Informe provisional - Informe núm. 284, Noviembre 1992

Caso núm. 1575 (Zambia) - Fecha de presentación de la queja:: 22-MAR-91 - Cerrado

1. 837. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) presentó una queja contra el Gobierno de Zambia por violación de los derechos sindicales en una comunicación de 22 de marzo de 1991. El Congreso de Sindicatos de Zambia (ZCTU) se asoció a esta queja mediante carta de fecha 15 de mayo de 1991. La Federación Internacional de Mineros, en representación de su afiliado, el Sindicato de Mineros de Zambia, presentó su queja el 3 de junio de 1991. Por su parte, la Internacional de Servicios Públicos (ISP), en una comunicación de 25 de septiembre de 1991, presentó una queja por cuenta de cinco organizaciones nacionales afiliadas (el Sindicato Unido de Trabajadores Municipales de Zambia, el Sindicato Nacional de los Servicios Públicos, el Sindicato de Funcionarios Públicos de Zambia, el Sindicato de Trabajadores de la Electricidad y Ramas Afines de Zambia y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Salud y Servicios Afines de Zambia).
2. 838. El Gobierno envió observaciones sobre el caso en comunicaciones de fechas 11 y 14 de octubre de 1991. Tras un cambio de gobierno, las nuevas autoridades nacionales hicieron llegar informaciones por cartas de 14 de noviembre de 1991 y 24 de enero, 13 de abril y 16 de julio de 1992.
3. 839. En su reunión de marzo de 1992, el Consejo de Administración tomó nota de algunas de las informaciones sobre el presente caso contenidas en las cartas de 14 de noviembre de 1991 y 24 de enero de 1992 (véase el 281.er informe del Comité, párrafo 9, aprobado en la 252.a reunión del Consejo de Administración).
4. 840. Zambia no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). Ha ratificado el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 841. El objeto de la queja presentada por la CIOSL en su carta de 22 de marzo de 1991 son dos textos legales, la ley sobre la Comisión de salarios y condiciones de empleo y la ley sobre las relaciones de trabajo, que ya han sido aprobadas por el Parlamento de Zambia y ratificadas por refrendo presidencial del 23 de enero de 1991; las autoridades aún no han comunicado la fecha exacta de la entrada en vigor de estas leyes.
2. 842. Según la CIOSL, la ley sobre la Comisión de salarios y condiciones de empleo incluye disposiciones que, de ser aplicadas, constituirían una grave injerencia en el derecho de negociación colectiva en los sectores público y paraestatal. Dado que en Zambia el sector público emplea a una parte considerable de la fuerza laboral, y que en la práctica el párrafo b) del artículo 2 habilita al Presidente para declarar organismo paraestatal toda sociedad, asociación, empresa o servicio autónomo de utilidad pública e institución docente en que el Estado tenga alguna participación, las restricciones a la negociación colectiva contenidas en dicha ley tendrían múltiples consecuencias.
3. 843. La ley estipula que se ha de crear una Comisión de salarios y condiciones de empleo. Sin embargo, las atribuciones y la modalidad de constitución de dicha Comisión se han definido de manera tal que le resultaría imposible cumplir con su mandato de manera independiente, viéndose, por el contrario, sometida a una fuerte influencia gubernamental. Esta eventualidad se sustenta en los hechos siguientes: i) tanto el presidente como los seis integrantes de la Comisión son designados por el Presidente de la República (artículo 4, 2)); ii) los sindicalistas están expresamente inhabilitados para formar parte de dicha Comisión (artículo 4, 4), d)); iii) la Comisión ha de desempeñar sus funciones en colaboración estrecha con el Ministerio, servicio gubernamental u organismo paraestatal pertinente (artículo 5, 4), a)); y iv) la Comisión tiene la obligación de aplicar toda orientación general o concreta que el Presidente le entregue para el desempeño de su cometido (artículo 5, 7)).
4. 844. El control gubernamental efectivo sobre la Comisión resulta especialmente importante y perjudicial si se consideran las funciones que le confiere el artículo 5, 1), b), en virtud del cual, además de resolver y revisar unilateralmente las condiciones salariales y de empleo de los trabajadores no sindicados, la Comisión tendrá la facultad de: "aprobar, introduciendo modificaciones si así lo estimare conveniente, o negarse a aprobar las modalidades y condiciones de empleo de los funcionarios públicos afiliados a un sindicato o a una organización de carácter similar".
5. 845. El artículo 10 estipula de manera explícita que se mantiene la vigencia del mecanismo de negociación colectiva en los sectores público y paraestatal, a condición de que los convenios colectivos se sometan a la Comisión para su aprobación, modificación o rechazo, sanciones que tendrán efecto retroactivo. La CIOSL sostiene, que en la práctica, para que un convenio colectivo se pueda aplicar, el proyecto de ley establece como requisito previo la obtención de una autorización de las autoridades.
6. 846. La CIOSL sostiene que mediante la ley sobre las relaciones de trabajo (que ha de derogar y reemplazar la ley de 1971 que llevaba el mismo título) se pretende imponer un marco legislativo global sobre la práctica de las relaciones de trabajo en Zambia. La CIOSL se inquieta de que dicha ley viola los derechos sindicales fundamentales en numerosos aspectos. En realidad, varias de las infracciones conforman, por su carácter, un ataque deliberado contra el ZCTU, su directiva elegida y sus miembros.
7. 847. A modo de ejemplo, la CIOSL se refiere a la cuestión de la inscripción y la disolución de los sindicatos. En virtud de la nueva ley, todos los sindicatos deben inscribirse en el registro; la organización sindical que no cumpla con este trámite, o cuya solicitud de inscripción sea rechazada, deberá disolverse en un plazo de seis meses. El hecho de que en el proyecto de ley se prevean situaciones en las que el Ministro puede dictar condiciones estatutarias para el registro de un sindicato y que su incumplimiento acarree la denegación de la inscripción (artículo 8, 8), b)), significa en la práctica que los trabajadores se verán en la obligación de obtener una autorización previa a fin de constituir sus propias organizaciones, lo que constituye una infracción de los principios que figuran en el Convenio núm. 87. Además, el Comisionado de Trabajo está habilitado para rechazar la inscripción si considera que el sindicato no está en condiciones de cumplir cualquiera de sus finalidades esenciales (artículo 8, 6), b)), algunas de las cuales están estipuladas por ley. Esta disposición consagra aún más el poder discrecional injustificado que las autoridades ejercen sobre el derecho fundamental de sindicación. Igualmente, el Comisionado está facultado para anular el registro de un sindicato que, a su juicio, haya dejado de responder a las finalidades esenciales para las cuales se había formado e inscrito (artículo 9, 1), b)). Esta disposición contradice el principio según el cual los sindicatos no deberían ser objeto de disolución por parte de las autoridades administrativas.
8. 848. Refiriéndose a la injerencia en las actividades sindicales, la CIOSL afirma que en la ley figuran diversas disposiciones que interfieren gravemente en los asuntos internos de los sindicatos de Zambia y del ZCTU, así como en las relaciones entre éste y los diversos sindicatos. Al respecto, el artículo 14, 1) estipula que al entrar en vigor la ley caducará la afiliación de todas las organizaciones que integran el ZCTU. Posteriormente, cada sindicato deberá decidir por una mayoría de dos tercios la reanudación de su afiliación a esa central. Dicha disposición constituye una violación del derecho de las organizaciones sindicales de afiliarse a federaciones o confederaciones, así como un evidente ataque contra el propio ZCTU.
9. 849. En la ley se enuncian diversas cláusulas reglamentarias que han de figurar obligatoriamente en el acta de constitución de todo sindicato y del ZCTU (artículos 15, 1) y 29, 2)). Dichas disposiciones no se limitan a cuestiones puramente formales ya que, por ejemplo, en ellas se exige que las organizaciones sindicales y el ZCTU consagren una parte importante de sus recursos financieros a la formación en asuntos sindicales y a la educación de los trabajadores. Esta última obligación es rica en implicancias, puesto que las organizaciones sindicales se exponen a la disolución sumaria en caso de incumplimiento de cualquiera de sus finalidades esenciales, lo que constituye una violación del derecho de elaborar con plena libertad su acta de constitución y sus estatutos.
10. 850. La ley estipula además que determinadas decisiones sólo podrán adoptarse mediante votación secreta debidamente supervisada. Entre otras decisiones, se han de someter a dicho procedimiento la elección de dirigentes sindicales, la disolución y la fusión de las organizaciones, la modificación de los estatutos y, con respecto del ZCTU, "toda propuesta de afiliación a una organización u organismo con sede en el extranjero" (artículo 29, 2), k), iii)). Si bien los sindicatos no están sujetos a someter su afiliación a una organización internacional al procedimiento de votación secreta, el artículo 35, 3) estipula que tal decisión se ha de adoptar por mayoría de dos tercios de sus miembros. Esta manera de obstaculizar la afiliación internacional de los sindicatos mediante reglamentaciones excesivas y de carácter excepcional encubre la intención de desalentar o de controlar las relaciones internacionales del movimiento sindical de Zambia, lo que constituye una infracción del artículo 5 del Convenio núm. 87. Dicha infracción queda configurada en los párrafos 4 y 5 del artículo 35, por los que se obliga a las organizaciones sindicales a obtener una autorización ministerial como requisito previo a la recepción de "asistencia técnica y financiera exterior", autorización que el Ministro acordará cuando haya comprobado a su satisfacción que dicha asistencia "no perjudica la seguridad pública". Lo anterior permite suponer que se considera la asistencia sindical internacional como virtualmente perjudicial para el mantenimiento de la seguridad pública.
