Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 294, Junio 1994

Caso núm. 1735 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 30-SEP-93 - Cerrado

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INTRODUCTION
A. Alegatos del querellante
B. Respuesta del Gobierno
C. Conclusiones del Comité
Recomendación del Comité
Anexo I

420. En una comunicación de fecha 30 de septiembre de 1993, el Departamento de Oficios de la Construcción (AFL-CIO) presentó una queja contra el Gobierno del Canadá (Ontario) por violación de la libertad sindical. En una comunicación de 31 de enero de 1994, la Federación Canadiense del Trabajo (CFL) apoyó la queja.
421. Por comunicación de 15 de febrero de 1994, el Gobierno federal presentó sus observaciones, así como información del Gobierno de Ontario de fecha 9 de febrero de 1994.
422. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

423. En su comunicación de 30 de septiembre de 1993, la organización querellante alega que el Gobierno de Ontario ha violado las disposiciones del Convenio núm. 87 con la promulgación del proyecto de ley 80, por el que se modifica la ley sobre relaciones de trabajo (designada a continuación como "la ley"), que recibió asentimiento real el 14 de diciembre de 1993. Según el querellante, esta ley, que se aplica a los sindicatos de la industria de la construcción y más concretamente a una de sus organizaciones afiliadas, se propuso sin consulta previa con las organizaciones interesadas. La ley modifica radicalmente la relación entre las organizaciones afiliadas del querellante y sus sindicatos locales de Ontario, puesto que anula de hecho los estatutos de los sindicatos y sustituye la política del Gobierno a la voluntad de sus miembros. En lugar de que los sindicatos resuelvan sus asuntos internos con arreglo a sus estatutos, el Consejo de Relaciones de Trabajo de Ontario, en tanto que instrumento del Gobierno, se pronuncia sobre estas cuestiones sin tener en cuenta dichos estatutos.
424. Con arreglo a uno de los principios más importantes que establece el Convenio núm. 87 ratificado por el Canadá, los trabajadores tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones con la sola condición de observar los estatutos de las mismas. Los órganos de control de la OIT consideraron que la única limitación que puede justificarse es la voluntad de garantizar el respeto de los derechos democráticos en el movimiento sindical (202.o informe, caso núm. 947, párrafo 240). La ley afecta estas cuestiones tanto en lo general como en lo específico.
425. En lo que se refiere a la primera cuestión, el querellante declara en primer lugar que aunque se haya dicho que la ley se promulgó para mejorar la democracia en los sindicatos del sector de la construcción, no hay indicación alguna de los problemas que tiene objeto subsanar. Por lo general, los sindicatos locales de la construcción son instituciones democráticas en las que los dirigentes son elegidos por los afiliados. Por razones históricas, la fuerza de estos sindicatos reside principalmente en sus secciones locales: por ejemplo, el presidente de un sindicato internacional de la construcción no puede tomar la palabra en una reunión de una sección local sin el consentimiento de esta última. Esta independencia de las secciones locales no existe en ningún otro de los sindicatos de trabajadores, que ejercen un control mucho más amplio sobre las mismas que los de la construcción. Si bien las secciones locales precisan más protección, la necesitan más aún los sindicatos que las representan. El segundo tema general de preocupación es que la legislación afecta solamente a los sindicatos de la construcción, aunque no se justifique tratarlos de una manera distinta de los demás. En tercer lugar, las disposiciones de la ley, en especial aquellas relativas a los poderes de representación, vulneran las garantías de la libertad sindical establecidas en la Carta de Derechos y Libertades del Canadá. En cuarto lugar, la ley atribuye amplias facultades nuevas al Consejo de Relaciones de Trabajo de Ontario (OLRB) respecto de cuestiones que competían antes a la mesa ejecutiva de los sindicatos de la construcción.
426. En lo que se refiere a temas más específicos, el Gobierno sostiene que el artículo 138.2 garantiza a las secciones sindicales locales de la industria de la construcción los mismos derechos de negociación que en el sector industrial, comercial e institucional ("ICI"). En el sector ICI, el negociador designado suele ser el organismo internacional y un consejo de secciones locales que participan en la negociación en nombre de todos los sindicatos del sector ICI que éstos representan. Esta innovación suprime efectivamente la práctica de acuerdos nacionales por separado concertados en relación con cada proyecto industrial. La dificultad que plantea esta disposición reside en determinar la medida en que afecta la industria de la construcción. Los únicos dos sectores que han concertado convenios colectivos internacionales son el de los oleoductos y el de los sistemas de producción y distribución de energía eléctrica. Es muy probable que uno de los objetivos de este artículo de la ley sea el convenio del sector conservación y reparación, pero no resulta nada clara la medida en que los convenios de esta naturaleza se ven afectados. Estos últimos, por ejemplo los convenios concertados por presidentes generales, no se consideran como acuerdos en la industria de la construcción por lo cual estos últimos no entran en el campo de aplicación del párrafo 1).
427. El querellante sostiene que si los sectores principales afectados por esta ley son el de los oleoductos y el de la energía eléctrica, sus efectos podrían ser muy perjudiciales en otros que tradicionalmente invierten mucho esfuerzo en la formulación de sus relaciones de trabajo. Los convenios se conciertan a menudo en proyectos de construcción importantes y de larga duración y los resultados conseguidos en materia de negociación de los mismos por las secciones sindicales locales son los que motivaron la negociación de convenios internacionales. Es improbable que los compradores de estos proyectos de construcción consideren como progreso racional el menoscabo de este control internacional exterior sobre los mismos. En otras ramas de la industria, como la construcción de carreteras, alcantarillados, edificios de viviendas y obras importantes, la mayor parte de estas relaciones de negociación no implica la intervención de ningún sindicato internacional, por considerarse que en dichas ramas esta intervención sería muy poco útil si es que lo fuera.
