Informe provisional - Informe núm. 279, Noviembre 1991

Caso núm. 1567 (Argentina) - Fecha de presentación de la queja:: 07-NOV-90 - Cerrado

1. 680. Los alegatos presentados en este caso contra el Gobierno de la Argentina figuran en comunicaciones de la Asociación del Personal de Dirección de Ferrocarriles Argentinos y Administración General de Puertos (APDFA) de fechas 7 de noviembre de 1990 y de enero de 1991; en comunicaciones de la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA) de fechas 19 de noviembre de 1990 y 22 de enero de 1991; en comunicación de la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) de fecha 5 de diciembre de 1990; en comunicaciones de la Confederación Mundial del Trabajo (CMT) de fechas 15 de enero y 15 de febrero de 1991 y en comunicaciones de la Asociación Argentina de Aeronavegantes (AAA) de fechas 14 de diciembre de 1990 y 19 de febrero de 1991. El Gobierno envió sus observaciones en comunicación de fecha 20 de agosto de 1991.
2. 681. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 682. En su comunicación de fecha 7 de noviembre de 1990 la APDFA alega que el decreto núm. 1757/90 del 5 de julio de 1990, en sus artículos 56, 57, 59, 60, 65, 67, 68, 69 y 70, afecta el derecho de la Asociación de negociar libremente los salarios y condiciones de trabajo de sus representados violando así las disposiciones de los Convenios núms. 98 y 154.
2. 683. La APDFA indica que en septiembre de 1989 fue promulgada la ley núm. 23697, conocida como Ley de Emergencia Económica, que en su artículo 1. considera que existe una "situación de peligro colectivo creada por las graves circunstancias económicas y sociales que la nación padece". El artículo 44 de dicha ley autoriza al poder ejecutivo a "la revisión de los regímenes de empleo, fueren de función pública o laborales ... a efectos de corregir los factores que pudieren atentar contra los objetivos de eficiencia y productividad...". No obstante la misma norma establece que "entre otros medios, la convocatoria y/o creación de las instancias de negociación colectiva ... posibilitaran acuerdos paritarios para la ejecución de lo dispuesto en este artículo". Con esto se debilita la posibilidad de decisiones unilaterales por parte del ejecutivo, ya que se establece expresamente que toda "revisión" eventual de los convenios colectivos debe ser materia de acuerdo paritario. Así también lo establece el artículo 45 de la misma ley.
3. 684. El querellante subraya que el decreto núm. 1757/90 retoma el tema de la necesidad de corregir factores que puedan atentar contra los objetivos de eficiencia y productividad laboral en las empresas públicas, aunque el decreto destaca que estos objetivos deben alcanzarse "en el marco legal vigente, preservando la negociación colectiva como instrumento idóneo para regir la actividad laboral". Pero, a pesar de esta afirmación, el decreto sostiene luego que "para facilitar el proceso de negociación se ha considerado necesario dejar sin efecto aquellas cláusulas que se contraponen a las finalidades de eficiencia y productividad, hasta tanto se arribe a los nuevos acuerdos".
4. 685. Además, en el capítulo III del decreto ("De la política salarial") se quita a los representantes patronales en las comisiones negociadoras toda flexibilidad para acordar salarios con la entidad sindical. Los salarios deben ajustarse estrictamente a los incrementos salariales que unilateralmente otorga el poder ejecutivo para la administración pública nacional. Es decir que, indirectamente, es el ejecutivo el que fija las remuneraciones para el sector de los trabajadores bajo convenios colectivos, quedando vedada de hecho toda posibilidad de negociación, salvo que se entienda como tal acordar salarios por abajo de ese "techo" (artículos 56 a 59 del decreto).
5. 686. Los querellantes continúan señalando que en el capítulo IV ("De los convenios colectivos de trabajo") se dispone la inmediata iniciación de las negociaciones para su renovación, lo que no parece objetable (artículo 64). En cambio sí es criticable que se pretenda poner un plazo perentorio para que se concluya el convenio, bajo la amenaza de que "de no arribarse a un acuerdo, el poder ejecutivo nacional arbitrará las medidas que aseguren el cumplimiento de lo establecido por el artículo 44 de la ley núm. 23697".
