Informe provisional - Informe núm. 277, Marzo 1991

Caso núm. 1549 (República Dominicana) - Fecha de presentación de la queja:: 31-AGO-90 - Cerrado

1. 420. Inicialmente, en una comunicación de 31 de agosto de 1990, la Federación Sindical Mundial (FSM) dirigió una solicitud de intervención a la OIT, en relación con una violación de los derechos sindicales en el sector de la electricidad en la República Dominicana. Posteriormente, el Sindicato de los Trabajadores de la Corporación Dominicana de Electricidad (SITRACODE) presentó una queja formal en relación con este asunto, en una carta de 28 de septiembre de 1990, y la Central de Trabajadores Independientes (CTI) ha enviado el 19 de octubre de 1990 algunos documentos que apoyan a la queja en cuestión. Más recientemente, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y el SITRACODE enviaron alegatos suplementarios, en comunicaciones de fechas 17 y 18 de enero de 1991.
2. 421. El Gobierno ha enviado sus comentarios y observaciones en comunicaciones de 27 de septiembre, 9, 14, 15 y 16 de noviembre de 1990 y 28 de enero de 1991.
3. 422. La República Dominicana ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 423. Según los querellantes, el 24 de agosto de 1990, el Gobierno de la República Dominicana ordenó la ocupación militar de la sede central del Sindicato de los Trabajadores de la Corporación Dominicana de Electricidad (SITRACODE) en Santo Domingo y las fuerzas de policía han detenido a numerosos sindicalistas bajo pretexto de ser responsables de varios cortes de electricidad ocurridos recientemente en el país. Además, la dirección de la Corporación advirtió que podría despedir a 4.000 de los 6.000 trabajadores de la empresa si hacían huelga. Estos hechos son consecuencia de las medidas económicas draconianas recomendadas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, y de la huelga general de 48 horas convocada por varias organizaciones sindicales los días 13 y 14 de agosto de 1990.
2. 424. Más específicamente, los querellantes explican que el 19 de agosto de 1990 el Gobierno designó a un nuevo administrador en la Corporación Dominicana de Electricidad, el cual, desde que ha llegado a la empresa, ha despedido a todos los dirigentes y delegados del Sindicato SITRACODE, y a más de 2.000 trabajadores afiliados al mismo. En efecto, el administrador pretendía que se anulara el registro del Sindicato y que como el pacto colectivo estaba firmado entre la empresa y el Sindicato, al no existir, según él, este último, el pacto colectivo ya no tenía vigencia. El Gobierno cercó militarmente el local del Sindicato en Santiago los días 24 y 25 de agosto e hizo arrestar a 18 personas, entre las cuales se hallaban los principales dirigentes del SITRACODE.
3. 425. Varios recortes periodísticos enviados por la Central de Trabajadores Independientes han confirmado las afirmaciones de los querellantes, que estiman que estos actos arbitrarios de las autoridades públicas constituyen violaciones del artículo 3 del Convenio núm. 87, del artículo 4 del Convenio núm. 98 y del artículo 5 del Convenio núm. 154.
4. 426. Ulteriormente la CIOSL, en una comunicación de 17 de enero de 1991, expresó su inquietud por el hecho de que el 20 de noviembre de 1990, el Secretario de Estado de Trabajo ha depositado ante la Procuraduría Fiscal del Distrito Nacional de Santo Domingo una petición de cancelación de la personalidad jurídica de las siguientes centrales sindicales: la Central General de Trabajadores (CGT); la Central de Trabajadores Independientes (CTI); la Central de Trabajadores Clasistas (CTC); la Central de Trabajadores Progresistas (CTP); la Central de Trabajadores Mayoritaria (CTM), y la Central Unitaria de Trabajadores (CUT). Según la CIOSL, para aplicar esta medida, el Secretario de Estado aduce que estas organizaciones desarrollaron actividades subversivas para derrocar al Gobierno, refiriéndose a la huelga general del pasado mes de noviembre de 1990. La CIOSL explica que el 19 de noviembre las centrales sindicales dominicanas llamaron a un paro para protestar por el alza de los precios de los productos de primera necesidad y reclamar una política económica menos lesiva para los trabajadores y los sectores populares y que la huelga se prolongó hasta el 21 de noviembre, pero que su afiliada le informa que durante el paro no hubo acciones subversivas de las organizaciones sindicales. La CIOSL pide al Comité que exija al Gobierno que restituya la personalidad jurídica a las organizaciones sindicales mencionadas.
