Informe provisional - Informe núm. 284, Noviembre 1992

Caso núm. 1591 (India) - Fecha de presentación de la queja:: 05-JUN-91 - Cerrado

1. 943. En comunicación de 5 de junio de 1991, la Confederación Nacional de Asociaciones de Personal Directivo y Mandos Medios de las Empresas Centralizadas del Sector Público (NCOA) presentó una queja contra el Gobierno de la India por violación de la libertad sindical.
2. 944. El Gobierno envió algunas observaciones sobre los alegatos en una comunicación de fecha 12 de agosto de 1992.
3. 945. La India no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 946. En su carta de 5 de junio de 1991, la NCOA se presenta como una Federación bajo cuya autoridad se congregan 125 asociaciones que representan a más de 150.000 personas empleadas en los niveles de dirección y mandos medios de empresas industriales y comerciales propiedad del Estado de la India. Las organizaciones afiliadas y la Federación querellante son entidades legales registradas en conformidad con la ley de 1926 sobre los sindicatos o la ley de 1860 sobre el registro de sociedades.
2. 947. En primer lugar, la NCOA alega que el personal directivo empleado en las empresas del sector público no goza de una efectiva libertad sindical, no obstante lo dispuesto por el artículo 19 de la Constitución de la India que establece el derecho fundamental de asociación para todos los ciudadanos. Según la NCOA, el problema reside en el hecho de que la ley de 1947 sobre los conflictos de trabajo no ampara a esta categoría de trabajadores, ya que el término de "trabajador" que se define en ese texto excluye expresamente a las personas que desempeñan funciones de carácter directivo o de mandos medios (artículo 2). Ello implica que si bien sus organizaciones están registradas no son reconocidas oficialmente a efectos de la negociación colectiva. Por otra parte, toda negociación informal con las empresas del sector público es ilusoria, puesto que el Gobierno mantiene un control total de las políticas y decisiones que se adopten en relación con el personal directivo (política de contratación, condiciones de empleo, fijación de salarios y ajustes salariales, política financiera).
3. 948. A modo de ejemplo, el querellante describe el caso en que la empresa Bharat Heavy Electricals Ltd. (BHEL) se negó a reconocer una de las organizaciones afiliadas a la NCOA. Tras diversas acciones realizadas en el decenio de 1980, en las que se reclamaba el reconocimiento de la asociación, la dirección de BHEL terminó por aceptar una reunión con la Federación del Personal Directivo y Mandos Medios de la BHEL, que se celebró en enero de 1989; posteriormente, el personal directivo declaró huelgas en mayo y octubre de 1990, tras las cuales la dirección de la empresa aceptó una segunda reunión que se realizó el 21 de noviembre de 1990; sin embargo, la dirección se negó a entablar un diálogo productivo y rechazó todas las reivindicaciones de la Federación (por ejemplo, a la petición de facilitar instalaciones para el funcionamiento de la asociación, la dirección, respondió que no le era posible ceder espacio destinado a oficinas; a la posibilidad de deducir las cotizaciones sindicales en nómina, respondió que ello no era viable en las circunstancias del momento; con respecto de la creación de un sistema de quejas y reparaciones, respondió que la responsabilidad de preparar un sistema de esa naturaleza incumbía a la Federación y no a la dirección de la empresa; en cuanto a la modificación del reglamento de ascensos, la dirección respondió que consideraba que el papel de la Federación se debería limitar al de un "organismo de elaboración de sugerencias").
4. 949. En segundo lugar, la NCOA alega que en la casi totalidad de las empresas del sector público se toman medidas de represalia contra los dirigentes de las asociaciones de personal directivo, privándolos de promociones, traslados y funciones. Dado que esta categoría de empleados no cuenta con un sistema adecuado de quejas y reparaciones, los afectados deben soportar esas medidas sin protestar; las asociaciones, por su parte, se ven obligadas a ceder terreno para posteriormente volver a reagruparse.