11. 851. A juicio de la CIOSL, la ley infringe el derecho de los sindicatos a elegir sus representantes con plena libertad cuando detalla diversos motivos de inhabilitación para ocupar cargos sindicales. En efecto, el artículo 17, 1), a) dispone la exclusión de las directivas sindicales de toda persona que no haya estado empleada por lo menos un año en un oficio, ocupación o industria directamente relacionado con el sindicato interesado, salvo autorización discrecional del Comisionado de Trabajo; en virtud del artículo 17, 1), b), queda asimismo inhabilitada para ocupar cargos sindicales toda persona que haya estado involucrada, como dirigente, en la anulación del registro de un sindicato; el artículo 30, 1), a) prevé la inhabilitación por motivos similares para ocupar cargos en el ZCTU. También quedan inhabilitadas para asumir cargos de dirección en el ZCTU todas aquellas personas cuya candidatura no sea presentada por la organización sindical a la que están afiliadas ni apoyada por los delegados de otros nueve sindicatos, así como las personas cuya libertad de desplazamiento se haya visto restringida durante más de seis meses por decisión de algún tribunal de Zambia. Esta última disposición se dirige claramente contra los integrantes de la actual mesa directiva del ZCTU.
12. 852. Por otra parte, la ley pretende, por medio de los artículos 35 y 36, controlar de manera indebida las relaciones entre el ZCTU y los sindicatos afiliados, en materias que incumben únicamente a las organizaciones interesadas. Además, en virtud de los artículos 17, 3) y 30, 4), se impide que un sindicalista se desempeñe simultáneamente como dirigente en su sindicato y como funcionario en régimen de dedicación completa en el ZCTU.
13. 853. La CIOSL hace constar su especial inquietud con respecto de la disposición que faculta al Comisionado de Trabajo para suspender de sus funciones a un dirigente sindical o del ZCTU cuando considere tener razones fundadas para creer que el manejo de los fondos sindicales de la organización no se conforma con los estatutos o que se han infringido continuamente estos últimos (artículos 20 y 33). Estas facultades sobrepasan con creces las medidas legítimas que se pueden adoptar para impedir un manejo irregular de los recursos financieros sindicales, e implican el riesgo de que se produzcan graves actos de injerencia.
14. 854. La CIOSL sostiene que con esta ley se pretende interferir y desbaratar acuerdos vigentes por largo tiempo entre los sindicatos y los empleadores, que habían permitido la generalización del sistema de deducción directa de las cotizaciones sindicales en nómina. Si bien es cierto que el artículo 22 reconoce explícitamente la posibilidad de concertar tales acuerdos con cada trabajador, por otra parte también estipula que tanto el empleador como cualquiera de los trabajadores actuando a título personal podrán retirarse de un acuerdo mediante un preaviso por escrito enviado con un mes de anticipación.
15. 855. La CIOSL alega también que, mediante las disposiciones que rigen la utilización de los fondos sindicales y del ZCTU (como también de las organizaciones de empleadores), la ley restringe drásticamente los fines a que se pueden asignar dichos activos. Al respecto, el artículo 61, 1) del proyecto (actual artículo 62, 1) de la ley promulgada) prohíbe destinar los fondos de un sindicato a fines "que no tengan una relación directa con el bienestar de los miembros" de la organización interesada, cerrando de esta manera la posibilidad de desarrollar toda una gama de acciones sindicales legítimas, como son las actividades de apoyo, de solidaridad, de movilización por motivos humanitarios u otras vinculadas a cuestiones de orden general que pueden considerarse como no relacionadas en forma directa con los intereses de sus afiliados. En consecuencia, tal disposición viola los derechos de los sindicatos de organizar y administrar sus actividades con plena libertad. Por otra parte, la ley exige que las organizaciones sindicales que sustentan objetivos políticos consulten a sus miembros a fin de constituir los fondos que se destinarán a tales fines. El artículo 61, 3) (el actual artículo 62, 3) de la ley promulgada), estipula que para constituir dichos fondos políticos, se requiere el consentimiento de una mayoría de dos tercios de los miembros de una organización, disposición que la CIOSL considera excesiva.
16. 856. En materia de convenios colectivos, conflictos colectivos y restricción del derecho de huelga, la CIOSL señala que la ley define el conjunto de competencias y las modalidades de funcionamiento del Tribunal de Relaciones de Trabajo, al que se confieren competencias generales para instruir y juzgar causas, en especial en lo que se refiere a la interpretación de laudos o convenios y a la resolución de conflictos colectivos. Del análisis de su composición y atribuciones se concluye que dicho Tribunal no podrá actuar ante las autoridades gubernamentales con la independencia que su mandato exige para conformarse con los principios de la libertad sindical. En efecto, el presidente y el vicepresidente del Tribunal son designados por el Presidente de la República, mientras que el Ministro de Trabajo designa a los otros integrantes. Si bien la ley prevé que tanto los trabajadores como los empleadores podrán contar con la ayuda de "asesores", estos últimos también serán designados por el Ministro, sin consulta a los sindicatos o a las organizaciones de empleadores; además, si bien se le invita a prestar "la debida atención" a las opiniones de los asesores, el Tribunal no está obligado a observarlas. Por otra parte, en el artículo 67, 5) (actualmente artículo 68, 5)) se dispone que al emitir un fallo o pronunciar un laudo en materia de salarios y condiciones de empleo, "el Tribunal deberá tomar en consideración la política sobre precios e ingresos propugnada por el Gobierno". Este requisito implica que el Tribunal no podrá desempeñar de manera satisfactoria e imparcial las funciones de conciliación y arbitraje que se le atribuyen en virtud de la presente ley. Esta deficiencia reviste una especial gravedad si se considera que las resoluciones del Tribunal son definitivas y obligatorias para las partes interesadas y que las personas que recurran a la huelga desafiando cualquier resolución judicial incurren en sanciones que comprenden una multa máxima de 1000 kwacha y/o una pena de prisión máxima de doce meses. La CIOSL se inquieta además de que las disposiciones contenidas en el artículo 72 (actualmente artículo 73) relativas a la celebración de sesiones a puerta cerrada en los casos en que el presidente del Tribunal estime que la publicidad pueda perjudicar los intereses de la justicia, la defensa nacional, la seguridad ciudadana o el orden y la moral públicos, agravan el riesgo de que dicha autoridad se vea en la imposibilidad de desempeñar su cometido en forma justa e independiente.
17. 857. La ley también prevé el establecimiento de órganos y procedimientos para el desarrollo de las negociaciones colectivas y la concertación de convenios colectivos. Sin embargo, según el artículo 84 (actualmente artículo 85), las partes que concurren a un órgano de negociación están obligadas no solamente a comenzar las negociaciones por lo menos tres meses antes de la fecha de expiración del convenio colectivo sino que, asimismo, a concluir y firmar un nuevo convenio dentro de ese plazo, bajo pena de una multa máxima de 100 kwacha, así como de la inhabilitación durante un período máximo de tres meses para tomar parte en un órgano de negociación. Esta disposición no contempla, aparentemente, la posibilidad de que se declare un conflicto colectivo como resultado del fracaso para lograr un acuerdo dentro del plazo de tres meses, aunque, por otra parte, el artículo 88 (actualmente artículo 89) permite en tales circunstancias la prolongación de un convenio ya existente.
18. 858. El artículo 85 (actualmente artículo 86) estipula que cuando se concluye un convenio colectivo, éste debe ser sometido a la consideración de la Comisión de Trabajo, que puede negarse a registrarlo. Dicha denegación puede fundamentarse tanto en vicios de forma como en cláusulas contenidas en el convenio que, a juicio de la Comisión, sean "contrarias a la política sobre precios e ingresos propugnada por el Gobierno". En la opinión de la CIOSL, esta disposición equivale a la obligación de contar con la aprobación previa de las autoridades para que un convenio pueda entrar en vigor, lo que constituye una clara violación de los principios del Convenio núm. 98.
19. 859. La CIOSL señala que los títulos X y XII de la ley tratan por separado de la solución de conflictos en servicios que el Gobierno considera como esenciales y en aquellos que, a su juicio, no lo son, respectivamente. En los párrafos 9 y 10 del artículo 127 (actualmente artículo 128) se definen los servicios esenciales en que está prohibido recurrir a la huelga, en términos más amplios que los que el Comité de la OIT ha venido aceptando sistemáticamente; dicha definición comprende específicamente aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de una parte o de toda la población. El párrafo 10) es especialmente contrario al libre ejercicio del derecho de huelga, ya que faculta al Ministro para recurrir ante el Tribunal de Relaciones de Trabajo a fin de que declare "esencial" todo servicio en el que se prevean acciones de huelga.
20. 860. La CIOSL explica que todo conflicto que surja en un servicio "esencial" debe remitirse ante el Tribunal de Relaciones de Trabajo para arbitraje obligatorio. Sin embargo, como se ha argumentado anteriormente, dicho Tribunal no es el organismo adecuado para compensar a los trabajadores por la pérdida de un instrumento esencial que en otras circunstancias hubieran podido utilizar para defender sus intereses profesionales, tal como lo dispone la jurisprudencia del Comité en lo que se refiere a la restricción del derecho de huelga en los servicios esenciales. Por otra parte, en virtud del artículo 128, obstaculizar la prestación de un servicio esencial constituye un delito y la policía está autorizada para detener sin orden judicial a toda persona que, a su juicio, esté cometiendo dicha infracción. Esta disposición expone a los sindicalistas a la detención sumaria, de tal manera que se restringe gravemente el ejercicio de sus derechos sindicales fundamentales.