6. 687. Según la APDFA, el artículo 67 del decreto núm. 1757/90 constituye el caso más claro de violación del derecho de los sindicatos de recurrir a la negociación colectiva, ya que bajo el manto de una falsa "transitoriedad", claramente se derogan cláusulas convencionales, supuestamente "distorsivas de la productividad" o que impiden o dificultan "el poder de dirección y administración empresario".
7. 688. Así, concluye su comunicación el querellante, se regula un procedimiento en el que el Estado actúa como juez y parte, según la siguiente secuencia: a) el gobierno determina su plan económico y fija la política de ajuste; b) las autoridades de las empresas públicas, designadas por el gobierno, establecen cuáles cláusulas del convenio colectivo atentan contra la "eficiencia y productividad"; c) el sindicato afectado tiene un plazo de cinco días para formular las "observaciones" que estime pertinente. Su inactividad se entenderá como "consentimiento"; d) el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - dependencia administrativa del propio Estado - lauda definitivamente sobre la derogación de las disposiciones convencionales cuestionadas. En resumen, el Estado fija la política económica, el Estado empleador propone modificar los convenios colectivos y el Estado como autoridad administrativa resuelve sobre eventuales "observaciones" formuladas por el sindicato afectado.
8. 689. En otra comunicación de enero de 1991 la APDFA se refiere a la aplicación en la práctica del decreto núm. 1757/90 en relación a ciertos convenios colectivos y en particular al convenio colectivo núm. 433/75 al que se le suspendió el artículo 3. que enumeraba las categorías profesionales que se representan ante la empresa Ferrocarriles Argentinos. La suspensión del mencionado artículo fue solicitada por el Presidente Alterno de la Comisión Técnico Asesora de Política Salarial del Sector Público. La APDFA impugnó dicha solicitud en el plazo legal de cinco días; pero ésta fue rechazada y por laudo se suspendió el artículo 3. del convenio hasta la fecha de homologación de los nuevos convenios colectivos de trabajo.
9. 690. La APDFA es un sindicato por categorías que representa al personal de dirección y profesional de Ferrocarriles Argentinos, Administración General de Puertos e Instituto de Servicios Sociales para el Personal Ferroviario. La aplicación del decreto núm. 1757/90 al convenio colectivo núm. 433/75 es una violación concreta al principio de la libertad sindical, ya que al ser un sindicato por categorías, el artículo 3.o especifica en el convenio colectivo cuáles son las categorías profesionales que el sindicato representa a los efectos de la negociación colectiva, al suspenderse este artículo del convenio colectivo el sindicato queda prácticamente sin representación.
10. 691. Por comunicación de fecha 19 de noviembre de 1990, la CTERA declara que su organización solicitó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la constitución de la convención colectiva del sector en fecha 25 de agosto de 1989, para crear así un marco de concertación sobre el régimen salarial, las condiciones y modalidades del trabajo y sus contingencias y los beneficios sociales y gremiales.
11. 692. La CTERA, reunida en una comisión preparatoria nacional con las autoridades provinciales de la educación peticionaron, al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el desarrollo de los instrumentos legales para la constitución formal y funcionamiento de la Convención Nacional de los Trabajadores de la Educación. El Ministerio de Trabajo se expresó, a través de un dictamen legal en contra de lo solicitado, argumentando que para constituir la Convención Colectiva del Sector de la Educación, debe promoverse el dictado de una ley especial del Congreso.
12. 693. El querellante agrega que a pesar de este dictamen del propio Ministerio de Trabajo se ha obstaculizado y postergado la remisión del proyecto de ley de Convenciones Colectivas del Trabajador de la Educación de la República Argentina al Congreso de la nación lo que conspira e impide con la puesta en vigencia de dicha norma y es contrario a lo aconsejado por el propio Ministerio del Trabajo, de acuerdo a lo dictaminado por la Dirección General de Relaciones de Trabajo.
