Informe provisional - Informe núm. 284, Noviembre 1992

Caso núm. 1557 (Estados Unidos de América) - Fecha de presentación de la queja:: 26-OCT-90 - Cerrado

1. 758. La Federación Estadounidense del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO) presentó, en una comunicación de 26 de octubre de 1990, una queja contra el Gobierno de los Estados Unidos por violación de los derechos sindicales. Ulteriormente, esta organización envió información complementaria en apoyo de su queja en comunicaciones de 10 de diciembre de 1990 y 4 de enero de 1991. Por otra parte, en una comunicación de 18 de diciembre de 1990, la Internacional de Servicios Públicos (ISP) indicó que se asociaba a la queja de la AFL-CIO. El Gobierno envió sus observaciones sobre los alegatos de los querellantes en una comunicación de fecha 15 de mayo de 1992.
2. 759. Los Estados Unidos no han ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni tampoco el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 760. En su comunicación inicial de 26 de octubre de 1990, la AFL-CIO alega que la legislación de los Estados Unidos vulnera los derechos fundamentales de sindicación y de negociación colectiva de los funcionarios públicos.
2. 761. Para fundamentar sus alegatos, transmite una carta del presidente del Departamento de Empleados Públicos (PED) de la AFL-CIO, Sr. Al Bilik, que contiene anexos referentes a casos de violación de los derechos sindicales de los empleados públicos, así como un resumen de las disposiciones legislativas a nivel de los Estados que afectan a los derechos de los trabajadores empleados estatales a organizarse y negociar colectivamente, titulado "Relaciones en el sector público del Estado".
3. 762. La AFL-CIO declara más concretamente que, en cumplimiento del sistema federal de los Estados Unidos, el Gobierno nacional ha adoptado una legislación que abarca a los empleados federales en su conjunto. Otra legislación nacional abarca a los trabajadores del sector privado cuyos empleadores "se dedican al comercio entre los Estados". Además, un número muy elevado de empleados de los transportes está amparado por la ley sobre el trabajo en los ferrocarriles, que también es federal. Los empleados de los diferentes Estados están amparados por una legislación estatal en materia de negociación colectiva, cuando ésta existe. Los empleados de organismos públicos locales (ciudades, provincias, distritos escolares, jurisdicciones de aguas, etc.) también están amparados por una legislación estatal en materia de negociación colectiva en aquellos Estados que cuentan con tal legislación o, en algunos casos, por órdenes locales, cuando las hay. Por lo tanto, la queja de la AFL-CIO se refiere tanto a casos de vulneración de los derechos sindicales de los empleados federales como de los empleados de los Estados, o de los empleados de consejos locales en los Estados o localidades en que se vulneran sus derechos de sindicación y negociación colectiva y en que no hay, o pocas si las hay, disposiciones legislativas sobre el reconocimiento de los sindicatos y la negociación colectiva.
4. 763. La AFL-CIO añade que la orden ejecutiva núm. 10988, dictada por el Presidente Kennedy en 1962, regía las relaciones de trabajo en el sector federal hasta la adopción por el Congreso de la ley de 1978 sobre reforma del servicio público. Señala que esta ley contiene disposiciones que reglamentan las relaciones de trabajo, incluido el procedimiento para la constitución de unidades de negociación y la designación de negociadores exclusivos por unidad. Sin embargo, la ley de que se trata limita el ámbito de la negociación colectiva, al excluir de la misma todas las cuestiones relativas a salarios y dinero. También establece una protección excesiva de los "derechos de la dirección" que, considerados conjuntamente y amplificados por decisiones y medidas administrativas y judiciales, limitan los derechos de los trabajadores y de sus sindicatos para concertar una negociación colectiva auténtica y completa.
5. 764. A este respecto, la AFL-CIO menciona en especial la declaración del Sr. James W. Seidl, representante sindical de la Sección del Distrito 21 de la Asociación Internacional de Mecánicos y Trabajadores del Sector Aeroespacial, afiliada a la AFL-CIO, sobre casos de vulneración y abusos de procedimiento por parte de la administración de la Base naval de Louisville, en el Estado de Kentucky. La declaración del Sr. Seidl contiene una lista de más de 80 cuestiones que la administración declara no negociables y no sujetas al procedimiento de mediación y arbitraje. Sin embargo, a su juicio, algunas de estas cuestiones eran objeto de negociación colectiva desde hacía muchos años pero la cláusula sobre los "derechos de la dirección" y su interpretación por árbitros que se declaran incompetentes para pronunciarse sobre determinadas cuestiones respecto de las cuales los trabajadores desean negociar, acabarán con la misma noción de negociación colectiva. Desde la declaración del Sr. Seidl, el 9 de junio de 1988, han seguido acumulándose los problemas con la administración. Así, en fecha reciente el empleador consiguió imponer sus propias condiciones de empleo. Este es sólo uno de los ejemplos de un sistema que no funciona bien y que menoscaba los derechos sindicales.
6. 765. En cambio, otros sectores han conseguido dotarse de derechos. La AFL-CIO señala que, cuando el Servicio de correos, de carácter independiente, se creó en 1970, se reconocieron plenos derechos de negociación colectiva a los sindicatos que representaban a los trabajadores de dicho sector. La negociación colectiva existe con un sistema de arbitraje de los conflictos de interés no resueltos.
7. 766. A nivel de los Estados, hay 24 de ellos que, según indica la AFL-CIO, no cuentan con una legislación completa en materia de negociación colectiva. Esta situación concierne a unos 4 millones de trabajadores de dichos Estados, según se desprende de las publicaciones "Un país ... dos mundos diferentes" y "Las relaciones de trabajo en el sector público del Estado", ambas de ellas proporcionadas por el querellante. La AFL-CIO puso especialmente de relieve la declaración del Sr. Robert Encinas, representante de la sección núm. 2238 de la Federación Estadounidense de Empleados de los Estados, Provincias y Municipios de la AFL-CIO (AFSCME), sobre graves casos de violación de los derechos sindicales en el Estado de Nuevo México. En su declaración, este dirigente alega que los sindicatos de trabajadores del Estado no pueden entablar negociaciones sobre cuestiones salariales de conformidad con la legislación, por una parte, y, por otra, que desde 1987 habían perdido el derecho de negociar sobre otras condiciones de empleo como consecuencia directa de las medidas tomadas por el fiscal Stratton. Aunque la declaración del Sr. Encinas se remonta al 29 de enero de 1988, la AFL-CIO declara que la situación continúa siendo la misma en lo esencial. En 1989, las dos Cámaras legislativas de este Estado adoptaron una legislación relativa a la negociación colectiva de los empleados públicos; sin embargo, esta legislación ha sido vetada por el gobernador del Estado y, por consiguiente, no se ha promulgado.
8. 767. Los efectos de las restricciones que establecen las leyes y los reglamentos relativos a las organizaciones de trabajadores se manifiestan en función de las importantes diferencias existentes entre el número de afiliados de los diferentes sindicatos, y según el marco jurídico existente en cada Estado. A nivel federal, el número de afiliados del Sindicato de Trabajadores del Servicio de correos viene aumentando desde 1974, mientras que en los sindicatos que funcionan con arreglo a la ley restrictiva de 1978 sobre reforma del servicio público se registra una disminución en el número de sus afiliados. Más grave aún que la disminución del número de afiliados sindicales es el hecho de que millones de trabajadores americanos se ven privados de sus derechos sindicales fundamentales.
9. 768. La organización querellante adjunta asimismo a su queja los siguientes documentos: la declaración de política de apoyo a la OIT y los derechos de los trabajadores estadounidenses y extranjeros del Departamento de Empleados Públicos, de 15 de febrero de 1990, así como varias declaraciones de dirigentes sindicales presentadas durante las audiencias de los subcomités del Senado y de la Cámara de Representantes sobre estas cuestiones.
