Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 279, Noviembre 1991

Caso núm. 1563 (Islandia) - Fecha de presentación de la queja:: 29-NOV-90 - Cerrado

1. 344. La Alianza de Funcionarios Públicos Diplomados (Bandalag Haskolamenntadra Rikisstarfsmanna/BHMR) presentó una queja por violación de los derechos sindicales contra el Gobierno de Islandia en una comunicación recibida el 29 de noviembre de 1990, y envió más información en una comunicación recibida el 20 de diciembre de 1990. La Confederación Mundial de Organizaciones de Profesionales de la Enseñanza (CMOPE) presentó una queja en nombre de su organización afiliada de Islandia, la Hid islendska kennaraféleg (HIK), en una comunicación fechada el 14 de diciembre de 1990.
2. 345. El Gobierno envió sus observaciones sobre los alegatos en una comunicación de 26 de abril de 1991.
3. 346. Islandia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 347. En su comunicación recibida el 29 de noviembre de 1990, la BHMR alega que la ley provisional núm. 87/1990 sobre salarios (se adjunta copia), promulgada el 3 de agosto de 1990, infringe las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98 al privar a los miembros de la BHMR del aumento salarial que les había sido concedido por fallo del Tribunal de Trabajo, y al limitar la aplicación de otras cláusulas del convenio colectivo vigente, suscrito con las autoridades públicas el 18 de mayo de 1989. Según declaraciones del querellante, la ley provisional invalida el convenio colectivo a partir del 31 de agosto de 1991, aunque su vigencia estaba prevista hasta el 31 de diciembre de 1994, y suspende el derecho de la asociación de negociar.
2. 348. La BHMR explica que es una federación que reúne a los sindicatos de diplomados universitarios empleados por el Estado de Islandia, las autoridades locales y otras instituciones financiadas con fondos públicos. Cuenta con 23 sindicatos afiliados que representan a 4.000 miembros. La ley núm. 94/1986 reconocía el derecho de los sindicatos constituyentes de la BHMR de negociar y de ir a la huelga, y facultaba al Ministro de Hacienda a representar al Erario en las negociaciones con estas asociaciones sobre los convenios en materia de salarios y condiciones de empleo, así como en la aplicación de los mismos. La primera ronda de estas negociaciones culminó con la firma de acuerdos que expiraron el 31 de diciembre de 1988. Las asociaciones constituyentes (con excepción de tan sólo dos) formaron una comisión negociadora paritaria, bajo el nombre de Grupo de la BHMR, encargada de negociar la siguiente serie de acuerdos, y cuando se interrumpieron las conversaciones, 12 de ellas ejercitaron el derecho de huelga el 6 de abril de 1989.
3. 349. Mientras duró el conflicto, en dos ocasiones el Ministro de Hacienda invitó al Grupo de la BHMR a firmar un acuerdo semejante al que habían concluido entretanto otras dos agrupaciones de funcionarios públicos que habían entablado negociaciones al margen del Grupo de la BHMR. Pero, a pesar de que proseguían las conversaciones, se habían declinado las invitaciones, porque en estos otros acuerdos no se trataba el tema de la negociación según lo entendía el Grupo de la BHMR, es decir, que no se equiparaban los salarios de los funcionarios públicos diplomados con los de los asalariados diplomados del sector privado. A mediados de 1989, la comisión negociadora ministerial (compuesta esta vez por el Primer Ministro y por otros ministros representantes de todos los partidos políticos) encaró la situación desde un ángulo más dinámico, a raíz de lo cual el 18 de mayo de 1989 se firmó un convenio que, en otras cosas, cubría el problema de la equiparación de los salarios. Con este convenio se puso término a la huelga que ya llevaba seis semanas de duración. Como se había quebrantado la confianza entre la comisión negociadora del Grupo de la BHMR y el Ministro de Hacienda, el propio Primer Ministro ofreció garantías de que el Gobierno en pleno respaldaría este convenio, y tomó una disposición inhabitual al darle forma de protocolo de la administración pública. La vigencia de este convenio se había fijado hasta el 31 de diciembre de 1994. En su clausulado figuraban pormenores sobre los pequeños incrementos salariales que se aplicarían durante el período comprendido entre el 1.o de mayo de 1989 y el 30 de junio de 1990 (artículo 2), sobre nuevos aumentos comparables que se aplicarían en caso de que las modificaciones generales de la remuneración percibida por otros asalariados con posterioridad al 30 de noviembre de 1989 superasen un determinado nivel (artículo 15), así como sobre los nuevos aumentos aplicables por etapas que se autorizaran durante el período comprendido entre el 1. de julio de 1990 y el 1.o de julio de 1994, con el fin de equiparar los salarios de los funcionarios públicos diplomados a los percibidos por los diplomados del sector privado. Este convenio podía ser denunciado después del 30 de septiembre de 1990 con un aviso de un mes de antelación.