5. 950. En tercer lugar, la NCOA alega que desde 1986 viene reclamando un reajuste de las remuneraciones, mediante cartas, peticiones, memorandos, reuniones de protesta, manifestaciones "sentadas" y huelgas. Sin embargo, el Gobierno y las direcciones de las empresas se niegan a entablar un diálogo, a anunciar una revisión de la escala de salarios o a asumir el pago de intereses por el período en que las negociaciones han sido bloqueadas por los empleadores. A este respecto, la NCOA y varias asociaciones de personal directivo no afiliadas constituyeron un comité de coordinación oficioso, que convocó a una huelga nacional de 48 horas en julio de 1990, acción que llevó al Gobierno, por intermedio de los Ministros de Hacienda y de Realización de Programas, a dar garantías de que se procedería al reajuste salarial antes del 31 de agosto de ese año. Ante el incumplimiento de esa promesa y la negativa de los Ministros a entrevistarse con el comité de coordinación, éste convocó a una huelga para el 11 de octubre de 1990. El 9 de ese mes, el Ministro de Realización de Proyectos pidió la anulación de la acción colectiva, ya que se preveía proceder a resolver el reajuste salarial antes de fines de año. Sin embargo, el comité decidió llevar a cabo la huelga, tras la cual las autoridades anunciaron que los 200.000 empleados que participaron en el movimiento serían objeto de medidas disciplinarias. Por otra parte, el Gobierno anunció una revisión de la escala de salarios en sólo una de las empresas, donde la participación en la acción colectiva fue parcial, confirmando que procedería a una rápida solución de la cuestión del reajuste salarial en aquellas empresas cuyo personal directivo no había tomado parte en el movimiento.
6. 951. En cuarto lugar, la NCOA declara en su alegato que, dada la exclusión de sus afiliados del ámbito de aplicación de la ley sobre los conflictos de trabajo, no sólo les está vedado el recurso a los tribunales laborales, sino que, al no estar empleados en "cargos públicos", a dichos trabajadores también se les cierran los recursos de protección que el artículo 311 de la Constitución de la India prevé en favor de los funcionarios públicos. Una enmienda constitucional reciente permitió la creación de tribunales especiales en virtud de la ley de 1985 sobre los tribunales administrativos, que tampoco se aplica a los miembros de la NCOA debido a que el Gobierno no los ha incluido bajo la competencia de dicha ley. Por consiguiente, las únicas soluciones a disposición de esta categoría de trabajadores son el recurso a la revisión judicial (en virtud del principio de jurisdicción de los tribunales sobre la legislación vigente, previsto por la Constitución de la India) o la apertura de acciones judiciales civiles. Pero incluso la jurisdicción de los tribunales tiene límites, dado su carácter discrecional y que se restringe precisamente al examen de cuestiones jurisdiccionales. Por otra parte, la acción civil presenta el inconveniente de acarrear costas procesales elevadas, en circunstancias que sólo permite lograr, a menudo al cabo de años de proceso, la atribución de indemnizaciones; por lo general, los fallos relativos a contratos de empleo no contemplan órdenes específicas que modifiquen sus cláusulas mismas.
7. 952. El querellante declara que en 1978 fracasaron las tentativas para hacer aprobar una legislación destinada a colmar el vacío jurídico en el sistema de solución de conflictos de trabajo en lo relativo a las categorías de trabajadores no contempladas por la ley de 1947. Otro anteproyecto similar, titulado proyecto de ley sobre la participación de los trabajadores en la gestión de las empresas, se encuentra pendiente ante el Parlamento desde 1990, sin que hasta la fecha haya sido siquiera debatido. A fin de ilustrar la falta de protección del personal directivo frente a prácticas arbitrarias en materia de empleo, la NCOA cita el caso del Dr. A. Gopalakrishnan, antiguo director ejecutivo en la BHEL. Destituido sumariamente de su importante cargo en investigación y desarrollo por motivos de "falta de espíritu de cooperación e idoneidad" para ocupar dicho puesto, debido a las críticas que había formulado por la forma en que se estaba realizando su proyecto, el Dr. Gopalakrishnan se encontró desprovisto de medios de recurso para impugnar su despido.