5. 427. Paralelamente, el SITRACODE, en una carta de 18 de enero de 1991, reitera los alegatos comunicados anteriormente y añade algunos alegatos suplementarios sobre violaciones de la libertad sindical, de los derechos humanos y de la negociación colectiva, cometidas por el Gobierno: 1) apresamiento y agresión física del secretario general y el secretario de conflictos del SITRACODE el 15 de noviembre de 1990; 2) apresamiento y presentación a la prensa del militante sindical Félix Santana el 7 de noviembre de 1990; 3) persecución y amenaza de muerte al secretario general de la zona sur del país; 4) auspicio por parte de la administración de la Corporación Dominicana de Electricidad de una directiva sindical paralela el 19 de enero de 1991; 5) apresamiento de los militantes sindicales Pascual Díaz, Juan Serra, Pantaleón Silva y Ramón Paulino, el 4 de enero de 1991, en la ciudad de Baní; 6) extensión unilateral del horario de trabajo diario a 10 horas y obligación de trabajar los sábados hasta el mediodía; 7) prohibición de pago de horas extraordinarias, no importando la cantidad; 8) prohibición del pago de dietas a los trabajadores; 9) retención ilegal de los cheques de la mayoría de los trabajadores de la sociedad correspondientes a las quincenas del 31 de agosto al 15 de enero de 1991; 10) suspensión unilateral y arbitraria de todas las conquistas establecidas en el pacto colectivo, como el seguro de enfermedad, los planes de pensiones y jubilación, las prestaciones por fallecimiento, las primas por nacimientos, los subsidios familiares, las primas, las vacaciones pagadas y los regalos de aguinaldo. El SITRACODE, tras lamentar la actitud retrógrada del nuevo administrador de la sociedad, explica que el 8 de septiembre de 1990, el movimiento sindical y el Gobierno habían llegado a un acuerdo de 20 puntos que preveía que los trabajadores despedidos por la sociedad serían considerados como suspendidos y que en 15 días el conflicto estaría solucionado. Pero lamenta que esto no se haya producido. El SITRACODE añade, para demostrar estas afirmaciones, recortes de prensa que explican el cerco policiaco-militar de su sede, la agresión de que fueran objeto el secretario general Ignacio Soto y el secretario de educación Eliaser Batista Matos, el apresamiento de dirigentes y activistas, los despidos masivos de dirigentes y militantes sindicales, así como una copia de los acuerdos suscritos con el Presidente de la República el día 8 de septiembre de 1990.

B. Respuestas del Gobierno

1. 428. En una primera respuesta de 27 de septiembre de 1990, el Gobierno explica, en relación con lo que llama "el conflicto suscitado entre algunos trabajadores y la dirección de la Corporación Dominicana de Electricidad", que los trabajadores en cuestión se han opuesto coercitivamente a la toma de posesión del nuevo administrador general. Añade, sin embargo, que con la intervención de un representante de la Iglesia Católica, un pacto social fue suscrito el 8 de septiembre de 1990 entre el Gobierno y las principales organizaciones profesionales de trabajadores, que acordó crear una comisión integrada por un representante de la sociedad, un funcionario del Gobierno, un representante de las organizaciones sindicales, un representante de SITRACODE y un delegado de la Iglesia Católica, para analizar la situación y redactar un informe para el Presidente de la República.