10. 769. Se desprende de esta documentación que millones de empleados públicos estadounidenses se ven privados de los derechos fundamentales de negociación colectiva, en especial los empleados de los Estados de Nuevo México y Georgia, los bomberos de Bristol, Tennessee, Colombia y Carolina del Sur, los funcionarios de los servicios de policía de varias jurisdicciones, los empleados del Gobierno federal en los Estados de Louisiana y Kentucky, así como otros empleados del Gobierno federal.
11. 770. En su carta de 4 de enero de 1991, la AFL-CIO adjunta documentos de su afiliada, la Federación Estadounidense de Empleados de los Estados, Provincias y Municipios (AFSCME), que representa al mayor número de empleados de los Estados y de las administraciones locales. Estos documentos contienen datos relativos a casos de violación de la libertad sindical y del derecho de sindicación en los Estados de Virginia, Tennessee y Texas. Contienen información adicional sobre casos de violación muy frecuentes de los derechos fundamentales de los trabajadores en los Estados en que no hay una legislación adecuada en materia de negociación colectiva para los empleados públicos. Se trata en especial de casos de prohibición de la negociación colectiva, de anulación por vía judicial o legislativa de convenios colectivos, de actos de discriminación contra organizaciones sindicales por motivo de su afiliación nacional, y de graves restricciones a la libertad y al funcionamiento de los sindicatos en tres de los 24 Estados en que no hay una legislación adecuada en materia de negociación colectiva para estos trabajadores.
12. 771. Por último, en una comunicación de 14 de enero de 1991, la Internacional de Servicios Públicos (ISP) apoya la queja de la AFL-CIO. En particular, denuncia las restricciones a los derechos de organizarse y negociar colectivamente de los empleados del sector público, la anulación de los convenios colectivos en el Estado de Virginia, la denegación de deducir en nómina las cotizaciones sindicales a los sindicatos independientes del Estado de Tennessee y la prohibición de negociar diversas cuestiones que afectan a los funcionarios del Estado de Texas, con exclusión, sin embargo, de los policías y de los bomberos de ese Estado, a quienes la legislación reconoce el derecho a negociar sus condiciones de empleo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 772. En su carta de 15 de mayo de 1992, el Gobierno describe la naturaleza del empleo en la función pública de los Estados Unidos, donde una de cada cinco personas empleadas está al servicio del Gobierno federal, de los Estados o de las administraciones locales. Los empleados del sector público desempeñan una amplia gama de tareas. Si bien no se dispone de datos precisos, el Gobierno estima que la mayoría de los empleados del sector público son trabajadores que la OIT consideraría como empleados en la administración del Estado - como los recaudadores de impuestos, los inspectores del trabajo, los analistas de presupuesto y los administradores de programas. Entre todos estos trabajadores, el común denominador no es la naturaleza de su trabajo, sino más bien la de su empleador. Así lo ha recalcado un juez de la Suprema Corte, en los términos siguientes: "El carácter singular del empleo en el sector público no radica en los empleados ni en el trabajo que desempeñan, sino en el carácter especial de su empleador".
2. 773. El Gobierno explica que el empleo en el sector público se efectúa a dos niveles, a saber: el del Gobierno nacional y el de los 50 gobiernos de los Estados. La Constitución confiere para cada uno de estos niveles ciertos derechos y poderes soberanos. Además, los gobiernos de los Estados delegan ciertas facultades a las administraciones locales, como las ciudades, provincias, municipios y distritos escolares. La estructura del sector público está sumamente descentralizada y es muy diversa de unos casos a otros.
3. 774. El Gobierno declara que la primera Enmienda de la Constitución garantiza los derechos de asociación a todas las personas, incluido el derecho de todo individuo a constituir un sindicato y a afiliarse al mismo. Durante mucho tiempo, los tribunales consideraban el empleo público como un "privilegio" y estimaban que los gobiernos podían sujetar el empleo a la condición de que los empleados públicos renunciaran a sus derechos constitucionales. Sin embargo, en tiempos más recientes la Suprema Corte rechazó este punto de vista. Así pues, el derecho constitucional de la libertad sindical está reconocido a los empleados del sector público, y los empleadores de este sector no pueden tomar medidas disciplinarias contra sus empleados por el hecho de afiliarse a un sindicato o de abogar por que otros lo hagan o por el hecho de participar activamente en los asuntos sindicales. Sin embargo, como se reconoce en las normas y principios de la OIT, la libertad sindical - el derecho de constituir un sindicato, afiliarse al mismo y participar en sus actividades - no es equivalente a la negociación colectiva.
4. 775. En lo que concierne a la evolución de la negociación colectiva en el sector público, el Gobierno declara que antes del decenio de 1960 en los Estados Unidos había un número relativamente pequeño de empleados del sector público que gozaran del derecho de negociación colectiva. No sólo se consideraba que la negociación era inadecuada, sino también que era innecesaria, habida cuenta de las protecciones y ventajas especiales del empleo en la función pública. A partir de los años sesenta, los organismos públicos y los tribunales han ido reconociendo progresivamente la negociación colectiva en el sector público considerando que redundaba en el interés público y en beneficio de las partes interesadas. Hoy en día, la negociación colectiva es cosa corriente. En efecto, los sindicatos del sector público son cada día mayores a la par que los del sector privado pierden afiliados, y es mucho más probable que los empleados del sector público estén en mejores condiciones de sindicarse que sus homólogos del sector privado (la Oficina de Estadísticas del Trabajo estima que, en 1991, de los 16,6 millones de empleados afiliados a un sindicato, 6,7 millones trabajan para los gobiernos federal, de los Estados o de las administraciones locales). En un país en que tan sólo el 12 por ciento de la mano de obra de la industria privada está afiliada a un sindicato, el 37 por ciento de los trabajadores del sector público están sindicados. Además, desde el mes de enero de 1991, más de 1,2 millones de empleados del Gobierno federal se hallaban amparados por unos 1.500 convenios colectivos (cerca del 60 por ciento) y en 43 gobiernos de los Estados y 14.381 administraciones locales había políticas oficiales para la celebración de negociaciones colectivas y/o de discusiones del tipo "reunión e intercambio de opiniones" con representantes de las organizaciones de trabajadores (a partir de octubre de 1987, en estas jurisdicciones se aplicaban 38.667 convenios obreropatronales).
5. 776. El Gobierno señala que la queja presentada por la AFL-CIO muestra implícitamente la preocupación que tiene esta organización ante la lentitud de los procedimientos seguidos en los Estados Unidos para garantizar la libertad sindical y los derechos sindicales. Ahora bien, se han hecho importantes esfuerzos, y se siguen haciendo, con el fin de reducir el tiempo dedicado a la tramitación de los procesos y, de ser necesario, con el fin de eliminar los asuntos no despachados. Pero cuando se examina la negociación colectiva en el sector público es sumamente importante tener presente que la legislación y la práctica en materia de libertad sindical y negociación colectiva en el sector público, al igual que en el caso del sector privado, se basan en el principio democrático del debido procedimiento legal. Como ya lo indicara el Gobierno en casos anteriormente presentados al Comité de Libertad Sindical, es de la opinión de que el debido procedimiento legal es la base más importante del sistema de los Estados Unidos, no obstante el hecho de que, como consecuencia de ello, dicho sistema a veces se desarrolla con más lentitud de la que desearían las partes.
