Informe definitivo - Informe núm. 292, Marzo 1994

Caso núm. 1696 (Pakistán) - Fecha de presentación de la queja:: 29-ENE-93 - Cerrado

1. 131. Por comunicación de 29 de enero de 1993, la Federación Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (FITCM) presentó una queja contra el Gobierno del Pakistán por violaciones de la libertad sindical. Esta organización presentó informaciones complementarias por comunicación de 20 de agosto de 1993.
2. 132. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 3 de octubre de 1993.
3. 133. Pakistán ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 134. En su comunicación de 29 de enero de 1993, la FITCM alega que la ordenanza de 1969 sobre relaciones profesionales (IRO) viola el Convenio núm. 87, ya que su limitado alcance y las restricciones que impone al derecho de sindicación de ciertas categorías de trabajadores que en ella se definen, constituyen un obstáculo para que los trabajadores creen sindicatos y se afilien a ellos, como lo demuestra el hecho de que se suprimió del registro a su sindicato afiliado, el Sindicato de Trabajadores de la Silvicultura - Baluchistán Khuzdar, el 25 de julio de 1992.
2. 135. La FITCM explica que el Sindicato de Trabajadores de la Silvicultura - Baluchistán Khuzdar (en adelante "el sindicato") ha estado luchando por conseguir que se le inscriba en el Registro legal desde 1987 y hace un recuento somero de los hechos que condujeron a su inscripción en 1989 y a su posterior supresión del Registro en 1992. El 22 de octubre de 1987, el sindicato solicitó su inscripción en virtud de los artículos 5, 6 y 7 de la IRO, pero la oficina del Registro de Sindicatos - Baluchistán se lo negó el 27 de octubre. El sindicato apeló la decisión del Registro ante el Tribunal del Trabajo de Primera Instancia de Baluchistán, y por resolución de 31 de octubre éste confirmó la posición del sindicato y dio instrucciones al Registro para que lo inscribiera. Se presentó un recurso ante el Tribunal de Apelaciones del Trabajo, el cual anuló la orden del Tribunal del Trabajo y le remitió los autos el 31 de marzo de 1988. El sindicato presentó una nueva solicitud de inscripción que el Registro denegó el 28 de abril de 1988. El 16 de mayo, el sindicato apeló contra la decisión del Registro ante el Tribunal del Trabajo de Tercera Instancia, que falló en favor del sindicato el 29 de junio de 1988. La FITCM adjunta a su comunicación copia de esta decisión. Sin embargo, el 4 de enero de 1988 el Registro se negó nuevamente a inscribir al sindicato. El 29 de abril de 1989 se presentó un recurso de apelación ante el Tribunal del Trabajo de Primera Instancia, que falló en favor del sindicato. En virtud de ello, el Registro presentó un recurso ante el Tribunal de Apelaciones del Trabajo, que fue desestimado el 28 de agosto de 1989, por lo que, el 16 de septiembre de 1989, el sindicato recibió un certificado de inscripción. La organización querellante adjuntó copias del fallo del Tribunal de Trabajo de Primera Instancia y del certificado de inscripción.
3. 136. El sindicato sostiene que, después que se expidió el certificado, el Departamento de Silvicultura de Baluchistán intentó crear un sindicato rival. En virtud de la ley del Pakistán, cuando en un establecimiento o lugar de trabajo existen dos o más sindicatos, el Registro debe llevar a cabo una votación secreta para determinar qué sindicato representa a la mayoría de los trabajadores, a fin de expedir un certificado de negociación colectiva. De esta manera, se llevó a cabo dicha votación y el 22 de septiembre de 1990, el sindicato recibió el certificado que lo facultaba para llevar a cabo las negociaciones colectivas de los trabajadores del Departamento de Silvicultura (el Gobierno adjuntó este certificado). El sindicato señala que, después de los esfuerzos infructuosos por conseguir que se suprimiera su certificación como agente negociador mediante una votación, el Departamento de Silvicultura inició una acción ante el Tribunal Superior de Baluchistán. El Departamento de Silvicultura sostenía que los trabajadores de la silvicultura, en calidad de asalariados del Gobierno, eran funcionarios públicos y que de acuerdo con la ley no podían formar sindicatos. Sostenía también, que no era un establecimiento ni industria según lo dispuesto en la ordenanza de 1968 sobre reglamentos y que por lo tanto sus empleados no podían definirse como "trabajadores" y por lo tanto no podían sindicarse.
4. 137. El Tribunal Superior falló en favor del recurso del Departamento de Silvicultura y basó su fallo en la definición del término "trabajadores/obreros" prevista en la IRO. El Tribunal declaró, entre otras cosas, que: "para formar un sindicato en virtud de lo dispuesto en la IRO, cada categoría de asalariados debe aportar pruebas de la naturaleza del trabajo que realiza o del salario que devenga, así como de todos los demás factores que hacen que entren dentro de esa categoría en virtud de la ley sobre fábricas, o de la ley de compensación de los trabajadores, sólo entonces se pueden formar sindicatos o presentar solicitudes de inscripción. De hecho, los asalariados que trabajan en un departamento del Gobierno y cuyos servicios se rigen por un reglamento son, a priori, funcionarios públicos, a menos que demuestren que pertenecen a la categoría de trabajadores/obreros en virtud de la ley sobre fábricas, de 1934, o de la ley de compensación de los trabajadores, 1923". Así, el Tribunal Superior concluyó que muchos de los trabajadores de la silvicultura que se afiliaron al sindicato no podían definirse como "obreros", sino más bien como funcionarios públicos. Con este motivo, se suprimió del Registro al sindicato el 25 de julio de 1992. Sin embargo, el Tribunal permitió que aquellos trabajadores que podían definirse como "obreros" pudieran hacer una nueva solicitud para que su sindicato fuera reconocido en el Registro. El sindicato apeló ante el Tribunal Supremo, pero éste confirmó la decisión del Tribunal Superior el 7 de octubre de 1992.
5. 138. La FITCM sostiene que la definición de "obreros" prevista en la IRO está redactada de tal manera que impide que una gran mayoría de los trabajadores y los asalariados formen sindicatos o se afilien a ellos. La FITCM también subraya que, independientemente de la definición que aplica el Tribunal Superior al definir a algunos trabajadores del Departamento de Silvicultura como "funcionarios públicos", según lo prescrito en el Convenio núm. 87 no debería impedirse que formen un sindicato. Por último, la FITCM sostiene que la continua presentación de demandas del Departamento de Silvicultura contra el sindicato ante los tribunales, sus presuntos esfuerzos por establecer otro sindicato y la persistencia con que el Registro se ha negado a inscribir legalmente al sindicato, constituyen una interferencia inaceptable por parte de las autoridades públicas destinada a limitar los derechos de sindicación de los trabajadores de la silvicultura. Añade que la complejidad del sistema judicial no contribuye al establecimiento de sindicatos en general y constituye un obstáculo para la libertad sindical en Pakistán.