428. Por otra parte, tampoco parece muy lógico el criterio de que pueda constituirse un consejo integrado por la central sindical y una sección sindical afiliada o un consejo de secciones sindicales locales. La facultad del ministro para modificar los estatutos internacionales plantea una cuestión extraña: si, en virtud de sus estatutos, el sindicato internacional ha de aplicarlos pero el ministro adopta disposiciones que convierten al sindicato internacional y a la sección local en copartícipes con igualdad de derechos en el nuevo consejo, _cuál de los copartícipes estará facultado para aplicar las nuevas disposiciones en beneficio de sus afiliados si el sindicato local y el sindicato internacional conspiran para vulnerarlas? Cuando el ministro interviene en estas cuestiones estatutarias, ya no se trata solamente de división de los poderes sino también, en última instancia, de controlar y aplicar nuevos estatutos.
429. El querellante señala entonces que para comprender el alcance del artículo 138.3, cabe tener presente que, con arreglo al artículo 138.1, la palabra "jurisdicción" (ámbito de acción) comprende una "jurisdicción geográfica, sectorial y gremial". Cada una de estas tres facetas de la noción de jurisdicción plantea una serie de problemas. La noción de jurisdicción geográfica de las secciones locales es complicada. Conviene recordar primero que en la mayor parte de los casos los sindicatos de la construcción se constituyeron en un principio con la unión de los sindicatos locales existentes. Por consiguiente, es frecuente que los sindicatos locales estén protegidos contra la constitución de nuevos sindicatos locales por el organismo central. Normalmente, los estatutos sindicales contienen disposiciones que reglamentan la constitución de nuevas secciones locales. Otro problema más difícil aún es el hecho de que en última instancia un sindicato local constituye una entidad económica. En otras palabras, si quiere dotarse de personal a tiempo completo ha de contar con un número suficiente de afiliados de base para ser económicamente viable. A medida que se modifican los métodos de construcción, algunas secciones locales prosperan mientras que otras pierden importancia. En los últimos años, una de las tareas de las centrales sindicales ha consistido en racionalizar las jurisdicciones locales de manera que las secciones locales continúen siendo entidades viables. Se producen a menudo resistencias en secciones locales afectadas (personas cuyos empleos pierden importancia o desaparecen). Sin embargo, el organismo central siempre ha de obrar en beneficio de sus afiliados. Si estas decisiones han de competer al OLRB, _cómo podrá este consejo adoptarlas de manera racional? Tendrá que realizar las mismas investigaciones y tener en cuenta las mismas consideraciones que el organismo sindical central y es indudable que recibirá las mismas quejas que recibe normalmente una central sindical.
430. También es complicada la noción de jurisdicción sectorial. Originalmente, los sectores corresponden a convenios especiales establecidos para atender problemas particulares. Sólo se crean porque contratistas quieren o necesitan que se tengan en cuenta consideraciones especiales (como se trata de acuerdos especiales, puede comprenderse claramente que están sujetos a abusos). La noción de sectores no ha sido aceptada universalmente por los sindicatos de la construcción; sin embargo, les ha sido impuesta por la estructura de la ley sobre relaciones de trabajo de Ontario. Esta ley estructura solamente el sector ICI, pero dicha estructura da cierta legitimidad a los demás sectores aunque resulte a menudo absurdo (por ejemplo, los fabricantes de calderas en el sector de las carreteras). La cuestión de la jurisdicción sectorial abarca empleadores afines y no se limita a ser una cuestión exclusivamente sindical. Con arreglo a estas disposiciones, dos secciones locales pueden ponerse de acuerdo para someter el asunto a su central internacional sin que los empleadores puedan intervenir. Sin embargo, si el asunto se somete al OLRB (y un empleador puede hacerlo), el Consejo tendrá entonces que tomar disposiciones por sector aun cuando sea casi imposible distinguirlos.
431. El problema más arduo que plantea este artículo de la ley es la cuestión de la jurisdicción gremial. Normalmente, la jurisdicción gremial en los sindicatos de la construcción se define en los diversos estatutos de las centrales sindicales, así como en los estatutos de las secciones locales. Para algunas ocupaciones, la descripción es coherente y abarca una serie concreta de actividades. En el caso de otros sindicatos, la descripción de las ocupaciones puede abarcar varias clasificaciones distintas aunque afines. En todas las actividades de la construcción, las jurisdicciones de las diversas centrales sindicales se traslapan. Ello plantea conflictos jurisdiccionales entre las diversas ocupaciones. En el transcurso de los años, una parte importante de las tareas del Departamento de Oficios de la Construcción ha consistido en ocuparse de estos conflictos intersindicales. Es importante advertir que dichos conflictos suelen abarcar también a los empleadores que son partes en acuerdos con uno u otro de los sindicatos en conflicto. Normalmente, la jurisdicción de un sindicato se determina por su correspondiente central sindical (o la mesa ejecutiva de la misma). Lo que justifica este último control de las reivindicaciones jurisdiccionales es que la actividad de una sección local puede perjudicar la de otra sección del mismo sindicato.
432. Los problemas que pueda plantear el artículo 138.3 dependen de la interpretación que se dé al párrafo 1. Si se entiende que nadie (es decir, ni la central sindical ni la sección local) puede modificar la jurisdicción establecida hasta el 1.o de mayo, una central sindical no podrá resolver un conflicto jurisdiccional sin el consentimiento de la sección local, independientemente de las consecuencias de esta situación para otras secciones locales que representan el mismo gremio. Por otra parte, si el artículo se lee en el sentido de que sólo se trata de los cambios de jurisdicción propuestos por la central sindical, una sección local podrá modificar dicha jurisdicción después del 1.o de mayo. En esas circunstancias, una sección local puede reivindicar una jurisdicción que corresponde normalmente a otro gremio sin que la central sindical internacional pueda hacer nada, aun cuando dicha reivindicación pueda crear un conflicto entre dos centrales sindicales internacionales. Por ejemplo, una sección local que obre de mala fe puede reivindicar una jurisdicción respecto de otro gremio y crear así un conflicto en el que otras secciones locales perderán influencia sin que nadie pueda intervenir, en especial la central sindical internacional. Otro problema que plantea esta disposición es el efecto retroactivo del párrafo 1. _Qué motivo justifica que se fije retroactivamente la entrada en vigor de esta disposición al 1.o de mayo de 1992?