4. 350. El querellante explica que mucho tiempo después de la firma de su convenio, en febrero de 1990, la Federación del Trabajo de Islandia (ASI) y la Confederación de Empleadores de Islandia (VSI) suscribieron acuerdos marco para el sector privado. Muchos sindicatos constituyentes de la ASI negociaron individualmente acuerdos en materia de salarios y condiciones de empleo, tomando como base este marco. Estos acuerdos preveían en sus cláusulas tan sólo pequeños incrementos salariales pero, mientras se los estaba redactando, se habían firmado otros acuerdos para contener la inflación (por ejemplo, con los agricultores para atajar los aumentos de precio de los productos agrícolas). Todas estas medidas conforman lo que se ha dado en llamar la "Reconciliación Nacional". Los representantes de los empleadores del sector privado se quejaron ante el Gobierno de que los incrementos que figuraban en el convenio del Grupo de la BHMR eran superiores a los de los acuerdos de la Reconciliación Nacional, e instaron al Gobierno a entablar negociaciones con la BHMR para evitar que esto ocurriera.
5. 351. El 12 de junio de 1990 el Primer Ministro en ejercicio se dirigió por escrito a la BHMR para anunciarle que el Gobierno había tomado unilateralmente la decisión de aplazar la aplicación del nuevo sistema salarial convenido. Justificó esta decisión fundamentándose en el texto del artículo 1 del convenio (que establece que las enmiendas al sistema salarial no deben trastornar el sistema salarial general del país). En la carta - se adjunta copia - se indica que los incrementos estarían en desacuerdo con la Reconciliación Nacional al punto de comprometerla. La BHMR se opuso categóricamente a esta suspensión unilateral, tras lo cual se celebraron muchas reuniones, todas ellas infructuosas. El 5 de julio el Sindicato de Científicos de Ciencias Naturales de Islandia, uno de los constituyentes de la BHMR, inició un pleito que serviría para sentar precedente ante el Tribunal de Trabajo, en el que pedía al Tribunal que ordenara el pago del incremento autorizado a partir del 1.o de julio de 1990. El 23 de julio de 1990 el Tribunal dictaminó que el Gobierno no tenía facultades para suspender el convenio, independientemente de los efectos que pudieran tener los aumentos. A tenor de esta sentencia (se adjunta copia), si el Gobierno hubiera considerado que el incremento autorizado a partir del 1.o de julio habría perturbado el sistema salarial del país, su deber hubiera sido tratar de concluir un acuerdo con el Grupo de la BHMR para encontrar una salida a esta situación. El Tribunal ordenó el pago del incremento al Sindicato de Científicos de Ciencias Naturales de Islandia, los cuales percibieron su remuneración en consecuencia.
6. 352. El Gobierno reaccionó enérgicamente ante esta sentencia, diciendo que se había disparado "un mecanismo infernal de inflación incontenible". Ahora bien, según informa el querellante, esta afirmación no se fundamenta en ningún estudio económico sobre los efectos de los incrementos salariales en la inflación. (La carta del querellante de diciembre de 1990 viene acompañada de dos estudios independientes sobre los efectos inflacionistas.) El Gobierno inició conversaciones con la BHMR para pedirle que aboliera el aumento de que se trata, así como el artículo 15 del convenio colectivo. Como la BHMR no tenía mandato para renegociar el incremento salarial confirmado por el Tribunal, convino en examinar únicamente la enmienda del artículo 15. Pero no se llegó a ningún consenso, y el querellante está convencido de que el Gobierno accedió a las discusiones simplemente para guardar las apariencias. El 3 de agosto de 1990, o sea, 11 días después de pronunciada la sentencia, la Presidenta presentó la ley provisional núm. 89/1990 sobre salarios, haciendo uso para ello de su derecho constitucional de promulgar una legislación temporal en casos de emergencia, cuando el Parlamento no está sesionando.