2. 429. En una segunda comunicación de 9 de noviembre de 1990, el Gobierno añade, en relación con este conflicto, la cancelación de la directiva del Sindicato SITRACODE y el despido de obreros y empleados de esta empresa, que el Secretario de Estado de Trabajo había recibido denuncias de ambas partes, alegando diferentes tipos de violaciones al pacto colectivo de las condiciones de trabajo y que había intervenido como mediador y conciliador entre las partes, pero que, hasta la fecha del envío de la comunicación a la OIT, no había terminado la investigación, en vista de que los dirigentes del Sindicato SITRACODE no se han dignado recibir al Cuerpo de Inspectores de Trabajo que la Secretaría de Estado había designado al efecto. El Gobierno ha pedido a la OIT que influyera en los sindicalistas de manera que colaboraran abiertamente a llevar a término la investigación.
3. 430. Ulteriormente, el Secretario de Estado de Trabajo, en una carta de 14 de noviembre de 1990, explica que la Corporación Dominicana de Electricidad, es la única empresa que genera energía eléctrica en el país, de la que es propietaria completamente el pueblo dominicano y que es una empresa de servicio público, denunció ante la Secretaría de Estado de Trabajo que la dirigencia del Sindicato (SITRACODE) había violado el pacto colectivo firmado con la empresa, secuestrado vehículos de la propiedad del pueblo dominicano, que se negó a aceptar al nuevo administrador general y que amenazó con interrumpir totalmente la producción de energía eléctrica en el país si el Gobierno no destituía de inmediato al nuevo administrador general. Además, indica el Secretario de Estado de Trabajo, que la dirigencia llamó a los usuarios de la empresa a no pagar el consumo de energía eléctrica, cosa que ocasionó pérdidas millonarias a la Corporación Dominicana de Electricidad.
4. 431. En su carta, el Secretario de Estado ha indicado también que en la semana del 19 al 25 de agosto de 1990, los líderes del SITRACODE provocaron una gran agitación y arrastraron consigo a otros sindicalistas que en su apoyo violaron el artículo 8, párrafo 11 letra d) de la Constitución, que admite el derecho de los trabajadores al paro en las empresas privadas, siempre que se ejerza con arreglo a la ley, pero que declara ilícita toda interrupción que afecte a la administración, a los servicios públicos o a los de utilidad pública. Sin embargo, según esta carta, el 22 de octubre de 1990, el Director General de Trabajo de la República Dominicana envió a cinco inspectores de trabajo para recabar información de los líderes del Sindicato en cuestión. No sólo fueron infructuosos los esfuerzos de los oficiales de trabajo, sino que la respuesta del secretario general de este Sindicato, Sr. Ignacio Soto, fue la siguiente: "No tengo por qué entrevistarme con esos señores".
5. 432. El Secretario de Estado de Trabajo añade en su carta que, actualmente, la República Dominicana atraviesa un período de dificultades económicas y la hora es de trabajo y no de huelgas, y lamenta la campaña de descrédito internacional orquestada por los dirigentes sindicales dominicanos contra su país.
6. 433. En otra carta de 15 de noviembre de 1990, el Secretario de Estado de Trabajo indica que el 26 de octubre de 1990, el secretario general de SITRACODE, Sr. Soto, se presentó a su Secretaría de Estado acompañado de más de 200 personas, causando un desorden mayúsculo y provocando el terror entre las trabajadoras de esa institución. El secretario general del SITRACODE le conminó a que acompañara al grupo en una marcha hacia el Congreso Nacional y frente a su negativa le desafió a que procurara la presencia de la policía para desalojar a los trabajadores.
7. 434. El secretario general del SITRACODE se hizo acompañar de un diputado al Congreso Nacional, vicepresidente del Partido de los Trabajadores Dominicanos, así como del secretario general de la Central de Trabajadores Independientes. Los dos dirigentes sindicales utilizaron por la fuerza muebles propiedad del Estado dominicano, de los que hicieron tarima y se dedicaron por más de una hora a insultar al Secretario de Estado de Trabajo y al Presidente de la República.
