Informe definitivo - Informe núm. 279, Noviembre 1991

Caso núm. 1566 (Perú) - Fecha de presentación de la queja:: 20-NOV-90 - Cerrado

1. 64. Las organizaciones querellantes presentaron su queja en una comunicación conjunta de fecha 20 de noviembre de 1990 e informaciones complementarias por comunicación de fecha 25 de abril de 1991. La CGTP presentó una comunicación de fecha 7 de junio de 1991. El Gobierno envió sus observaciones sobre los alegatos presentados en una comunicación de fecha 26 de marzo de 1991, la cual fue recibida en la OIT en fecha 2 de mayo de 1991.
2. 65. El Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 66. En su comunicación conjunta de fecha 20 de noviembre de 1990, los querellantes señalan que la Constitución política del Perú garantiza, en su artículo 55, el derecho de huelga de los trabajadores, el cual se ejercerá en la forma establecida en la ley; dicha ley es, el decreto supremo núm. 017 del 2 de noviembre de 1962, el cual establece los requisitos para declarar una huelga. El 17 de noviembre de 1990 el Gobierno expidió el decreto supremo núm. 070-90-TR, sobre el ejercicio del derecho de huelga en los servicios esenciales que amplía los alcances del decreto supremo núm. 017 que sólo comprendía al sector privado. Según los querellantes, este nuevo decreto constituye un claro obstáculo para el ejercicio de la libertad sindical y en particular del derecho de huelga.
2. 67. Los querellantes indican que el decreto supremo núm. 017 del 2 de noviembre de 1962 establece una serie de requisitos para declarar la huelga entre los cuales se cita el de efectuar un emplazamiento simultáneo, con una participación no menor de 72 horas, al empleador y a la Autoridad Administrativa de Trabajo. En la práctica, todos los preavisos o emplazamientos de huelga que presentan los trabajadores y sus organizaciones, aunque cumplan detalladamente con los requisitos exigidos por el decreto antes mencionado, son declarados improcedentes por las Autoridades Administrativas del Ministerio de Trabajo y Promoción Social. Esta declaración de improcedencia del preaviso acarrea la amenaza de declararse automáticamente y sin necesidad de nuevos requerimientos administrativos la ilegalidad de la huelga, con la subsecuente situación de que los huelguistas pueden ser considerados que han incurrido en falta grave lo que justificaría su despido.
3. 68. El decreto supremo núm. 070-90-TR en su artículo primero señala que "son servicios esenciales aquellos cuya interrupción puede poner en peligro la vida, la libertad, la seguridad o la salud de las personas y que hacen necesario garantizar la prestación de un servicio mínimo que evite estos riesgos".
4. 69. En su artículo 2, el decreto supremo especifica que se consideran servicios esenciales los siguientes:
   • a) salud, hospitales, clínicas y servicios asistenciales;
   • b) limpieza y saneamiento públicos;
   • c) aprovisionamiento y distribución de aguas, energía eléctrica, gas y combustibles;
   • d) cementerios, inhumaciones y necropsias;
   • e) transporte público, comunicaciones y telecomunicaciones;
   • f) administración de justicia, a solicitud de la Corte Suprema de Justicia;
   • g) todos aquellos que por la extensión, duración u oportunidad de la interrupción del servicio o actividad pudieran poner en peligro la vida, la salud, la libertad o la seguridad de las personas, lo que será calificado por el ministerio del sector correspondiente.
5. 70. Asimismo, según el artículo 3 de este decreto supremo, las empresas y entidades cuyos trabajadores prestan los servicios esenciales calificados en el artículo 2 comunicarán anualmente a sus trabajadores y a la Autoridad Administrativa de Trabajo o al Instituto Nacional de la Administración Pública, según el caso, el número de trabajadores necesarios para el mantenimiento de los servicios. Los querellantes señalan que la lista a la que hace referencia el artículo 3.o, obliga a la organización sindical de la actividad pública o privada o a los trabajadores que se declaren en huelga a proporcionar "la nómina de trabajadores idóneos que participarán para asegurar que no se interrumpan los servicios esenciales" (artículo 5.o del decreto supremo núm. 070-90-TR).