7. 353. El artículo 2, 1), de la ley provisional establece que los incrementos salariales serán los mismos que se aplican en virtud de los acuerdos de Reconciliación Nacional; el artículo 2, 4), establece que "si los salarios han aumentado entre el 30 de junio y el 1.o de septiembre de 1990, este incremento se deducirá a partir del 1.o de septiembre de 1990 incluido, siendo sustituido por los incrementos salariales establecidos en el apartado 1". Esto invalidaba el incremento autorizado por el Tribunal de Trabajo. El artículo 4, 1), de la ley provisional declara nulos los artículos 5 y 15 del convenio colectivo; el artículo 4, 2), declara la vigencia de los convenios de las asociaciones constituyentes de la BHMR, con su cambio de contenido radical, hasta el 31 de agosto de 1991, fecha a partir de la cual expirarán sin aviso de terminación.
8. 354. El querellante no sólo sostiene que el Gobierno no debería haber cedido a las presiones de los empleadores y de otros sindicatos que no eran parte en este convenio colectivo, sino que tenía el deber de proteger a la BHMR y a su convenio de estas previsiones. Un miembro del Sindicato de Científicos de Ciencias Naturales de Islandia inició un pleito que serviría para sentar precedente ante el Tribunal Civil de Reykjavik, impugnando la constitucionalidad de la ley provisional frente a la protección de la libertad sindical y del derecho de propiedad (argumentando que ya no era posible reclamar los incrementos pagados).
9. 355. El querellante resume su argumentación de la manera siguiente: a) el Gobierno legisló una vez más (se registraron muchas intervenciones semejantes a lo largo de los diez últimos años) con el fin de modificar el contenido de los convenios colectivos válidos, y suspendiendo al mismo tiempo en la práctica el derecho de negociación de los sindicatos interesados; 2) la ley provisional está dirigida a un restringido grupo de asalariados (a pesar de que su redacción puede dar la impresión de que es de alcance general); 3) esta intervención legislativa anula una decisión judicial anunciada tan sólo 11 días antes, y hace caso omiso de lo que dijo el Tribunal acerca de la obligación de cumplir con el convenio; 4) el Gobierno tenía la obligación de proteger al Grupo de la BHMR contra las presiones ejercidas por varios sindicatos para que se retirara el incremento salarial autorizado por fallo del Tribunal de Trabajo; 5) no había motivos para adoptar una medida de esta índole, pues el incremento tenía en sí mismo tan sólo un efecto inflacionista mínimo, que se hubiera reabsorbido en pocos meses, y porque el Gobierno disponía de otros recursos para controlar la inflación. En opinión del querellante, las intervenciones gubernamentales de esta naturaleza debilitan la libertad sindical porque los trabajadores pierden interés en afiliarse a los sindicatos para mejorar sus salarios si saben que los derechos negociados o concedidos por los tribunales pueden quedar simplemente eliminados por la legislación temporal y, además, porque esta medida puede decepcionar en cuanto a las posibilidades de la negociación y "abrir la puerta a la violencia o a la celebración de acuerdos individuales".
10. 356. Por último, el querellante menciona la aparente actitud del Gobierno de que nada puede impedirle intervenir en los convenios ya celebrados, cuando así desea hacerlo: por ejemplo, a pesar de que la ASI ya había presentado queja por una intervención de esta naturaleza (caso núm. 1458, examinado por el Comité en su reunión de febrero de 1989), en 1988 el Gobierno aprobó otras dos leyes provisionales nuevas (núm. 14/1988 y núm. 74/1988), que interferían con el contenido de acuerdos válidos.
11. 357. En su carta de 14 de diciembre de 1990, la CMOPE describe en nombre del Sindicato del Personal Docente de Islandia la huelga de seis semanas de duración que finalizó con la firma del convenio colectivo del 18 de mayo de 1989, así como la carta del Gobierno del 12 de junio de 1990, en la que éste pretendía aplazar la introducción del nuevo sistema salarial y la decisión del Tribunal de Trabajo en la que se criticaba la medida gubernamental. La CMOPE alega que la posterior adopción de la ley provisional núm. 89/1990 por parte del Gobierno anulaba un convenio libremente negociado, violando, por ende, las disposiciones del Convenio núm. 98.