B. Respuesta del Gobierno

1. 139. En su comunicación de 3 de octubre de 1993, el Gobierno aduce que el Tribunal Superior de Baluchistán examinó cuidadosamente la petición relativa a la inscripción legal del Sindicato de Trabajadores de la Silvicultura, pero que, habiendo tomado nota de las disposiciones pertinentes de la legislación del trabajo, decidió que debería cancelarse el registro. Sin embargo, también decidió que los miembros del sindicato pertenecientes a la categoría de "trabajadores/obreros" según la ley sobre fábricas de 1934, la ley de compensación de los trabajadores, 1923 y la ordenanza de 1969 sobre relaciones profesionales, tenían derecho a presentar nuevas solicitudes de inscripción en el Registro.
2. 140. El Gobierno también señala que los asalariados de la silvicultura presentaron un recurso de apelación ante el Tribunal Supremo del Pakistán, el cual confirmó la decisión del Tribunal Superior. Estableció que, en el presente caso, el objetivo principal del Departamento de Silvicultura era explorar todas las posibilidades para introducir mejoras en un campo de actividad particular y atender a las necesidades del público en general. Los costos resultantes debían correr a cargo de fondos públicos. La función del Departamento de Silvicultura era proteger los bosques de la destrucción, objetivo indispensable para la conservación del medio ambiente. Para llevar a cabo sus tareas, realizó investigaciones en ese campo específico. Por la naturaleza misma de su labor, no se podía pensar en absoluto que desempeñaba ningún tipo de actividad industrial. El escaso valor comercial que pudieran tener estas actividades estaba subordinado al objetivo principal. Además, los trabajadores de la silvicultura no eran contratados para llevar a cabo ninguna actividad industrial. De este modo, en el presente caso no se daban los elementos que permitieran hablar de una industria.
3. 141. El Gobierno opina que aquellos asalariados de la silvicultura a los que los tribunales autorizaron a presentar una nueva solicitud de inscripción ante el Registro pertinente, deberían hacerlo y que aquellos que no entran en la categoría de "trabajadores/obreros" deberían abstenerse de tales actividades ilegales. Es muy obvio que la decisión de los tribunales se ajusta al marco jurídico nacional, y que no contraviene las normas internacionales del trabajo pertinentes. El Gobierno también indica que siempre ha acatado los compromisos contraídos en virtud de normas internacionales del trabajo ratificadas que incluyen los Convenios núms. 87 y 98. Además, en el artículo 17 de la Constitución del Pakistán se garantizan de manera adecuada los derechos sindicales en todo el país.