6. 71. Los querellantes señalan que puede verse que el número de trabajadores que el decreto supremo impone no busca garantizar un marco de operaciones mínimas en la actividad considerada esencial sino que impone efectivamente un número de trabajadores que permitan el mantenimiento de los servicios, que es una cosa muy distinta a lo admitido en esta materia. De esta forma, la legislación impone un sacrificio desproporcionado al ejercicio del derecho, permitiendo la fijación de servicios en relación con el derecho que se persigue proteger. Así este decreto se revela claramente destinado a vaciar de contenido el derecho de huelga contraviniendo el artículo 3 del Convenio núm. 87.
7. 72. En los casos de divergencias sobre el número de trabajadores que deben figurar en la lista ya aludida, el artículo 4.o del decreto establece que éstas serán resueltas por la Autoridad Administrativa del Trabajo o el Instituto Nacional de la Administración Pública, en coordinación con el sector correspondiente, lo que contraviene ciertos principios de la libertad sindical
8. 73. Además, la obligación contenida en el artículo 5.o, por mandato del artículo 6.o del mismo decreto supremo, "es también aplicable a los casos que la huelga pudiere producir el deterioro de bienes, materia prima, maquinarias o instalaciones que impidan la reanudación inmediata de las labores una vez concluida la paralización". Los querellantes expresan que con arreglo a estos principios se ve claramente que los servicios mínimos derivados del artículo 6.o no busca el respeto de los derechos fundamentales de los ciudadanos sino el respeto de los intereses económicos de los empresarios.
9. 74. El artículo 8.o establece además que "la negativa del sindicato o de los trabajadores en el cumplimiento de las obligaciones señaladas en este decreto supremo constituirá falta sancionable conforme a la ley, sin perjuicio de la ilegalidad de la huelga". Según los querellantes las disposiciones de este decreto permiten una discrecionalidad amplia de la autoridad gubernamental y limita profundamente el ejercicio del derecho de huelga por los trabajadores, sin contemplar ningún tipo de compensaciones al menoscabo del derecho cuyo goce se limita. La privación de derechos sindicales engendra sin duda situaciones de violencia y sus limitaciones a los intereses legítimos de los trabajadores lo que en definitiva perjudica a la comunidad en su conjunto.
10. 75. Por otra parte, los querellantes, en comunicación del 25 de abril de 1991, así como en su anterior comunicación, expresan su preocupación por la inminente aprobación por el Congreso de la República del proyecto de ley de huelgas que en 1981 mereciera reparos del Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 1081, por encontrar que ciertas disposiciones del proyecto de ley reglamentario del derecho de huelga comportaban limitaciones a este derecho (véase 214.o informe del Comité, párrafo 269). El querellante cita en detalle las consideraciones expuestas por el Comité sobre ciertas disposiciones de estos proyectos y agrega que no existen indicios que parezcan indicar que las autoridades legislativas hayan acogido las sugerencias del Comité y es motivo de preocupación para el movimiento sindical del Perú la intención del Gobierno de aprobarlos en el más breve plazo.
11. 76. La comunicación de la CGTP de fecha 7 de junio de 1991 se refiere a varios decretos que imponen restricciones a la negociación colectiva, al establecer topes máximos y ciertos marcos estructurales a la negociación. Varios de estos decretos fueron ya examinados en el caso núm. 1548 (Perú). Además, la comunicación se refiere a los decretos sobre la huelga objeto de esta queja.
12. 77. Por las consideraciones planteadas, las organizaciones querellantes invitan al Comité a que envíe una misión de contactos directos para tratar de evitar un deterioro aún mayor de la libertad sindical en el Perú.