12. 358. En la carta de la BHMR recibida el 20 de diciembre de 1990, el querellante añadía más datos a su alegato de que el Gobierno había cedido ante las presiones ejercidas por otros grupos sobre la cuestión de la intervención. Según informa el querellante, el Gobierno había prometido a la ASI y a la VSI que no acataría el convenio del Grupo de la BHMR. En una entrevista televisada, el Presidente de la VSI se expresó, aparentemente, en estos términos: "... Ese fue un acuerdo entre caballeros, y estamos impacientes de ver esta promesa cumplida."

B. Observaciones del Gobierno

1. 359. En su circunstanciada carta del 26 de abril de 1991, el Gobierno examina asuntos relacionados con la economía y el empleo que interesan al querellante, y hace una relación de los convenios que en materias de salarios y condiciones de empleo se pactaron en el transcurso de los dos últimos años. El Gobierno ha dado explicaciones sobre la firma del convenio entre el Ministro de Hacienda y el Grupo de la BHMR en mayo de 1989, así como de las razones por las cuales este último pedía que se enmendaran algunas disposiciones del convenio para adaptarlas a nuevas circunstancias. Recalca que se mantuvieron muchas reuniones con los representantes de la BHMR pero que, lamentablemente, ninguna tuvo resultados positivos. Por último, el Gobierno informa acerca de las razones por las cuales se vio obligado a adoptar la ley provisional núm. 89, de 3 de agosto de 1990, cuya finalidad era proteger el enorme éxito que se había alcanzado en el control de la economía, a fin de asegurar la evolución coordinada de los salarios en el mercado de trabajo islandés.
2. 360. El Gobierno explica en primer lugar la importancia de las pescaderías y del comercio exterior para la prosperidad nacional. Tanto los volúmenes totales de la captura como los precios de exportación de los pescados y mariscos están supeditados a importantes fluctuaciones que, a su vez, provocaron la caída del Producto Interior Bruto no menos de ocho veces desde la fundación de Islandia en 1944. A pesar de que estas fluctuaciones han ido disminuyendo, imponen unas restricciones muy estrictas a la economía nacional; los recortes del gasto nacional que trajo aparejada esta situación se efectuaron mediante una devaluación monetaria o la influencia directa en los costos reales de los salarios de los sectores empresariales. El Gobierno añade que los convenios colectivos se han celebrado siempre con la participación de las organizaciones de trabajadores y de empleadores nacionales para que, al formular sus políticas en materia de salarios y condiciones de empleo, los sindicatos puedan tomar los factores económicos en consideración, y efectivamente así lo hagan; otra de las consecuencias que trae consigo esta tradición de la negociación centralizada es que el Gobierno ha tenido más oportunidades de incluir en los convenios de alcance nacional algunos asuntos cruciales como las pensiones, los servicios sociales y los impuestos.
3. 361. El Gobierno aclara que la inflación ha sido un problema constante en Islandia y que, según opinan algunos economistas, guarda estrecha relación con el carácter desigual de la economía: en 1976 se mantuvo en el 30 por ciento, como consecuencia de las amplias medidas antiinflacionistas adoptadas (una de las cuales había sido la fijación de un tope a los ajustes salariales). Los convenios colectivos negociados en 1977 alimentaron la inflación, al prever un 25 por ciento de incremento general más el pleno ajuste, a lo que vinieron a sumarse distintos acuerdos que añadían fuertes incrementos al de carácter general. En los primeros años del decenio de 1980 la inflación volvió a dispararse al 50-60 por ciento, razón por la cual en 1983 se tomaron algunas disposiciones, como, por ejemplo, la abolición del ajuste salarial durante un período de dos años y una devaluación. La sensibilidad de las organizaciones sindicales nacionales a la inflación queda reflejada en el convenio consultivo de 1986 y en la Reconciliación Nacional de febrero de 1990. Entre 1986 y 1989 la inflación se contrajo al 20-25 por ciento, alcanzando el 7,3 por ciento a finales de 1990. No obstante, el Gobierno explica que en 1988, año de fuerte demanda de mano de obra, al mismo tiempo que algunos sectores suscribían acuerdos sobre incrementos salariales otros comenzaban a