Informe definitivo - Informe núm. 292, Marzo 1994

Caso núm. 1625 (Colombia) - Fecha de presentación de la queja:: 20-FEB-92 - Cerrado

1. 59. El Comité examinó este caso en su reunión de febrero de 1993, en la que presentó un informe provisional al Consejo de Administración (véase 286. informe del Comité, párrafos 385 a 399, aprobado por el Consejo de Administración en su 255.a reunión (mayo de 1993)). El Gobierno envió nuevas informaciones por comunicación de noviembre de 1993.
2. 60. Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 61. En su comunicación de 20 de febrero de 1992, la CUT había alegado el despido de trabajadores por ejercer su derecho de organización sindical, como ha ocurrido en las empresas MULTIPLAST (40 despidos), INDUNAL (45 despidos) y WACKENHUT (70 despidos); la presión a los trabajadores para que se desafilien de su sindicato, como sucede en la empresa GOOD YEAR; y presiones para que los trabajadores se afilien a sindicatos afines al empleador, como en el caso del Ingenio San Carlos, de Tuluá (Valle).
2. 62. En lo que respecta al derecho de huelga, el querellante había alegado que, contrariamente a lo que dispone la nueva Constitucional Nacional, el Gobierno se arroga el derecho de decidir cuáles son los servicios públicos esenciales, entre los que incluye la banca y el sector financiero, la salud, la seguridad social, las telecomunicaciones, la energía - incluida la electricidad -, los puertos, el transporte, los acueductos y el alcantarillado, la educación, los servicios del Estado en general y hasta algunos hoteles. En base a ello, el Gobierno ha declarado ilegales huelgas en estos sectores con los consiguientes despidos. El querellante también indicó que cuanto no hay acuerdo en los conflictos del sector estatal y en muchos conflictos del sector privado, el Gobierno termina convocando un tribunal de arbitramento obligatorio. Asimismo, que en el sector público, el derecho de negociación colectiva se reconoce a los "trabajadores oficiales" (con contrato de trabajo) pero no a los "empleados públicos" (con relación estatutaria); esta última categoría carece además del derecho de huelga. Por otra parte, la ley núm. 60 de 1990 estableció que ninguna entidad del Estado podrá hacer reajustes salariales por encima de lo determinado por el Gobierno. En este sentido, el artículo 18 del decreto núm. 2914 de 1991 establece que "los representantes legales y las juntas o consejos directivos de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta sometidas al régimen de empresas industriales y comerciales del Estado, para la celebración de convenciones colectivas en las que se sobrepase el porcentaje de ajuste salarial decretado por el Gobierno Nacional para los servidores públicos, requerirán autorización previa del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) o quien haga sus veces...". El querellante añadió que cuando excepcionalmente se logra una convención colectiva, el Gobierno la modifica, como sucedió en la empresa estatal Puertos de Colombia-Colpuertos donde, en virtud del decreto núm. 35 de 1992, el Gobierno modificó las cláusulas convencionales sobre pensiones y retiros.
3. 63. No habiendo recibido las observaciones del Gobierno sobre estos alegatos en su reunión de mayo de 1993 el Comité lamentó que el Gobierno no hubiera respondido de manera detallada a estos alegatos (despidos e injerencias antisindicales; existencia de disposiciones y prácticas restrictivas en materia de huelga, negociación colectiva y arbitraje obligatorio; sometimiento de la negociación colectiva en el sector público a la política económica del Gobierno; y modificación por vía de derecho de una convención colectiva en la empresa Puertos de Colombia), y pidió al Gobierno que respondiera a estos alegatos con toda urgencia (véase 286. informe, párrafo 399.)