6. 777. Al pasar a describir la historia del Programa federal de relaciones de trabajo, el Gobierno declara que no fue hasta 1962, fecha en que el Presidente John F. Kennedy dictó la orden ejecutiva núm. 10988 sobre la cooperación obreropatronal en servicio federal (designada como ley EO10988, de la cual se ha enviado un ejemplar), que se estableció oficialmente un programa global federal sobre las relaciones obreropatronales. La orden ejecutiva del Presidente Kennedy se considera como el trampolín para la negociación generalizada en el sector público, tanto en el nivel federal como en las jurisdicciones de los Estados y las administraciones locales. Dicho texto reconoció y se marcó el objetivo de proteger los derechos de los empleados del Gobierno federal a constituir organizaciones sindicales y afiliarse a las mismas sin temor a que se les impusieran sanciones o se tomaran represalias contra ellos, y además estableció los procedimientos para el reconocimiento de las organizaciones de empleados federales a los efectos de celebrar con los organismos federales consultas o negociaciones sobre las condiciones de trabajo y las políticas de personal. Impuso a los organismos públicos federales la obligación de negociar sobre un gran número de asuntos, al tiempo que dejó a salvo el derecho de la dirección de dirigir, contratar, despedir, ascender a sus empleados y de tomar medidas disciplinarias con respecto a ellos. Estipuló que toda organización sindical que contara con el apoyo de la mayoría de los empleados de la unidad tenía calidad de representante exclusivo de la misma, con facultades para actuar en nombre de los empleados y para negociar convenios colectivos; el Gobierno venía obligado en virtud de la ley a "reunirse e intercambiar opiniones" con el representante exclusivo, cada vez que resultase razonable, en materia de "política y prácticas de personal y asuntos relacionados con las condiciones de trabajo". De no haber un representante exclusivo, también proveía al reconocimiento oficial de una organización sindical que contara con el apoyo del 10 por ciento, como mínimo, de los empleados de la unidad. Dicho reconocimiento oficial obligaba al organismo federal a "consultar" con la organización, cuando resultara conveniente, acerca de la "formulación y aplicación de políticas y prácticas referentes al personal y asuntos relacionados con las condiciones de trabajo". Toda organización sindical incapaz de demostrar que contaba con el apoyo del 10 por ciento de sus empleados podía obtener reconocimiento oficioso; sin embargo, el organismo no venía obligado a consultar con ella sobre ningún asunto. El texto EO10988 reiteraba la prohibición inveterada de declarar huelgas contra el Gobierno.
7. 778. Las disposiciones del texto EO10988 no eran aplicables a los empleados de la Oficina Federal de Investigación (FBI), del Servicio Central de Información (CIA) o de otros organismos que desempeñan funciones de información, investigación o seguridad si el director de los mismos determinaba que las disposiciones de la orden no podían aplicarse de una manera que fuera compatible con los requisitos y condiciones de la seguridad nacional.
8. 779. El texto EO10988 adolecía de algunas importantes deficiencias, a saber: si bien autorizaba los procedimientos de negociación entre los organismos federales y los representantes exclusivos del personal, no establecía procedimientos para solventar los puntos muertos habidos en la negociación, al no reconocerse el derecho de huelga. Además, la dirección seguía siendo un copartícipe "más igual" ya que el Programa federal de relaciones de trabajo había de ser administrado y aplicado por los directores de los departamentos ejecutivos con la asistencia de la Comisión de la Función Pública.
9. 780. El Gobierno continúa diciendo que en 1969, en virtud de una revisión del programa, se recomendó la introducción de importantes cambios para hacer frente al espectacular aumento habido en la representación sindical de los empleados federales, en particular, la adopción de medios para zanjar los conflictos que surgieran en lo tocante a las actividades de organización de los sindicatos y la negociación y administración de los convenios obreropatronales. Así, el Presidente Nixon dictó en octubre de 1969 la orden ejecutiva 11491 sobre las relaciones obreropatronales en el Servicio Federal (de la cual se ha proporcionado un ejemplar). En ese texto se reafirmaban los derechos de sindicación de los empleados federales y se adoptaba una serie de cambios en la estructura de las relaciones obreropatronales a nivel federal:
   • - el Consejo Federal de Relaciones Laborales (FLRC) se constituyó en tanto y cuanto organismo central encargado de administrar el programa y adoptar decisiones definitivas sobre cuestiones de política y pronunciarse sobre los conflictos obreropatronales;
   • - ciertas acciones cometidas tanto por organismos federales como por sindicatos se definieron como prácticas de trabajo desleales, y se establecieron ciertos procedimientos para resolverlas;
   • - se autorizó únicamente el reconocimiento exclusivo de las organizaciones sindicales, si bien a las organizaciones que no cumplían los requisitos a los efectos de reconocimiento exclusivo se les concedieron "derechos de consulta nacional";
   • - el Servicio Federal de Mediación y Conciliación (FMCS), organismo de carácter autónomo establecido en 1947 con el cometido de prestar asistencia a los trabajadores y la dirección en la celebración de negociaciones privadas, recibió el mandato de hacer extensiva la asistencia en materia de mediación a las partes en las negociaciones del sector federal;
   • - se confirió al Secretario Adjunto de Trabajo para las Relaciones Obreropatronales la facultad de hacer aplicar las normas de conducta a los sindicatos de empleados federales;
   • - se creó el Grupo de expertos en materia de situaciones de punto muerto en Servicio Federal (FSIP) como organismo adscrito al FLRC, confiriéndosele la facultad de "adoptar toda medida que estime necesaria" para solventar las negociaciones estancadas;
   • - el arbitraje de carácter consultivo previsto en el texto EO10988 fue reemplazado por el arbitraje de carácter obligatorio para resolver las quejas y conflictos de los empleados relativas a la interpretación y aplicación de los convenios colectivos; y
   • - se exigió que todo convenio negociado previese un procedimiento para examinar las quejas relativas a la interpretación o aplicación del convenio.
10. 781. El Gobierno declara que, en 1977, siguiendo las instrucciones del Presidente Carter, las recomendaciones resultantes de una nueva revisión sirvieron de base para establecer un programa de relaciones de trabajo para los empleados del Gobierno federal previsto por la legislación. Se promulgó como parte de la ley de 1978 sobre la reforma del servicio público (CSRA). El Estatuto sobre relaciones obreropatronales en el servicio federal, que configura el título VII de la CSRA, entró en vigor el 11 de enero de 1979 (se adjunta un ejemplar de dicho texto). Sus disposiciones son aplicables a todos los empleados federales con excepción del personal que desempeña funciones de supervisión, los miembros de las fuerzas armadas y los empleados de ciertos organismos cuya principal función consiste en prestar servicio de información, de contraespionaje, de investigación o de seguridad nacional, por lo que respecta a los empleados autorizados a celebrar negociaciones por separado.
11. 782. Según indica el Gobierno, el título VII constituye una codificación del derecho de los empleados federales a constituir organizaciones y a celebrar negociaciones colectivas a través de las organizaciones sindicales de su elección, e introduce ciertos cambios importantes:
    • - el Organismo Federal de Relaciones Laborales (FLRA) se creó con carácter autónomo y bipartito en lugar del Consejo Federal de Relaciones Laborales. Está constituido por tres miembros designados por el Presidente previa aprobación del Senado, los cuales están facultados para zanjar los conflictos referentes a la negociabilidad de las propuestas formuladas en la negociación colectiva; para decidir si un tipo de conducta que sea objeto de una queja constituye o no una práctica de trabajo desleal; para zanjar en cuanto a las excepciones a los laudos arbitrales; y para revisar las decisiones en todo conflicto referente a las decisiones de una unidad de negociación y las elecciones de representantes exclusivos. El Grupo de expertos en situaciones de punto muerto en el servicio federal, creado en virtud de la orden del Presidente Nixon fue adscrito al FLRA;
    • - se creó en el seno del FLRA una oficina del consejero general con carácter autónomo, cuya principal responsabilidad consiste en efectuar investigaciones acerca de las acusaciones de prácticas de trabajo desleales y entablar quejas ante las autoridades en nombre de la parte demandante;
    • - el ámbito de los procedimientos de solución de conflictos y de los arbitrajes negociados se amplió de manera que abarcase todas las quejas referentes a las condiciones de trabajo de los empleados, cubriendo incluso los recursos respecto de los cuales ya existiese un procedimiento de apelación previsto por la ley, por ejemplo los relativos a separaciones del servicio, retrogradaciones a un puesto inferior y quejas en materia de discriminación.