13. 694. Los querellantes aducen, además, que el proyecto de ley de Convenciones Colectivas del Trabajador de la Educación fue elaborado por una comisión constituida en base a la resolución núm. 55 de 24 de enero de 1990 del Ministerio de Educación, la cual estaba integrada por representantes de ese Ministerio, representantes de todas las autoridades educativas de la República, funcionarios del Ministerio de Economía, representantes del Organismo de la Función Pública, representantes de la CTERA y estaba presidida por un funcionario del Ministerio de Trabajo, quien comunicó que dicha comisión había sido disuelta, sin que para ello mediara una resolución de revocación de la misma. De esta revocación se puede concluir, argumenta el querellante, que los fundamentos que dieron lugar a la creación de dicha comisión, es decir la concertación, quedaron desvirtuados creando un profundo malestar en los trabajadores de la educación.
14. 695. La CTERA envió otra comunicación en fecha 22 de enero de 1991 donde ratifica en todos sus términos la queja presentada en su comunicación precedente.
15. 696. La ATE, en comunicación de fecha 5 de diciembre de 1990, denuncia igualmente el decreto núm. 1757/90 en sus artículos 56, 57, 59, 60, 65, 67, 68, 69 y 70, los cuales afectan flagrantemente el derecho de la organización de negociar libremente los salarios y condiciones de trabajo de sus representados. El querellante señala que el Gobierno, lejos de "estimular y fomentar el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria de convenios colectivos" como lo estipula el artículo 4 del Convenio núm. 98, pretende desconocer el resultado de la autonomía de la voluntad de los actores sociales, derogando ilegal y arbitrariamente conquistas sociales de los trabajadores obtenidas luego de muchos años de lucha. Así se reitera una vieja política de gobiernos autoritarios de fijar autocráticamente los salarios - aunque recurriendo a métodos más subtiles - quitándole a las partes toda posibilidad de negociarlos libremente.
16. 697. La CMT, en comunicación de fecha 15 de enero de 1991, apoya la queja presentada por la ATE, y sostiene que el decreto núm. 1757/90 viola los Convenios núms. 98 y 154. Aunque se admite que la reforma del Estado en búsqueda de una mayor racionalidad y eficiencia es un objetivo compartido, existen formas, métodos y garantías que no pueden y no deben desconocer los derechos fundamentales de los trabajadores y sus organizaciones, con el riesgo de incurrir en la arbitrariedad, la injusticia y la agravación de la problemática social, entre las cuales los licenciamientos masivos - incluidos delegados sindicales - además de empeorar la difícil situación socioeconómica implican un grave riesgo de inestabilidad y discrecionalidad.
17. 698. En otra comunicación de fecha 15 de febrero de 1991 la CMT informa sobre el despido de delegados sindicales del personal del Estado cuyos nombres y dependencias son los siguientes: Sr. Juan Carlos Piccini, delegado normalizador (Instituto de Obras Sociales) mandato vencido -, Sres. José Alberto Ibáñez, secretario gremial, Carlos Alberto Leonardi, secretario de prensa, y José Alberto Duarte, primer vocal (Registro Nacional de las Personas), Sr. Roberto Angel Pardo, secretario de prensa (Obra Social de Obras Públicas), Sres. Héctor Ricardo Piñeiro, delegado normalizador, y Enrique Muzzio, delegado normalizador (Instituto Nacional de Cinematografía), Sres. Patricio Prassolo, secretario general, Eduardo Silva, secretario gremial, y Favio Bruno, secretario de organización (Secretaría de Cultura - Teatro Cervantez) y Sra. Sandra Solari, secretaria de organización (Subsecretaría de Industria y Comercio). La CMT concluye su comunicación calificando estos licenciamientos como ataques a los derechos sindicales y solicitando el reintegro de estos delegados.
18. 699. La AAA, en comunicaciones de fecha 14 de diciembre de 1990 y 19 de febrero de 1991 hace suyas y apoya plenamente las consideraciones expuestas en relación a las disposiciones del decreto núm. 1757/90 y a su aplicación práctica en la negociación colectiva en el sector público.