B. Respuesta del Gobierno

1. 953. En carta de 12 de agosto de 1992, el Gobierno declara primeramente que todo ciudadano de la India goza del derecho fundamental de constituir una asociación en virtud de la Constitución y que, en caso de violaciones de este derecho por parte del Estado, dicha Constitución prevé los recursos jurídicos de reparación en sus artículos 32 y 226. En virtud de la Constitución, toda empresa del sector público se considera como un Estado a efectos del capítulo sobre derechos fundamentales, de tal manera que cualquier empleado de nivel de dirección o mando medio tiene el derecho de recurrir ante el tribunal supremo u otro tribunal superior a fin de recabar la protección de su derecho fundamental de asociación en caso de que éste se viera menoscabado por la dirección de una empresa del sector público. No existen leyes federales que reglamenten el reconocimiento de los sindicatos por parte de las direcciones de empresa. Sin embargo, el Gobierno ha establecido normas generales que rigen los criterios para el reconocimiento de las asociaciones de personal directivo y mandos medios en las empresas del sector público. Dichas empresas, dado su carácter autónomo, tienen completa competencia para decidir por sí mismas la cuestión del reconocimiento con arreglo a los reglamentos que hayan establecido en la materia. Es efectivo que las direcciones de algunas empresas del sector público se han negado a reconocer las asociaciones del personal directivo. Sin embargo, en casi todas se dispone de procedimientos bien implantados para llevar adelante consultas oficiosas en el ámbito de la empresa. A esto cabe agregar que muchas empresas del sector público han establecido sistemas apropiados de quejas y reparaciones a disposición del personal no comprendido por las disposiciones de la ley sobre conflictos de trabajo.
2. 954. El Gobierno niega que, como lo sostiene el querellante, detenga para sí las atribuciones de empleador con respecto de las empresas del sector público. El ejercicio de dicha competencia atañe a los consejos de administración de conformidad con los estatutos de asociación de cada empresa. Sin embargo, el Gobierno ha prescrito algunos modelos de escala salarial a fin de garantizar su uniformidad en todas las empresas del sector público. Pero es a la dirección de las empresas que incumbe decidir en materia de sueldos y salarios de sus empleados, así como en otras en el marco de los amplios parámetros definidos por el Gobierno. Por consiguiente, las autoridades gubernamentales no estiman que sea necesario ni práctico negociar con cada federación o confederación de asociaciones de personal directivo de las empresas centralizadas del sector público.
3. 955. Según el Gobierno, el propósito de la ley de 1947 sobre los conflictos de trabajo es proporcionar una protección especial a la vulnerable categoría de personas comprendidas en el término "trabajadores", que comprende incluso al personal de mandos medios que obtiene retribuciones por debajo de un límite previamente establecido. En cuanto al personal directivo, al no estar incluido en la definición del término "trabajadores", no se incluyen en el campo de aplicación de la ley sobre los conflictos de trabajo. Pero el hecho de que no existan disposiciones reglamentarias para la solución de los conflictos de trabajo de dicho personal, no implica que no se puedan negociar o aplicar convenios colectivos en materias de su interés. El Gobierno señala que la revisión de la escala de remuneraciones del personal de dirección tiene lugar cada cuatro o cinco años. Las autoridades públicas, al establecer los parámetros generales para proceder a la revisión de las escalas de remuneraciones del personal directivo en las empresas del sector público, toma en consideración las opiniones expresadas por las diferentes asociaciones de personal directivo, la Confederación de Asociaciones del Personal Directivo y Mandos Medios y la Mesa Ejecutiva de la Conferencia Permanente de las Empresas Públicas. Cada una de las empresas del sector formula propuestas específicas, previa consulta con las respectivas asociaciones de personal directivo. El Gobierno indica que, desde el 1.o de enero de 1987, se han revisado ya las escalas de remuneraciones del personal de dirección en 152 establecimientos del sector público. Dado que la revisión salarial sufría de retraso, se acordaron dos anticipos ad hoc efectivos a partir del último día de vigencia del período de arreglo previo. Ciertas empresas del sector público han tomado la iniciativa de acordar anticipos más generosos con arreglo a los ajustes que tendrán lugar en el momento de la revisión salarial.
4. 956. Por lo que se refiere al alegato del no reconocimiento de una asociación por parte de la empresa BHEL y al despido arbitrario del Dr. A. Gopalakrishnan por la misma empresa, el Gobierno adjunta las observaciones remitidas por la dirección interesada. La Federación de Asociaciones del Personal Directivo y Mandos Medios de BHEL realizó una huelga los días 16 y 17 de febrero de 1990 reclamando: i) la revisión inmediata de la escala de salarios ajustándose a las recomendaciones de la cuarta Comisión Salarial de la Función Pública; ii) el pago del 30 por ciento del salario a título de compensación por trabajo en horas extraordinarias y en condiciones peligrosas; iii) un subsidio por carestía de vida similar al ofrecido por el Gobierno central a sus empleados; iv) fijar el 1.o de enero de 1986 como fecha de referencia para la determinación de las escalas de salario, y v) el alineamiento del programa de pensiones con el que rige para los empleados del Gobierno central. La Federación realizó nuevas huelgas el 29 de mayo de 1990 y el 11 y 12 de octubre del mismo año. El conflicto se resolvió amigablemente en una reunión entre la dirección de la empresa y la Federación. El Gobierno adjunta copia de la carta en que la Federación agradece al presidente de BHEL por sus esfuerzos para proteger los intereses del personal directivo de la empresa.
5. 957. En relación con el caso del Dr. A. Gopalakrishnan, el Gobierno declara que esta persona ocupaba un alto cargo de dirección en BHEL. El consejo de administración de la empresa consideró que su desempeño y comportamiento eran contrarios a los intereses de la compañía y procedió a terminar la relación de trabajo por carta de 2 de diciembre de 1986, en la que se daban pormenores de las razones que motivaron dicha decisión. El procedimiento de la dirección estaba en conformidad con las modalidades y condiciones de contratación, y el Dr. Gopalakrishnan pudo haber recurrido contra el despido ante un tribunal superior, según lo dispuesto en la Constitución, pero no lo hizo.