12. 783. El Gobierno señala que, en virtud de la ley de 1970 sobre la reorganización del Servicio de correos, se reconocieron derechos de negociación colectiva a los trabajadores del Servicio de correos federal. En opinión del Congreso esta categoría de trabajadores proporciona un servicio singular de carácter comercial que lo distingue de los servicios prestados por otros organismos federales. Las restricciones de que son objeto sus derechos de negociación son un reflejo de las que existen en el sector privado. En aquella ocasión el Congreso declaró que los procedimientos de negociación colectiva, al igual que en la industria privada, deberían prevalecer en el Servicio de correos por lo que se refiere a la fijación de salarios, horas de trabajo y otras prestaciones suplementarias. Salvo algunas excepciones, las relaciones obreropatronales en el Servicio de correos quedarían sujetas a la ley nacional sobre relaciones laborales. Se aplicarían las disposiciones relativas a la prohibición de las huelgas de los empleados federales a los empleados del Servicio de correos, que seguirían plenamente amparados por el sistema de jubilación de la función pública. Los empleados del Servicio de correos gozarían de libertad para afiliarse o abstenerse de afiliarse a una organización sindical.
13. 784. La negociación colectiva de carácter voluntario es uno de los aspectos centrales de la CSRA. Uno de los principales objetivos de la ley, con vistas al fomento de la negociación colectiva, consiste en establecer un equilibrio entre los derechos de sindicación de los empleados y el derecho de la dirección a administrar el organismo y sus obligaciones de actuar en beneficio del interés público. Los derechos de los empleados federales y sus organizaciones sindicales que se establecen (principalmente en los artículos 7102 y 7114) incluyen el derecho de constituir unidades de negociación y elegir los sindicatos que los representen en la negociación colectiva en todo lo relativo a las condiciones de empleo; el derecho de abstenerse de desarrollar tal actividad; un representante exclusivo de los empleados de una unidad está facultado para actuar en representación de dichos empleados y para negociar en su nombre convenios colectivos. También la dirección tiene ciertos derechos, a saber, los de determinar el cometido, el presupuesto, las modalidades de organización, el número de empleados y las prácticas de seguridad interna del organismo, así como los de contratar empleados, asignarles funciones, dirigirlos, despedirlos, mantenerlos en el servicio y dictar con respecto a ellos medidas disciplinarias. La ley contiene disposiciones relativas a la revisión y ejecución de sus disposiciones en los tribunales federales.
14. 785. El Gobierno señala que el título VII define ciertas prácticas tanto de los organismos como de los sindicatos como prácticas de trabajo desleales. La lista de las mismas, así como el procedimiento para conocer de las demandas relativas a los mismos y zanjarlas se inspira en gran medida en la ley nacional sobre relaciones laborales. Cabe citar como ejemplos de prácticas de trabajo desleales por parte de los funcionarios de los organismos la adopción de medidas disciplinarias o de otro tipo de medidas discriminatorias contra los empleados, en razón de su ejercicio de actividades sindicales, el hecho de no de haber procedido de buena fe a la celebración de consultas o negociaciones con una organización sindical o de negarse a hacerlo, y el no haber prestado su colaboración a los efectos de los procedimientos en materia de solución de puntos muertos en las negociaciones y la correspondiente decisión, o de negarse a prestar tal colaboración. Entre las prácticas de trabajo desleales imputables a los sindicatos cabe citar la negativa de celebrar negociaciones con buena fe, el declararse en huelga o en huelga de brazos caídos y el cometer injerencias, poner cortapisas o recurrir a la coacción respecto de un empleado en lo que se refiere al ejercicio de sus derechos reconocidos por la ley.
15. 786. El Gobierno especifica el ámbito de la negociación colectiva. Este abarca las políticas y prácticas relativas al personal y los asuntos relacionados con las condiciones de trabajo, con exclusión de los problemas sujetos a otras disposiciones federales, como por ejemplo los salarios y las prestaciones; los asuntos abarcados por un reglamento cuyo campo de aplicación se extienda a toda la administración pública (por ejemplo, las reglas que rigen la contratación, el despido, el ascenso y la retención de los empleados); o los "derechos de la dirección" que ya se han examinado anteriormente. Ahora bien, aun en los casos en que haya materias que no sean susceptibles de negociación, la dirección viene obligada a negociar los procedimientos que haya de aplicar para ejercer sus derechos, así como las disposiciones destinadas a los empleados que sufren menoscabo en virtud de las medidas adoptadas por la dirección. La dirección queda en toda circunstancia facultada para negociar el número de empleados asignados, así como sus categorías y grados y también la tecnología y las modalidades de ejecución del trabajo. De ahí que una buena parte de las negociaciones colectivas de la administración pública federal se refiera a las repercusiones de diversas medidas adoptadas por la dirección. El Gobierno añade que los tribunales se han pronunciado en el sentido de que los "derechos de la dirección" no tienen un carácter ilimitado.
16. 787. Cuando se plantean conflictos entre los organismos federales y los sindicatos en cuanto a si determinados asuntos son o no son susceptibles de negociación, los procedimientos previstos por la ley autorizan que se interponga un recurso ante el FLRA dentro del plazo de 15 días, además de fijarse otros plazos para la contraapelación y la correspondiente contra-réplica.
17. 788. Según indica el Gobierno, las limitaciones relativas al ámbito de la negociación se hallan compensadas en cierta medida por las disposiciones contenidas en la ley por las que se declaran obligatorias las consultas entre los organismos federales y los sindicatos acerca de los asuntos que son objeto de reglamentaciones aplicables a la administración pública en su totalidad. A tenor del artículo 7117 (d) de la CSRA y de conformidad con el título 2426 del reglamento del FLRA, si una organización sindical es el representante exclusivo de 3.500 o más empleados, un organismo puede otorgarle "derechos de consulta" con respecto a toda reglamentación que sea aplicable a la totalidad de la administración pública o un reglamento que haya dictado el organismo que dé lugar a un cambio importante en cualquier condición de empleo. Se deberá informar a toda organización que tenga derechos de consulta acerca de todo cambio importante en las condiciones de empleo propuesto por el organismo, y asimismo se le deberá impartir un plazo suficiente para que presente su opinión y sus recomendaciones con respecto a los cambios propuestos. El empleador viene obligado a tener en cuenta la opinión o las recomendaciones antes de adoptar una medida con carácter definitivo, y asimismo debe presentar a la organización sindical una declaración escrita en que se consignen sus motivos para proceder de tal forma. El Gobierno ha proporcionado datos estadísticos acerca de los derechos de consulta reconocidos a la administración pública en su totalidad, y de dichos datos se desprende que hay 24 organizaciones que disfrutan de tales derechos.