21. 861. En relación con los servicios no esenciales, la ley prevé el recurso a los órganos de conciliación así como la posibilidad de remitir un conflicto ante el Tribunal. A juicio de la CIOSL, ninguna de estas posibilidades hace desmerecer la posibilidad, contemplada en el artículo 93, 1), b) (actualmente artículo 94), de que un sindicato someta a votación la decisión de recurrir a la huelga. Sin embargo, la exigencia que figura en el párrafo 3), a), que obliga a someter la decisión de declararse en huelga a la aprobación por una mayoría de dos tercios de los votantes regularmente inscritos en un sindicato, constituye un grave obstáculo al ejercicio legítimo del derecho de huelga. Además, el párrafo 3), b) habilita al Ministro para recabar del Tribunal un pronunciamiento por el cual se declara contraria al interés público la continuación de una huelga que haya durando más de siete días; en él se dispone asimismo que luego de la publicación de dicho pronunciamiento el conflicto ha de ser remitido al Tribunal para arbitraje obligatorio. La CIOSL considera que esta disposición constituye un menoscabo grave y arbitrario del derecho de huelga. A esto cabe agregar que el artículo 122, 2), d) (actualmente artículo 123) impone restricciones improcedentes en relación con los objetivos perseguidos por una acción reivindicativa, por cuanto prohíbe las huelgas cuyo propósito no sea "prevenir o solucionar un conflicto colectivo en el que son parte un empleador o un sindicato". En la práctica, esta disposición proscribe las huelgas de solidaridad y las huelgas por motivos generales, sociales o económicos.
22. 862. La CIOSL concluye afirmando que el artículo 123 (actualmente artículo 124) prohíbe que toda persona que actúa por cuenta de un sindicato en el contexto de un conflicto colectivo "se sitúe en las cercanías" de una vivienda, del local en que una persona ejerza su trabajo o industria o cualquier otro lugar con el propósito de suministrar informaciones o de convencer o inducir a otras personas a que participen o se abstengan de participar en una huelga o manifestación, si lo hiciera de tal modo que pudiera intimidarlas, obstruir su circulación o pertubar el orden público. Las personas que contravengan las disposiciones de este artículo incurrirán en multa máxima de 2000 kwachas y en pena de prisión máxima de seis meses. En circunstancias similares, la presencia de un individuo en la vivienda de una persona con el propósito de persuadirla a participar en una huelga o manifestación, aun cuando dicha presencia no sea considerada intimidante, también configura un delito por el que se incurre en multa o inhabilitación como dirigente sindical. La CIOSL sostiene que tales restricciones, dado el poder discrecional de las autoridades para determinar si los actos que examinan son intimidantes, obstructores o susceptibles de perturbar el orden público, y dados los obstáculos que plantean a los sindicalistas para difundir sus informaciones en el contexto de un conflicto colectivo, constituyen una violación del derecho de organizar piquetes de huelga y de incitar pacíficamente a los trabajadores para que participen en una acción colectiva directa.
23. 863. En su queja, la Federación Internacional de Mineros se refiere a los dos proyectos de ley y concretamente a los artículos 127 (actualmente artículo 128) y 123 (actualmente artículo 124) del proyecto de ley sobre las relaciones de trabajo. La Federación señala que el artículo 127, 9) define como servicio esencial "todo servicio destinado a mantener en las minas las condiciones adecuadas de seguridad de los locales subterráneos, el sistema de desagüe, los pozos, las instalaciones de ventilación, las máquinas y las instalaciones de producción". La federación considera que esta definición abarca prácticamente todas las operaciones de extracción y señala que la interrupción de los servicios mencionados no pondría en peligro la vida, la seguridad personal ni la salud de la población. La organización agrega que el artículo 127, 5) confiere un poder discrecional a las fuerzas de policía para arrestar a cualquier persona, si tuvieren motivos razonables para creer que la misma actúa en contravención de este artículo, lo que significa concretamente que pueden detener a todo sindicalista del sector de la minería que ejerza los derechos sindicales fundamentales, y en particular el derecho de huelga. El párrafo 3) del mismo artículo corrobora esta eventualidad, al estipular que "ningún trabajador, sindicato ni otra persona participará en una huelga que pueda obstaculizar un servicio esencial o causar dificultades a su ejecución". A juicio de la Federación, al hacer mención de la posibilidad de obstaculización o de interferencia, el Gobierno se dota de un instrumento que le permitirá prohibir a voluntad toda acción colectiva directa en el sector minero.
24. 864. La Federación prosigue afirmando que el artículo 123 prohíbe que toda persona que actúa por cuenta de un sindicato en el contexto de un conflicto colectivo "se sitúe en las cercanías" de un vivienda, del local en que una persona ejerza su trabajo o industria o cualquier otro lugar con el propósito de suministrar informaciones o de convencer o inducir a otras personas a que participen o se abstengan de participar en una huelga o manifestación, si lo hiciera de tal forma que pudiera intimidarlas, obstruir su circulación o perturbar el orden público. Las personas que contravinieren estas disposiciones incurrirán en fuertes multas y en pena de prisión. Ahora bien, dado que Zambia Consolidated Copper Mines Limited (ZCCM), la empresa minera más importante del país, pone a disposición de sus trabajadores viviendas situadas a menudo en las zonas vecinas a las minas, la Federación sostiene, por lo tanto, que el artículo 123 constituye una violación patente de los derechos de sindicación, de organizar piquetes de huelga y de incitar pacíficamente a los trabajadores a participar en acciones colectivas directas.
25. 865. En su queja, la ISP adjunta una copia del recurso que el ZCTU presentó ante el Tribunal Supremo de Zambia solicitando la revisión judicial de la ley de 1990 sobre las relaciones de trabajo. Según dicho escrito, la ley en cuestión es incompatible con el artículo 23 de la Constitución de Zambia, que estipula: "no se pondrán impedimentos a que las personas gocen de la libertad de reunión y de asociación, es decir, a que ejerzan libremente el derecho de participar en reuniones o asambleas y de asociarse con otras personas, así como, en particular, de constituir o afiliarse a sindicatos u otras organizaciones con el fin de salvaguardar sus intereses"; asimismo, contradice el artículo 22 de la Constitución, que dispone: "no se pondrán obstáculos a que las personas gocen de la libertad de expresión, es decir, la libertad para opinar sin trabas y para recibir y difundir informaciones y opiniones, ya sean de interés público, sectorial o individual, así como para mantener correspondencia libre de toda intervención".
26. 866. El recurso presentado por el ZCTU se refiere a la resolución de la OIT de 1952, relativa a la independencia del movimiento sindical, sosteniendo a este respecto que el propósito de la ley de 1990 es de permitir la intervención del Estado en las funciones normales del ZCTU y sus afiliados, debido a que esta organización, de manera libre e independiente, decidió no apoyar el programa político del Partido Unificado de Independencia Nacional, que ejercía el poder en la época en que se presentó dicho escrito.
27. 867. En el recurso del ZCTU se impugnan las disposiciones de la ley de 1990 que se enuncian a continuación: El artículo 2, 2), que faculta al Ministro para sustraer a una persona o a un grupo de personas de los efectos de las disposiciones estatutarias de dicha ley, en particular, del derecho de afiliarse o no a un sindicato; artículo 3, 1), que restringe las actividades sindicales cuando declara como esenciales determinados servicios y decreta que el recurso a la huelga en ellos es ilegal; artículo 14, 1), que caduca la afiliación actual de los sindicatos al ZCTU y los obliga a someter su nueva afiliación a la aprobación por votación mayoritaria de dos tercios de sus miembros; el artículo 14, 2) que impone condiciones similares para terminar la afiliación al ZCTU; el artículo 15, que pone obstáculos a la libertad y la independencia del movimiento sindical al disponer que las decisiones de los sindicatos se adoptarán únicamente mediante votación secreta supervisada por un funcionario laboral, y al prever la creación de un fondo para fines políticos, lo que significa que los sindicatos no pondrán tomar parte libremente en actividades políticas; artículo 20, que autoriza al Comisionado de Trabajo para suspender a los dirigentes sindicales acusados de irregularidades en el manejo de los fondos sindicales, no obstante que cada sindicato registrado dispone ya de un procedimiento para destituir o sancionar a sus dirigentes; artículo 22, 2), que autoriza a los empleadores a denunciar con un preaviso de un mes los acuerdos relativos a la deducción de las cuotas sindicales; artículo 29, 2), que ordena a la ZCTU crear un fondo voluntario para actividades políticas, sometido al control oficial de conformidad con el artículo 61 de la ley; artículo 30, que inhabilita a determinadas personas para ocupar puestos de dirección en el ZCTU, específicamente aquellas cuya libertad de desplazamiento se haya visto restringida por un período superior a seis meses en virtud de la legislación vigente en Zambia, restricción que afecta a un gran número de personas dado que la detención administrativa ha sido cosa cotidiana durante la permanencia en el gobierno del Partido Unificado de Independencia Nacional; y artículo 35, que limita la aceptación de asistencia técnica y financiera exterior, salvo si se cuenta con la aprobación previa del Ministro.

B. Respuesta del Gobierno precedente

1. 868. Por carta de 11 de octubre de 1991, el Gobierno responde a los alegatos de la Federación Internacional de Mineros. En dicha comunicación señala que, con relación a la definición del concepto de servicios esenciales que figura en la ley de 1971, la ley de 1990 ha reducido considerablemente su ámbito de aplicación, a fin de conformarse con las observaciones que la OIT ha formulado durante largo tiempo respecto de la excesiva amplitud de la antigua definición, que comprometía su aplicación efectiva y justa. En consecuencia, la definición de servicios esenciales propuesta en la ley de 1990 abarca fundamentalmente aquellas actividades en que una interrupción de trabajo implicaría consecuencias graves para la preservación de la vida, la seguridad personal o la salud de una parte o de toda la población. Añade que una misión consultiva de la OIT que visitó Zambia en 1989, examinó la noción de "servicios esenciales" que figuraba en el anteproyecto de ley. La versión definitiva que se incluyó en la ley de 1990 se basó, por lo tanto, principalmente en las sugerencias emanadas de la misión de la OIT. Por otra parte, en ocasión de una reunión tripartita de consulta sobre cuestiones laborales, celebrada el 18 de septiembre de 1989, se creó una comisión tripartita ad hoc con el fin de estudiar la definición de los "servicios esenciales" y proponer recomendaciones adecuadas. Tanto la dirección de la ZCCM como el Sindicato de Mineros de Zambia (representado por su actual presidente nacional) participaron directamente en dicha comisión, que les encomendó estudiar el concepto en todo lo relativo al sector minero; estos representantes recomendaron que se incluyera en los "servicios esenciales" a las actividades mineras siguientes: la extracción, los procesos metalúrgicos, las obras de ingeniería, la ventilación, el control geológico y los servicios de adquisiciones. La recomendación fue en seguida adoptada por la comisión ad hoc en pleno. Esto demuestra, en primer lugar, que el Sindicato de Mineros de Zambia, organización querellante, participó activamente en la revisión del objeto mismo del debate y, en segundo lugar, que la definición de servicios esenciales que se adoptó en definitiva, en lo que atañe al sector minero, es mucho más restringida que la recomendada por el órgano en el que el propio sindicato querellante desempeñó un papel activo.