B. Respuesta del Gobierno

1. 78. Por comunicación de fecha 26 de marzo de 1991, el Gobierno expresa que el decreto supremo núm. 070-90-TR ha dispuesto, en concordancia con el artículo 55 de la Constitución del Estado, que la huelga como derecho de los trabajadores está sometida en su ejercicio a lo dispuesto en la legislación y en las normas de menor jerarquía que la reglamentan. De tal manera que el Gobierno del Perú respeta fielmente los derechos constitucionales sobre esta materia en favor de los trabajadores.
2. 79. Según el Gobierno, el ejercicio de los derechos mencionados anteriormente de ningún modo constituye obstáculo a la libertad sindical ni al derecho de huelga. El derecho de sindicalización es respetado por el Gobierno más allá de las limitaciones a determinados trabajadores en un centro laboral que se encuentren impedidos legalmente para afiliarse al sindicato de su respectiva empresa.
3. 80. En cuanto al derecho de huelga, el Gobierno señala, que éste es reconocido y otorgado a los trabajadores, desde el punto de vista de la acción de grupo que puedan ejercer pero no constituye un derecho sindical; a pesar de la vinculación existente entre estos derechos reconocidos que, por lo demás, son de naturaleza colectiva. El derecho de huelga no se ha limitado en lo absoluto, por el contrario, la reglamentación dispuesta en el decreto supremo núm. 070-90-TR garantiza su libre ejercicio pero, al mismo tiempo, al introducir el concepto de "servicios esenciales" se resguarda el legítimo derecho de las personas, derechos que se encuentran por encima de los laborales.
4. 81. El Gobierno expresa que es inconcebible por tanto que, como consecuencia del ejercicio del derecho de huelga, se pueda poner en peligro la vida, libertad, seguridad y salud de las personas ya que éstos son derechos naturales que trascienden el marco jurídico, inclusive de la Constitución Política, la cual precisa de manera clara en su artículo 2.o los derechos de las personas.
5. 82. El Gobierno señala que si bien es cierto que los derechos de los trabajadores que trabajan en las áreas consideradas esenciales (salud, hospitales, clínicas y servicios asistenciales, así como de limpieza y saneamiento públicos, aprovisionamiento y distribución de aguas, energía eléctrica, gas y combustibles, transporte público, comunicaciones y telecomunicaciones, cementerios, inhumaciones y necropsias) deben ser protegidos cuando se produce un conflicto con su empleador, también el Estado tiene el deber de garantizar y preservar los derechos fundamentales de la persona en general.
6. 83. Es por esto que se ha legislado para que los trabajadores en el ejercicio de su derecho de huelga no deban abandonar los servicios públicos o esenciales de la población como los mencionados en el decreto supremo núm. 070-90-TR pues, de lo contrario, éstos no solamente violarían esta norma sino que podrían incurrir en un delito tipificado en el Código Penal.
7. 84. Los trabajadores que estén ejerciendo su derecho de huelga están obligados a mantener los servicios esenciales descritos con un número de trabajadores para así no afectar, interrumpir o abandonar los derechos de las personas. La doctrina laboral establece que la huelga no es un derecho absoluto en favor de los trabajadores pues su ejercicio está condicionado a las normas reglamentarias que permitan por un lado garantizar su ejercicio y por otro lado el que no se lesionen los derechos fundamentales de la persona; esto ha sido la causa y fundamento de la promulgación del decreto supremo núm. 070-90-TR.

