Informe definitivo - Informe núm. 277, Marzo 1991

Caso núm. 1548 (Perú) - Fecha de presentación de la queja:: 01-SEP-90 - Cerrado

1. 115. Las quejas figuran en comunicaciones de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) (septiembre de 1990), la Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú (FTLFP) (3 de septiembre de 1990), el Sindicato de Empleados de Electrolima (SEE) (3 de septiembre de 1990), la Confederación de Trabajadores del Perú (CTP) (21 de septiembre de 1990) y la Coordinadora Nacional de Organizaciones Sindicales de Base (CNOSB) (15 de octubre de 1990). La Confederación Sindical de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y la Confederación Mundial del Trabajo (CMT) por comunicaciones de 26 de septiembre de 1990 y de 9 de noviembre de 1990, apoyaron respectivamente las quejas de la CTP y de la CNOSB. El Gobierno respondió por comunicación de 10 de octubre de 1990.
2. 116. Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 117. Los querellantes alegan que el Gobierno que entró en funciones en julio de 1990, sin concertación, coordinación o consulta alguna con las organizaciones sindicales ha expedido varios decretos que a partir del 1.o de agosto implican importantes restricciones en los incrementos de remuneraciones, la suspensión de la vigencia de los convenios colectivos y la imposición de límites y topes al libre ejercicio del derecho de negociación colectiva, violando así el Convenio núm. 98, con consecuencias sumamente drásticas para las condiciones de trabajo y de vida de los trabajadores.
2. 118. Concretamente, los querellantes objetan los decretos supremos núms. 057-90-TR, 107-90-PCM, 056-90-TR, 105-90-PCM y 058-90-TR, cuyo texto figura en anexo al presente informe. Los querellantes objetan que los decretos supremos en cuestión establezcan: 1) que las empresas y entidades del Estado otorgarán a partir del 1.o de agosto de 1990 un incremento de remuneraciones que será igual al 100 por ciento de la remuneración ordinaria que por todo concepto percibieron el 31 de julio de 1990, incremento que no podrá exceder de 75 millones de intis mensuales (decreto supremo núm. 107-90-PCM) y que tales empresas y entidades no podrán otorgar otros incrementos de remuneraciones hasta el 31 de diciembre de 1990, incluso si hubieran sido fijados en virtud de un convenio colectivo (decreto supremo núm. 057-90-TR); 2) que entre el 1.o de agosto y el 31 de diciembre de 1990, las empresas y entidades del Estado que celebren convenios colectivos deberán atenerse a los topes que se establezcan por decreto supremo (decreto supremo núm. 107-90-PCM); 3) que se suspende hasta el 31 de diciembre de 1990, tanto en el sector privado como en el público, el otorgamiento de adelantos, préstamos o anticipos de remuneraciones con cargo a la compensación por tiempo de servicios o fondo indemnizatorio, provenientes de disposiciones legales o convencionales, con excepción de los destinados específicamente a fines de vivienda (decretos supremos núm. 056-90-TR y 107-90-PCM); 4) que a partir del 1.o de agosto de 1990, cuando corresponda a la autoridad administrativa resolver (a falta de acuerdo entre las partes) en la tramitación de los convenios colectivos del sector privado, dicha autoridad tomará en cuenta los criterios establecidos en el informe económico laboral que emita la Dirección General de Economía del Trabajo y Productividad, sobre la base de la documentación que presentará la empresa y de los estudios que se practiquen (decreto supremo núm. 058-90-TR).