2. 869. El Gobierno discrepa de la opinión expresada por la Federación Internacional de Mineros en el sentido de que, dado el carácter de las actividades de minería, la definición de servicios esenciales en lo que atañe a este sector abarca enteramente el proceso de extracción. A juicio del Gobierno, muchas de las actividades integradas en las operaciones de extracción o relacionadas con ellas no están comprendidas en los términos definidos en el artículo 128, 9), f) de la ley de 1990. Con respecto a la afirmación según la cual la interrupción de los servicios allí señalados no pondría en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de una parte o de toda la población, el Gobierno considera que, por el contrario, las consecuencias de una interrupción del trabajo en dichos servicios serían catastróficas. El alegato deja traslucir una falta de comprensión de las características que presenta la minería subterránea en Zambia. Por ejemplo, la mina de Chililabombwe es una de las más húmedas del mundo, ya que requiere la extracción diaria y permanente de más de 400,000 metros cúbicos de agua de las galerías. La interrupción de las tareas de desagüe por motivo de paro laboral de los operadores de las bombas o de otros trabajadores vinculados, provocaría no sólo la inundación inmediata de la mina sino que, lo que es aún más importante, acarrearía un grave peligro para la vida de los mineros en las galerías y en otros sectores.
3. 870. Por lo que se refiere al ejercicio de los derechos sindicales fundamentales en el sector minero, el Gobierno señala que éstos se han ampliado, tanto para los mineros como para los demás trabajadores de Zambia. Con relación al derecho de huelga, el Gobierno reconoce que es un instrumento inherente a las relaciones de trabajo y un medio legítimo a disposición de los trabajadores para la defensa de sus intereses. Sin embargo, el Gobierno también reconoce que, debido al carácter peligroso de las actividades desarrolladas en ciertos servicios, en ellos no se puede permitir el recurso a la huelga. En consecuencia, en determinados servicios esenciales definidos por la ley de 1990, los trabajadores no podrán en ninguna circunstancia declararse en huelga; a fin de superar los conflictos se han previsto instancias de solución expedita, que incluyen el arbitraje por un órgano imparcial al que pueden recurrir las partes interesadas. Si, no obstante las disposiciones restrictivas, los trabajadores vinieren a declarar la huelga, incurrirán en un grave delito y podrán ser detenidos. Es importante observar que el poder conferido a la policía en virtud del artículo 128, 5) para practicar detenciones sin contar con orden judicial se aplica exclusivamente a los trabajadores de los servicios esenciales y a toda otra persona que incite a cometer delitos configurados en dicho artículo, de manera que, contrariamente a la conclusión de la Federación Internacional de Mineros, dicha disposición no afecta al conjunto del personal de las minas.
4. 871. En lo relativo a la organización de piquetes y actividades relacionadas, en los términos previstos en el artículo 124 de la ley de 1990, el Gobierno declara que el texto no contiene restricción alguna que impida la manifestación pacífica de piquetes de huelguistas, a condición de que no tengan lugar en la proximidad de viviendas. Por el contrario, no se permitirá la manifestación no pacífica de piquetes de huelguistas. El propósito fundamental de la ley es impedir que se produzcan actos de intimidación o de violencia en relación con los conflictos de trabajo. El Gobierno no acepta que se ejerzan los derechos de sindicación y de organización de piquetes de huelga en las cercanías de una vivienda. El concepto de "en las cercanías de una vivienda" es una cuestión de sentido común, y el propósito de esta restricción es respetar el derecho a la privacidad de los hogares previsto por la Constitución de Zambia.
5. 872. En su carta de 14 de octubre de 1991 el Gobierno responde a los alegatos de la CIOSL. Con respecto de la ley de 1990 sobre la Comisión de salarios y condiciones de empleo, el Gobierno declara que el artículo 10 protege el derecho de libre negociación colectiva de los sindicatos del sector público y de aquellos que representan a los trabajadores regularmente sindicados que trabajan en las empresas paraestatales. La novedad consiste en que en lugar de que los sindicatos del sector público y el Gobierno registren los convenios colectivos ante la Comisión de precios e ingresos, éstos serán remitidos en virtud del artículo 5 a la nueva Comisión. Dicho organismo está habilitado para ajustar los términos de los acuerdos, a fin de garantizar que se tomen en consideración el interés público y la solvencia del Gobierno y de las empresas paraestatales, así como la capacidad general de la economía para asumir las obligaciones financieras que se deriven de los laudos incluidos en los convenios. Las nuevas facultades conferidas a la Comisión se basan en las lecciones retiradas por el Gobierno del último convenio colectivo firmado con los cuatro sindicatos de los servicios públicos. En dicho convenio se incluyeron subsidios de vivienda para los funcionarios públicos, prestaciones que se transformaron en factores inflacionistas al mismo tiempo que introdujeron graves ambigüedades en la estructura de salarios nacionales. Por lo tanto, la rectificación introducida en la ley actual fue determinada por las condiciones vigentes en el ámbito nacional, motivo que la OIT reconoce como válido y aceptable para adaptar la aplicación de los convenios de la Organización a las circunstancias de cada país.
6. 873. El Gobierno indica que recientemente se designó a los integrantes de la Comisión tripartita, entre los que figuran un antiguo sindicalista y un representante de los empleadores; sus decisiones no pueden sino fortalecer los procesos de negociación colectiva que tengan lugar en los sectores público y paraestatal.
7. 874. En lo que respecta a la ley de 1990 sobre las relaciones de trabajo, el Gobierno aclara que el proyecto fue promulgado por el Parlamento a fines de 1990, aprobado por refrendo presidencial el 31 de enero de 1991 y puesto en vigencia por el Ministro el 1.o de junio de 1991, en virtud de la ordenanza administrativa núm. 66 de ese año. Recientemente se ha procedido a la revisión de la nueva ley, de la que han resultado diversas proposiciones de enmienda. Dichas modificaciones se incluyen en un proyecto de ley que se presentará al Parlamento poco tiempo después de las elecciones presidencial y generales previstas para el 31 de octubre de 1991.
8. 875. Respondiendo al alegato específico concerniente a la inscripción en el registro y la disolución de los sindicatos, el Gobierno declara que la ley de 1990 estipula que toda organización destinada a desempeñar las funciones de sindicato debe registrarse en un plazo de seis meses a partir de la fecha de su formación, y que si su inscripción fuera denegada, la organización deberá disolverse una vez que haya recibido la notificación del rechazo. Estas disposiciones no son nuevas ya que figuraban en la ley sobre sindicatos y conflictos de trabajo, revocada, así como en la ley de 1971 sobre relaciones de trabajo. El Gobierno informa también que el Ministro está habilitado para dictar reglamentos de procedimiento que han de regir la inscripción de los sindicatos en el registro; con este fin, ha emitido la ordenanza administrativa núm. 67 de 1991 (cuya copia se adjunta) que establece solamente cuestiones formales y de procedimiento, pero que no contiene disposiciones que puedan ser entendidas como autorización reglamentaria previa a la constitución de sindicatos o que constituyan obstáculos para su creación. Con respecto de la atribución conferida al Comisionado de Trabajo para denegar a un sindicato la inscripción en el registro, el Gobierno remite a los artículos 109 y 77 de la ley, que autorizan a toda persona o grupo de personas perjudicadas por la negativa de registro o por la decisión del Comisionado de anular el registro de un sindicato a levantar un recurso en primera instancia ante el Tribunal de Relaciones de Trabajo y, eventualmente, a recurrir ante el Tribunal Supremo. Ello demuestra que los poderes conferidos al Comisionado de Trabajo se encuentran limitados por la existencia del derecho de apelación.
9. 876. Por lo que se refiere al alegato de intervención en las actividades sindicales, el Gobierno declara que la obligación impuesta a los sindicatos de consultar democráticamente a sus miembros sobre la cuestión de afiliarse o no al ZCTU no constituye en modo alguno una injerencia que vaya a menoscabar el ejercicio de la libertad sindical. Por el contrario, el Gobierno cree que la disposición de la presente ley contribuye a fortalecer los derechos democráticos de los sindicatos y de sus miembros. La ley de 1971 sobre relaciones de trabajo, revocada, disponía que la afiliación de los sindicatos al ZCTU era obligatoria; la ley de 1990 no sólo ha terminado con el carácter obligatorio de la afiliación al ZCTU, sino que además da a los sindicatos la posibilidad de decidir por un proceso democrático la cuestión de su afiliación a la central.
10. 877. En lo concerniente al contenido de los estatutos sindicales, el Gobierno indica que las organizaciones gozan del derecho de elaborar sus propios estatutos. El hecho de que la ley de 1990 exija que los sindicatos cumplan con ciertos requisitos estatutarios no viola el principio de libertad sindical ni el derecho de los sindicatos de redactar sus estatutos y reglamentos garantizado por el Convenio núm. 87. El Gobierno añade que la libertad de que gozan los sindicatos para redactar sus propios estatutos no es absoluta, sino que está sujeta a la necesidad de respetar la legislación del país y a tomar en cuenta las circunstancias nacionales.