B. Respuesta del Gobierno

1. 64. En su comunicación de noviembre de 1993, el Gobierno declara que en ningún momento la ley núm. 50 de 1990 pretendió generalizar la práctica de contratos de trabajo de corta duración, y que el espíritu y objeto de la ley se centró en la flexibilización de normas sustantivas del trabajo que impedían en un momento dado la generación de empleo. Tampoco se han puesto en entredicho las garantías que tienen los trabajadores de organizarse en sindicatos, toda vez que esta prerrogativa está consagrada en la Constitución Nacional. Todo trabajador tiene el derecho de ejercer a discrecionalidad, su voluntad de pertenecer o no a una organización sindical.
2. 65. En lo concerniente al derecho de huelga, éste se encuentra consagrado en la Constitución nacional. No obstante este hecho, el derecho de huelga está sujeto a una reglamentación por parte del Congreso, quien está facultado para determinar y precisar qué actividades corresponden a servicios públicos esenciales. Los casos en que el Ministerio ha declarado la ilegalidad de una huelga, han estado ajustados a la legislación vigente en el momento en que el evento sucedió y mientras que el Congreso no apruebe la ley reglamentaria pertinente, no se puede hacer discriminación en la calificación de los servicios públicos.
3. 66. En cuanto al derecho de negociación colectiva, la legislación (ley núm. 50 de 1990) es muy concreta y consagra la figura jurídica del Tribunal de Arbitramento Obligatorio solamente para el sector público, y en los casos en que no se llega a un acuerdo convencional que ponga fin al conflicto de intereses entre las partes. Es de resaltar que los empleados públicos no tienen derecho a la negociación colectiva ni a ejercer el derecho de huelga, por cuanto la legislación colombiana no contempla estas prerrogativas. Estos derechos, exceptuando la huelga, en el sector público sólo le asisten a los que tienen categoría de trabajadores oficiales. Si bien es cierto que la ley núm. 60 de 1990 en su numeral 2 faculta al Gobierno para fijar escalas de remuneración, régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación, esto sólo rige para los empleados públicos. En aquellas instituciones o entidades del Estado en donde existen agrupaciones sindicales que agrupen a los denominados trabajadores oficiales, el régimen de aumento de salarios, viáticos y gastos de representación y otros emolumentos, está sujeto a lo que determinen las normas de las convenciones colectivas de trabajo que se suscriban o hayan sido suscritas entre las partes con las formalidades legales.
4. 67. En política de aumentos salariales para los trabajadores a nivel estatal, el Consejo Nacional Laboral (conformado por empleadores, trabajadores y gobierno), anualmente fija el porcentaje de aumento salarial, pero únicamente dirigido al salario mínimo legal, no así para las demás categorías de remuneración. Finalmente, el Gobierno manifiesta que en ningún momento puede un decreto modificar cláusulas convencionales de los convenios colectivos de trabajo, y que hasta la fecha no se ha dado el primer evento en donde se pretenda desconocer por parte del Gobierno lo normado en contratos colectivos.
5. 68. En lo que respecta a los alegatos sobre casos concretos presentados por los querellantes, el Gobierno declara lo siguiente:
   • - EMPRESA MULTIPLAST: en esta empresa no hubo despido colectivo como consecuencia del ejercicio del derecho de organización sindical de los trabajadores. El sindicato había denunciado la configuración de un presunto despido colectivo, y cuando se estaba adelantando la investigación administrativa por parte del Ministerio de Trabajo y estaba próximo el fallo, la organización sindical desistió de la querella;
   • - EMPRESA WACKENHUT DE COLOMBIA S.A.: esta empresa suscribió con el Ministerio de Obras Públicas y Transporte - Fondo Vial Nacional - un contrato de prestación de servicios por tiempo determinado. El contrato llego a su término y el Ministerio de Obras Públicas y Transporte decidió no renovarlo. Al desaparecer la causa que dio origen a los contratos de trabajo, la empresa pidió al Ministerio de Trabajo que autorizara el despido de trabajadores conforme a la ley. En ningún momento existieron despidos de trabajadores como consecuencia del ejercicio del derecho de organización sindical. El Ministerio de Trabajo mediante resolución núm. 2001, de 25 de agosto de 1992, resolvió autorizar el despido de 444 trabajadores y ordenó las respectivas cauciones para acreditar el pago de las pensiones de jubilación, pensión sanción, prestaciones sociales y demás derechos ciertos. Quedó en firme la resolución proferida por el Ministerio de Trabajo, toda vez que contra ella no se presentaron los recursos de ley;