B. Respuesta del Gobierno

1. 119. El Gobierno que asumió el poder el 28 de julio de 1990 declara en su comunicación de 10 de octubre de 1990 que puso en vigencia un Programa de estabilización económica, con la finalidad de eliminar las causas de la inflación, la misma que venía afectando gravemente a los diversos sectores de la actividad nacional, particularmente a los de menores ingresos. En concordancia con dicho Programa de estabilización, se expidieron varios decretos supremos de urgencia.
2. 120. El decreto supremo núm. 057-90-TR de 17 de agosto de 1990 determina que las empresas comprendidas en la ley núm. 24948, ley de actividad empresarial del Estado, así como las entidades del Estado, cuyos trabajadores se encuentren sujetos al régimen laboral de la actividad privada, no podrán otorgar hasta el 31 de diciembre de 1990 incrementos de remuneraciones, cualquiera sea la denominación, sistema, modalidad o periodicidad que adopten y que hayan sido fijadas por decisión unilateral del empleador o en virtud de convenio colectivo, disponiendo que sea el Estado el encargado de regular los incrementos que fueran necesarios durante dicho período. Este decreto supremo comprende solamente a los trabajadores de las empresas del Estado y de las entidades del Estado, cuyos trabajadores se encuentren sujetos al régimen laboral de la actividad privada. Es decir, no afecta a los trabajadores de las empresas privadas, para quienes se siguen aplicando sus convenios colectivos, sin restricción alguna y más aún a través del decreto supremo núm. 058-90-TR de 17 de agosto de 1990, tratándose de los convenios colectivos, cuya vigencia se inicie a partir del 1.o de agosto de 1990, se establece la libertad de negociación colectiva y por lo tanto los empleadores y trabajadores podrán libremente pactar los incrementos de remuneraciones, las cláusulas de salvaguarda de remuneraciones y las condiciones de trabajo. En tal consideración, el decreto supremo núm. 057-90-TR fue expedido con la finalidad de establecer determinados límites a los aumentos indiscriminados de remuneraciones en las empresas del Estado y entidades del Estado, las que en su mayor parte son productoras de bienes y servicios básicos o esenciales.
3. 121. En forma complementaria al decreto supremo núm. 057-90-TR, se dictó el decreto supremo núm. 107-90-PCM de 24 de agosto de 1990, por el que se fija el monto del incremento correspondiente al mes de agosto de 1990, equivalente al 100 por ciento de la remuneración ordinaria que por todo concepto percibieron los trabajadores al 31 de julio de 1990, sin que exceda de I/. 75.000.000 mensuales. Dicho incremento es computable para todos los derechos y beneficios de los trabajadores incluida la compensación por tiempo de servicios.
4. 122. De otro lado, recientemente a través del decreto supremo núm. 121-90-PCM de 28 de septiembre de 1990, se prevé que en las convenciones colectivas cuya vigencia se inicie en el período comprendido hasta el 31 de diciembre de 1990, los directorios, representantes o gerentes de las empresas o entidades podrán pactar los incrementos de remuneraciones, condiciones de trabajo y pagos colaterales, sin exceder del tope que establezcan CONADE Y CONAFI, según se trate de empresas del Estado no financieras o financieras, respectivamente. Asimismo, se determina que en las convenciones colectivas en vigencia celebradas con sujeción a los decretos supremos núms. 025-88-TR y 005-90-TR, los incrementos adicionales de remuneraciones se aplicarán de acuerdo a sus propios términos, siempre y cuando no excedan del tope que establezcan CONADE y CONAFI, según el caso.
5. 123. El decreto supremo núm. 056-90-TR de 17 de agosto de 1990, en su tercera disposición transitoria, tratándose de trabajadores de empresas privadas, suspende hasta el 31 de diciembre de 1990, el otorgamiento de adelantos, préstamos o anticipos de remuneraciones, con cargo a la compensación por tiempo de servicios o fondo indemnizatorio, provenientes de disposiciones legales o convencionales, con excepción de los destinados específicamente a fines de vivienda, de conformidad con las normas legales vigentes sobre el particular. Posteriormente, a través del artículo 7.o del decreto supremo núm. 107-90-PCM, esta restricción se hizo extensiva a los trabajadores de las empresas del Estado y de las entidades del Estado. El decreto supremo núm. 056-90-TR fue expedido teniendo en consideración que los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, en aplicación de sus convenios colectivos pueden solicitar préstamos o adelantos con cargo al fondo o reserva indemnizatoria, que por mandato de la ley se mantiene en poder del empleador hasta que el trabajador se retira en forma definitiva. Estos préstamos o adelantos, en circunstancias normales de la economía pueden ser razonables y permisibles, pero en un proceso inflacionario no tienen justificación, porque cuando se retira el fondo indemnizatorio, éste es devuelto sin intereses. Es necesario indicar que estos fondos así retirados no tienen efecto cancelatorio, vale decir que el trabajador ante un nuevo aumento de remuneración puede volver a solicitar un monto superior, con lo cual está extrayendo recursos del patrimonio de la empresa. Con esta medida se tiende a proteger no sólo el patrimonio de las empresas, sino también el interés público, cuando se trata por ejemplo de entidades bancarias.
6. 124. Los mencionados decretos supremos de urgencia han sido expedidos en aplicación del inciso 20, del artículo 211.o, de la Constitución Política, que faculta al Presidente de la República para dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. En la legislación comparada y en la doctrina se reconoce que las medidas extraordinarias que dicta el poder ejecutivo, en caso de necesidad, son denominadas decretos de urgencia. En la jurisprudencia nacional, la Corte Suprema en reiteradas resoluciones ha establecido la vigencia de los decretos supremos dictados por el poder ejecutivo, con sujeción al inciso 20, del artículo 211.o, de la Constitución Política. Empero, para su legitimidad señala que deben cumplir los elementos constitutivos de su naturaleza que son los siguientes: 1) las medidas tienen vigencia sólo temporal, dadas las razones extraordinarias que determinan la necesidad de dictarlas; 2) las medidas extraordinarias deben referirse directa y necesariamente a un asunto económico y financiero; 3) sólo pueden dictarse con cargo de dar cuenta al Congreso. Dichos decretos supremos tienen para la Corte Suprema del Perú el rango de ley y además por este motivo la posibilidad no sólo de modificar temporalmente las leyes sino también los contratos que son ley entre las partes. Esto es lo que ha sucedido, cuando por razones de interés social y público, mediante decretos supremos de urgencia referidos en el presente informe, se han establecido topes para los aumentos pactados en convenios colectivos y medidas restrictivas para el otorgamiento de adelantos indemnizatorios hasta el 31 de diciembre de 1990.
7. 125. Los comentados decretos supremos de urgencia se adjuntan a los criterios establecidos en casos similares por el Comité de Libertad Sindical, según los cuales "una política de estabilización impuesta por el Gobierno que afecte la libertad de las partes en la negociación colectiva, debería ser excepcional, limitada a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores". Es así que los decretos supremos de urgencia constituyen medidas excepcionales aplicables solamente a los trabajadores de empresas del Estado y entidades del Estado, que perciben remuneraciones muy altas; se aplican por un determinado período hasta el 31 de diciembre de 1990 y van acompañadas de determinadas garantías, al haberse previsto el otorgamiento de incrementos con un determinado tope.