11. 878. En virtud de los artículos 15 y 35 de la ley de 1990, los sindicatos deben adoptar ciertas decisiones por votación secreta supervisada en todos los casos por un funcionario laboral. Las decisiones relativas a la afiliación a una organización internacional de trabajadores sólo podrán ser aprobadas por una mayoría de por lo menos dos tercios de los miembros regulares de los sindicatos interesados. Tras la puesta en vigencia de la ley, el ZCTU presentó con respecto de éstos y otros artículos reclamaciones que fueron favorablemente acogidas por el Gobierno, de tal manera que en su debida oportunidad se introducirán modificaciones en la ley. Las modificaciones propuestas habilitarán a los sindicatos para designar personas independientes a fin de supervisar todas las votaciones salvo las votaciones de huelga, que seguirán siendo supervisadas por funcionarios laborales. Quedará así demostrado que el Gobierno no tiene la intención de suprimir o de poner obstáculos al derecho de los sindicatos de establecer relaciones internacionales.
12. 879. Con relación a la recepción de asistencia técnica y financiera exterior, el Gobierno señala que la ley de 1971 exigía que los sindicatos, el ZCTU, las asociaciones de empleadores y la Federación de Empleadores obtuvieran una autorización ministerial para recibir contribuciones tan mínimas como un billete de avión o un pequeño regalo personal. La ley de 1990 limita el requisito de la autorización ministerial a las contribuciones técnicas y financieras. A juicio del Gobierno, el movimiento sindical de Zambia no debería exponerse a sufrir manipulaciones desde el extranjero que podrían poner en peligro la seguridad del país valiéndose de contribuciones ofrecidas a integrantes, poco recelosos, de sindicatos y asociaciones. Resulta por lo tanto aconsejable que el Gobierno en ejercicio esté al corriente de la naturaleza de las contribuciones que ingresan en el país y que mantenga un registro del valor de la asistencia, independientemente de su procedencia.
13. 880. Refiriéndose al artículo 17 de la ley que especifica las calificaciones que determinan la eligibilidad para ser dirigente sindical, el Gobierno estima que estas disposiciones no limitan el derecho de los trabajadores de elegir libremente sus representantes debidamente calificados. El requisito en virtud del cual sólo las personas que han estado vinculadas con el oficio, ocupación o industria directamente relacionado con el sindicato interesado pueden ser candidatos a un cargo directivo tiene como propósito garantizar que dichas personas, en caso de ser elegidas, estén lo suficientemente familiarizadas con la situación y las condiciones de vida de los trabajadores interesado, de manera que puedan representarlos en forma cabal y beneficiosa. Con respecto a la inhabilitación para ser candidato a un cargo directivo del ZCTU, la cuestión ha sido revisada resultando una modificación a la ley que será introducida a su debido tiempo. El Gobierno hace hincapié en que ninguna de las disposiciones de la presente ley tiene por objeto afectar a personalidades concretas que se desempeñan en el movimiento sindical, como sostiene la CIOSL.
14. 881. Por lo que se refiere a las relaciones entre el ZCTU y los sindicatos afiliados, el Gobierno explica que en un fallo del Tribunal Supremo sobre la causa Sindicato Nacional de Trabajadores de la Construcción, Ingeniería y Ramas Generales contra ZCTU, en 1988, dicho Tribunal reconoció que los sindicatos de Zambia eran entidades legales autónomas y no apéndices o ramas del ZCTU, en especial en lo que se refiere al manejo de sus asuntos internos. El Tribunal observó que existía la necesidad de definir claramente las relaciones entre el ZCTU y los sindicatos afiliados. Por consiguiente, el artículo 35, 2) de la ley de 1990 precisa los términos de las relaciones y el alcance de la competencia del ZCTU con respecto de las organizaciones afiliadas.
15. 882. En relación con el artículo 30, 4), que prohíbe a toda persona que se desempeñe como funcionario en dedicación completa del ZCTU ocupar al mismo tiempo un cargo directivo en un sindicato, el Gobierno señala que mediante dicha disposición se pretende fomentar y mantener la imparcialidad de los dirigentes ante la eventualidad de conflictos de interés entre el ZCTU y alguno de los sindicatos afiliados, como sucedió en 1988 con la causa de NUBEGW contra ZCTU, mencionada anteriormente.
16. 883. El Gobierno ha tomado nota de la inquietud que manifiesta la CIOSL ante el poder que se confiere al Comisionado de Trabajo para suspender de su cargo a todo dirigente sindical o dirigente del ZCTU que haya abandonado sus responsabilidades. Sin embargo, el Gobierno sostiene que esta es una facultad legítima a que pueden recurrir las autoridades en caso de violación continua de las normas; en todo caso no ha de ser considerada como una suspensión administrativa.
17. 884. En cuanto a las nuevas reglas relativas a los acuerdos de descuento en nómina, el Gobierno afirma su convicción de que las disposiciones contenidas en la nueva ley no han entorpecido en modo alguno la recaudación de las cuotas sindicales mediante el sistema de descuento voluntario directo. Al examinar las disposiciones del artículo 22 de la nueva ley y compararlas con las del artículo 19 de la ley revocada no aparece ningún cambio sustancial. El Gobierno estima que, puesto que los acuerdos para la deducción y la recaudación de las cotizaciones son voluntarios, las partes deben tener la posibilidad de denunciarlos. El Gobierno opina que el corolario al derecho de asociación es el derecho de terminar la asociación. El sistema de cuotas sindicales obligatorias no era democrático para una mayoría de los miembros de los sindicatos y por lo tanto se lo reemplazó en la nueva ley.
18. 885. En lo concerniente a la reglamentación sobre el empleo de los fondos sindicales, el Gobierno declara que mediante las disposiciones pertinentes se intenta impedir los abusos y garantizar que dichos fondos se utilicen para los propósitos declarados o las actividades legítimas de las organizaciones. La exigencia de que la constitución de fondos destinados a actividades políticas sea sometida a consultación de los miembros de los sindicatos debe considerarse como una medida destinada a fortalecer los mecanismos democráticos de toma de decisiones en el seno de las organizaciones de trabajadores.
19. 886. En lo que atañe a los convenios colectivos, conflictos colectivos y huelgas, el Gobierno declara que el Tribunal de Relaciones de Trabajo es una institución judicial. Aunque se encuentre bajo la competencia del Ministro de Trabajo, el Tribunal es independiente en su funcionamiento y, como se desprende del artículo 64, 4), su finalidad principal es conocer de causas y administrar justicia. El Gobierno niega que, debido a su composición, el Tribunal no pueda actuar con independencia: si bien los asesores son designados por el Ministro, su nominación incumbe a los sindicatos y a las organizaciones de empleadores. Mediante la presencia de los asesores se pretende asociar directamente a los representantes de los empleadores y de los trabajadores con el funcionamiento del Tribunal. De ninguna manera se pretende que los asesores asuman el papel y la función del Tribunal. De igual manera que ocurre en otras instituciones judiciales, la función de los asesores tiene carácter consultivo. No es exacto que las resoluciones del Tribunal de Relaciones de Trabajo sean definitivas, ya que las partes, si se consideran perjudicadas, pueden elevar recursos contra todas sus decisiones ante el Tribunal Supremo. El Gobierno se refiere al artículo 77 de la ley de 1990, que no figuraba en la ley de 1971. En cuanto al artículo 73 de la ley de 1990, el Gobierno declara que no acepta la inquietud manifestada por la CIOSL en el sentido de que la equidad e independencia del Tribunal se verían menoscabadas si los procesos se celebraren a puertas cerradas. A juicio del Gobierno, esta disposición no es incompatible con las garantías que el Convenio de la OIT exige para cautelar la libertad sindical.
20. 887. El Gobierno ha tomado nota de los alegatos relativos a los órganos y procedimientos de negociación colectiva, pero sostiene que según uno de los principios que sustentan la ley de 1990 la negociación colectiva deberá constituir la base principal para determinar las modalidades y condiciones de empleo de la mayor parte de la fuerza de trabajo. Las disposiciones que figuran en la ley relativas a la constitución de sindicatos y de asociaciones de empleadores, la elaboración de convenios de reconocimiento entre empleadores y sindicatos, y la creación de consejos de empresa mixtos son medidas adoptadas para garantizar que la negociación colectiva desempeñe un papel cada vez más importante en el sistema de relaciones de trabajo. El artículo 85 de la ley, en que se exige concretamente que los empleadores y los sindicatos entablen negociaciones con el propósito de concertar convenios colectivos ha de considerarse como un paso positivo en el fomento de las negociaciones colectivas. El Gobierno explica que en Zambia los convenios colectivos tienen vigencia durante un período determinado, luego del cual caducan a menos que las partes interesadas lo prolonguen de común acuerdo. Por consiguiente, cuando un convenio no se prolonga o no se reemplaza por uno nuevo, los trabajadores interesados siguen prestando servicios sin contar con modalidades concretas y condiciones de empleo definidas. Por tal razón se exige que las partes interesadas entablen y concluyan las negociaciones tres meses antes de la expiración del convenio vigente. En caso de que las partes no logren concertar un convenio, deben proceder a prolongar la vigencia del acuerdo en curso. Es un error interpretar el artículo 85 aisladamente y concluir que no se ha contemplado la posibilidad de que surjan conflictos debido a la incapacidad de llegar a un acuerdo colectivo. El artículo 91 de la ley prevé, evidentemente, el surgimiento de conflictos como resultado de la incapacidad para ponerse de acuerdo sobre las modalidades y condiciones de empleo, y dicha "incapacidad para ponerse de acuerdo" constituye una causa razonable o justificación a los efectos del artículo 85.