   • - EMPRESA INDUNAL: en esta empresa durante el año de 1992 hubo 13 trabajadores despedidos unilateralmente sin justa causa y sin que la empresa elevara petición alguna ante el Ministerio de Trabajo. Igualmente y durante el año 1993, la empresa ha despedido a 17 trabajadores, también sin justa causa y sin haber recurrido ante el Ministerio para el trámite correspondiente. Los trabajadores despedidos han sido indemnizados de acuerdo a la ley, y a la fecha no existe querella alguna interpuesta por la organización sindical, ni por los trabajadores que haga referencia a despidos colectivos o a políticas antisindicales;
   • - GOOD YEAR: en cuanto al alegato relativo a la presión ejercida a los trabajadores para su retiro de la organización sindical, no figura investigación alguna que amerite la queja, ni se tiene conocimiento de denuncias o recursos judiciales al respecto;
   • - INGENIO SAN CARLOS: en esta empresa desde hace tiempo han sostenido una lucha por el predominio de la representación sindical dos organizaciones de trabajadores de industria denominadas "SINTRACAÑAISUCOL" y "SINTRAINDUL", las cuales agrupan 250 y 100 trabajadores respectivamente. Además existe un sindicato de empresa que cuenta con un total de 1.000 trabajadores. En la última negociación hubo un enfrentamiento entre las diferentes organizaciones sindicales. No obstante lo anterior, se llegó a firmar la convención colectiva de trabajo, la que lleva aproximadamente un año de vigencia. No ha habido acciones antisindicales, ni tampoco se han presentado querellas o demandas que hagan relación al conflicto.

C. Conclusiones del Comité

1. 69. El Comité observa que los alegatos que habían quedado pendientes al examinar este caso en su reunión de mayo de 1993, se referían a despidos e injerencias antisindicales, existencia de disposiciones y prácticas restrictivas en materia de huelga, negociación colectiva y arbitraje obligatorio; sometimiento de la negociación colectiva en el sector público a la política económica del Gobierno; y la modificación por vía de decreto de una convención colectiva en la empresa Puertos de Colombia.
2. 70. En lo que respecta a los alegados despidos de trabajadores de las empresas MULTIPLAST (40), INDUNAL (45) y WACKENHUT (70) por ejercer su derecho de organización sindical, el Comité toma nota de las observaciones del Gobierno negando que en la empresa MULTIPLAST se hayan producido despidos antisindicales y señalando que el sindicato de la empresa desistió de la querella que había presentado, y que en el caso de la empresa WACKENHUT (empresa de seguridad) ha finalizado el contrato por tiempo determinado que la misma tenía con el Ministerio de Obras Públicas y Transporte. En lo que respecta a la empresa INDUNAL, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que han sido despedidos 30 trabajadores sin justa causa, que han sido indemnizados de acuerdo a las disposiciones legales, que no se han interpuesto acciones judiciales. Por consiguiente, dado que el Gobierno reconoce que los trabajadores han sido despedidos sin justa causa, el Comité desea señalar el principio según el cual parecería que en ciertos casos en que en la práctica la legislación nacional permite a los empleadores, a condición de que paguen la indemnización prevista por la ley en todos los casos de despido injustificado, despedir a un trabajador, si el motivo real es su afiliación a un sindicato o su actividad sindical, no concede una protección suficiente contra los actos de discriminación antisindical mencionados en el Convenio núm. 98. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la autoridad competente reexamine el caso de los trabajadores despedidos de la empresa INDUNAL, y en caso de que se constate que los mismos han sido despedidos por motivos antisindicales, tome medidas para que sean reintegrados en sus puestos de trabajo.