C. Conclusiones del Comité

1. 126. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes han objetado el contenido de una serie de decretos supremos de urgencia emitidos por el Gobierno en materia de remuneraciones, en el marco de un programa de estabilización económica. Concretamente, las organizaciones querellantes han alegado que dichos decretos fueron emitidos sin consultar a las organizaciones sindicales y que violan el Convenio núm. 98, relativo a la negociación colectiva, con consecuencias sumamente drásticas para los trabajadores que en agosto de 1990 soportaron una inflación del 397 por ciento. El Gobierno ha respondido declarando que los decretos en cuestión están en conformidad con la Constitución Nacional, que tienen como finalidad eliminar las causas de la inflación, que son temporales y que se ajustan a los principios sentados por el Comité de Libertad Sindical en materia de restricciones a la negociación colectiva.
2. 127. El Comité observa que los decretos supremos en cuestión establecen: 1) que las empresas y entidades del Estado otorgarán a partir del 1.o de agosto de 1990 un incremento de remuneraciones que será igual al 100 por ciento de la remuneración ordinaria que por todo concepto percibieron el 31 de julio de 1990, incremento que no podrá exceder de 75 millones de intis mensuales (decreto supremo núm. 107-90-PCM) y que tales empresas y entidades no podrán otorgar otros incrementos de remuneraciones hasta el 31 de diciembre de 1990, incluso si hubieran sido fijados en virtud de un convenio colectivo (decreto supremo núm. 057-90-TR); 2) que entre el 1.o de agosto y el 31 de diciembre de 1990, las empresas y entidades del Estado que celebren convenios colectivos deberán atenerse a los topes que se establezcan por decreto supremo (decreto supremo núm. 107-90-PCM); 3) que se suspende hasta el 31 de diciembre de 1990, tanto en el sector privado como en el público, el otorgamiento de adelantos, préstamos o anticipos de remuneraciones con cargo a la compensación por tiempo de servicios o fondo indemnizatorio, provenientes de disposiciones legales o convencionales, con excepción de los destinados específicamente a fines de vivienda (decretos supremos núm. 056-90-TR y 107-90-PCM); 4) que a partir del 1.o de agosto de 1990, cuando corresponda a la autoridad ad.inistrativa resolver (a falta de acuerdo entre las partes) en la tramitación de los convenios colectivos del sector privado, dicha autoridad tomará en cuenta los criterios establecidos en el informe económico laboral que emita la Dirección General de Economía del Trabajo y Productividad, sobre la base de la documentación que presentará la empresa y de los estudios que se practiquen (decreto supremo núm. 058-90-TR).
3. 128. El Comité subraya que los convenios colectivos en vigor deben aplicarse íntegramente (salvo acuerdo de las partes) y que en lo que respecta a negociaciones futuras sólo son admisibles las injerencias del Gobierno con arreglo al siguiente principio: "si en virtud de una política de estabilizaciónun gobierno considerara que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores" (véase, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 641). En cualquier caso, cualquier limitación a la negociación colectiva por parte de las autoridades debería estar precedida de consultas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores, intentando buscar el acuerdo de ambas.
4. 129. Teniendo en cuenta las conclusiones precedentes, el Comité debe lamentar que contrariamente al principio de la negociación colectiva consagrado en el Convenio núm. 98, algunas disposiciones de los decretos adoptados por el Gobierno (con vigencia entre el 1.o de agosto y el 31 de diciembre de 1990) en el marco de su programa de estabilización económica hayan implicado el incumplimiento de convenios colectivos en vigor, en su mayor parte del sector público, particularmente en materia de remuneraciones, anticipos y préstamos. El Comité lamenta también que las limitaciones a las futuras negociaciones colectivas hayan sido impuestas por vía de decreto sin consultar a las organizaciones de trabajadores y de empleadores intentando buscar el acuerdo de ambas.