433. La finalidad del artículo 138.4 es impedir que las dos disposiciones anteriores se utilicen para quebrantar las normas existentes en materia de negociación. Esta protección se garantiza a los acuerdos negociados a nivel de la provincia. Con arreglo al querellante, el artículo 138.4 puede contribuir a aliviar algunos de los problemas mencionados antes en el sector de los oleoductos y de la electricidad puesto que impide que secciones sindicales locales desmantelen por completo el sistema de negociación. Esta disposición también protege la legislación existente en la provincia en materia de negociación en el sector ICI contra consecuencias indebidas del artículo 138.3.
434. El artículo 138.5 impone a la central sindical (o a un consejo de sindicatos) un requisito de "justa causa" para intervenir en los asuntos de una sección local o sancionar a un directivo local. Esta disposición plantea dos problemas muy concretos y sumamente complejos en materia de interpretación. Qué constituye una "injerencia en la autonomía local" y por qué norma se mide el criterio de "justa causa". La cuestión se complica más aún con las facultades que el párrafo 3) confiere al OLRB y permite pensar que el Consejo tiene el derecho de pasar por alto (no estar obligado por) "cualquier disposición de los estatutos de un sindicato". Este artículo contiene una noción implícita de los sindicatos que no es legal ni correcta en la práctica. Un sindicato no son entidades jurídicas, salvo para los diversos fines previstos en sus distintos estatutos. Este criterio se explica por una buena razón práctica. Cabe recordar que durante años los empleadores han querido que los sindicatos sean entidades jurídicas para poder perseguirlos como a cualquier empresa. Muy pocas personas han comprendido que esto no era posible. El problema que ha de resolverse para que un sindicato pueda considerarse como una entidad jurídica es definir lo que constituye un acto sindical. Obviamente, si un sindicato aprueba una moción en una reunión debidamente convocada y luego actúa de conformidad con esta moción, puede decirse entonces que se trata de un acto sindical. Sin embargo, si el miembro de un sindicato en una manifestación "sindical" en la que forma parte de un piquete de huelga revienta el neumático de la rueda de repuesto del coche de un trabajador, _puede decirse que se trata de un acto sindical? Los demás miembros del sindicato pueden alegar con razón que ningún afiliado está autorizado a actuar ilícitamente y que no deben ser considerados como responsables (o ser sancionados u objeto de otras medidas) como consecuencia de la conducta ilícita de una persona. Es evidente que las personas que pertenecen a una asociación de personas tienen el derecho de considerar que los demás actuarán dentro de los límites de la ley. No hay una división clara de la medida en que la conducta de una persona responsabiliza al sindicato como ocurre en el caso de una entidad jurídica como una empresa comercial en que el reglamento de la empresa puede determinar si dicha entidad jurídica es responsable o no de la conducta de una persona. Es totalmente erróneo pensar que puede definirse sencillamente la noción de "actos" de una sección local (como manifestación de una "autonomía local") y la de "actos" de una central sindical (como "acto de injerencia"). En realidad, se trata siempre de actos de personas, directivos o juntas. Estos actos son ya sea conformes con las disposiciones estatutarias o ajenos a las mismas.
435. Una teoría en que se basa el funcionamiento de los estatutos de asociaciones privadas es que dichos estatutos constituyen en cierto sentido un contrato entre cada uno de los afiliados. La relación existente entre una sección local y una central sindical se define en los correspondientes estatutos de esta central y del sindicato local. En esta situación, toda persona en su calidad de afiliado tiene derecho a que los estatutos se apliquen en su nombre por tratarse de un acto de afiliado. La ley priva de todo valor un acto cometido en virtud de los estatutos y los sustituye por la noción de "justa causa". Si el OLRB así lo desea, puede decir que en todo acto ejecutado con arreglo al criterio de justa causa la persona ha respetado los estatutos, pero si este Consejo estima que una disposición estatutaria no es oportuna, puede pasarla por alto y sustituirla por su propia noción de lo que es justo.
436. El artículo 138.5 trata de la autonomía de los sindicatos locales pero, _en qué sentido puede un sindicato gozar de más autonomía que la que establecen los estatutos en vigor? Puede presumirse que toda sección local tiene estatutos; por consiguiente, _qué ocurre si la central sindical se limita a aplicar los estatutos de la sola sección local? _En qué sentido puede considerarse que hay injerencia en la autonomía local? _Puede considerarse que la noción de autonomía local comprende actos ajenos a las facultades del sindicato local? Sin embargo, es indudable que el derecho de los afiliados a que se ponga término a una conducta ajena a las facultades de su sindicato es un derecho que ha de protegerse. La reacción de los tribunales en estos casos ha consistido en la práctica en someter el asunto al procedimiento interno de los sindicatos para la solución de los conflictos, es decir, a una intervención de la central sindical.
437. Se infiere del artículo 138.5 que puede haber injerencia en la autonomía de un sindicato local aun cuando se trata de un acto previsto en los estatutos. Es fácil averiguar qué actos se ajustan a unos estatutos, pero _qué se entiende por "injerencia en la autonomía local"? Supongamos por ejemplo que los miembros de la mesa ejecutiva de un sindicato local deciden que aceptarán contratos a tiempo parcial con condiciones distintas de las que se prevén en el convenio colectivo; en este caso, puede considerarse que violan su propia práctica al pedir que todos sus afiliados acepten para trabajar condiciones inferiores a las previstas en el acuerdo local. La intervención de la central sindical para que se apliquen los reglamentos sería claramente conforme con su derecho a obrar en interés de los afiliados del sindicato local. _Puede considerar que los actos de la central sindical para aplicar los reglamentos constituyen una injerencia en la autonomía de la sección local? _Cómo puede considerarse la aplicación de reglamentos como una injerencia en la autonomía? El considerar que se trata de una injerencia es suponer que las secciones locales sólo son un grupo de personas sin reglas para determinar su conducta y que pueden establecer las que estimen oportunas mientras permanezcan unidos. Sin embargo, el artículo de la ley supone implícitamente que personas que actúan con arreglo a los estatutos del sindicato no actúan necesariamente con arreglo al criterio de justa causa. _Cómo puede sostenerse este punto de vista cuando virtualmente todos los miembros de un sindicato aceptan al afiliarse respetar los estatutos del mismo? Ese artículo permite que se considere como infracción el respetar unos estatutos que a menudo se imponen como obligación estatutaria a los directivos de la central sindical. El problema reside en que ningún directivo de una central sindical puede saber si actúa lícita o ilícitamente en Ontario hasta que un tercero (en este caso el OLRB) determine si lo ha hecho de conformidad con el principio.