C. Conclusiones del Comité

1. 85. El Comité observa que los alegatos presentados en este caso se refieren al decreto supremo núm. 070-90-TR, del 16 de noviembre de 1990, sobre el ejercicio del derecho de huelga en los servicios esenciales y el establecimiento de servicios mínimos; a las dificultades prácticas para declarar una huelga, según los requisitos establecidos en el decreto supremo núm. 017, del 2 de noviembre de 1962, y al proyecto de ley reglamentario del derecho de huelga que está siendo discutido en las cámaras legislativas.
2. 86. En cuanto al decreto supremo núm. 070-90-TR, el Comité toma nota de las respuestas enviadas por el Gobierno en el sentido que este decreto no limita en absoluto el derecho de huelga sino que al introducir el concepto de servicios mínimos en los "servicios esenciales" tiende a buscar un equilibrio entre el derecho de huelga de los trabajadores y el derecho de las personas en general; ambos, derechos constitucionales. Sin embargo, el Comité desea recordar que el derecho de huelga sólo podría ser objeto de restricciones, incluso prohibido en la función pública, siendo funcionarios públicos aquellos que actúan como órganos del poder público, o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (véase al respecto, por ejemplo, caso núm. 1140 (Colombia), párrafo 144, 236.o informe del Comité). Desea reiterar, además, que cuando el derecho de huelga ha sido limitado o suprimido en empresas o servicios considerados esenciales, las limitaciones deberían ir acompañadas de procedimientos de conciliación y arbitraje, adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados se apliquen por completo y sin tardanza.
3. 87. En cuanto al establecimiento de servicios mínimos, el Comité toma nota de los alegatos presentados por los querellantes sobre ciertas disposiciones del decreto supremo núm. 070-90-TR, y al tiempo que recuerda que un servicio mínimo puede establecerse en casos de huelgas cuya extensión y duración pudieran provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro; un servicio mínimo, para ser aceptable, debería limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población y debería posibilitar, por otra parte, en lo que se refiere a su determinación, la participación de las organizaciones de trabajadores así como de los empleadores y de las autoridades públicas. (Véase al respecto caso núm. 1244 (España, párrafos 153 y 154), 234.o informe del Comité.)
4. 88. En cuanto a la enumeración de los servicios esenciales del artículo 2 del decreto supremo núm. 070-90-TR para los fines de garantizar un servicio mínimo, el Comité aunque considera legítimo el establecimiento de un servicio mínimo en caso de huelga, exhorta al Gobierno a que haga prueba de moderación cuando se trate de establecer un servicio mínimo en ciertos sectores que per se no son considerados como esenciales y que dicho servicio mínimo se limite a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. (Véase al respecto caso núm. 1244 (España) op. cit.)
5. 89. En relación a las trabas administrativas y a las dificultades prácticas para declarar una huelga legal, en virtud del decreto supremo núm. 017, de 1962, que impone comunicar con una anticipación de 72 horas a la autoridad indicándose la hora de la votación de la declaración de huelga, el número de los trabajadores votantes y el número de trabajadores que el sindicato agrupa o que pertenezcan a la empresa afectada, el Comité desea subrayar que los procedimientos legales para declarar una huelga no deberían ser complicados al punto de que en la práctica resulte imposible una huelga legal. Asimismo, aunque el Comité considera que la obligación de dar un preaviso para declarar una huelga no constituye una violación de la libertad sindical, comprueba que, en el presente caso, el preaviso puede ser declarado inadmisible por las autoridades administrativas, lo que corre el riesgo de acarrear el despido de huelguistas. El Comité insta al Gobierno a que en una eventual reforma a la ley de huelgas adopte medidas con el fin de simplificar los procedimientos a seguir para declarar la huelga legalmente.

Recomendación del Comité

1. 90. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) en cuanto al decreto supremo núm. 070-90-TR, el Comité, al tiempo que toma nota de las informaciones del Gobierno, desea reiterar que cuando el derecho de huelga ha sido limitado o suprimido en empresas o servicios considerados esenciales, estas limitaciones deberían ir acompañadas de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos;
   • b) en relación al establecimiento de servicios mínimos, el Comité desea recordar que un servicio mínimo puede establecerse en casos de huelga cuya extensión y duración pudieran provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro; un servicio mínimo, para ser aceptable, debería limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población y debería posibilitar, por otra parte, en lo que se refiere a su determinación, la participación de las organizaciones de trabajadores así como de los empleadores y de las autoridades públicas
   • c) en cuanto a la enumeración de los servicios esenciales del artículo 2 del decreto supremo núm. 070-90-TR para los fines de garantizar un servicio mínimo, el Comité pide al Gobierno que haga prueba de moderación en la determinación del servicio mínimo y que el mismo se limite a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, y
   • d) en relación a las trabas administrativas y a las dificultades prácticas para declarar una huelga legal, en virtud del decreto supremo núm. 017, de 1962, el Comité desea subrayar que los procedimientos legales para declarar una huelga no deberían ser complicados al punto de que en la práctica resulte imposible una huelga legal. En consecuencia, el Comité insta al Gobierno a que en una eventual reforma a la ley de huelgas tome medidas con el fin de simplificar los procedimientos a seguir para declarar la huelga legalmente.