21. 888. El artículo 85 de la ley exige que los convenios colectivos, antes de aplicarse, se sometan a la Comisión de precios e ingresos para su registro. Dicha Comisión se constituyó en virtud del artículo 4 de la ley de 1981 sobre la Comisión de precios e ingresos, con el mandato de: a) elaborar y recomendar para la aprobación del Gobierno una política global de precios e ingresos; b) supervisar la aplicación y observación de la política de precios e ingresos aprobada por el Gobierno; y c) examinar y llevar el registro de los convenios colectivos. El Gobierno explica que los principales grupos de interés, incluidas las organizaciones de empleadores y de trabajadores, están representadas y toman parte en los debates de la Comisión. En consecuencia, la política de precios e ingresos que se adopta en definitiva no es impuesta por el Gobierno, sino que resulta de serios debates tripartitos y del consenso de todas las partes, de modo que a veces está conforme con la planificación y programación generales del Gobierno. Cuando la Comisión considere que no puede registrar un convenio colectivo lo devolverá a las partes interesadas para que procedan a una nueva negociación. El Gobierno subraya que cada cierto tiempo adopta planes y programas de desarrollo general que, por su carácter, hacen que el Gobierno deba asumir la salvaguardia del interés público. Es evidente que el Gobierno no puede delegar completamente esa responsabilidad en los sindicatos y en los empleadores y sus organizaciones. Es competencia del Gobierno garantizar que las actividades estén en concordancia con la orientación de la política nacional de desarrollo en diversos ámbitos de la vida pública nacional, incluido el de las relaciones entre los trabajadores y los empresarios.
22. 889. En lo concerniente a la definición de servicios esenciales que figura en el artículo 127, el Gobierno considera que es considerablemente más restringida que la de la ley de 1971 y que está conforme con la definición internacional, a saber, servicios cuya interrupción es susceptible de poner en peligro la vida, la seguridad personal y la salud de la población. El Gobierno reitera que el concepto retenido en la ley de 1990 fue elaborado en colaboración con una misión consultiva de la OIT que visitó Zambia en 1989. Señala también que el Tribunal de Relaciones de Trabajo no está habilitado para declarar "esencial" todo servicio en el que se vislumbre un riesgo de huelga. El Tribunal sólo puede adoptar tal decisión en aquellas circunstancias en que, tras un examen objetivo de la situación, adquiere la convicción de que toda huelga o amenaza de huelga en un servicio determinado plantea o podría plantear un peligro inmediato y real para la vida, la seguridad o la salud de parte o de toda la población. En consecuencia, el temor manifestado por la CIOSL parece carecer de fundamento. Cabe mencionar que en la ley de 1971 el Ministro tenía poderes discrecionales para declarar cualquier servicio como "servicio esencial", en circunstancia que en virtud de la ley 1990 este poder se ha transferido a un tribunal independiente; el Ministro sólo puede recomendar una declaración ante el Tribunal.
23. 890. En materia de solución de conflictos relativos a servicios esenciales, el Gobierno declara que las disposiciones vigentes están animadas por el razonamiento de que tales conflictos deben ser resueltos de manera expedita. Esto explica la disposición que estipula el envío inmediato de los conflictos que involucran servicios esenciales ante el órgano de arbitraje. El juicio difamatorio que cuestiona la imparcialidad del Tribunal de Relaciones de Trabajo carece totalmente de fundamento. En lo que concierne a los poderes conferidos a la policía para detener sin orden judicial a toda persona que participe en una huelga en un servicio esencial o que incite a otras personas empleadas en servicios esenciales a cometer un delito, a juicio del Gobierno tales poderes no van en desmedro del ejercicio de los derechos sindicales fundamentales. Recurrir a la huelga para privar a la población de un servicio esencial no es un derecho sindical fundamental. En cualquier circunstancia, tales casos deberán ser remitidos a los tribunales para que el procedimiento judicial se desarrolle normalmente. En cuanto a las huelgas emprendidas por trabajadores de servicios no esenciales, el Gobierno observa que, si bien la ley de 1971 no proscribió expresamente las huelgas, tampoco especificó en qué estadio del procedimiento de solución de un conflicto podían llevarse a cabo con carácter legal. La ley de 1990 no sólo ha consignado expresamente el derecho de huelga, sino que precisa de manera inequívoca cuándo se puede proceder a una huelga legal, a condición de que las partes hayan declarado abierto el conflicto colectivo y que se haya sometido a votación la decisión de declarar la huelga. El Gobierno ha tomado nota de la observación formulada por la CIOSL en el sentido de que el requisito de una mayoría de dos tercios de los votantes elegibles para aprobar una acción de huelga constituye una obstrucción del ejercicio de ese derecho. Sin embargo, el Gobierno considera que aun cuando reconoce que la huelga es un medio legítimo a disposición de los trabajadores, también reconoce los perjuicios que pueden resultar, y que por lo general resultan, de los trastornos provocados por las huelgas tanto para el empleador como para los trabajadores, y para el público en general. Por lo tanto, se debe recurrir a la huelga solamente cuando todas las otras vías disponibles para resolver los conflictos se han recorrido sin éxito. Declarar una huelga es una decisión de tal importancia que debe contar con un fuerte apoyo de los trabajadores interesados, que el Gobierno estima corresponde a un mínimo de dos tercios de los miembros de una organización.
24. 891. El Gobierno de Zambia, como todo otro Gobierno responsable, tiene el deber no solamente de establecer las reglas, las instituciones y los precedimientos que han de regir las relaciones de trabajo, sino que, en su calidad de custodio del interés público, se le han conferido responsabilidades que superan dicho ámbito. El Gobierno no puede permitirse permanecer como un observador pasivo cuando el interés general se ve amenazado gravemente. Lo dispuesto por el artículo 94, 3), b) de la presente ley tiene por objetivo facultar al Gobierno para actuar en defensa del interés público mediante una declaración de los tribunales.
25. 892. Por lo que atañe al alegato sobre la prohibición de las huelgas de solidaridad, el Gobierno hace observar el concepto de "conflicto colectivo" que figura en el artículo 3 de la ley y su interpretación a efectos del artículo 91, según el cual se considera como "colectivo" todo conflicto entre un empleador, o una organización que represente a los empleadores, y los trabajadores empleados, o una organización que los represente, a propósito de las modalidades y condiciones de empleo de los últimos. Por lo tanto, si una huelga resulta de un conflicto colectivo, en ella se han de involucrar sólo los trabajadores directamente interesados en el objeto del conflicto.
26. 893. Con relación a la organización de piquetes de huelga y otras acciones similares, en virtud de lo dispuesto por el artículo 124, el Gobierno afirma que nada impide que se lleven a cabo, a condición de que no se desarrollen en las cercanías de una vivienda. Por el contrario no se admite que los piquetes de huelga manifiesten utilizando medios no pacíficos. Con esta disposición se pretende garantizar el derecho de privacidad en el hogar inscrito en la Constitución nacional e impedir que se recurra a la intimidación o a la violencia en el curso de los conflictos de trabajo. A juicio del Gobierno, estas restricciones que proscriben el recurso a la intimidación o a la violencia en los piquetes de huelga no violan el derecho de sindicalización. Además, el Gobierno no se considera habilitado con poderes discrecionales para definir qué acciones constituyen actos de intimidación o actos susceptibles de perturbar el orden público con arreglo al artículo 124, puesto que las autoridades deben presentar pruebas fehacientes de tales hechos ante los tribunales de justicia.

C. Respuestas del nuevo Gobierno

1. 894. En su carta de 14 de noviembre de 1991, el nuevo Gobierno responde a los alegatos de la ISP, observando que el recurso que esta organización presentó ante el Tribunal Supremo se halla aún en trámite de examen. Subraya además su solemne intención de proceder a la revisión de la ley de 1990 sobre las relaciones de trabajo en un futuro inmediato, con el fin de salvaguardar y de promover los derechos de los sindicatos y de los trabajadores. Agrega que la ley será debatida en consultas tripartitas, previamente al procedimiento de revisión previsto por la ley.
2. 895. En su carta de 29 de enero de 1992, el Gobierno da cuenta de la celebración de una fructífera reunión tripartita de consulta entre el 22 y el 24 de enero de 1992, en la que tomaron parte representantes del nuevo Gobierno, del ZCTU y de la Federación de Empleadores de Zambia. En ella se llevó a cabo un análisis pormenorizado de la ley de 1990, el que se ha de traducir en diversas modificaciones que recogen objeciones planteadas en las quejas de los querellantes.
3. 896. Por carta de 13 de abril de 1992, el Gobierno anuncia que el proyecto de ley que introduce las modificaciones a la ley de 1990, propuestas por la reunión tripartita de consulta antes mencionada, se discutirá, con toda probabilidad en el próximo período de sesiones del Parlamento.
4. 897. En su carta de 16 de julio de 1992, el Gobierno informa que la ley sobre la Comisión de salarios y condiciones de empleo será revocada oportunamente; que prosigue la elaboración del proyecto de ley que modifica la ley de 1990 sobre las relaciones de trabajo; y que el trámite de enmienda previsto por la ley debería concluir en breve plazo.

D. Conclusiones del Comité

1. 898. El Comité observa que en el presente caso los alegatos se refieren a 1) que la ley de 1990 sobre la Comisión de salarios y condiciones de empleo pone trabas al ejercicio de los derechos de negociación colectiva de los trabajadores de los sectores público y paraestatal; y 2) que la ley de 1990 sobre las relaciones de trabajo, en varios de sus artículos, permite la injerencia del Estado en el derecho de los trabajadores de constituir sindicatos y de afiliarse a ellos, en el derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar libremente sus actividades, en el derecho de las organizaciones de trabajadores de declarar la huelga, en su derecho de afiliación y en su derecho de negociación colectiva.
2. 899. Para comenzar, el Comité observa que en Zambia se produjo un cambio de gobierno en los meses que siguieron a la presentación de las quejas por parte de los querellantes, y que las nuevas autoridades han anunciado hace poco que, tras fructíferas reuniones tripartitas de consulta, el Parlamento examinará en su próximo período de sesiones un proyecto de ley que modifica la ley de 1990 sobre las relaciones de trabajo. El Comité observa asimismo que la ley sobre la Comisión de salarios y condiciones de empleo será revocada en breve plazo.