reclamar el mismo trato, y que esta concatenación de hechos había obligado al Gobierno a optar por la "solución desesperada" de promulgar la ley provisional núm. 14/1988 sobre medidas económicas. En virtud de las disposiciones de esta ley quedaban prohibidos los incrementos salariales en beneficio de determinados grupos, cuyo monto superase los aprobados por la mayoría de los asalariados. Tras la expiración de esta ley en febrero de 1989, se negociaron dos convenios generales en materia de salarios y condiciones de empleo aplicables a la mayoría de los asalariados. Uno de ellos fue el firmado el 1.o de mayo de 1989 entre la ASI, la Asociación de Empleadores de Cooperativas, y la VSI, y el otro el del 1.o de febrero de 1990, que contenía incrementos salariales moderados, sobre la base de ciertas premisas, como la evolución del índice del costo de la vida, el tipo de cambio y el entendimiento de que las modificaciones salariales de otros trabajadores debían supeditarse a lo dispuesto en el convenio. En esa época también se celebraron convenios especiales con la banca y el Sindicato de Agricultores de Islandia. Otros sindicatos (entre ellos, la Federación de Trabajadores Estatales y Municipales) suscribieron también acuerdos que, en muchos de sus aspectos, eran idénticos al convenio general. De este modo, la Reconciliación Nacional había terminado por abarcar al 90 por ciento, aproximadamente, de los asalariados. El Gobierno califica este consenso de caso único en la historia de todo lo que se refiere a salarios y condiciones de empleo en Islandia.
4. 362. Por lo que respecta al convenio del Grupo de la BHMR firmado en mayo de 1989, el Gobierno señala que, a tenor de su artículo 1:
   • ... los empleados diplomados gozarán de las mismas condiciones en materia de salarios y de empleo que los que ocupan puestos similares o poseen cualificaciones comparables o similares... que no son remunerados según el sistema salarial de los funcionarios públicos, y teniéndose en cuenta en esta comparación las prestaciones y otras cuestiones que afectan a los salarios y a las condiciones de empleo. Las enmiendas antedichas deberán incorporarse de modo que no perturben el sistema salarial general del país. Ni las fluctuaciones temporales ni las circunstancias especiales del mercado de trabajo afectarán esta revisión.
   • La revisión de las escalas salariales debía quedar completada en un plazo de tres años, sobre la base de la labor de unas comisiones especiales. El Gobierno detalla la labor realizada por la comisión encargada de comparar los salarios y las condiciones de empleo, la cual, al cabo de 22 reuniones, aún no ha dado por finalizada su tarea, de modo que no puede verse claramente si hay una diferencia entre los salarios de los empleados diplomados del servicio público y los de los diplomados universitarios del sector privado. Según dispone el artículo 5 del convenio colectivo, si esta tarea no estaba finalizada el 1.o de julio de 1990 se debía pagar un anticipo del incremento previsto; pero, quienes participaron en la Reconciliación Nacional pensaron que el pago de un anticipo cuando aún no se habían concluido las labores perturbaría el sistema salarial general del país. Tras unas discusiones infructuosas con la BHMR, el Gobierno decidió aplazar la aplicación del convenio sobre la base de lo dispuesto en el artículo 1 citado en el párrafo anterior.
5. 363. Cuando la BHMR puso en tela de juicio esta decisión, el Gobierno pidió que, en cumplimiento del artículo 9 del convenio, la disputa se remitiera a una comisión compuesta por tres integrantes para que éstos pronunciasen su fallo. Pero la comisión nunca fue designada porque la BHMR pidió que se definiera con mayor exactitud el fondo de la disputa, y al mismo tiempo remitió al Tribunal de Trabajo, por intermedio del Sindicato de Científicos de Ciencias Naturales de Islandia, la cuestión del incumplimiento en el pago del incremento previsto en el artículo 5. Esta remisión tomó por sorpresa al Gobierno, pues en el artículo 9 del convenio se establecía explícitamente la forma de solucionar los conflictos. Una vez pronunciada la sentencia del Tribunal, que falló contra el Gobierno por aplazar éste unilateralmente el incremento adeudado, el Gobierno entabló nuevas negociaciones con la BHMR a fin de enmendar el convenio, pero no tuvo éxito en ello.