Recomendación del Comité

1. 130. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité debe lamentar que contrariamente al principio de la negociación colectiva consagrado en el Convenio núm. 98, algunas disposiciones de los decretos adoptados por el Gobierno (con vigencia entre el 1.o de agosto y 31 de diciembre de 1990) en el marco de su programa de estabilización económica hayan implicado el incumplimiento de convenios colectivos en vigor, particularmente en materia de remuneraciones, anticipos y préstamos sin haber obtenido el acuerdo de las partes y sin tan siquiera haberlas consultado;
   • b) el Comité lamenta también que se hayan impuesto por vía de decreto limitaciones a futuras negociaciones colectivas, sin consultar a las organizaciones de trabajadores y de empleadores, intentando buscar el acuerdo de ambas, y
   • c) el Comité pide al Gobierno que en el futuro el Gobierno tenga plenamente en cuenta los principios señalados en las conclusiones precedentes, relativas a los programas de estabilización económica que implican restricciones a la negociación colectiva.

ANEXO

1. Texto de los decretos objetados por los querellantes
2. Decreto supremo núm. 057-90-TR
3. Artículo 1o. Las empresas comprendidas en la ley núm. 24948
4. de 2 de diciembre
5. de 1988, ley de actividad empresarial del Estado, así como las
6. entidades del
7. Estado cuyos trabajadores se encuentren sujetos al régimen
8. laboral de la
9. actividad privada, no podrán otorgar hasta el 31 de diciembre
10. de 1990,
11. incrementos de remuneraciones, cualquiera sea la
12. denominación, sistema,
13. modalidad o periodicidad, que adopten y que hayan sido fijadas
14. por decisión
15. unilateral del empleador o en virtud de convenio colectivo. El
16. Estado podrá
17. regular los incrementos que fueran necesarios durante este
18. período.
19. Artículo 2o. La Corporación Nacional de Desarrollo (CONADE)
20. queda obligada a
21. supervisar el cumplimiento de las normas a que se refiere el
22. artículo
23. precedente, en el ámbito de su competencia.
24. Decreto supremo núm. 107-90-PCM
25. Artículo 1o. A partir del 1.o de agosto de 1990 las empresas y
26. entidades a que
27. se refiere el decreto supremo núm. 057-90-TR, otorgarán a sus
28. trabajadores
29. sujetos o no a negociación colectiva un incremento de
30. remuneraciones que será
31. igual al 100 por ciento de la remuneración ordinaria que por todo
32. concepto
33. percibieron al 31 de julio de 1990. El incremento no podrá
34. exceder de I/.
35. 75.000.000 mensuales. La remuneración ordinaria de referencia
36. excluye la
37. gratificación de julio.
38. Artículo 2o. El incremento a que se refiere el artículo anterior
39. forma parte
40. integrante de cualquier aumento, incremento o anticipo vigente
41. a partir del
42. 1.o de agosto de 1990.
43. ...
44. Artículo 5o. En las nuevas negociaciones colectivas que se
45. inicien durante el
46. período de aplicación establecido por el decreto supremo
47. 057-90-TR, las
48. empresas o entidades comprendidas en el citado dispositivo,
49. deberán atenerse
50. estrictamente a los topes que se establezcan por decreto
51. supremo para efectos
52. de la negociación, bajo responsabilidad de sus gerentes,
53. representantes y
54. directores. CONADE o CONAFI según el caso, dictarán las
55. regulaciones
56. correspondientes, conforme a la ley.
57. ...
58. Artículo 7.o Precísase que la tercera disposición transitoria del
59. decreto
60. supremo núm. 056-90-TR de 17 de agosto de 1990 es de
61. carácter general y que
62. igualmente afecta a las empresas y entidades del Estado a que
63. se refiere el
64. decreto supremo núm. 057-90-TR.
65. Decreto supremo núm. 056-90-TR
66. Artículo 1.o A partir del 1.o de agosto de 1990, los trabajadores
67. sujetos al
68. régimen laboral de la actividad privada cuyas remuneraciones,
69. se regulan por
70. negociación colectiva, con contrato de trabajo vigente al 31 de
71. julio de 1990,