3. 71. En cuanto a los alegatos relativos a la presión a los trabajadores para que se desafilien del sindicato en la empresa GOOD YEAR y la presión a los trabajadores del Ingenio San Carlos de Tuluá para que se afilien a un sindicato afín al empleador, el Comité toma nota de que el Gobierno señala que no se han presentado denuncias ni recursos judiciales a este respecto. El Comité pide al Gobierno que se realice una investigación sobre los hechos alegados y que en caso de que se verifiquen se adopten las correspondientes sanciones.
4. 72. En lo que respecta a los alegatos según los cuales el Gobierno se arroga el derecho de decidir cuáles son los servicios públicos esenciales (incluyendo la banca, el sector financiero, la seguridad social, los puertos, el transporte, los acueductos, el alcantarillado, la educación, los hoteles, etc.), y que en base a ello se han declarado ilegales las huelgas en estos sectores, con los consiguientes despidos, y que cuando no hay un acuerdo entre las partes en el sector estatal y en muchos conflictos del sector privado, el Gobierno convoca un Tribunal de Arbitramento obligatorio, el Comité toma nota de las observaciones del Gobierno según las cuales el derecho de huelga está sujeto a una reglamentación por parte del Congreso, quien está facultado para determinar y precisar qué actividades constituyen servicios públicos esenciales, y que la legislación consagra la figura jurídica del Tribunal de Arbitramento obligatorio solamente para el sector público, y en los casos en que las partes no llegan a un acuerdo convencional. Asimismo, toma nota de que según el Gobierno en los casos en que el Ministerio ha declarado la ilegalidad de una huelga, ha sido en virtud de lo establecido en la legislación vigente, y que mientras que el Congreso no apruebe la ley reglamentaria pertinente no se puede distinguir entre los servicios públicos donde puede hacerse o no la huelga.
5. 73. El Comité observa que las cuestiones relativas a los servicios esenciales y a la imposición de un arbitraje obligatorio en Colombia ya han sido examinadas por el Comité en distintas ocasiones (véanse 270. , 275. y 284. informes del Comité, casos núms. 1434, 1477 y 1631 (Colombia), párrafos 256, 199 y 398, respectivamente), por lo que se ve obligado a reiterar las conclusiones formuladas en aquellas ocasiones:
6. "... el Comité desea señalar a la atención del Gobierno que de acuerdo con su jurisprudencia constante el derecho de huelga sólo puede ser objeto de restricciones importantes (como la imposición del arbitraje obligatorio para poner fin a la huelga) o de prohibición en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, aquellos servicios cuya interrupción pondría en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. Por otra parte, el Comité observa que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en su reunión de marzo de 1989, al examinar la aplicación del Convenio núm. 87 por Colombia, subrayó que la prohibición de la huelga en la legislación no sólo abarcaba a los servicios esenciales en el sentido estricto del término, sino también una emplia gama de servicios públicos que no son necesariamente esenciales..."
7. El Comité observa asimismo que, según surge del informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, CIT, 80.a reunión, Informe III (Parte 4A), 1993, el Gobierno ha proporcionado informaciones a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo indicando que la nueva Constitución de 1991 sólo establece limitaciones al derecho de huelga en los servicios esenciales, y que éstos serán definidos por el legislador a través de una futura ley, para lo cual se intentará una concertación tripartita a tal efecto. En este sentido, el Comité confía en que dicha concertación tripartita podrá alcanzarse en un futuro próximo y de que en la elaboración de la nueva legislación serán plenamente tenidos en cuenta, los principios señalados por el Comité a este respecto.
8. 74. En lo que respecta a las alegadas declaraciones de ilegalidad de las huelgas, con los consiguientes despidos, el Comité observa que los querellantes no brindan datos precisos - empresas en las que se declararon las huelgas, fechas, personas afectadas, etc. -, y que el Gobierno se limita a responder que se procedió de acuerdo a la ley. En estas condiciones, el Comité no se halla en condiciones de formular conclusiones al respecto; no obstante llama la atención del Gobierno sobre los siguientes principios:
9. "Cuando se despide a sindicalistas o dirigentes sindicales por hechos de huelga, el Comité no puede sino llegar a la conclusión de que se les está perjudicando por su acción sindical y de que están sufriendo discriminación antisindical en violación del artículo 1 del Convenio núm. 98."