8. 435. En fin, en una tercera carta de 16 de noviembre de 1990, el Secretario de Estado de Trabajo denuncia a la OIT la huelga general que la Central General de Trabajadores (CGT), la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), la Central de Trabajadores Mayoritaria (CTM) y la Central de Trabajadores Independientes (CTI) convocaron del 19 al 23 de noviembre de 1990, con objeto de pedir la renuncia del Gobierno. El Secretario de Estado afirma además que se trata de una huelga de solidaridad con el SITRACODE. Precisa que ninguna de estas centrales ha cumplido con los requisitos legales para un llamado a la huelga y por lo tanto su aspiración se convierte en un llamado a una manifestación política que por las condiciones imperantes en la materia en la República Dominicana podía convertirse en una asociación de malhechores.
9. 436. Al no haber respetado las citadas organizaciones los artículos 373 y 374 del Código de Trabajo, se exponen a un juicio por violación de la ley núm. 5915 y pueden sufrir las sanciones previstas en el artículo 356 del Código de Trabajo, que dispone que "El registro de los sindicatos, federaciones y confederaciones puede ser cancelado por sentencia de los Tribunales de Primera Instancia: a) cuando el sindicato se dedique a actividades ajenas a sus fines legales; b) cuando los representantes legales, dirigentes o sus propios afiliados, provoquen, inciten, patrocinen, apoyen o en alguna otra forma declaren una huelga sin haber observado previamente todos los requisitos exigidos por el Código de Trabajo. La cancelación del registro del sindicato, federación o confederaciones producirá de pleno derecho su disolución".
10. 437. El Secretario de Estado del Trabajo concluye afirmando que con la organización de la huelga los sindicatos dominicanos se han situado por encima de las leyes.
11. 438. En una comunicación ulterior que llegó a la OIT el 28 de enero de 1991, el Secretario de Estado de Trabajo explica de nuevo las razones por las cuales se han presentado denuncias ante los juzgados contra las organizaciones sindicales que, junto a ciertos partidos políticos, han convocado a la huelga general del 19 al 21 de noviembre de 1990, al margen de la legalidad constitucional. Según él, de acuerdo con el derecho del trabajo comparado, el derecho de huelga no es en absoluto pertinente en el caso presente, pues se trata de empleados públicos y de un servicio esencial de utilidad pública y el conflicto ha sido sometido, sin éxito, a los procedimientos de conciliación, con la aprobación del 60 por ciento de los trabajadores de la empresa. El Secretario de Estado añade que, de acuerdo con el artículo 1 de la ley núm. 5915, las huelgas pueden ser declaradas ilegales cuando obedecen a motivos políticos, siendo este el caso, al pedir las organizaciones sindicales, contra las cuales el Gobierno ha presentado denuncias públicamente, la renuncia del Gobierno y al solidarizarse además con la lucha desordenada del SITRACODE. Según el artículo 2 de la ley núm. 5915, las penas previstas para este delito son encarcelamiento de 15 días a seis meses y multas de 30.000 a 50.000 pesos o ambas, pudiendo ser impuestas las multas a las organizaciones sindicales y las penas de cárcel a los representantes sindicales. Además, en aplicación de la ley núm. 680 de 31 de marzo de 1965, que modifica la ley núm. 5915, se puede anular la personalidad jurídica a los sindicatos, federaciones y confederaciones. El Secretario de Estado afirma que ningún convenio de la OIT regula el derecho de huelga. El Convenio núm. 87 garantiza la libertad sindical pero no contiene disposición alguna sobre la huelga. De esto se deduce que el derecho de huelga no puede situarse por encima del interés público que ha servido de base a la denuncia ante la justicia que ha presentado contra ciertas organizaciones sindicales, como la CTM, la CUT, la CTC, la CTI y otras, por actividades delictivas y apoyo a una huelga de motivación política y de solidaridad sindical. El asunto será juzgado por la sala primera de lo penal del Tribunal de Primera Instancia del Distrito Nacional, en un juicio público, oral y contradictorio.