438. El texto del párrafo 138.5, 4) también plantea un problema muy concreto. Hasta el momento en que el Consejo determina si uno de los actos considerados en el párrafo 2) se ajusta al criterio de justa causa, el interesado tiene derecho a percibir el salario y las prestaciones que le corresponden como si tal acto no hubiere existido, salvo cuando el Consejo dispone otra cosa. Tal vez el ejemplo más común de las medidas que puede adoptar una central internacional respecto de una sección local es la destitución de un directivo de dicha sección local por robo de bienes pertenecientes a la misma. Con arreglo a este párrafo, estos directivos sindicales, a diferencia del resto de la población, se suspenden sin pérdida de salario hasta el momento en que el OLRB determina si el directivo ha de reembolsar o no las cantidades percibidas. En estas circunstancias, sería tal vez más oportuno que la cuestión de los salarios sea objeto de una decisión preliminar del OLRB.
439. En lo que se refiere al artículo 138.5, el querellante alega en resumen que los estatutos de un sindicato no deberían pasarse por alto o considerarse como secundarios según se infiere de dicho artículo. De hecho, el artículo mencionado constituye una clara vulneración de la libertad sindical que se garantiza a todo ciudadano. Los afiliados sindicales tienen el derecho de plasmar en sus estatutos las facultades correspondientes a las secciones locales y a la central. Si bien pueden haber ejemplos de conducta indebida de las centrales sindicales, la cuestión que se plantea es la de si esta conducta es tan frecuente que conviene que el OLRB supervise los estatutos de todos los sindicatos de los oficios de la construcción.
440. En cuanto al artículo 138.6, el querellante alega que esta disposición faculta a los sindicatos locales para designar por lo menos a la mayoría de los administradores de los regímenes de prestaciones, con exclusión de los representantes de los empleadores. La preocupación del querellante en este caso es que la aplicación de estos regímenes incumbe en última instancia a los tribunales. Es posible que resulte muy costoso obrar eficazmente en relación con el número de votos necesarios. Cabe preguntarse si el OLRB es el lugar más oportuno para esta reglamentación de los fondos de estos regímenes.
441. En resumen, el querellante declara que sus organizaciones afiliadas están desde hace un siglo al servicio de los trabajadores de la construcción y que sus estatutos se establecieron en asambleas de sus miembros. Estas organizaciones no han vulnerado las disposiciones de sus estatutos y ningún motivo justifica que se faculte al OLRB para controlar sus actividades. Nada justifica tampoco que se aplique a los sindicatos de la construcción un trato y unas normas distintas de las que se aplican a los demás sindicatos de Ontario. El querellante presenta además una documentación abundante, incluidos varios informes de la Comisión Legislativa que estudió las propuestas relativas al proyecto de ley 80.

B. Respuesta del Gobierno

442. En su comunicación de 9 de febrero de 1994, el Gobierno de Ontario declara que la ley tiene por objeto promover la democracia y el control local en las relaciones entre las secciones locales del sector de la construcción en Ontario y sus centrales sindicales internacionales con sede en los Estados Unidos (todos los sindicatos principales de la construcción en Ontario son miembros de uno de los 14 sindicatos internacionales principales afiliados al Departamento de Oficios de la Construcción de la AFL-CIO en Washington, DC). La ley ofrece a los sindicatos locales de la construcción de Ontario las garantías siguientes: protección contra una injerencia indebida de su central sindical; protección de la jurisdicción local contra una intervención indebida de su central sindical; control proporcional de sus regímenes de pensiones y prestaciones; y derechos de negociación compartidos con sus centrales sindicales en los casos en que estas centrales tienen poderes exclusivos de negociación en nombre de sus secciones locales.
443. Los principios y convenios de la OIT reconocen que los gobiernos tienen el derecho legítimo de adoptar reglamentos relativos a las cuestiones sindicales con el fin de garantizar el respeto de los derechos democráticos en el movimiento sindical. La finalidad de la ley es proteger los derechos democráticos de los sindicatos locales de la construcción de Ontario en sus relaciones con sus centrales sindicales internacionales. La ley se promulgó para atender reclamaciones que vienen formulando desde hace mucho tiempo los sindicatos locales de la construcción respecto de los poderes de sus centrales internacionales para injerirse en su autonomía en caso de desacuerdo de dichas centrales con las decisiones de sindicatos locales que reflejan intereses locales. En los últimos años, los sindicatos locales de la construcción han formulado quejas por considerar que sus centrales sindicales adoptan sanciones arbitrarias e injustificadas contra sus secciones locales y sus miembros.
444. Se celebraron amplias consultas desde el momento en que se presentó el proyecto de ley 80 en junio de 1992, en la fase de su discusión en audiencias públicas. Se celebraron reuniones con sindicatos locales, así como con representantes de las centrales internacionales, incluido el Departamento de Oficios de la Construcción de la AFL-CIO, que presentó una reclamación, y el Consejo Provincial de Sindicatos de la Construcción, que representa todos los oficios sindicados de la construcción. El proyecto de ley se sometió a un procedimiento de discusión pública durante tres semanas en una comisión legislativa que examinó o recibió propuestas de 42 sindicatos y personas. Si bien todas las centrales internacionales se opusieron a la ley, esta recibió el apoyo de un número considerable de sindicatos locales de Ontario.