6. 364. Según declaraciones del Gobierno, en una reunión celebrada en enero de 1990 con la ASI se había invitado a la BHMR a tomar parte en el amplio consenso que derivaría en la Reconciliación Nacional, pero ésta fue la única organización de asalariados que se negó a hacerlo. La ASI insistió en que no permitiría que sus miembros quedaran en una posición de inferioridad frente a la de otros grupos de trabajadores, incluso si ello significaba alterar las premisas sobre las que se estaba preparando el convenio general de febrero. Una vez conocida la sentencia del Tribunal de Trabajo, la ASI pidió a los empleadores que habían firmado el convenio general que sus miembros recibieran el mismo incremento que los miembros del Grupo de la BHMR. Los empleadores indicaban en su respuesta (se adjunta copia) que la finalidad del consenso era que todos los asalariados recibieran el mismo trato, de modo que si se reconocía como aceptado el incremento confirmado por el fallo del Tribunal, los empleadores debían garantizar que así quedaría reflejado en los salarios. El Gobierno ordenó al Instituto Económico Nacional que hiciera una estimación de la forma en que se verían afectados los precios si se concedía un aumento salarial para todo el país del monto en discusión (el 4,5 por ciento); dejando de lado algunas reservas relacionadas con las estadísticas, las tres situaciones invocadas por el Instituto traslucían "un efecto aterrador sobre la economía". Sobre el particular, el Gobierno impugna los dos estudios presentados por el querellante y cita, además, otras declaraciones emanadas de órganos especializados concernientes al efecto negativo potencial sobre los salarios y los precios. El Gobierno concluye afirmando que como no le fue posible convencer a la BHMR mediante conversaciones sobre la necesidad de enmendar el convenio, no tuvo otra alternativa más que la de promulgar la ley provisional, a fin de proteger el buen éxito del convenio general firmado en febrero de 1990 entre la ASI y la VSI, evitando así el caos económico y el desempleo.
7. 365. El Gobierno afirma que la ley provisional no va destinada únicamente al Grupo de la BHMR. A pesar de que en la parte introductoria de la ley se alude a la interrupción de las conversaciones mantenidas con la BHMR, en el artículo 1 se estipula que la ley abarca todos los convenios vigentes a la fecha de su entrada en vigor; de hecho, tampoco se habían aplicado las disposiciones de otros convenios que preveían incrementos salariales mayores, como, por ejemplo, el pactado por el Sindicato de la Gente de Mar.
8. 366. En cuanto a la aprobación de la ley provisional en virtud del artículo 28 de la Constitución, el Gobierno aclara que estas leyes deben presentarse a la próxima sesión del Parlamento para su confirmación, lo cual se efectuó para el presente caso con fecha 17 de octubre de 1990. El proyecto de ley aprobado fue objeto de una exhaustiva discusión en la que la mayoría aprobaba su promulgación a fin de evitar una espiral de salarios y precios, y confiaba en que se respetaría el contenido del convenio del Grupo de la BHMR, en el que se trataba concretamente el problema de la perturbación del sistema salarial general del país. El proyecto de ley quedó, por último, promulgado previas votaciones en las Cámaras Alta y Baja, y pasó a formar parte del ordenamiento jurídico como ley núm. 4 de 1991. En lo concerniente a la recusación de la regularidad de la ley presentada por el Sindicato de Científicos de Ciencias Naturales de Islandia, el Gobierno describe los alegatos pronunciados por el Ministro de Hacienda ante el Tribunal Civil de Reykjavik, en los cuales, en su calidad de acusado, argumentaba que la legislatura tiene judicialmente el derecho incontrovertible de enmendar la legislación vigente. El Tribunal Civil opinaba, en su sentencia de 13 de marzo de 1991, que la ley provisional no violaba los mencionados artículos de la Constitución. En su opinión, entre otras cosas, esta ley era necesaria para evitar la espiral de salarios que habría provocado el derrumbamiento de la Reconciliación Nacional, y los intereses del Gobierno por conservar su libertad de maniobra para seguir determinada política económica justificaban sobradamente las medidas drásticas adoptadas. Se ha presentado un recurso de apelación contra esta sentencia ante el Tribunal Supremo, el cual, según se espera, dictará su fallo en 1992.