B. Respuesta del Gobierno

1. 700. En comunicación de fecha 20 de agosto de 1991, el Gobierno se refiere al decreto núm. 1757 y al laudo núm. 9/90 por los cuales se suspende la aplicación de ciertas cláusulas de los convenios colectivos del sector de la aeronavegación, y al respecto señala que actualmente han desaparecido las cuestiones que dieron origen a las quejas presentadas por este sector, ya que tanto la AAA, como la Asociación de Pilotos de Líneas Aéreas (APLA - que no figura como querellante en estos casos) han celebrado nuevos convenios colectivos con su empleador, Aerolíneas Argentinas Sociedad Anónima (sucesora de Aerolíneas Argentinas Sociedad del Estado), los cuales ya han sido homologados por el Ministerio del Trabajo.
2. 701. El Gobierno explica las razones de hecho y de derecho que dieron origen al decreto núm. 1757/90 y señala que la República Argentina viene sobrellevando, desde hace tiempo, una dura crisis económica, producto en parte del gran déficit fiscal ocasionado, entre otras razones, por la gran dimensión del sector público y el subsidio a las empresas públicas del Estado. En este marco se dictó el decreto núm. 1757/90 el 5.7.90, por el cual, en forma transitoria y hasta tanto se formalicen nuevos convenios colectivos, las cláusulas de los convenios vigentes que afecten la productividad y eficiencia dejarán de tener efecto. Mediante la ley núm. 23696 se declaró la emergencia económica del Estado, considerando esa emergencia como una causal de fuerza mayor aplicable a los contratos vigentes celebrados por el sector público.
3. 702. Era función del Ministerio del Trabajo laudar acerca del período temporal por el cual habrían de ser suspendidas las cláusulas convencionales propuestas por la empresa, en este caso particular Aerolíneas Argentinas. Como consecuencia de eso se dictó el mencionado laudo núm. 9/90 por el cual se suspendieron "transitoriamente" algunas cláusulas del convenio colectivo de la actividad. De tal modo la suspensión de las cláusulas del convenio colectivo en cuestión que resultó de dicho laudo no es más que la aplicación de un conjunto normativo armónico que está dirigido a un fin legítimo, que es el procedimiento destinado a posibilitar la salida de ese estado de emergencia económica.
4. 703. Dentro de ese marco, continúa el Gobierno, es importante destacar que no se anula el procedimiento previsto en la ley núm. 14250, sobre negociación colectiva, sino que por el contrario se tiende a su pleno ejercicio, tal como lo dice el artículo 64 del decreto núm. 1757/90. La suspensión es meramente temporal y tiene como fecha límite la celebración de una nueva convención, encontrando plena justificación en la política antiinflacionaria y de estabilización.
5. 704. Por otra parte, el Gobierno indica que es oportuno señalar que la Corte Suprema de Justicia, en el fallo "SOENGAS, Héctor Ricardo y otros contra Ferrocarriles Argentinos" del 7.8.90, ha acogido una vez más la doctrina que sostiene que "en situaciones de emergencia social o económica, la facultad de regular los derechos personales puede ser más enérgicamente ejercida que en los períodos de sosiego y normalidad", agregando que "la cuestión no pudo resolverse, pues, sin un previo examen de las distintas cláusulas que integran un convenio colectivo. Tales como las que establecen condiciones de trabajo, las obligaciones o las que fijan baremos salariales que pudieran haber perdido toda actividad como consecuencia de un gravísimo proceso inflacionario o frente a una situación de crisis generalizada, y que por ello se vinculan también con el orden económico".
6. 705. El Gobierno reitera que actualmente ya se han firmado los nuevos convenios colectivos entre la empresa aeronáutica y la organización sindical denunciante, por lo cual fue realmente muy breve la vigencia del laudo arbitral y la aplicación del decreto núm. 1757/90, productos de la crisis económica ya comentada.