445. Los estatutos de los sindicatos internacionales de la construcción confieren a sus mesas ejecutivas y en algunos casos al solo presidente internacional poderes extraordinarios sobre los sindicatos locales de Ontario y sus afiliados. Huelga decir que estos poderes no son exclusivamente propios de la construcción. La diferencia fundamental radica en que existe un sistema más amplio de controles y contrapoderes fuera de la industria de la construcción para proteger la democracia interna en las relaciones entre las centrales sindicales y los sindicatos locales. Fuera de la industria de la construcción, los afiliados de un sindicato local pueden decidir libremente separarse de su central sindical cuando consideran que esta última los trata de una manera injusta y antidemocrática. Habida cuenta de la naturaleza especial de la industria de la construcción y de las normas que se le aplican en virtud de la ley de Ontario sobre relaciones de trabajo, resulta sumamente difícil para los trabajadores de este sector ejercer el mismo derecho sin pagar un precio mucho más elevado que en el caso de los trabajadores de las demás industrias.
446. El Gobierno explica las razones por las cuales estimó que el sector de la construcción precisaba medidas especiales de protección, razones que condujeron a la adopción de la ley. Las relaciones de empleo en la industria de la construcción presentan muchos aspectos distintos de los que existen en otros lugares de trabajo. El trabajo en la construcción suele ser temporero, de corta duración y geográficamente disperso. Los trabajadores se desplazan de un lugar de trabajo a otro y cambian de empleador. El trabajo también es de carácter muy estacional. Los empleadores pueden contratar a un número elevado de trabajadores en la temporada del verano en que la actividad de construcción es intensa y cerrar prácticamente su empresa durante el invierno. La industria se organiza en función de grupos de ocupaciones representados por sindicatos distintos correspondientes a artes y oficios específicos. Habida cuenta del carácter muy cíclico del trabajo en la construcción en la que se modifican constantemente las necesidades en materia de oficios, los contratistas del sector no suelen mantener una fuerza de trabajo permanente. En lugar de ello, utilizan principalmente las bolsas de trabajo de los sindicatos de oficios para contratar a los trabajadores calificados que precisan para un proyecto concreto. Los convenios colectivos en el sector de la construcción contienen normalmente cláusulas relativas a las bolsas de trabajo en las que se pide a los contratistas acreditados que contraten a trabajadores en la bolsa de trabajo del sindicato local. Para atender esta especificidad única de la industria de la construcción, la ley de Ontario sobre relaciones de trabajo contiene una serie muy completa de disposiciones especiales que sólo se aplican a esta industria. Dichas disposiciones se incluyen en una sección especial de la nueva ley y abarcan una amplia variedad de cuestiones, incluida la negociación a nivel de la provincia, la negociación con empleadores múltiples, la inscripción en el registro y la solución de las quejas.
447. Habida cuenta de la combinación del sistema de bolsas de trabajo y de las disposiciones especiales en materia de negociación, resulta sumamente difícil para los trabajadores de la construcción cambiar de sindicato cuando no los satisface el que los representa. En lo que se refiere a las bolsas de trabajo, la importancia de este sistema de empleo complica y dificulta sumamente la posibilidad de que un sindicato local de la construcción se separe de su central sindical. Fuera de la industria de la construcción en que los trabajadores están al servicio de un solo empleador y desempeñan su actividad en un lugar de trabajo fijo, la situación es más fácil: los trabajadores sólo han de sustituir un sindicato por otro que continúe representando a los trabajadores de la empresa; los trabajadores recuperarían su empleo al día siguiente. En la construcción, la situación es totalmente diferente. No es suficiente excluir a un solo empleador por motivo de la naturaleza del empleo. El nivel de vida de los trabajadores de la construcción depende normalmente de su capacidad para conseguir empleos de corta duración con empleadores muy diversos por medio de su bolsa de trabajo. El funcionamiento eficaz de la bolsa de trabajo depende exclusivamente del número de empleadores acreditados en la misma puesto que estos son los únicos a los que la bolsa puede recurrir. El sindicato local que se separe de su central pierde el derecho a trabajar en proyectos de construcción protegidos por el convenio colectivo internacional. Como un sindicato local recurre normalmente a un número elevado de empleadores en una zona geográfica determinada, un nuevo sindicato sólo podría separarse de su central contando con el mayor número posible de estos empleadores para que su decisión resulte benéfica. El nuevo sindicato tendría que tratar de acreditarlos a todos y negociar nuevos convenios colectivos. El hecho de excluir solamente a unos cuantos empleadores tampoco sería oportuno puesto que los trabajadores no dispondrían de una bolsa de trabajo eficaz cuando dichos empleadores necesiten mano de obra.
448. Aun cuando un nuevo sindicato local tenga la posibilidad de organizarse, otro elemento disuasivo lo impide. Los afiliados del nuevo sindicato perderían los derechos de movilidad geográfica que les garantiza la central internacional. Las centrales internacionales tienen un sistema de movilidad en el empleo que permite que sus afiliados se inscriban en una bolsa de trabajo de un sindicato afín en otra parte de la provincia cuando se trata del Canadá, o incluso en los Estados Unidos cuando hay demanda de mano de obra. Este es un factor importante para la seguridad en el empleo de muchos trabajadores de la construcción. Los afiliados del nuevo sindicato local también podrían verse obligados a enfrentar conflictos costosos y de larga duración en materia de pensiones y prestaciones, cuestiones que incumbe más bien a la central sindical (internacional) que al empleador. En la industria de la construcción en que el empleo y las prestaciones dependen más del sindicato que del empleador, resulta sumamente difícil y costoso para los trabajadores de la construcción ejercer su derecho democrático a separarse de su central sindical cuando ésta no los satisface.