3. 900. El Comité estima que ya no es pertinente formular comentarios sobre la ley que está a punto de ser revocada. Sin embargo, dado que se encuentra pendiente el examen de diversas modificaciones a la ley de 1990 sobre las relaciones de trabajo, el Comité considera que es útil señalar los problemas directamente vinculados con la libertad sindical que plantea la ley de 1990, los que deberían ser abordados en el proyecto de ley destinado a modificarla.
4. 901. Por lo que se refiere al derecho de constituir organizaciones, los querellantes señalan que la inscripción en el registro es obligatoria pero que los requisitos para obtenerla (artículo 8), así como los amplios poderes conferidos al Comisionado de Trabajo para negar o cancelar la inscripción (artículo 9), equivalen, respectivamente, a la exigencia de una autorización previa y a una forma de disolución por parte de las autoridades administrativas. El Comité observa que algunos de los requisitos son de difícil cumplimiento, como por ejemplo, el que fija un mínimo de 100 miembros para constituir un sindicato, quienes deben firmar sin excepción, la solicitud de inscripción en el registro (párrafos 1) y 2) del artículo 8). En casos anteriores, el Comité ha considerado que el establecimiento de un sindicato puede verse sometido a grandes dificultades, e incluso hacerse imposible cuando la legislación fija en una cifra evidentemente exagerada el mínimo de miembros de un sindicato, como ocurre por ejemplo, cuando estipula que deben ser 50 como mínimo (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 3.a edición, 1985, párrafo 256). Además, el Comité ha señalado que la cancelación por el registrador de sindicatos del registro de una organización equivale a su suspensión o disolución por vía administrativa (Recopilación, párrafo 489).
5. 902. En lo que concierne a la desafiliación automática de los sindicatos de las ZCTU y la necesidad de una mayoría de dos tercios para la reafiliación, prevista por el artículo 14, 1), el Comité considera que se trata de una violación manifiesta del derecho de las organizaciones a afiliarse a las federaciones y confederaciones.
6. 903. Con relación al derecho de las organizaciones de trabajadores de disponer su administración y actividades sin intervención gubernamental, los querellantes señalan que los artículos 15 y 29 contienen disposiciones minuciosas que deben incluirse en los estatutos de los sindicatos y del ZCTU respectivamente, en lugar de permitir que dichas organizaciones decidan por sí mismas el contenido de sus actas de constitución y estatutos. El Comité estima que algunos de los asuntos tratados en estas disposiciones, deberían tratarse en los estatutos de las organizaciones de trabajadores, y no deberían ser objeto de una imposición reglamentaria; por ejemplo, la obligación de señalar en los estatutos los fines a que se dedicarán los fondos sindicales (Recopilación, párrafo 289). El Comité considera que también debería corresponder tratar en los estatutos la cuestión de la obligación impuesta al ZCTU de inscribir en su acta de constitución una disposición en virtud de la cual la afiliación a una organización extranjera se debe someter a votación secreta (artículo 29, 2), k), iii)).
7. 904. Los querellantes alegan también que las nuevas exigencias relativas a la elegibilidad para ocupar cargos directivos en los sindicatos son contrarias al derecho de las organizaciones de trabajadores de elegir libremente a sus dirigentes, y señalan en especial el requisito de 12 meses mínimos de empleo previo en el sector (artículo 17, 1), a)), la ausencia de responsabilidad en la anulación de un registro (artículo 17, 1), h)) y la inhabilitación de los dirigentes del ZCTU que hayan sido sancionados con restricciones a su libertad de desplazamiento (artículo 30, 1), e)). En diversas ocasiones anteriores, el Comité ha afirmado que las disposiciones que exigen que todos los dirigentes estén ejerciendo la profesión desde más de un año en el momento de su elección no están en armonía con los principios de la libertad sindical (Recopilación, párrafo 304). Por otra parte, el Comité se declara satisfecho por la iniciativa de modificar la disposición que vincula la elegibilidad a las restricciones de la libertad de circulación, ya que ésta aparece como una disposición especialmente severa, sin relación con el hecho de que una persona haya sido acusada o condenada por un delito concreto, que determine su incompatibilidad para ocupar cargos de confianza y responsabilidad en una organización sindical (Recopilación, op. cit., párrafo 315).
8. 905. En lo relativo a la prohibición de ocupar cargos simultáneamente en organizaciones diferentes (artículos 17, 3) y 30, 4)), el Comité estima que toda prohibición de ocupar cargos directivos en más de una organización de trabajadores se opone al derecho de los trabajadores de elegir a las personas que consideran mejor capacitadas para representarlos (Recopilación, op. cit., párrafo 293).
9. 906. Los querellantes alegan que las nuevas disposiciones relativas a los fondos sindicales y a los poderes discrecionales de que disponen las autoridades públicas para suspender a los dirigentes sindicales por motivo de irregularidades en el manejo de dichos fondos (artículos 20 y 33) violan el derecho de las organizaciones de trabajadores de disponer su administración y actividades sin injerencia de las autoridades. El Comité es consciente de la necesidad de adoptar medidas para proteger los fondos sindicales contra el abuso que pueda hacerse de ellos y para impedir los fraudes, y por lo tanto acepta que se impongan obligaciones tales como la revisión anual de los libros de contabilidad por un interventor de cuentas (Recopilación, op. cit., párrafos 328, 330, 331 y 332). No obstante, el Comité siempre ha abrigado el temor de que dichas medidas se apliquen utilizando métodos que constituyan una injerencia en la autonomía de las organizaciones y ha afirmado claramente que el control de las autoridades públicas sobre los fondos sindicales debería limitarse normalmente a la presentación periódica de balances financieros (Recopilación, op. cit., párrafo 333). En el presente caso, en virtud de las disposiciones de la ley de 1990, el Comisionado tiene poderes discrecionales para ordenar la suspensión administrativa de los dirigentes sindicales cuestionados - medida contra la cual, como lo establece claramente la ley, no cabe elevar recurso ante el Tribunal de Trabajo - incluso sin que se haya iniciado indagación alguna. En consecuencia, el Comité estima que las disposiciones son contrarias al principio según el cual las medidas de control administrativo deberían aplicarse únicamente en casos excepcionales, por ejemplo, en el caso de presuntas irregularidades observadas en los balances financieros anuales o denunciadas por afiliados (Recopilación, op. cit., párrafo 334), y que la suspensión de dirigentes sindicales debería efectuarse únicamente por vía judicial (Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 1983, párrafo 177).
10. 907. En relación con el alegato según el cual las nuevas disposiciones relativas al descuento de cuotas sindicales en nómina interrumpen acuerdos vigentes por largo tiempo entre los sindicatos y los empleadores, el Gobierno anterior respondió que el artículo 22 de la ley de 1990 no modifica fundamentalmente las disposiciones anteriores, sino que simplemente abroga el sistema de cuotas sindicales obligatorias al permitir que los miembros de un sindicato denuncien individualmente el acuerdo. En consecuencia, la posibilidad de continuar el sistema de descuento de cuotas por nómina parece mantenerse, con la salvedad de que tanto el empleador como el empleado tiene el derecho de retirarse de dicho acuerdo notificando su decisión por escrito con un mes de antelación. En casos anteriores, el Comité ha afirmado que la supresión de los acuerdos de descuento obligatorio por nómina, que podría causar dificultades financieras para las organizaciones sindicales dados los inconvenientes prácticos que presenta la recaudación de cotizaciones, no es propicia a la instauración de relaciones profesionales armoniosas y que, por lo tanto, debería evitarse (Recopilación, op. cit., párrafo 325); por consiguiente, el Comité estima que las nuevas disposiciones no son contrarias a dicho principio.
11. 908. Asimismo, los querellantes se refieren a las restricciones en la utilización de los fondos sindicales introducidas por el párrafo 1) del artículo 62 (prohibición de gastos que no se destinan al bienestar de los miembros), así como por la constitución obligatoria de "fondos políticos voluntarios" separados, en los casos de organizaciones de trabajadores que contemplen objetivos y actividades políticas (artículos 15, 1), d), 29, 2), b) y 62, 2) y 3)), que se administrarán de conformidad con reglamentos dictados por el Ministro. Una vez más, el Comité no puede sino señalar que esta forma de control sobre los asuntos internos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores excede la simple verificación de su conformidad con las leyes y reglamentos financieros pertinentes. En realidad, el Comité acostumbra recordar que la prohibición general de toda actividad política de los sindicatos no sólo sería incompatible con los principios de la libertad sindical, sino que carecería de realismo en cuanto a su aplicación práctica. En efecto, las organizaciones sindicales pueden querer, por ejemplo, manifestar públicamente su opinión sobre la política económica y social de un gobierno. Por otra parte, es difícil efectuar una distinción clara entre lo político y lo realmente sindical. Por consiguiente, el Comité opina que medidas de control exterior para velar sobre la utilización de los fondos sindicales como las que figuran en las nuevas disposiciones se oponen al derecho de las organizaciones sindicales de disponer su propia administración (Recopilación, párrafos 356 y 359).
12. 909. Los querellantes alegan que las organizaciones de trabajadores ven menoscabado su derecho de huelga por diversas medidas: la exigencia de someter a mayoría de dos tercios la decisión de declaración de huelga (artículo 93, 3), a)); la prohibición de huelgas no vinculadas a un conflicto laboral (artículo 123, 2), b)); la amplitud de la definición del concepto de servicios esenciales (artículo 128, 9), en sus apartados f) y g): "todo servicio destinado al mantenimiento en condiciones adecuadas de seguridad de las instalaciones subterráneas, de desagüe, los pozos y las instalaciones de ventilación o las máquinas e instalaciones de extracción", así como todo servicio que el Ministro declare como esencial por considerar que su interrupción pudiera poner en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de una parte o de toda la población); las limitaciones sobre los piquetes de huelga (artículo 124); y el poder discrecional conferido a la policía para detener sin orden judicial a toda persona sospechosa de infringir la prohibición de declarar la huelga en los servicios esenciales (artículo 128, 5)).