72. y que continúen prestando servicios a la fecha de publicación
73. del presente
74. decreto supremo, tendrán derecho a percibir un "Anticipo de
75. incremento de
76. remuneraciones", que será fijado por el empleador, sin que en
77. ningún caso sea
78. inferior al 100 por ciento de la remuneración que percibió el
79. trabajador al 31
80. de julio de 1990.
81. Artículo 2.o El anticipo a que se refiere el presente decreto
82. supremo, forma
83. parte integrante del aumento general, y en su caso, de los
84. Incrementos
85. adicionales de remuneraciones que en virtud del convenio
86. colectivo, resolución
87. administrativa o laudo arbitral, corresponda percibir al trabajador
88. a partir
89. del 1.o de agosto de 1990.
90. Artículo 3.o Los aumentos o anticipos que con carácter general
91. hubiera
92. otorgado el empleador, por decisión unilateral o en mérito de
93. convenio
94. colectivo a partir del 1.o de julio de 1990, formarán parte del
95. monto del
96. anticipo dispuesto por el presente decreto supremo.
97. Disposiciones transitorias
98. Primera. Hasta el 31 de diciembre de 1990, los empleadores
99. podrán otorgar a
100. sus trabajadores anticipos voluntarios de remuneraciones con
101. cargo a los
102. futuros Incrementos adicionales de remuneraciones o del
103. próximo aumento
104. general, en cuyo caso bastará comunicarlo a la autoridad
105. administrativa de
106. trabajo para tenerse por autorizado.
107. Segunda. No están comprendidos en el presente decreto
108. supremo, las empresas
109. sujetas a la ley núm. 24948 de 2 de diciembre de 1988 - ley de
110. actividad
111. empresarial del Estado -, así como las entidades del Estado,
112. cuyos
113. trabajadores se encuentren sujetos al régimen laboral de la
114. actividad privada.
115. El Estado dictará las normas que considera necesarias, en los
116. casos a que se
117. refiere esta disposición.
118. Tercera. Suspéndase hasta el 31 de diciembre de 1990, el
119. otorgamiento de
120. adelantos, préstamos o anticipos de remuneraciones, con cargo
121. a la
122. compensación por tiempo de servicios o fondo indemnizatorio,
123. provenientes de
124. disposiciones legales o convencionales, con excepción de los
125. destinados
126. específicamente a fines de vivienda, de conformidad con las
127. normas legales
128. vigentes sobre el particular.
129. Decreto supremo núm. 105-90-PCM
130. Artículo 2.o, n) Quedan sin efecto las disposiciones aprobadas
131. y/o ejecutadas
132. por las empresas que hubieran implicado modificación de las
133. estructuras
134. orgánicas y/o salariales vigentes al 1.o de julio del año en
135. curso. Lo
136. expuesto, no comprende las promociones, incrementos de
137. remuneraciones y/o
138. recategorizaciones efectuadas conforme a las disposiciones
139. legales vigentes.
140. Decreto supremo núm. 058-90-TR
141. Artículo 1.o En las convenciones colectivas cuya vigencia se
142. inicie a partir
143. del 1.o de agosto de 1990, los trabajadores y sus empleadores
144. podrán pactar
145. libremente los incrementos de remuneraciones de cláusulas de
146. salvaguarda de
147. remuneraciones y condiciones de trabajo.
148. Artículo 2.o En los casos en que corresponda a la autoridad
149. administrativa de
150. trabajo resolver a falta de acuerdo entre las partes, tomará en
151. cuenta los
152. criterios establecidos en el Informe económico laboral que emita
153. la Dirección
154. general de economía del trabajo y productividad.
155. Dicho Informe, emitido sobre la base de la documentación que
156. obligatoriamente
157. presentará la empresa y de los estudios que se practiquen,
158. forma parte del
159. expediente y será puesto en conocimiento de las partes.
160. Disposiciones transitorias finales
161. ...
162. Tercera. Lo dispuesto en los decretos supremos núms.
163. 025-88-TR, 005-90-TR y
164. demás normas complementarias, sólo se aplicará a las
165. convenciones colectivas y
166. resoluciones administrativas vigentes.