449. El Gobierno declara que uno de los rasgos distintivos principales de los requisitos de la legislación relativa a la industria de la construcción de Ontario es el sistema obligatorio de negociación en el sector ICI de esta industria en toda la provincia, lo que fortalece las atribuciones de los sindicatos internacionales de la construcción. En ninguna otra rama de actividad existe un control legislativo de la negociación tan amplio y específico como en el sector ICI. Las normas especiales relativas a la negociación en el sector ICI se elaboraron para hacer frente a problemas inhabituales de negociación en una industria en la que no existen ni relaciones de empleo estables ni lugares de trabajo estables. Para la mayor parte de los sindicatos y la industria en general, el sector ICI es el más importante en lo que se refiere al número de trabajadores ocupados, las tasas de remuneración y la estabilidad en el tiempo de la fuerza de trabajo.
450. La ley sobre relaciones de trabajo establece un sistema de negociación único por rama de actividad del sector ICI en toda la provincia. La negociación sólo puede concertarse entre el empleador designado y los organismos facultados para negociar en nombre de los trabajadores. Las nuevas disposiciones confieren al Ministro de Trabajo la facultad de designar a los "organismos competentes para la negociación" que representan a los trabajadores y los empleadores acreditados en cada rama de actividad del sector ICI. Los organismos de negociación designados tienen el derecho exclusivo de representar a su grupo de ocupaciones o asociación de empleadores en dicho sector. La negociación para cada grupo de ocupaciones se concierta entre un organismo de negociación único para los trabajadores y un organismo de negociación único para el empleador. Los organismos de negociación de los trabajadores establecidos a fines del decenio de 1970 reflejaban el modelo existente de organización sindical internacional en el Canadá. Las centrales internacionales y sus secciones locales se designaban oficialmente como organismos de negociación sindical. Por esta razón, los sindicatos internacionales comparten facultades reglamentarias de negociación en nombre de todos los sindicatos locales de Ontario en su rama de actividad del sector ICI.
451. Si un nuevo sindicato quisiera separarse de su central internacional tendría que enfrentar el reto casi imposible de tratar de excluir simultáneamente a centenares de empleadores durante el tiempo limitado previsto en la ley sobre relaciones de trabajo como período de negociación (los dos últimos meses de vigencia de un convenio colectivo). El nuevo sindicato no tendría acceso al sistema de negociación a nivel de la provincia. Como consecuencia de ello, perdería una de las ventajas más esenciales de la sindicación que ofrecen los sindicatos designados oficialmente: cada vez que un sindicato local designado acredita (o es voluntariamente acreditado) por un empleador ICI el empleador se convierte automáticamente en parte en el convenio colectivo provincial ICI. Por consiguiente, no es necesario negociar un primer convenio colectivo. Un nuevo sindicato tendría que establecer relaciones por separado con cada empleador y tratar de negociar con cada uno de ellos un primer convenio colectivo. Por esta razón, les resultaría sumamente difícil competir con la central internacional todavía designada como parte en la negociación.
452. El Gobierno declara por último que las nuevas disposiciones son necesarias porque los miembros de los sindicatos locales de la construcción de Ontario no tienen la misma facilidad de acceso a las mismas oportunidades que se ofrecen a los demás trabajadores cuando estiman que son objeto de un trato injusto y antidemocrático por parte de su central. Si una central sindical aplica a su sindicato local un trato que los miembros locales estiman injusto y antidemocrático, esta central se expone a la posibilidad de que los trabajadores la abandonen para afiliarse a otro sindicato: el riesgo de perder a miles de miembros y sus cuotas es un incentivo poderoso para medir sus decisiones. Sin embargo, esta posibilidad no es práctica ni viable para los trabajadores de la construcción. La naturaleza del trabajo en la construcción y las disposiciones legislativas que lo rigen privan virtualmente a un grupo de trabajadores o un sindicato local de la posibilidad de abandonar su central sindical sin pagar un precio muy caro por ello. Este precio es tan alto que la posibilidad de abandonar una central sindical carece de todo sentido real. Por consiguiente, la relación entre miembros y central sindical es muy distinta de la que existe por doquier.
453. La ley tiene por objeto garantizar a los trabajadores de la construcción el acceso a un sistema adecuado de controles y contrapesos para proteger la autonomía local, y lo consigue con la injerencia más mínima posible en los asuntos internos de los sindicatos. La ley contiene normas mínimas que intervienen lo menos posible en la legítima libertad de acción de las centrales sindicales. La reglamentación mínima que establece se justifica para proteger los derechos de los sindicatos locales a organizar su administración y actividades de conformidad con los intereses de sus afiliados sin temor a represalias injustificadas de una central sindical. La nueva ley de Ontario es mucho menos restrictiva que la ley Landrum-Griffin de los Estados Unidos, que se aplica a las centrales internacionales de la construcción y de hecho a todos los sindicatos estadounidenses. Esta ley no sólo reglamenta las relaciones entre los sindicatos y sus centrales, sino que establece también un código detallado para reglamentar los asuntos internos de los sindicatos, incluidas las elecciones.
454. Contrariamente al alegato del querellante según el cual la ley "modificará radicalmente la relación entre (sus) organizaciones afiliadas y sus sindicatos locales de Ontario", el solo efecto de la ley es garantizar que estas relaciones respetan unas normas mínimas de democracia y justicia. La ley no sustituye los estatutos de los sindicatos por la política del gobierno, según alega el querellante; sólo ofrece a los sindicatos locales de Ontario la oportunidad de recurrir a un organismo externo imparcial cuando consideren que su central sindical actúa de manera arbitraria e injusta. Este organismo es el Consejo de Relaciones de Trabajo de Ontario, tribunal independiente integrado por representantes de los trabajadores y de los empleadores y miembros independientes. Al ejercer sus facultades con arreglo a la ley, el Consejo de Relaciones de Trabajo sólo se preocupa por averiguar si una central sindical ejerce sus derechos de conformidad con los principios democráticos fundamentales. La ley reconoce claramente que las centrales sindicales tienen motivos legítimos para tomar disposiciones que pueden afectar la autonomía local. Sólo interviene cuando las medidas se adoptan sin justa causa.