C. Conclusiones del Comité

1. 958. El Comité observa que los alegatos en el presente caso se refieren a la no inclusión del personal de dirección y mandos medios de las empresas del sector público en el campo de aplicación de la ley sobre conflictos de trabajo, situación que los ha privado de i) el reconocimiento de sus derechos en materia de negociación colectiva, y ii) la protección frente a prácticas de empleo arbitrarias. Dado que el querellante no ha facilitado informaciones detalladas sobre los alegatos de prácticas desleales, el Comité pide a la organización querellante que transmita dicha información para que pueda examinar este aspecto del caso.
2. 959. En lo que concierne a la denegación del derecho de sindicación y de negociación colectiva del personal de dirección el Comité, al igual que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, considera que estas excepciones suelen presentarse como destinadas a prevenir toda injerencia de los empleadores en las actividades sindicales y a evitar todo conflicto de intereses en el que hubiera personal dirigente implicado. Prohibir a estas personas afiliarse a sindicatos que representan al resto de los trabajadores no es necesariamente incompatible con la libertad sindical, pero sólo bajo dos condiciones: en primer lugar que dichas personas tengan derecho a crear sus propias organizaciones para la defensa de sus intereses, y en segundo término, que la categoría del personal de dirección y de confianza no se defina en forma tan amplia que pueda debilitar las organizaciones de los demás trabajadores de la empresa o de la rama de actividad, al privarlas de una proporción considerable de sus miembros efectivos o posibles. (Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1985, párrafo 131.)
3. 960. En concordancia con lo anterior, el Comité expresa la esperanza de que el proyecto de ley por el que se pretende rectificar la situación legal del personal directivo y de los mandos medios (proyecto en trámite ante el Parlamento desde 1990) aborde las cuestiones descritas anteriormente. El Comité solicita al Gobierno que tenga a bien mantenerle informado sobre la evolución del proyecto, y de suministrarle una copia una vez que éste sea promulgado.

Recomendación del Comité

1. 961. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide a la organización querellante que facilite informaciones detalladas sobre los alegatos relativos a prácticas desleales, que habría perjudicado al personal directivo y a los mandos medios, de manera que pueda examinar este aspecto del caso;
   • b) el Comité expresa la esperanza de que el proyecto de ley destinado a rectificar la situación del personal directivo y de los mandos medios tendrá en cuenta los principios expresados en las conclusiones precedentes, en lo que concierne a los derechos de estas categorías de asalariados, y
   • c) el Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado sobre la evolución del proyecto de ley, y que le suministre una copia cuando ésta sea promulgada.