C. Conclusiones del Comité

1. 439. Según las informaciones disponibles, y en particular los recortes de prensa enviados por los querellantes que narran los acontecimientos del mes de agosto de 1990, y de acuerdo con las comunicaciones del Gobierno, el Comité observa que la queja se refiere a un conflicto laboral de gran amplitud, que se desarrolla desde mediados del año en el sector eléctrico y con el que están relacionadas las cuatro centrales sindicales. Este conflicto laboral se caracterizó por huelgas, la ocupación de la sede del Sindicato de los Trabajadores de la Corporación Dominicana de Electricidad (SITRACODE), el cerco de dicha sede por las fuerzas del orden, el arresto a veces violento de 18 militantes y dirigentes sindicales, su detención durante cinco días, la anulación de la dirección sindical y el despido en masa de unos 2.000 trabajadores. Tuvo lugar una tentativa de conciliación, bajo los auspicios de la Iglesia Católica, con la firma de un pacto social, a principios del mes de septiembre, para estudiar la situación y hacer un informe al Presidente de la República. Paralelamente, tanto los dirigentes del SITRACODE como la dirección de la empresa, presentaron quejas al Secretario de Estado de Trabajo, por violación del convenio colectivo. El Gobierno ha mandado realizar una investigación, pero ésta no ha podido concluirse ante la negativa de los dirigentes sindicales de recibir a los inspectores de trabajo encargados de la misma. Del 19 al 21 de noviembre se han desarrollado nuevas manifestaciones y una huelga de solidaridad, organizadas por varias centrales sindicales del país, para apoyar las reivindicaciones del SITRACODE.
2. 440. El Comité toma nota de que el Gobierno se limita a informar que ha firmado un pacto social para estudiar la situación, pero que declara también que es hora de trabajar y no de hacer huelgas y que están prohibidas las huelgas en la administración, en los servicios públicos y en los servicios de utilidad pública. El Gobierno ha presentado también recursos ante la justicia para lograr la disolución de las cuatro centrales sindicales que han convocado a una huelga de solidaridad con el SITRACODE sin respetar los procedimientos legales.
3. 441. El Comité ha estimado siempre que el derecho de huelga es uno de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus organizaciones, en la medida en que constituye un medio esencial de defensa de sus reivindicaciones económicas y sociales. (Véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 364.) Además, el Comité ha reafirmado en varias ocasiones, que los intereses profesionales y económicos que los trabajadores defienden, mediante el derecho de huelga, abarcan no sólo la obtención de mejores condiciones de trabajo o reivindicaciones colectivas de orden profesional, sino que engloban también la búsqueda de soluciones a las cuestiones de política económica y social y a los problemas que se plantean en la empresa y que interesan directamente a los trabajadores (op. cit., párrafo 368).
4. 442. En este caso, sin embargo, la huelga ha empezado en el sector eléctrico y el Gobierno ha replicado que en la República Dominicana la huelga está prohibida en los servicios de utilidad pública, dejando entender que también en el sector eléctrico.
5. 443. El Comité admitió que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones, incluso de prohibiciones, cuando se trata de la función pública o de servicios esenciales, es decir de aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, y la medida en que la huelga pudiere causar graves perjuicios a la colectividad nacional y a condición de que estas restricciones vayan acompañadas de ciertas garantías compensatorias, para proteger a los trabajadores privados de un medio esencial de defensa de sus intereses profesionales (op. cit., párrafo 393).
6. 444. Según la opinión del Comité, si bien el sector eléctrico puede ser considerado como un servicio esencial donde el derecho de huelga puede ser restringido evidentemente, de acuerdo con las informaciones comunicadas tanto por los querellantes como por el Gobierno, los trabajadores de este sector, desde el inicio del conflicto en agosto de 1990, no se han beneficiado para la solución del mismo de procedimientos de conciliación y de arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en que los interesados puedan participar en todas las etapas y en los cuales los laudos dictados sean aplicados por completo y rápidamente, como ha sugerido el Comité en varias ocasiones (op. cit., párrafo 397). En efecto, la referencia del Gobierno a una investigación iniciada, tras las quejas presentadas tanto por la dirección de la empresa como por los dirigentes sindicales, no puede equivaler a un procedimiento compensatorio de conciliación y de arbitraje, al que se ha hecho referencia más arriba.