C. Conclusiones del Comité

1. 142. El Comité observa que los alegatos del presente caso se refieren al hecho de que la definición de la palabra trabajadores en la legislación sobre las relaciones profesionales restringe el derecho de sindicación a ciertas categorías de trabajadores así como a injerencias de las autoridades públicas destinadas a impedir que los trabajadores del Departamento de Silvicultura formen un sindicato. El querellante sostiene, en términos generales, que las restricciones de la legislación nacional al derecho de sindicación de ciertas categorías de trabajadores son incompatibles con el Convenio núm. 87.
2. 143. El Comité observa que en efecto el Sindicato de Trabajadores de la Silvicultura - Baluchistán Khuzdar (el sindicato) trató de obtener su inscripción legal desde 1987, pero que no recibió el certificado de registro hasta el 16 de septiembre de 1989. El Comité observa con preocupación que este retraso puede atribuirse a la persistencia con que el Registro se negó a inscribir al sindicato durante todo el período mencionado. Considera que este retraso es tanto más grave cuanto que al parecer el Registro se negó a expedir el certificado al sindicato, pese a las instrucciones que le dieron en este sentido varias instancias judiciales, que fallaron a favor del recurso de apelación del sindicato (en particular los fallos de 31 de octubre de 1987, 29 de junio de 1988 y 29 de abril de 1989). A este respecto, el Comité recuerda que si las condiciones para conceder el registro equivaliesen a exigir una autorización previa de las autoridades públicas para la constitución o para el funcionamiento de un sindicato, se estaría frente a una manifiesta infracción del Convenio núm. 87. Además, cuando un procedimiento de inscripción en el Registro es complicado y largo o la latitud con que las autoridades administrativas competentes pueden ejercer a veces sus facultades, en la práctica pueden representar un obstáculo serio a la creación de un sindicato y, en definitiva, la privación del derecho a crear una organización sin autorización previa (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafos 275 y 281).
3. 144. El querellante indica también, que tras la inscripción del sindicato en el Registro el 16 de septiembre de 1989, el Departamento de Silvicultura de Baluchistán interpuso una demanda ante el Tribunal Superior de Baluchistán, alegando que los trabajadores de la silvicultura, en calidad de asalariados del Gobierno, eran funcionarios públicos y que, por esta razón, según la ley no podían constituir sindicatos. En opinión del Gobierno, el Tribunal Superior falló a favor del Departamento de Silvicultura sólo después de haber tomado en consideración las disposiciones pertinentes de la legislación nacional del trabajo, que no contraviene las correspondientes normas internacionales del trabajo. No obstante, el Comité señala a la atención del Gobierno que las normas contenidas en el Convenio núm. 87 se aplican a todos los trabajadores "sin ninguna distinción" y, por consiguiente, amparan a los empleados del Estado; teniendo en cuenta la importancia que reviste para los empleados al servicio del Estado o de las autoridades locales el derecho de constituir o registrar sindicatos, la negación del derecho de sindicación a los trabajadores al servicio del Estado es incompatible con el principio generalmente admitido de que los trabajadores, sin ninguna distinción, tienen derecho a constituir, sin autorización previa, los sindicatos de su elección (véase Recopilación, op. cit., párrafos 213 y 215). Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que se registre nuevamente al Sindicato de Trabajadores de la Silvicultura - Baluchistán Khuzdar.

Recomendación del Comité

1. 145. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que garantice que las condiciones para conceder el registro no equivalgan a una autorización previa de las autoridades públicas para la constitución o para el funcionamiento de un sindicato, contraria a lo previsto en el Convenio núm. 87. Asimismo, pide al Gobierno que el procedimiento de inscripción en el Registro no sea tan complicado y largo ya que ello puede representar un obstáculo serio a la creación de un sindicato;
   • b) el Comité señala a la atención del Gobierno que las normas contenidas en el Convenio núm. 87 se aplican a todos los trabajadores "sin ninguna distinción" y, por consiguiente, amparan a los empleados del Estado. Teniendo en cuenta la importancia que reviste para los empleados al servicio del Estado o de las autoridades locales el derecho de constituir o registrar sindicatos, el Comité pide al Gobierno que garantice a los trabajadores al servicio del Estado el derecho de sindicación, sin autorización previa y en los sindicatos de su elección, así como que revise la definición legal del término "trabajador" en la legislación sobre las relaciones profesionales;
   • c) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que se registre nuevamente al Sindicato de Trabajadores de la Silvicultura - Baluchistán Khuzdar, y
   • d) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso en lo que respecta al Convenio núm. 87.