9. 367. En conclusión, el Gobierno niega que la ley viole el derecho de constituir asociaciones de trabajadores y de hacerlas funcionar, según lo dispuesto en el Convenio núm. 87, y subraya que la Constitución y los Estatutos de Islandia garantizan la libertad sindical. A entender del Gobierno, el temor expresado por la BHMR de que los trabajadores pierdan interés en afiliarse a los sindicatos está desmentido por la actitud positiva hacia el sindicalismo que reina en Islandia, país donde el 50 por ciento aproximadamente de los trabajadores sindicalizados pertenecen a la ASI, y tan sólo el 3 por ciento a la BHMR. El Gobierno declara que no tiene fundamento afirmar que un pequeño grupo pone en peligro los convenios suscritos por todos los demás copartícipes sociales y las autoridades; en su opinión, la ley provisional constituye una medida protectora de emergencia destinada a salvar los intereses mayores, a expensas de los menores. El Gobierno también rechaza toda supuesta violación del artículo 4 del Convenio núm. 98, puesto que antes de que se promulgara la ley se habían celebrado extensas discusiones, y porque en definitiva se trata de una intervención temporal en convenios ya suscritos, motivada por la situación económica nacional.
10. 368. El Comité toma nota de que el presente caso se refiere a supuestas violaciones de los Convenios núms. 87 y 98 cometidas con la promulgación de la ley provisional núm. 89/1990 sobre salarios con fecha 3 de agosto de 1990. La ley suspende ciertos incrementos salariales adeudados en virtud de lo pactado en los convenios colectivos suscritos entre la organización querellante (la BHMR) y las autoridades públicas unos 15 meses antes, y confirmados, por otra parte, por un fallo del Tribunal de Trabajo pronunciado 11 días antes.
11. 369. El Comité comprueba que no hay contradicción entre las versiones de los hechos que dan los querellantes y el Gobierno, hechos que condujeron a la promulgación de dicha ley. Pero difieren en la interpretación de la necesidad de esta intervención oficial (sobre todo en lo que concierne a los supuestos efectos inflacionistas de los incrementos salariales), así como en cuanto a la conformidad de esta medida con las normas de la OIT pertinentes, en especial los Convenios núms. 87 y 98.
12. 370. Por un lado, el querellante subraya: las dificultades (incluida la huelga) que precedieron la firma del convenio colectivo de que se trata; la arbitrariedad con que el Gobierno propuso suspenderlo bajo las presiones ejercidas por las partes en la Reconciliación Nacional en el sentido de que no se concediera un trato salarial especial a los pequeños grupos; el fallo del Tribunal de Trabajo en apoyo de que se pagara el incremento; y el hecho de que el Gobierno recurre sistemáticamente a la intervención oficial cuando no logra convencer a las partes de que modifiquen el contenido de los acuerdos ya suscritos. En opinión del querellante, este comportamiento disuade a los trabajadores de afiliarse a los sindicatos y socava la negociación colectiva.
13. 371. Por otro lado, el Gobierno argumenta que: se imponía la necesidad de promulgar la ley para combatir la amenaza de una espiral salarial que habría arruinado a la Reconciliación Nacional; se abocó a intensas negociaciones para tratar de obtener su objetivo sin verse obligado a intervenir en el convenio colectivo suscrito previamente; sus acciones quedaron confirmadas por ambas cámaras parlamentarias y sobrevivieron a una recusación constitucional presentada ante el Tribunal Civil de Reykjavik (aunque está pendiente el recurso de apelación interpuesto); y el incremento salarial no tendría que haber sido planteado ante el Tribunal de Trabajo de ningún modo, puesto que en el clausulado del convenio colectivo ya figuraba una disposición sobre la solución de los conflictos por parte de una comisión de arbitraje tripartita. A juicio del Gobierno, la actitud positiva hacia el sindicalismo en general hace perder todo su sentido al temor expresado por el querellante de que se resienta el derecho de afiliación a los sindicatos; además, el Gobierno estima que su acción concuerda con las opiniones de los órganos de control de la OIT por tratarse de una intervención aceptable, dado su carácter temporal.