455. La ley no pasa por alto los estatutos de los sindicatos, sino que establece claramente que el Consejo de Relaciones de Trabajo ha de tenerlos presentes. Sin embargo, no permite que una central sindical se base exclusivamente en sus estatutos para sostener que su acción obedece a una justa causa. La mayor parte de los estatutos confieren normalmente poderes discrecionales muy amplios a las centrales sindicales para tomar disposiciones contra los sindicatos locales y sus mesas. En algunos casos, estas medidas pueden ser necesarias para proteger los intereses de los afiliados locales. La ley no prohíbe estas medidas justificadas. Sin embargo, si la central sindical utiliza sus poderes de manera injusta, por ejemplo para sancionar a un sindicato local disidente o a una lista de candidatos rivales en unas elecciones locales, el Consejo está facultado para intervenir cuando hay queja de un sindicato o afiliado local que se consideran afectados. La protección que la ley ofrece es análoga en cierta medida a la que existe ya en la ley sobre relaciones de trabajo, que se ha aceptado como norma mínima necesaria. Por ejemplo, los sindicatos que administran bolsas de trabajo tienen la obligación de dar cuenta de su justa actuación. Pueden elaborar disposiciones internas propias para admitir a sus afiliados en los distintos empleos pero han de velar por que estas disposiciones no se elaboren o apliquen de manera arbitraria, discriminatoria o de mala fe.
456. A continuación, el Gobierno facilita detalles sobre las disposiciones principales de la ley. En primer lugar, la ley protege la autonomía de los sindicatos locales al garantizar que una central sindical no puede sustituirse a un sindicato local o injerirse en el mismo sin causa justificada. También impide que una central sindical sancione a un directivo o afiliado local sin justa causa. El sindicato o afiliado local que se considere agraviado puede presentar una queja al Consejo de Relaciones de Trabajo cuando estima que la central sindical ha actuado sin justa causa (esta protección se establece en el artículo 138.5). Un ejemplo de esta injerencia en las relaciones de afiliación o supervisión puede ser que una central internacional designe a un agente suyo en la mesa de un sindicato local. Otro ejemplo puede ser que se exija a un sindicato local que someta a un control internacional los fondos que ha recaudado con las cuotas locales.
457. La ley reconoce que una central sindical puede tener razones legítimas para sancionar a un sindicato o directivo local con el fin de proteger los intereses de los afiliados sindicales. El Consejo sólo puede intervenir en casos en que estas medidas se adoptan sin justa causa, por ejemplo para sancionar a un sindicato local que defiende la autonomía del Canadá. La ley establece un mecanismo para el examen de las quejas para que un sindicato local pueda presentar una queja contra la central sindical que actúe sin justa causa. La central sindical no tiene que invocar el principio de justa causa antes de tomar una decisión. La ley dispone claramente que el Consejo ha de tener presente los estatutos del sindicato para determinar si la medida se ajusta a dicho principio. Sin embargo, el Consejo no ha de atenerse exclusivamente a los estatutos. Muchos estatutos contienen amplias disposiciones para permitir que una central sindical imponga su supremacía o control sobre un sindicato local cuando dicha central estima que su actuación "sirve a los mejores intereses del sindicato". Algunos estatutos permiten que una central sindical suspenda a directivos locales por considerar que no han cumplido las órdenes de la misma. Este tipo de disposiciones puede ofrecer una legitimidad irrebatible a la acción de la central. La ley ofrece a los querellantes la oportunidad de quejarse contra los abusos que puedan autorizar estas facultades en lugar de desestimar inmediatamente la queja. La ley no modifica los estatutos de los sindicatos. Sólo establece una norma mínima de equidad para permitir que un sindicato o un afiliado local presenten una queja contra una central sindical que ha utilizado sus facultades de manera injusta o arbitraria.
458. En segundo lugar, el artículo 138.3 de la ley prohíbe que una central sindical modifique sin justa causa la jurisdicción geográfica, sectorial o gremial de un sindicato local. A diferencia de los lugares de trabajo en la industria, los trabajadores de la construcción suelen conseguir empleo por medio de la bolsa de trabajo. La jurisdicción local determina los proyectos de construcción en los que la bolsa de trabajo local puede ofrecer a sus afiliados. Por ejemplo, un sindicato local sólo puede ofrecer sus afiliados a proyectos incluidos en la jurisdicción geográfica que le corresponde; por consiguiente, el control de una jurisdicción local tiene efectos de gran alcance en la vida de los afiliados. La central sindical internacional determina y controla la jurisdicción de cada sindicato local. Los estatutos de las centrales internacionales suelen garantizarles amplias facultades para modificar la jurisdicción de un sindicato local, transferir el trabajo a otro o determinar la fusión de estos organismos. Si se limita o suprime la jurisdicción de un sindicato local, se suprimen al mismo tiempo las oportunidades de empleo de sus afiliados. La ley reconoce que una central sindical puede desempeñar un papel legítimo en la solución de los conflictos entre sus sindicatos locales o para sancionar a sindicatos locales que no cumplen con sus obligaciones en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo. Por consiguiente, la ley sólo puede prohibir que las centrales sindicales modifiquen la situación sin causa justificada. Por ejemplo, una central sindical no puede tratar de sancionar a un sindicato local privándole de su jurisdicción.
459. En tercer lugar, el artículo 138.2 de la ley garantiza que los sindicatos locales puedan intervenir en el procedimiento de negociación colectiva y en los convenios colectivos que los afectan. En algunos sectores de la industria de la construcción, los derechos de negociación de los sindicatos locales de Ontario sólo se ejercen en nombre de la central internacional. Ello significa que la central sindical tiene el derecho de negociar y firmar convenios colectivos en nombre de sus sindicatos locales sin tener ninguna obligación legal de permitir la participación de dichos sindicatos locales en el procedimiento de negociación o de ratificación. En algunos casos, la central sindical delega sus derechos de negociación a los sindicatos locales pero no tiene ninguna obligación legal de hacerlo y puede suspender su decisión en cualquier momento. Con arreglo a la ley, los sindicatos locales compartirán los derechos de negociación independientemente de si los ejercen o no en nombre de la central sindical. Esto significa que se garantiza a los sindicatos locales el derecho de participar en las negociaciones y de ratificar los convenios colectivos que afectan a sus miembros. En los casos en que las centrales sindicales delegan ya ese derecho a sus sindicatos locales, la ley no modifica de ninguna manera la situación. La nueva ley garantiza que los sindicatos locales tengan este derecho cuando no lo tienen todavía.