10. "El recurso a medidas extremadamente graves como el despido de trabajadores por haber participado en una huelga y rehusar su reingreso, implican graves riesgos de abuso y constituyen una violación de la libertad sindical."
11. (Véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 1985, párrafos 443 y 444.)
12. 75. En cuanto al alegato según el cual sólo se reconoce el derecho de negociación colectiva a los trabajadores oficiales (con contrato de trabajo) pero no a los empleados públicos (con relación estatutaria), incluso cuando no actúan como órganos del poder público, y que además esta última categoría de trabajadores carece del derecho de huelga, el Comité observa que el Gobierno declara que la legislación colombiana no contempla estos derechos para los empleados públicos. El Comité observa que en su reunión de noviembre de 1988 examinó alegatos análogos a los presentados en este caso, por lo que reitera las siguientes conclusiones formuladas en aquella ocasión (véase 259. informe del Comité, caso núm. 1465 (Colombia), párrafo 677):
13. "El Comité ... desea subrayar que desde el punto de vista de la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98 el estatuto legal de los "empleados públicos" (que no actúan como órganos del poder público) no es satisfactorio en la medida en que tales trabajadores de empresas comerciales o industriales del Estado deberían poder negociar convenciones colectivas, disponer de una protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical e incluso disfrutar del derecho de huelga en la medida en que la interrupción de los servicios que prestan no pongan en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población... El Comité ... pide al Gobierno que tome medidas con miras a que la legislación conceda a los empleados públicos las garantías y derechos fundamentales derivados de la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98."
14. 76. En lo que respecta al alegato según el cual ninguna entidad del Estado podrá realizar reajustes salariales por encima de los determinados por el Gobierno, el Comité toma nota de las observaciones del Gobierno según las cuales la ley núm. 60 faculta al Gobierno para fijar escalas de remuneración, pero que esto sólo rige para los empleados públicos y que en aquellas instituciones o entidades del Estado en donde existen sindicatos de trabajadores oficiales, el régimen de salarios está sujeto a lo que determinen las normas de las convenciones colectivas. En el mismo sentido, el Comité se remite a las conclusiones formuladas en el párrafo anterior y pide al Gobierno que tome medidas para que los empleados públicos, que no actúan como órganos del poder público, puedan fijar sus salarios libremente a través de la negociación colectiva, tal como los trabajadores oficiales.
15. 77. Por último, el Comité observa que el Gobierno niega el alegato relativo a la modificación por parte del Gobierno de las cláusulas de la convención colectiva sobre pensiones y retiros en la empresa estatal Puertos de Colombia-Colpuertos, en virtud de la promulgación del decreto núm. 35 de 1992 (este alegato se trata detalladamente en el marco del caso núm. 1620).

Recomendación del Comité

1. 78. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la autoridad competente reexamine el caso de los trabajadores despedidos de la empresa INDUNAL, y en caso de que se constate que los mismos han sido despedidos por motivos antisindicales, tome medidas para que sean reintegrados en sus puestos de trabajo;
   • b) el Comité pide al Gobierno que se realice una investigación sobre las alegadas presiones antisindicales a los trabajadores de la empresa GOOD YEAR y del Ingenio San Carlos de Tuluá y que en caso de que se verifiquen se adopten las correspondientes sanciones;
   • c) el Comité confía en que en la elaboración de la nueva legislación que definirá los servicios esenciales, serán plenamente tenidos en cuenta los principios señalados por el Comité, y
   • d) el Comité pide al Gobierno que tome medidas con miras a que la legislación conceda a los "empleados públicos" que no actúan como órganos del poder público, las garantías y derechos fundamentales derivados de la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98 en materia de huelga y negociación colectiva.