C. Conclusiones del Comité

1. 372. En el presente caso, el Comité observa que el problema planteado se refiere principalmente a la aplicación del artículo 4 del Convenio núm. 98, que obliga a los Estados que lo han ratificado, a estimular y promovor (la) negociación voluntaria de convenios colectivos (...) con el fin de regular por este medio las condiciones de empleo. Es en base a esta disposición que el Comité, y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, han considerado que la negociación voluntaria de convenios colectivos y, por tanto la autonomía de los interlocutores sociales en la negociación, constituye un aspecto fundamental de los principios de la libertad sindical.
2. 373. Los órganos de control de la OIT han admitido que si, por razones imperiosas de interés económico nacional y en nombre de una política de estabilización, un gobierno considera que el nivel de salarios no puede firjarse libremente mediante negociaciones colectivas, cualquier restricción debería aplicarse como una medida de excepción, limitada a lo indispensable, no debería exceder un período razonable y debería ir acompañada de las garantías apropiadas con el fin de proteger el nivel de vida de los trabajadores. (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 641).
3. 374. Es así que fundándose en estos cuatro criterios, el Comité ha examinado las disposiciones de la ley provisional núm. 89/1990. A la luz de las informaciones de que dispone, le resulta difícil determinar si la ley provisional sólo ha sido adoptada por el lapso de tiempo necesario y si está limitada a lo indispensable, en particular, a causa de la complejidad de las disposiciones en causa. En efecto, parecería que según los términos de esta ley adoptada el 3 de agosto de 1990, la fijación de las remuneraciones estará regulada por lo mayoría de los convenios pertinentes hasta septiembre de 1991. No obstante, ciertos aspectos del acuerdo concluido con la BHMR están suspendidos hasta agosto de 1994.
4. 375. En lo que concierne a las garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores, el Comité observa que se acordarán aumentos en virtud del convenio general firmado entre la ASI y la VSI, incluso si éstos están por debajo de los previstos en el acuerdo concluido con la BHMR.
5. 376. El Comité no puede dejar de observar que, durante los últimos años, el Gobierno recurrió varias veces a intervenciones en la negociación colectiva. Así, en un caso anterior relativo a Islandia (véase el 262.o informe, caso núm. 1458, párrafos 124 a 153 y, en particular, párrafo 148), el Comité comprobó que hubo intervención legislativa general en el proceso de negociación, no menos de nueve veces en los diez años anteriores. Estas intervenciones revelan sin lugar a dudas la existencia de dificultades en el funcionamiento del sistema de relaciones profesionales.
6. 377. El Comité tiene que observar, también, que la ley núm. 89/1990, no se limita a reglamentar la fijación de las remuneraciones para el futuro sino que modifica además un acuerdo que el propio Gobierno había concluido con la BHMR unos 15 meses antes, acuerdo cuyos aumentos de remuneración habían sido confirmados por la magistratura del trabajo.
7. 378. Teniendo en cuenta estas observaciones, el Comité estima que para evitar en el futuro conflictos perjudiciales a todas las partes, éstas deberían esforzarse en privilegiar la negociación colectiva como medio de determinar las condiciones de trabajo. En las circunstancias del presente caso, el Comité opina que debe dirigir un llamamiento a las partes concernidas para que negocien de buena fe tratando de llegar a un acuerdo. Como ya lo ha señalado el Comité (Recopilación, op. cit., párrafo 590), las relaciones profesionales stisfactorias dependen principalmente de la actitud que adopten las partes entre sí y de la confianza mutua.
8. 379. El Comité observa que la decisión del Tribunal Civil de Reykjavik sobre la constitucionalidad de la ley provisional núm. 89/1990 es objeto de un recurso interpuesto ante el Tribunal Supremo. Pide al Gobierno que le tenga informado del fallo que se pronuncie en este recurso.

Recomendación del Comité

1. 380. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) teniendo en cuenta la importancia de la negociación colectiva voluntaria y de la autonomía de las partes, el Comité dirige un llamamiento a todas las partes para que se esfuercen en privilegiar en el futuro la negociación colectiva como el medio de regular las condiciones de trabajo
   • b) el Comité les pide asismismo que negocien de buena fe tratando de llegar a un acuerdo, y
   • c) pide al Gobierno que le tenga informado del fallo que se pronuncie en el recurso interpuesto contra la decisión del Tribunal Civil de Reykjavik sobre la constitucionalidad de la ley provisional núm. 89/1990.