18. 789. En la ley se establecen también procedimientos a los que cada una de las partes puede recurrir, para resolver las negociaciones estancadas, primeramente recabando la asistencia del Servicio Federal de Mediación y Conciliación (FMCS), organismo de carácter autónomo que interviene tanto en el sector privado como en el público, y a continuación, en caso de que dicha intervención no sea fructífera, por medio del Grupo de expertos en situaciones de punto muerto en el Servicio Federal, adscrito al FLRA. El Grupo de expertos puede recomendar que se entablen otros procedimientos o bien proporcionar directamente su asistencia, que puede consistir incluso en un laudo arbitral de obligado cumplimiento. Por su lado, las propias partes pueden acordar que el caso se someta al arbitraje de obligado cumplimiento, si bien este procedimiento ha de contar con la aprobación del FSIP. El Gobierno señala que cuando el Comité de Libertad Sindical examinó una queja anterior presentada contra los Estados Unidos (caso núm. 1074), analizó a fondo los procedimientos federales de resolución de los conflictos, llegando a la conclusión de que constituían una adecuada salvaguarda de los intereses de los empleados. Desde entonces se han adoptado diversas medidas, concretamente por el FLRA y el FSIP, con vistas a conseguir que tales procedimientos sean más eficaces y oportunos. A título de ejemplo, el Gobierno ha proporcionado las estadísticas siguientes:
    • - Durante 1990, la Oficina del fiscal general entabló 7.434 nuevos casos, lo que constituye el número más elevado de casos en la historia de dicha Oficina. Por conducto de sus oficinas regionales, adoptó medidas jurídicas con respecto a 7.163 casos, lo que también constituye el número más elevado en la historia de la Oficina. No obstante haber aumentado el número de casos entablados y de decisiones relativas a los mismos, el tiempo medio de tramitación de los mismos se ha reducido desde 1989 de 77 a 74 días.
    • - El FSIP se pronunció a título definitivo sobre 248 casos durante 1990, lo que representa un incremento del 11 por ciento, aproximadamente, con respecto a 1989, con un promedio de tiempo de tramitación de 87 días.
    • - La mayor parte de los casos sometidos a los procedimientos de resolución de conflictos federales se resuelven y/o se retiran. Durante 1990, el FSIP informó que se habían retirado el 51 por ciento de los casos, muchos de ellos a raíz de las resoluciones pronunciadas gracias a la asistencia del Grupo de expertos del FMCS.
    • - Por lo que respecta a las acusaciones por prácticas de trabajo desleales, el fiscal general del FLRA llegó a pronunciar 2.269 resoluciones antes de concluirse un acuerdo, es decir, el 33,26 por ciento del total de decisiones sobre prácticas de trabajo desleales, lo que representa un nuevo máximo.
    • - Durante 1990, el FLRA comenzó a servirse de un nuevo sistema automatizado para el seguimiento de los casos, gracias al cual se podrá poner al día la base de datos, incorporar en ella los expedientes relativos a los litigios y facilitar la elaboración de informes.
    • - Para facilitar a las partes la presentación de los casos, la Oficina del fiscal general ha elaborado nuevas modalidades de presentación de cargos e instancias.
19. 790. Respecto a la mención especial de la AFL-CIO al conflicto entre la Base naval de Louisville, Kentucky, y la Sección del Distrito 830 de la Asociación Internacional de Mecánicos y Trabajadores del Sector Aeroespacial (IAM), el Gobierno afirma que cabe imputar a ambas partes el hecho de que se hayan prolongado las negociaciones sobre la renovación de un convenio colectivo y de que tales negociaciones hayan dado lugar a enfrentamientos. En efecto, las negociaciones celebradas entre la Base naval y el sindicato se alargaron como nunca antes y fueron harto contenciosas. Pasaron cuatro años antes de que las partes pudieran llegar a un acuerdo. Las negociaciones de los dos convenios colectivos anteriores habían durado cinco y siete años, respectivamente. Durante el conflicto más reciente, las partes recurrieron al FMCS y al FSIP, cuyas recomendaciones acataron en grados diversos. Cada una de las partes presentó un gran número de cargos ante el FLRA alegando que la parte contraria había cometido prácticas de trabajo desleales, concretamente negándose a negociar con buena fe. El clima de las negociaciones empeoró ante las informaciones de que, por motivos de orden presupuestario, el Ministerio de Defensa de los Estados Unidos estaba examinando la posibilidad de cerrar cierto número de instalaciones y servicios, incluida la Base naval, uno de los principales empleadores de la región de Louisville. Finalmente, en julio de 1990 se articuló un convenio colectivo, en gran parte a través de los procedimientos previstos en la ley. Si bien ninguna de las partes en el convenio estaba del todo satisfecha con cada una de sus cláusulas, el mismo viene a ser el resultado de los mecanismos previstos en la ley para facilitar y fomentar la negociación colectiva, mecanismos que protegen el principio de la negociación voluntaria y garantizan la autonomía de las partes contratantes.
20. 791. El Gobierno insiste en que actúa con toda diligencia probando nuevos modelos de cooperación obreropatronal en el sector federal, y afirma que cada vez hay más cooperación y que cada vez son mayores los éxitos que se cosechan gracias a la misma. Por ejemplo, el título VI de la ley sobre la reforma del servicio público autoriza a la Oficina de Administración del Personal a renunciar a la aplicación de ciertas leyes y reglamentos sobre la función pública con el fin de intentar nuevas soluciones. Se ha recurrido a esta posibilidad para elaborar diversos programas de cooperación obreropatronal. A juicio de la Oficina de Administración del Personal, las relaciones de cooperación pueden ser particularmente útiles cuando se abordan temas respecto de los cuales, en virtud del título VII de la ley, la dirección goza de exenciones, o incluso es objeto de prohibiciones en lo que se refiere a negociarlos con los sindicatos. Los organismos federales que contemplan la posibilidad de poner en práctica iniciativas de cooperación pueden recibir de diversos servicios oficiales asistencia técnica en forma de conferencias, coloquios, programas de capacitación e información. Por ejemplo, dos programas de cooperación que han tenido particular éxito son el programa PACER SHARE y el proceso paritario de mejoramiento de la calidad del Servicio de Ingresos Interiores (IRS). En el primero de estos programas participan 1.900 empleados representados por la Federación Americana de Empleados de la Administración Pública (AFGE). Tanto los funcionarios del organismo como los representantes sindicales han afirmado que merced a este proyecto se han conseguido unas mejores relaciones obreropatronales, se ha aumentado la productividad y se han hecho ahorros en los costes. El segundo programa es una iniciativa destinada a aumentar la productividad a todos los niveles y a mejorar las relaciones, que tradicionalmente han sido contenciosas, entre el IRS y el Sindicato Nacional de Empleados del Tesoro (NTEU). Gracias a este programa, las operaciones se han vuelto más eficaces y se han conseguido ahorros directos en los costes, por lo que tanto los representantes del organismo como los representantes sindicales han dicho que el programa ha permitido mejorar las relaciones obreropatronales.
21. 792. El Gobierno indica que otro tipo de esfuerzo de cooperación entre la dirección y el personal en el sector federal ha consistido en el mejoramiento de los procedimientos y capacidades de negociación con miras a atenuar las tradicionales actitudes y posturas de disputa. Un ejemplo de ello lo constituye el convenio colectivo negociado entre el Ministerio de Trabajo y la sección 12 de la Federación Americana de Empleadores de la Administración Pública, AFL-CIO (AFGE), que entró en vigor el 15 de marzo de 1992 (se adjunta un ejemplar de dicho convenio). Para elaborar este nuevo convenio, las partes entablaron negociaciones basadas en la participación al cabo de las negociaciones tradicionales celebradas a lo largo del decenio de 1980, las cuales desembocaron en un callejón sin salida y en la acritud de las partes.
22. 793. Si se compara con la legislación y los procedimientos en materia laboral aplicables a los empleados del sector privado, el programa de relaciones obreropatronales en el servicio federal es todavía muy nuevo y se halla en plena evolución. Ahora bien, se estableció y se administra de conformidad con los principios internacionales de la libertad sindical. El hecho de que queden todavía por subsanar ciertos defectos ha sido reconocido por muchas personas, concretamente en testimonios presentados ante la Comisión del Congreso de los Estados Unidos encargada de supervisar el empleo de la función pública federal. Sin embargo, las entidades que se ocupan de coordinar y orientar el programa federal de relaciones obreropatronales no escatiman esfuerzos por mejorar su eficacia.
