Diario Oficial de la República (como así reconoce el mismo PASYDY en el apéndice V de su comunicación) y los puestos vacantes ya se han anunciado sobre esta base.
5. 654. En lo que se refiere al servicio central de administración del personal en el sector público, el único acuerdo a que llegó la Comisión Paritaria del Personal trata de la creación de un nuevo puesto de director general. El Consejo de Ministros aprobó la correspondiente recomendación de la Comisión Paritaria del Personal pero la Cámara de Representantes no lo ha hecho todavía.
6. 655. Respecto de la creación de 56 puestos nuevos y de la consignación de créditos a ese efecto que aprobó la Comisión Paritaria del Personal, el Gobierno contesta que este alegato es análogo al que formuló en 1984 el PASYDY y al que había contestado ya. El Gobierno se refiere a la respuesta en que indicó a ese respecto que en dos ocasiones la Cámara de Representantes rechazó y/o modificó proyectos de ley sobre consignación de créditos adicionales que reflejaban el resultado final de acuerdos concertados entre el Gobierno y el PASYDY tras largas negociaciones colectivas. El Gobierno estima que las medidas adoptadas en estas dos ocasiones cumplen plenamente los artículos 46 y 54 de la Constitución, con arreglo a la cual las facultades del Consejo de Ministros respecto de cualquier gasto han de respetar los limites fijados en el presupuesto votado por la Cámara de Representantes. Por consiguiente, todo convenio colectivo que entrañe gastos adicionales concertado entre el Gobierno en su calidad de empleador y el sindicato de funcionarios ha de integrarse en el presupuesto y someterse finalmente a la aprobación de la Cámara de Representantes.
7. 656. Finalmente, en lo que atañe al alegato según el cual el Consejo de Ministros violó el Convenio núm. 151 al publicar una orden "que prohíbe una huelga en los puertos de la isla y ordena a los trabajadores que reanuden su trabajo", el Gobierno contesta que este alegato no tiene nada que ver con el Convenio núm. 151, sino más bien con el Convenio núm. 105. Otro sindicato, a saber, el DEOK, presentó un alegato por violación de este último Convenio con la publicación de la orden de que se trata y el Gobierno ya contestó. En esa respuesta, de fecha 31 de julio de 1989, el Gobierno subraya que, a su juicio, los servicios prestados por los empleados de la administración de puertos son esenciales en el sentido del Convenio núm. 105 y la Constitución de Chipre y que, por consiguiente, las instrucciones del Ministro de Comunicaciones y Obras Públicas de 7 de febrero de 1989 que ordena a los trabajadores de la administración de puertos que continúen prestando sus servicios no constituye una violación del Convenio núm. 105. El Gobierno añade en la misma carta que estas instrucciones se derogaron el 1. de marzo de 1989 sin haber sido aplicadas.