7. 706. Por último, concluye la comunicación del Gobierno, se debe mencionar que en la República Argentina se encuentra plenamente vigente la separación de poderes propia de los sistemas democráticos, por lo que la revisión judicial de los actos de gobierno o de la constitucionalidad de las leyes y decretos es plenamente procedente cuando las personas - físicas o jurídicas - consideran vulnerados sus derechos, quedando la decisión definitiva en manos de los tribunales de justicia.

C. C. Conclusiones del Comité

• Conclusiones del Comité
  707. 707 El Comité observa que los alegatos presentados en este caso se refieren a la promulgación del decreto núm. 1757/90 que se inspira en la necesidad de corregir factores que puedan afectar la eficiencia y productividad laboral en el sector público, en el marco de la ley núm. 23696 de emergencia económica. Asimismo, los alegatos se refieren a las limitaciones o "topes" impuestos por el Ejecutivo, para la concesión de incrementos salariales mediante la negociación de convenios colectivos; a la imposición de un plazo perentorio para llegar a un acuerdo después de iniciadas las negociaciones y de no ser así el Ejecutivo puede tomar ciertas medidas para asegurar los objetivos de eficiencia y productividad; al artículo 67 del decreto núm. 1757/90 en virtud del cual se pueden derogar cláusulas convencionales, si éstas distorsionan la productividad o impiden o dificultan la administración de la empresa, como ocurrió con el artículo 3 del convenio colectivo núm. 433/75 que enumeraba ciertas categorías profesionales representadas por la APDFA ante la empresa Ferrocarriles Argentinos, dejando a dicho sindicato prácticamente sin representación.
  708. 708 Otros alegatos presentados en este caso se refieren a ciertos obstáculos administrativos y legislativos para la concertación de un acuerdo colectivo nacional para el sector de la educación para el cual se había creado una comisión multipartita para elaborar una legislación que sustentara dicho acuerdo nacional. Dicha comisión, se alega, fue disuelta unilateralmente por el representante del Ministerio del Trabajo sin que mediara una resolución administrativa al respecto, impidiéndose así llegar a la realización de un convenio colectivo para el sector. Además, el Comité observa que otros alegatos se refieren al despido de delegados sindicales del personal del Estado, en virtud de la política de racionalización y eficiencia, cuyos nombres son los siguientes: Juan Carlos Piccini, José Alberto Ibáñez, Carlos Alberto Leonardi, José Alberto Duarte, Roberto Angel Pardo, Héctor Ricardo Piñeiro, Enrique Muzzio, Patricio Prassolo, Eduardo Silva, Favio Bruno y Sandra Solari.
  709. 709 El Comité toma nota de las informaciones del Gobierno, en particular de que el país atraviesa una dura crisis económica, en parte ocasionada por la gran dimensión del sector público y el subsidio a las empresas del Estado; marco que propició la promulgación del decreto núm. 1757 para así, y en forma transitoria (hasta la concertación de nuevos convenios colectivos en el sector público), buscar una eficiencia y productividad que permitiera al Estado racionalizar su funcionamiento y salir del estado de emergencia económica en que se encuentra.
  710. 710 El Comité nota, además, que en virtud del artículo 67 del decreto núm. 1757/90 el Estado puede suspender ciertas cláusulas de contratos colectivos vigentes que afecten la productividad y efectividad, considerando el estado de emergencia económica como una causal de fuerza mayor aplicable a los contratos vigentes en el sector público y hasta la celebración de un nuevo contrato colectivo. Nota, asimismo, que el Gobierno afirma que el decreto núm. 1757/90, por su temporalidad y fines específicos, no anula el procedimiento previsto en la legislación que rige normalmente la negociación colectiva, sino que, por contrario, tiende a su pleno ejercicio como lo prevé el artículo 64 del mismo decreto.
  711. 711 Por otra parte, el Comité toma nota además que el Gobierno enfatiza que la decisión final sobre la aplicación de este decreto queda en manos del Poder Judicial y cualquier persona afectada puede recurrir a sus instancias.