23. 794. Sin embargo, al tiempo que se reconoce que se adolece de ciertos defectos, el Gobierno insiste en los beneficios obtenidos durante la breve existencia de este programa y en su posibilidad de lograr futuros progresos en la cooperación obreropatronal a nivel federal. A tales efectos, cita el testimonio presentado en noviembre de 1991 ante la Comisión de la Oficina de Correos y Función Pública de la Cámara de Representantes por el director de la Oficina de Administración del Personal, quien se refirió a la ampliación del ámbito de la negociación colectiva, a la necesidad de progresar en la creación de nuevos modelos de cooperación obreropatronal y de adaptar los modelos existentes a la nueva situación y a la importante influencia de los sindicatos sobre la introducción de grandes cambios en la política y los programas que afectan a las condiciones de empleo.
24. 795. Refiriéndose a la reglamentación de la negociación colectiva de los empleados de la administración pública a nivel de los Estados y de los organismos públicos locales, el Gobierno indica que, en razón de la estructura federal del país, se han conferido a los cincuenta distintos gobiernos de los Estados amplios poderes discrecionales para que elaboren políticas laborales y de empleo destinadas a los empleados estatales y municipales. Esta distribución del poder consagrada en la Constitución entre los gobiernos nacional y de los Estados ha sido respetada cuidadosamente por los tribunales, y en aras del principio del federalismo la ley nacional sobre relaciones laborales excluye de manera explícita de su ámbito de aplicación a los empleados de la administración pública estatal y local. Si bien durante los decenios de los años sesenta y setenta el Congreso y el Poder Ejecutivo se plantearon la promulgación de una legislación que protegiese a nivel federal los derechos de negociación colectiva de los empleados de los Estados y de los organismos públicos locales, la Suprema Corte de los Estados Unidos tajantemente descartó la promulgación de una legislación en ese sentido.
25. 796. Esta concepción descentralizada de la negociación en el sector público ha dado lugar a que se elaboraran muchos programas de relaciones laborales a nivel estatal y local y ha permitido introducir importantes innovaciones en las relaciones laborales del sector público. Hoy en día es habitual que se celebren negociaciones colectivas a nivel de los Estados y de los organismos públicos locales, y en lo que se refiere al porcentaje de trabajadores amparados por los convenios colectivos, el sector público rebasa con creces al sector privado. Como ocurriera en el caso del sector federal, la evolución de la legislación y de los procedimientos sobre la negociación colectiva estatal ha sido tanto consecuencia del rápido aumento del sindicalismo del sector público como causa de dicho sindicalismo. Después de la segunda guerra mundial, la respuesta legislativa que de momento dieron muchos gobiernos ante el aumento de sindicatos del sector público revistió la forma de leyes por la que se prohibía la huelga. En los años cincuenta algunos Estados promulgaron algunas leyes relativamente poco rigurosas de "reunión e intercambio de opiniones" o leyes sobre negociación de carácter permisivo. A este respecto, cabe resaltar el ejemplo del Estado de Wisconsin que en 1959 promulgó una legislación global sobre la negociación colectiva para los empleados municipales. A la orden ejecutiva del Presidente Kennedy, de 1962, se le achaca el mérito de haber estimulado a los Estados a promulgar leyes por las que se obliga a los empleadores del sector público a reconocer a los representantes de los trabajadores y a negociar con ellos. En 1987, 34 Estados habían promulgado disposiciones sobre negociación colectiva aplicables a todos o algunos grupos profesionales, dos Estados habían adoptado disposiciones por las que se requería al empleador que se reuniese con ciertos grupos y celebrase consultas con ellos, tres habían autorizado por ley la negociación en el caso de ciertos grupos, bajo determinadas circunstancias, y uno de ellos había hecho extensivo el derecho de negociación a los empleados estatales, en virtud de una orden ejecutiva. Según se indica en un informe (del que se adjunta un ejemplar) de junio de 1991, 43 gobiernos estatales y 14.381 gobiernos locales contaban con una política para entablar negociaciones colectivas y/o discusiones del tipo de "reunión e intercambio de opiniones" con organizaciones de empleados.
26. 797. Según indica el Gobierno, si bien algunas leyes estatales se aplican únicamente a ciertas categorías de empleados públicos (bomberos o maestros, por ejemplo) o bien proporcionan a las diferentes categorías de empleados diversos grados de derechos de negociación colectiva, se ha registrado una tendencia a hacer extensiva a la totalidad de los trabajadores de la administración pública de los Estados y de los organismos públicos locales una cobertura global. En los contados Estados que no han promulgado una legislación sobre la negociación colectiva, hay una organización sindical y son habituales las relaciones de negociación colectiva. En los últimos años, la tendencia más marcada ha consistido en que los tribunales consideren que un empleador del sector público tiene la facultad de entablar negociaciones colectivas a título voluntario, aun en los casos en que no exista una legislación que le confiera esa facultad.
27. 798. A nivel de los Estados y a nivel local no sólo hay diferencias en cuanto a cuáles empleados se les reconocen derechos de negociación colectiva concretos, sino también en cuanto a qué cuestiones pueden ser objeto de negociación. Se da el caso de que algunos Estados prohíban las negociaciones sobre los salarios y las prestaciones, al igual que ocurre en la administración pública federal. Ahora bien, muchos otros permiten a los empleados del sector público negociar sobre los mismos tipos de asuntos económicos que los empleados del sector privado. Hay también unos cuantos Estados que reconocen el derecho de huelga de los funcionarios.
28. 799. El Gobierno proporciona algunos ejemplos recientes de progresos en lo que concierne al derecho de negociación colectiva en el sector público:
    • - en marzo de 1992, el Gobernador del Estado de Nuevo México firmó una legislación por la que se reconocen a los empleados del sector público unos derechos muy completos de negociación colectiva;
    • - en marzo de 1992, el Gobernador de Washington firmó una legislación por la que se extiende la negociación colectiva de los empleados públicos a los empleados judiciales de alto rango, y ello acerca de todas las cuestiones referidas al empleo;
    • - en enero de 1992, los agentes de la policía estatal de Indiana firmaron con el Estado un convenio de dos años de duración, que viene a constituir el primer contrato concertado desde que el Gobernador de Indiana dictara, en 1990, una orden ejecutiva por la que se autoriza la negociación colectiva de los empleados estatales;
    • - si bien no llegó a aprobarse un proyecto de texto sobre la negociación colectiva de los empleados del sector público en el Estado de Virginia Occidental, los sindicalistas recientemente acordaron con el Gobernador del Estado establecer una comisión de estudio encargada de examinar los diferentes problemas que afectan al personal de la administración pública estatal y local y de someter un informe a esos efectos a la legislatura de dicho Estado, en 1993.
29. 800. El Gobierno federal señala que, si reconoce la autonomía de los Estados en lo que se refiere a la elaboración de la legislación y de las políticas laborales para los empleados del sector público, ello no impide que aliente vigorosamente y ayude a fomentar unas prácticas de negociación colectiva bien concebidas, así como también la cooperación obreropatronal a los niveles estatal y local. Por ejemplo, el Servicio Federal de Mediación y Conciliación presta su colaboración cuando es necesaria si no existen servicios de mediación a nivel de los Estados. Dicho Servicio organiza también programas de formación, conferencias y becas destinados a las partes y organismos en el sector público. El Ministerio de Trabajo también presta asistencia a los especialistas en la negociación colectiva de la administración pública estatal y local. En 1985, colaboró en el establecimiento de la Comisión Obreropatronal de la Administración Pública Estatal y Local, la cual reúne en su seno a 18 de las principales organizaciones de empleadores y sindicatos del sector público a nivel nacional que se ocupan de las relaciones laborales en la administración pública estatal y local, y que además se dedica a promover una buena calidad en lo que se refiere a los asuntos de gobierno, mediante la cooperación obreropatronal.