C. Conclusiones del Comité

1. 657. En lo que se refiere en primer lugar al retraso alegado en la promulgación de la ley sobre servicios públicos, que tiene por objeto mejorar los procedimientos en materia de nombramientos, ascensos, y derechos y obligaciones de los funcionarios, el Comité toma nota de que el proyecto de que se trata, tras consultas en la Comisión Paritaria del Personal, se sometió a la Cámara de Representantes cuya comisión competente, según el Gobierno, envió "recientemente" una copia del mismo a las dos partes interesadas para recoger su opinión. Lo más probable es que el proyecto se someta pronto a la Cámara de Representantes para su adopción. Por consiguiente, sería prematuro que el Comité se pronunciara sobre el particular. Sin embargo, el Comité señala al Gobierno que retrasos prolongados en la promulgación de un proyecto de ley de esta naturaleza no son favorables para las relaciones de trabajo y le pide que tome las medidas apropiadas para acelerar el procedimiento de adopción. El Comité pide asimismo que las dos partes interesadas lo mantengan informado de los adelantos conseguidos respecto del proyecto de ley.
2. 658. En lo que atañe al nuevo sistema de evaluación del personal (informes confidenciales de calificación), el Comité advierte que su entrada en vigor depende de la promulgación del nuevo proyecto de ley sobre los servicios públicos puesto que se aplicará por vía de reglamento. Por consiguiente, el Comité se remite a sus observaciones formuladas en el párrafo anterior y pide a las dos partes interesadas que lo mantengan informado de los adelantos conseguidos respecto de este reglamento en el momento en que se promulgue el proyecto de ley.
3. 659. En lo que se refiere a las horas de trabajo, turnos, horas extraordinarias y semana de cinco días, el querellante y el Gobierno presentan versiones contradictorias; el primero alega que se llegó a un acuerdo en la Comisión Paritaria del Personal el 17 de octubre de 1986, mientras que el segundo declara que sólo se celebró un intercambio general de opiniones y que, si bien se llegó a un acuerdo preliminar sobre determinados principios básicos relativos a las horas extraordinarias y los turnos, todas estas cuestiones están todavía pendientes de examen en la Comisión Paritaria del Personal. En apoyo de su respuesta, el Gobierno se refiere "a las actas adjuntas de la reunión de la Comisión Paritaria del Personal celebrada el 17 de octubre de 1986", documento que de hecho no figura en su respuesta. Frente a estos puntos de vista irreconciliables, el Comité sólo puede pedir a las partes interesadas que faciliten información adicional sobre la cuestión de si se llegó o no a un acuerdo en la reunión de la Comisión Paritaria del Personal celebrada el 17 de octubre de 1986.
4. 660. El querellante y el Gobierno también se contradicen respecto del establecimiento de un servicio central de administración del personal en el sector público. El querellante declara que la Comisión Paritaria del Personal decidió establecer un servicio central plenamente desarrollado, mientras que el Gobierno asegura que el acuerdo sólo se refería a la creación de un nuevo puesto de director general. También en este caso, el Comité no puede sino pedir a las partes que presenten pruebas de sus alegatos.
5. 661. En lo que atañe al ordenamiento por grupos de los puestos y planes de servicio, el Comité advierte que, contrariamente a los alegatos del PASYDY con arreglo a los cuales estos regímenes no pueden aplicarse antes de la promulgación del proyecto de ley sobre los servicios públicos, éstos ya se han publicado en el Diario Oficial y los puestos vacantes se han anunciado sobre esta base. Por consiguiente, el Comité estima que esta cuestión no requiere un examen más detenido.
6. 662. En lo que se refiere a los 56 puestos nuevos, el Gobierno responde de hecho que si bien su creación y la consignación de créditos por este concepto se habían aprobado en la Comisión Paritaria del Personal, y que si bien esta decisión fue confirmada a su vez por el Consejo de Ministros e integrada en el presupuesto para 1989, la decisión final recae en la Cámara de Representantes que se negó a aprobar los proyectos sobre consignación de créditos relativos a los gastos adicionales resultantes. El Comité estima que corresponde al Gobierno establecer mecanismos apropiados que permitan la negociación colectiva y que el Gobierno debería haber dado a conocer a las partes en la negociación que la creación de los puestos en cuestión dependía de la aprobación del Parlamento.
7. 663. En lo que atañe al último alegato, a saber, que el Gobierno publicó una orden para poner término a una huelga de los trabajadores de la administración de puertos y ordenar que reanuden su trabajo, el Comité recuerda el principio de que el derecho de huelga constituye uno de los medios esenciales de que los trabajadores y sus organizaciones disponen para defender sus intereses económicos y sociales (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafos 362 y 363, y casos citados).
8. 664. También se ha establecido firmemente que las restricciones o incluso la prohibición del derecho de huelga sólo pueden justificarse en situaciones limitadas: cuando se trata de funcionarios o de trabajadores de los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (Recopilación, loc. cit., párrafo 387), a condición, sin embargo, de que los trabajadores de que se trata tengan acceso a un procedimiento adecuado, como a la conciliación y el arbitraje, en que las partes interesadas puedan participar en todas las fases y cuyos laudos sean obligatorios para las dos partes y aplicados plena y rápidamente.
9. 665. El Comité ha tenido ya que examinar si una actividad determinada de una empresa constituye o no un servicio esencial con arreglo a los criterios arriba mencionados. El Comité manifestó en el pasado que cuando la suspensión total y prolongada del trabajo dentro de un sector importante de la economía pueda provocar una situación que ponga en peligro la vida, la seguridad o la salud de la población, podría ser legítimo impartir a determinada categoría de personal la orden de reanudar el trabajo si, por su magnitud y duración, la huelga pudiera provocar dicha situación. En cambio, exigir que se reanude el trabajo en los casos no comprendidos bajo esta condición es contrario a los principios de la libertad sindical (caso núm. 1430 (Canadá), 256. informe, párrafo 189).
10. 666. En este caso particular, el Comité no ha recibido ninguna información con arreglo a la cual la situación justificaba apartarse del principio con arreglo al cual en circunstancias normales el trabajo portuario en general no es un servicio esencial. El Comité toma nota de que las órdenes de reanudar el trabajo se derogaron unas tres semanas después de su proclamación sin haber sido aplicadas. El Comité estima sin embargo que el Gobierno debería haberse asegurado de que se trataba de circunstancias realmente excepcionales antes de dar instrucciones ordenando a los empleados de la administración portuaria que reanudasen el trabajo.

Recomendación del Comité

1. 667. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité pide al Gobierno que, en la medida de sus medios, acelere el procedimiento de adopción del proyecto de ley sobre los servicios públicos; pide además a las partes interesadas que lo mantengan informado de los adelantos conseguidos respecto del proyecto de ley y de sus reglamentos de aplicación;
   • b) el Comité pide a las dos partes que presenten información adicional sobre las deliberaciones y/o decisiones de la Comisión Paritaria del Personal relativas a:
   • i) condiciones de trabajo, y
   • ii) servicio central de administración del personal;
   • c) el Comité estima que los alegatos relativos a los ordenamientos por grupos de los puestos y planes de servicio no requieren un examen más detenido;
   • d) respecto de la creación de 56 puestos nuevos, el Comité considera que corresponde al Gobierno establecer mecanismos apropiados que permitan la negociación colectiva y que el Gobierno debería haber hecho saber a las partes en la negociación que la creación de los puestos dependía de la aprobación del Parlamento, y
   • e) el Comité estima que el Gobierno debería haberse asegurado de que se trataba de circunstancias realmente excepcionales antes de dar instrucciones por las que se ordenaba a los trabajadores portuarios que reanudaran su actividad.