  712. 712 Respecto a las medidas tomadas por el Gobierno en búsqueda de una racionalización del sector público en el marco del estado de emergencia económica decretado por la ley núm. 23696, el Comité señala a la atención del Gobierno el principio de que el ejercicio de las prerrogativas de la autoridad pública en materia financiera de una manera que tenga por efecto impedir o modificar el cumplimiento o contenido de convenios colectivos que hayan previamente negociado los organismos públicos, es incompatible con el principio de la libertad de negociación colectiva. (Véase, por ejemplo, 234. informe, caso núm. 1173 (Canadá-Colombia Británica), párrafo 87.) Sin embargo, el Comité nota que el decreto núm. 1757/90 sostiene que los objetivos de eficiencia y productividad laboral en las empresas públicas deben alcanzarse dentro del marco legal vigente, preservando la negociación colectiva como instrumento idóneo para regir la actividad laboral, y que la suspensión de ciertas cláusulas de convenios colectivos ya pactados que se contraponen a los objetivos mencionados tiene un carácter temporal, es decir, hasta la negociación de un nuevo acuerdo colectivo, pero éstos deben negociarse ajustándose a la política salarial del Gobierno para la administración pública (arts. 56 a 59 del decreto).
  713. 713 En estas circunstancias, el Comité desea subrayar que aun cuando la negociación colectiva voluntaria constituye un aspecto clave de los derechos sindicales, ha aceptado que en ciertas circunstancias, por razones imperiosas, los gobiernos podrían decidir que la situación económica del país requiere medidas de estabilización, con arreglo a las cuales no sería posible que las tasas de los salarios se fijasen libremente por negociación colectiva. (Véase al respecto 106.o informe, caso núm. 541 (Argentina), párrafo 16, y 110.o informe, caso núm. 561 (Uruguay), párrafo 225.)
  714. 714 Al respecto, el Comité, al igual que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, han insistido en que si en el marco de una política de estabilización un gobierno considera que por razones imperiosas la tasa de salarios no puede fijarse libremente (o en este caso específico sin sobrepasar ciertos "topes") por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse sólo excepcionalmente, limitándola a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañadas de garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores. Este principio tiene tanta más importancia cuanto que sucesivas limitaciones pueden llevar a una prolongada suspensión de las negociaciones salariales, contraria al fomento de la negociación colectiva voluntaria. (Estudio general de la Comisión de Expertos sobre libertad sindical y negociación colectiva, 69.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, 1983, párrafo 315, y 233.o informe, casos núms. 1183 y 1205 (Chile), párrafo 482.)
  715. 715 En cuanto a los alegatos específicos sobre la suspensión del artículo 3 del convenio colectivo núm. 433/75 que enumeraba las categorías representadas por la APDFA ante la empresa Ferrocarriles Argentinos; a los alegados obstáculos administrativos y legislativos para la concertación de un acuerdo colectivo nacional para el sector de la educación y a la disolución de la Comisión Multipartita creada para redactar una legislación que permitiera la concertación de dicho acuerdo y al despido, en virtud de una política de racionalidad y eficiencia, de representantes del personal del sector público mencionados en un párrafo precedente, el Comité observa que el Gobierno no ha enviado sus observaciones al respecto, por lo que le pide que las envíe lo antes posible para que así el Comité pueda pronunciarse sobre los mismos con conocimiento de causa y de las circunstancias particulares de cada caso.

Recomendación del Comité

1. 716. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité, al tiempo que observa las circunstancias particulares de emergencia económica por las cuales atraviesa el país, y que han dado lugar a las restricciones a la negociación colectiva contenidas en el decreto núm. 1757/90, señala al Gobierno el principio que siempre ha mantenido según el cual en casos de emergencia económica las restricciones a la negociación colectiva sólo deben aplicarse por razones imperiosas, excepcionalmente, limitarse a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañadas de garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores, y
   • b) pide al Gobierno que envíe sus observaciones sobre los alegatos relativos a la suspensión del artículo 3 del convenio colectivo núm. 433/75; sobre los obstáculos administrativos y legislativos para la concertación de un acuerdo colectivo nacional para el sector de la educación y sobre el despido de representantes del personal del sector público.