C. Conclusiones del Comité

1. 801. El Comité toma nota de que los alegatos formulados por la AFL-CIO y la ISP se refieren a restricciones impuestas a los derechos fundamentales de sindicación y de negociación colectiva de los empleados federales, así como de los empleados de ciertos Estados y autoridades locales. Más concretamente, los querellantes se refieren: 1) al título VII de la ley de 1978 sobre reforma del servicio público, la cual, pese a contener disposiciones que reglamentan las relaciones de trabajo, incluido el procedimiento para el establecimiento de unidades de negociación y negociadores exclusivos por unidad, limita el campo de aplicación de la negociación colectiva a nivel federal puesto que excluye de la misma los salarios y demás cuestiones monetarias y protege en grado excesivo los derechos de la dirección; 2) a nivel de los Estados, a las disposiciones legales (Texas, Georgia) o a la falta de ellas (Louisiana, Nuevo México y Carolina del Sur) y a las decisiones administrativas y judiciales en virtud de las cuales se reduce el número de temas que eran objeto, desde hacía mucho tiempo, de negociación colectiva, invocándose la cláusula de los "derechos de la dirección" con el fin de evitar pronunciarse sobre determinadas cuestiones con respecto de las cuales los empleados públicos desearían negociar, o para suprimir los derechos tradicionales relativos a estas cuestiones en torno a las cuales anteriormente negociaron sus condiciones de empleo; y 3) a la derogación, por vía judicial o legislativa, de convenios colectivos vigentes (Virginia) y a los actos de discriminación contra organizaciones sindicales tales como el hecho de negar a ciertos sindicatos, por motivo de su afiliación nacional, el descuento en nómina de las cotizaciones sindicales ("check-off") (Tennessee).
2. 802. En primer lugar, por lo que respecta a los alegatos relativos al ámbito restringido de la negociación a nivel federal, el Comité ha tomado atenta nota de las explicaciones proporcionadas por el querellante y por el Gobierno acerca de la evolución de la negociación en el sector público, en virtud de la orden ejecutiva núm. 10988, de 1962, de la orden ejecutiva núm. 11491, de 1969, y del título VII de la ley sobre la reforma del servicio público (CSRA), que entró en vigor en 1979. Toma nota en particular de que esta evolución ha producido mejoras en el derecho de negociación colectiva de los empleados públicos federales. La legislación federal de los Estados Unidos claramente tiene disposiciones que permiten la negociación; en efecto, el artículo 7101 de la CSRA preceptúa que "las organizaciones sindicales y la negociación colectiva en la función pública redundan en beneficio del interés público", y el artículo 7102 enumera, entre los derechos de los empleados, "el derecho... de entablar negociaciones colectivas en lo referente a las condiciones de empleo, por conducto de representantes elegidos por los empleados en virtud de lo dispuesto en el presente capítulo".
3. 803. El Comité toma nota de que en el artículo 7102(14) de la CSRA se define la negociación de las "condiciones de empleo" de forma que quedan excluidos de ella, entre otros, los asuntos específicamente regulados por disposiciones legales federales. Habida cuenta de que los salarios y las prestaciones vienen fijadas por tales disposiciones, esto significa que a todas luces se limita la negociación protegida por el título VII. En virtud del artículo 7106, a), también quedan excluidos de la negociación toda una serie de "derechos de la dirección" (por ejemplo, el derecho de determinar la misión, el presupuesto, la organización, el número de empleados y las prácticas de seguridad interna de un organismo; el derecho de contratar, asignar a un puesto, dirigir, despedir, suspender, retrogradar a un puesto inferior o reducir el salario, o de adoptar otras medidas disciplinarias con respecto a los empleados de un organismo; el derecho de asignar el trabajo y de subcontratar, y el derecho de ascender a los empleados).
4. 804. El Gobierno reconoce las restricciones que se establecen en virtud del título VII de la CSRA. Ahora bien, afirma que, por lo que respecta a ciertas materias que no pueden ser objeto de negociación (los derechos de la dirección de que trata el artículo 7106), la dirección viene, empero, obligada a negociar los procedimientos que hayan de aplicarse para ejercer tales derechos y debe asimismo negociar medidas en beneficio de los empleados que sufran las consecuencias de las decisiones adoptadas por la dirección (conforme se establece en el artículo 7106, b)). El Gobierno defiende asimismo la exclusión de ciertos asuntos de las negociaciones basándose en que los tribunales se han pronunciado en el sentido de que los "derechos de la dirección" no son ilimitados, y poniendo de relieve los derechos de consulta que tienen las organizaciones sindicales en virtud del artículo 7117, d), de la CSRA. A tenor de dicha disposición, toda organización sindical que satisfaga el requisito de representar a 3.500 o más empleados ha de ser informada por el empleador sobre todo cambio importante que se proponga efectuar en las condiciones de empleo, y toda opinión que al respecto presente la organización ha de ser tenida en cuenta por el empleador antes de que éste adopte una decisión definitiva, debiendo informar por escrito a la organización sindical los motivos en que se funde su decisión definitiva.
5. 805. El Comité no está convencido del argumento de que las disposiciones relativas a la consulta (cuya aplicación depende del cumplimiento de ciertos criterios de representatividad) atenúen esta restricción del ámbito de la negociación. Los organismos de supervisión de la OIT han tenido ocasión de examinar, en el pasado, la legislación por la que se limita la negociación colectiva del sector público a ciertos asuntos. La Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical declaró que existían ciertas cuestiones que evidentemente correspondían, de modo primordial o esencial, a la dirección y funcionamiento de los asuntos del Gobierno; estas cuestiones podían considerarse de modo razonable fuera del alcance de la negociación. Este Comité ha añadido que es igualmente claro que algunas otras cuestiones son primordial o esencialmente cuestiones que se refieren a condiciones de empleo y no se deberían considerar excluidas del ámbito de las negociaciones colectivas llevadas a cabo en una atmósfera de buena fe y confianza mutua (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 630).
6. 806. El Comité, al aplicar este criterio a los hechos constitutivos del presente caso, estima que excluir los salarios y otras prestaciones y asuntos monetarios del ámbito de las negociaciones no es conforme a los requisitos del principio de la negociación colectiva voluntaria. El Comité considera que el Gobierno debería dar prioridad a la negociación colectiva, en el sentido más amplio posible, como medio para determinar las condiciones de empleo. Si tales condiciones no pueden ser establecidas de esta manera, los gobiernos podrían inspirarse en los principios del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), cuyo artículo 7 prevé que deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y la utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones. Si bien el Comité ha reconocido que este artículo prevé cierta flexibilidad en la elección de los procedimientos para determinar las condiciones de empleo, siempre ha insistido en los términos del artículo 8 de dicho Convenio. En ese artículo se prevé que la solución de los conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados. El Comité subraya esta recomendación en el presente caso, teniendo en cuenta el testimonio presentado en 1991 por el director de la Oficina de Administración del Personal, a que hace alusión el propio Gobierno, en el cual se refiere a la ampliación del ámbito de la negociación colectiva federal.
7. 807. En lo que atañe a los procedimientos de resolución de los conflictos al nivel federal, el Comité toma nota del ejemplo del querellante relativo al conflicto ocurrido en la Base naval de Louisville, Kentucky. En este caso, antes de que se consiguiera un convenio colectivo negociado hubieron de transcurrir cuatro años (de 1986 a 1990) y hubo grandes dosis de acritud entre las partes. El Comité ha examinado la descripción del Gobierno sobre la evolución de los procedimientos de resolución de los conflictos en virtud de los diferentes textos legislativos, evolución que ha culminado en el presente sistema de los servicios de mediación y conciliación previstos en la CSRA y en el establecimiento del Grupo de expertos en situaciones de punto muerto, como elementos paralelos a la opción del arbitraje voluntario de obligado cumplimiento a pedido de ambas partes. El Comité toma nota asimismo de las estadísticas proporcionadas por el Gobierno, con las que se pretende demostrar las mejoras logradas en lo que se refiere al tiempo de tramitación de los casos que se entablan ante estos organismos, así como de las descripciones que hace el Gobierno de los métodos que se aplican para fomentar una cooperación obreropatronal de carácter innovador en la función pública federal y en los organismos federales con el fin de impedir que lleguen a plantearse conflictos. Por otra parte, el Gobierno se refiere a un caso anterior contra el Gobierno de los Estados Unidos (caso núm. 1074, 211.o informe del Comité, párrafos 342 a 372, aprobado por el Consejo de Administración en noviembre de 1981), en el cual se pidió a este Comité que examinara los procedimientos de solución de conflictos a nivel federal.