13. 910. Con respecto de las disposiciones del artículo 93 que exigen someter a votación la decisión de declarar la huelga, el Comité toma nota de la respuesta del Gobierno que al respecto declara que la huelga debería ser utilizada como último recurso una vez que se hayan agotado todas las otras vías disponibles para la solución de los conflictos, y que una decisión de esa importancia debería contar con el apoyo mayoritario de los miembros del sindicato, por ejemplo, por dos tercios de ellos. El Comité recuerda que con relación a casos anteriores ha afirmado que una mayoría de dos tercio exigida por una legislación para la declaración de una huelga legal constituye una intervención de las autoridades públicas en la actividad de los sindicatos, intervención que tiende a limitar los derechos de estas organizaciones de organizar sus actividades sin intervención oficial (Recopilación, párrafo 379); por lo tanto, considera que en el presente caso las disposiciones aludidas son contrarias a los principios de la libertad sindical.
14. 911. Por lo que se refiere al artículo 123, 2), b) que estipula la prohibición de toda huelga no vinculada a un conflicto colectivo en el que sean parte los trabajadores o el sindicato, el comité recuerda que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha declarado que una prohibición general de las huelgas de solidaridad podría ser abusiva y que los trabajadores deberían poder recurrir a tales acciones a condición de que sea legal la huelga inicial que apoyen (Estudio general, 1983, párrafo 217). Por lo tanto, el Comité considera que la disposición en cuestión se encuentra en contradicción con los principios de la libertad sindical.
15. 912. Con relación a la enumeración de operaciones "esenciales" en las actividades de minería contenida en el artículo 128, 9), f), el Comité recuerda que en casos anteriores ha considerado normal que se impongan restricciones al derecho de huelga en ciertos sectores con el fin de hacer respetar los reglamentos de seguridad (Recopilación, párrafo 413); en los casos de actividades en que la presencia continua de personal es necesaria a fin de garantizar la seguridad de las máquinas y la prevención de accidentes, el Comité ha considerado legítimo que un servicio mínimo pueda exigirse, ya que las organizaciones de trabajadores interesadas que lo desearan podrían participar en su determinación, así como las organizaciones de empleadores y las autoridades públicas (Recopilación, op. cit., párrafos 414 y 415). En consonancia con ello, el Comité estima que en vez de incluir en una lista de servicios esenciales las operaciones que deben ser protegidas por medidas de seguridad, y de prohibir que en ellas se pueda recurrir a la huelga, la legislación podría permitir el establecimiento obligatorio de servicios mínimos fijados con arreglo al principio definido anteriormente, que garanticen el mantenimiento de las instalaciones de desagüe, pozos y maquinarias utilizadas en las minas.
16. 913. En cuanto a las disposiciones que restringen la organización de piquetes en las cercanías de una vivienda, el Comité recuerda que la Comisión de Expertos ha declarado que las limitaciones impuestas a la organización de piquetes sólo estarían justificadas si la acción perdiera su carácter pacífico (Estudio general, 1983, párrafo 218). Observando que en el presente caso se ha informado que muchos trabajadores viven y trabajan al interior mismo de un perímetro de instalaciones, el Comité se permite llamar la atención del Gobierno especialmente sobre el hecho de que la prohibición en vigor equivale a una injerencia inaceptable por parte de las autoridades públicas en las actividades de las organizaciones de los trabajadores que, en caso de organizar piquetes de huelga en el lugar de trabajo, habrán de situarse forzosamente en las cercanías de una vivienda.
17. 914. En lo concerniente al poder conferido a la policía en virtud del artículo 128, 5) para detener sin orden judicial a las personas que infrinjan la prohibición de declarar la huelga en servicios esenciales, el Comité recuerda que, dada la importancia que siempre ha concedido al ejercicio de los derechos sindicales en un clima exento de inseguridades y amenazas, los sindicalistas detenidos deben gozar de ciertas garantías básicas que les permitan disfrutar de un procedimiento judicial regular (Recopilación, op. cit., párrafo 110 e informe 277.o, caso núm. 1444 (Filipinas), párrafo 332).
18. 915. Con relación al alegato de injerencia en el ejercicio del derecho de afiliación internacional, que resulta de los párrafos 4) y 5) del nuevo artículo 35, que exige contar con una aprobación ministerial previa condicionada a consideraciones de seguridad pública para poder recibir ayuda exterior técnica y financiera, el Comité recuerda que el corolario del principio de libre afiliación a organizaciones internacionales es el derecho de mantenerse en contacto con las organizaciones internacionales a las que se está afiliado y a disfrutar de los beneficios que suponga dicha afiliación. Una legislación que prohíba a un sindicato nacional recibir asistencia pecuniaria de una organización internacional de trabajadores a la que esté afiliado, menoscaba los principios relativos al derecho de afiliarse a organizaciones internacionales (Recopilación, op. cit., párrafos 529 y 527). Por consiguiente, el Comité estima que en el presente caso, en la medida que la disposición cuestionada pone trabas a la obtención de asistencia proveniente de organizaciones de trabajadores internacionales a las cuales los sindicatos se han afiliado libremente, es incompatible con los principios de la libertad sindical.
19. 916. En relación con el alegato contra las disposiciones del artículo 85, en virtud de las cuales se exige que las negociaciones con vistas a un nuevo convenio colectivo comiencen por lo menos tres meses antes de la fecha de expiración del convenio vigente, lo que obliga a las partes a concertar y firmar un acuerdo dentro de ese plazo, el Comité observa que la ley prevé que la negociación colectiva constituya la base principal para determinar las modalidades y condiciones de empleo y que, si bien la disposición cuestionada concretamente exige que las negociaciones comiencen y concluyan dentro del plazo de tres meses, al mismo tiempo permite que las partes prolonguen la validez del convenio vigente en caso de que las negociaciones no hayan concluido, o que recurran a los procedimientos previstos por el Tribunal de Trabajo para solucionar los conflictos, con arreglo al artículo 91 de la ley actual. El Comité no considera, por lo tanto, que estos procedimientos sean contrarios a los principios de la negociación colectiva.
20. 917. Sin embargo, el Comité hace constar su inquietud con relación a los alegatos que denuncian la obligación de someter los convenios colectivos ya negociados ante la Comisión de precios e ingresos (artículo 86), la que puede rechazar dichos acuerdos no sólo por cuestiones de forma, sino porque considere que contienen cláusulas contrarias a la política de precios e ingresos propugnada por el Gobierno (artículo 87, 2), b)). El Comité recuerda que en repetidas veces ha declarado que, en vez de condicionar la validez de un convenio colectivo a la aprobación previa de las autoridades públicas, se deberían poner en práctica medios para que las partes, al negociar convenios colectivos, tengan voluntariamente en cuenta las cuestiones de política económica y social del Gobierno y la salvaguardia del interés general (Recopilación, op. cit., párrafo 644). En el presente caso no se establece claramente si la Comisión es un órgano plenamente tripartito que ofrezca una tribuna para tomar voluntariamente en cuenta las políticas gubernamentales; en consecuencia, el Comité estima que la legislación debería establecer claramente que en todo convenio colectivo la decisión final incumbe a las partes.
21. 918. Respecto de los alegatos de los querellantes relativos a la composición y al funcionamiento del Tribunal de Trabajo creado en virtud de la ley de 1990 para conocer de los conflictos colectivos, el Comité, observando que los integrantes del Tribunal designados por el Ministro son personalidades calificadas y que el resto del Tribunal se compone por un número igual de representantes de los trabajadores y de los empleadores escogidos por su presidente, no considera que su composición sea contraria a los principios de libertad sindical. En cuanto a las disposiciones del artículo 68, 5) que invitan al Tribunal a "tomar en consideración la política de precios e ingresos propugnada por el Gobierno", el Comité observa una vez más que el Tribunal sólo tiene el deber de tomar en consideración dichas políticas, pero que al parecer no está obligado a ponerlas en práctica.
22. 919. Por último, el Comité desea señalar al Gobierno que una legislación que reglamente minuciosamente los aspectos de la acción sindical es incompatible con los principios de la libertad sindical.

Recomendación del Comité

1. 920. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) observando que el nuevo Gobierno prepara modificaciones a la ley de 1990 sobre las relaciones de trabajo, y que numerosos artículos de las mismas son contrarios a los principios de la libertad sindical (especialmente los relativos al derecho de los trabajadores de constituir organizaciones y a los derechos de las organizaciones de trabajadores de elaborar sus propias actas de constitución y estatutos, de elegir sus propios dirigentes, de organizar su administración interna y sus finanzas, de huelga, de afiliación y de goce de los beneficios que deriven de dicha afiliación, y de libre negociación), el Comité urge al Gobierno que tenga a bien tomar en consideración en su proyecto de enmienda los comentarios formulados anteriormente y que se sirva facilitar una copia del texto modificado tan pronto como esté disponible;
   • b) el Comité recuerda al Gobierno que la asistencia de la OIT se encuentra a su disposición, para preparar el proyecto de ley y para asegurar su plena conformidad con los principios de la libertad sindical;
   • c) solicita al Gobierno que confirme la revocación de la ley de 1990 sobre la Comisión de salarios y condiciones de empleo, y
   • d) solicita que el Gobierno tenga a bien informarle sobre el curso dado al recurso que impugnaba la constitucionalidad de la ley de 1990 sobre las relaciones de trabajo, el que de acuerdo a la respuesta del nuevo Gobierno recibida el 14 de noviembre de 1991 se encontraba aún en proceso de examen ante el Tribunal Supremo de Zambia.