7. 445. El Comité toma nota, con preocupación, de que el Gobierno ha presentado demandas judiciales para lograr la anulación de la personalidad jurídica de varias centrales sindicales del país por haber convocado una huelga que califica de política y de solidaridad con el SITRACODE. Esta huelga ha durado del 19 al 21 de noviembre, y durante la misma no ha habido actos violentos. Según el Gobierno, los dirigentes de las centrales corren el riesgo de sufrir penas de multa o de cárcel o ambas. A este respecto, el Comité hace suya la opinión expresada por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en su Estudio general de 1983 sobre la libertad sindical y la negociación colectiva cuando estima que: "Las organizaciones sindicales deberían poder recurrir a huelgas de protesta, en particular para ejercer una crítica contra la política económica y social del Gobierno. Sin embargo, las huelgas de naturaleza puramente política no están cubiertas por los principios de la libertad sindical". La Comisión de Expertos indica también que respecto a la huelga de solidaridad, esto es, la huelga que se inserta en otra emprendida por otros trabajadores, su legitimidad se halla reconocida en ciertos países y estima que una prohibición general de las huelgas de solidaridad podría ser abusiva y que los trabajadores deberían poder recurrir a tales acciones a condición de que sea legal la huelga inicial que apoyen. En fin, la Comisión estima que no deberían imponerse sanciones penales por actos de huelga, salvo en los casos en que no se respeten las prohibiciones relativas a la huelga que estén en conformidad con los principios de la libertad sindical. Además, en tales casos, las sanciones deberían ser proporcionales a los delitos cometidos y no se debería recurrir a medidas privativas de la libertad en caso de huelga pacífica, no siendo la aplicación de sanciones penales desproporcionadas favorable al desarrollo armonioso de las relaciones laborales (véase el Estudio General, párrafos 216, 217 y 223). El Comité recuerda al Gobierno que al devenir Miembro de la OIT se ha comprometido a respetar la libertad sindical, de hecho y de derecho, y pide al Gobierno que no prosiga con los procedimientos judiciales que ha emprendido contra las centrales sindicales y sus dirigentes.
8. 446. El Comité observa además que el Gobierno no ha dado respuesta a los alegatos de los querellantes sobre las cuestiones de despidos de trabajadores huelguistas, de cerco de los locales sindicales, de detención de militantes y dirigentes sindicales, de disolución del organismo directivo del sindicato y de caducidad, según la empresa, del acuerdo colectivo.

Recomendación del Comité

1. 447. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité pide al Gobierno que respete el principio según el cual el derecho de huelga es un medio esencial de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses económicos y sociales;
   • b) el Comité pide al Gobierno que garantice que en caso de restricciones o de prohibición del derecho de huelga en los servicios esenciales, como los servicios de electricidad, los trabajadores disfruten de procedimientos compensatorios de solución de los conflictos para defender sus reivindicaciones;
   • c) por consiguiente, el Comité insta al Gobierno a garantizar la utilización de procedimientos de conciliación y de arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en que los laudos dictados sean aplicados por completo y rápidamente, y ruega al Gobierno que le mantenga informado de las medidas tomadas a este respecto;
   • d) el Comité observa, además, que desde hace varios años, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha enviado al Gobierno comentarios en este sentido y llama la atención de esta Comisión sobre el aspecto legislativo del caso;
   • e) el Comité pide al Gobierno que responda a los alegatos a los cuales todavía no ha contestado y que se refieren a los despidos de trabajadores huelguistas, al cerco de locales sindicales, a las detenciones de militantes y dirigentes sindicales, a la disolución del organismo directivo del sindicato y a la caducidad del convenio colectivo, según la empresa, y
   • f) además, el Comité toma nota, con preocupación, de que el Gobierno ha incoado recursos ante la justicia para lograr la anulación de la personalidad jurídica de varias centrales sindicales del país y la condena de los dirigentes de estas centrales sindicales, por haber desencadenado una huelga de dos días. El Comité pide al Gobierno que no prosiga con los procedimientos judiciales que ha emprendido contra las centrales sindicales y sus dirigentes.