8. 808. El Comité recuerda que en dicho caso no le fue posible apoyar el alegato según el cual no existían procedimientos adecuados para salvaguardar el interés de los empleados federales que no gozaban del derecho de huelga. En el presente caso, no se ha informado al Comité de ninguna modificación de esa legislación que justifique hoy en día una conclusión diferente. Sin embargo, toma nota con preocupación de que en la fábrica de Louisville, Kentucky, que se cita como ejemplo del mal funcionamiento del sistema, el convenio colectivo vigente tardó cuatro años en concluirse, y de que dos convenios anteriores habían requerido, respectivamente, cinco y siete años. Si bien a juicio del Gobierno la solución de ese conflicto se alcanzó "gracias a los mecanismos previstos por la ley para facilitar y fomentar la negociación colectiva", el Comité estima que la demora habida para concluir convenios en ese organismo en particular no puede redundar en beneficio de unas buenas relaciones laborales. Por consiguiente, el Comité confía en que las futuras negociaciones en la Base naval de Louisville, Kentucky, se desarrollarán en un clima más armonioso.
9. 809. En segundo lugar, al nivel de los Estados, por lo que se refiere a los alegatos relativos a la falta de derechos de negociación colectiva reconocidos legalmente (en particular en Louisiana, Nuevo México y Carolina del Sur), a los limitados derechos de negociación (en Texas y Georgia) y al debilitamiento de tales derechos mediante decisiones administrativas y judiciales a favor de unos "derechos de la dirección" de gran amplitud, el Comité toma nota de la afirmación del Gobierno, según la cual la negociación colectiva se lleva a cabo de manera habitual a los niveles de los Estados y local. En particular, el Gobierno se basa en las cifras correspondientes al mes de junio de 1991, las cuales muestran que 43 Estados y 14.381 administraciones públicas locales contaban con una política de negociación colectiva y/o disposiciones por las que se preveía la reunión y el intercambio de opiniones. El Gobierno menciona también el apoyo dado por los tribunales a la negociación en virtud de decisiones recientemente adoptadas, a tenor de las cuales un empleador del sector público tiene la facultad de entablar negociaciones colectivas de manera voluntaria, incluso en los casos en que no haya una legislación que reconozca esta facultad. Hace hincapié en la gran variedad de los sistemas de negociación en las diversas jurisdicciones de los Estados y locales, y señala que unos cuantos Estados reconocen a los empleados públicos el derecho de huelga. El Comité toma nota en especial de ciertas mejoras conseguidas en algunos de los Estados que el querellante menciona concretamente; en efecto, el Estado de Nuevo México promulgó el 3 de marzo de 1992 una legislación por la que se reconocen amplios derechos de negociación a los empleados del Estado; en marzo de 1992, la legislación de Washington se hizo extensiva a los empleados judiciales de alto rango por lo que respecta a todos los asuntos relacionados con el empleo; y en Virginia Occidental, a pesar de no haberse aprobado un proyecto de texto relativo a la negociación colectiva, se estableció una comisión de investigación a la que se confió la tarea de someter un informe a la legislatura de dicho Estado en 1993.
10. 810. El Comité recuerda que el Convenio núm. 98, permite excluir a los "funcionarios públicos" de las garantías del Convenio. A este respecto, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha señalado que, si bien el concepto de funcionario público puede variar en cierta medida según los diversos sistemas jurídicos, la exclusión del campo de aplicación del Convenio de las personas empleadas por el Estado o en el sector público, pero que no actúan como órganos del poder público - incluso cuando se les haya conferido un estatuto idéntico al de los funcionarios públicos en la administración del Estado -, es contraria al sentido del Convenio. La Comisión indicó que, por consiguiente, la distinción que debe establecerse debería ser fundamentalmente entre los funcionarios públicos empleados con diversas atribuciones en los ministerios gubernamentales u organismos semejantes, por una parte, y las demás personas empleadas por el gobierno, por empresas públicas o por instituciones públicas autónomas, por otra (Recopilación, párrafo 598).
11. 811. El Comité, si bien es consciente de la estructura federal del país y del enfoque de la Suprema Corte para ampliar la protección federal de los derechos de negociación a los empleados del Estado, toma nota con preocupación de que, según la documentación proporcionada por el querellante, en 10 Estados no hay una legislación sobre la negociación colectiva (Arizona, Arkansas, Colorado, Louisiana, Mississipi, Carolina del Norte, Carolina del Sur, Utah, Virginia, Virginia Occidental) o cuentan tan sólo con unas disposiciones legales de carácter limitado (por ejemplo, en Kentucky la legislación sólo abarca a los bomberos y los policías, y en Wyoming, únicamente a los bomberos), o bien aplican una prohibición administrativa a todo tipo de negociación colectiva (Texas). Como el Gobierno no ha respondido de manera pormenorizada sobre la elección del procedimiento hecha en cada Estado con el fin de garantizar la negociación o algún otro método que permita que los representantes de los empleados públicos puedan participar en la determinación de sus condiciones de empleo, le resulta difícil al Comité determinar si se respetan plenamente los principios de la negociación colectiva con respecto a los empleados de la administración pública estatal y local. Es pues necesario que el Comité reciba del Gobierno mayores informaciones con el fin de evaluar si el principio de negociación colectiva se ha respetado plenamente en cada Estado mencionado en el presente caso.
12. 812. En tercer lugar, el Comité lamenta que el Gobierno no haya formulado comentarios concretos acerca de los alegatos relativos a la suspensión de los convenios colectivos vigentes en Virginia y de la negativa de proporcionar servicios de descuento en nómina de las cotizaciones sindicales a los sindicatos independientes del Estado de Tennessee. En consecuencia, solicita al Gobierno que comunique sus comentarios al respecto a la mayor brevedad posible.

Recomendación del Comité

1. 813. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité considera que todos los funcionarios públicos que trabajan en la administración del Estado deberían gozar del derecho a negociar colectivamente y pide al Gobierno que facilite información sobre la situación legislativa en los Estados mencionados en este caso con el fin de que el Comité pueda evaluar si se respeta el derecho de negociar colectivamente en tales Estados;
   • b) el Comité señala a la atención del Gobierno la importancia que atribuye al principio con arreglo al cual debería darse prioridad a la negociación colectiva, en el sentido más amplio posible, como medio de solución de conflictos relativos a la determinación de las condiciones de empleo en el servicio público;
   • c) el Comité toma nota con preocupación de que en la fábrica de Kentucky, que se cita como un ejemplo del mal funcionamiento del procedimiento de resolución de los conflictos al nivel federal, el convenio colectivo vigente tardó cuatro años en concluirse; estima que la demora habida para concluir convenios en ese organismo en particular no puede redundar en beneficio de unas buenas relaciones laborales y por consiguiente, confía en que las futuras negociaciones celebradas en la Base naval de Louisville, Kentucky, se desarrollarán en un clima más armonioso, y
   • d) el Comité pide al Gobierno que tenga a bien facilitar a la mayor brevedad sus comentarios concretos sobre los alegatos relativos a la suspensión de los convenios colectivos vigentes en el Estado de Virginia y a la negativa de conceder servicios de descuento en nómina de las cotizaciones sindicales a los sindicatos independientes del Estado de Tennessee.