460. Cuando no hay derechos de negociación compartidos, la ley dispone que la central y sus sindicatos locales han de asociarse en la negociación. Para que esta nueva disposición no quebrante el procedimiento de negociación colectiva, la ley establece un mecanismo para la solución de los conflictos en los casos en que las centrales y sus sindicatos locales no logren ponerse de acuerdo sobre la manera de conformar esta relación. Si bien el Ministro puede pedir la constitución de un consejo de sindicatos, esta facultad se limita estrictamente: el Ministro sólo puede adoptar esta medida cuando lo pide una de las partes interesadas y éstas no consiguen llegar por sí solas a un acuerdo. Este mecanismo reproduce un sistema que existe ya en el sector ICI de Ontario en que la asociación en los derechos de negociación se garantiza por organismos de negociación designados a nivel ministerial e integrados por centrales internacionales y sus sindicatos locales. En el sector ICI, los sindicatos de la construcción han de negociar a nivel de la provincia por conducto de "organismos de negociación" de los trabajadores designados por el ministerio de trabajo. Hay un organismo único para cada grupo de ocupaciones y cada organismo está integrado por la central sindical internacional y sus sindicatos locales. Estos organismos tienen sus propios reglamentos en materia de negociación, ratificación y votación. El sistema funciona desde 1978 y no ha dado lugar a reclamaciones por violación de los convenios de la OIT.
461. En cuarto lugar, el artículo 138.6 de la ley confiere a los afiliados locales el derecho de designar la mayoría de representantes sindicales para administrar el régimen de pensiones o prestaciones que protege a sus miembros. En los lugares de trabajo distintos de la construcción, los regímenes de prestaciones en el empleo están casi siempre vinculados a un empleador determinado. En cambio, como los trabajadores de la construcción cambian frecuentemente de empleo y de empleador, los sindicatos de este sector han elaborado disposiciones especiales para los regímenes de pensiones y demás regímenes de prestaciones relacionadas con el empleo. Normalmente, todos los empleadores de una misma rama de actividad son partes en el mismo convenio colectivo con un sindicato, y el campo de aplicación de este último abarca la provincia o una zona geográfica determinada. Los acuerdos determinan en una tasa fija por hora trabajada la contribución de los empleadores a las cajas de pensiones, seguros médicos y bienestar, así como a los demás fondos que pagan prestaciones o sufragan gastos de formación. Las contribuciones por hora trabajada se contabilizan en la cuenta que cada trabajador posee en las cajas de pensiones y prestaciones. Pese a la diversidad de empleadores y de empleos, las contribuciones de cada trabajador se pagan al mismo régimen. Estos regímenes son administrados por el sindicato o consejos fiduciarios constituidos por un número igual de representantes de los empleadores y de los trabajadores. Algunas cajas de prestaciones sociales se administran localmente pero, en los demás casos, la central internacional está facultada para designar a la mayor parte de los miembros sindicales del fondo fiduciario. Habida cuenta de la importancia de las diversas cajas de prestaciones sociales para sus miembros, se considera importante que los sindicatos locales tengan la garantía de poder participar en la elección de los responsables de la administración de estas cajas. El establecimiento de un procedimiento democrático de selección garantiza que los administradores defiendan los intereses a largo plazo de los afiliados de los sindicatos locales.

C. Conclusiones del Comité

462. El Comité observa que los alegatos en el presente caso se refieren a enmiendas legislativas adoptadas por el Gobierno de Ontario (Canadá) con miras a modificar algunas de las disposiciones existentes en materia de relaciones de trabajo que rigen en el sector de la construcción de la provincia. Estas enmiendas, según se han promulgado, figuran como anexo 1 al presente informe, junto con otras disposiciones pertinentes de la ley de Ontario sobre relaciones de trabajo (OLRA).
463. El Gobierno sostiene que la ley tiene por objeto promover más democracia y un mejor control de las relaciones entre los sindicatos locales de la construcción de Ontario y sus centrales sindicales internacionales que tienen su sede en los Estados Unidos. Por su parte, los querellantes, además de poner en tela de juicio la oportunidad de estas enmiendas y el hecho de que aplican un trato especial a unos cuantos sindicatos de la construcción, consideran que estas medidas constituyen una injerencia indebida en los asuntos sindicales que vulnera las disposiciones del Convenio núm. 87.
464. Habida cuenta del carácter sumamente técnico de este caso, el Comité ha resumido toda la información y los argumentos presentados por las dos partes, de manera que puedan evaluarse todos los efectos de las enmiendas y el contexto general de las mismas. Sin embargo, quisiera limitar el examen de estas cuestiones a lo que le corresponde.
465. Es indudable que una parte de las enmiendas introducidas por medio de la ley 80 se injieren en los estatutos de algunos sindicatos; así lo reconoce el Gobierno cuando declara que su propósito era establecer un sistema adecuado de controles y contrapesos para proteger la autonomía local de las organizaciones de trabajadores de la construcción "con la injerencia más mínima posible en los asuntos internos de los sindicatos". También es evidente que la ley ha modificado en grado importante la relación existente entre las centrales sindicales internacionales y los sindicatos locales en la parte de la industria de la construcción de Ontario incluido en el campo de aplicación de la ley 80 y que este instrumento afectará profundamente la estructura de las relaciones de trabajo y de la negociación colectiva propia de esta rama de la industria. Si bien el querellante y el Gobierno defienden opiniones distintas respecto de la necesidad de estas enmiendas y de sus efectos posibles, el cometido del Comité en este caso no es evaluar si el Gobierno ha tenido o no razón al decidir modificar el sistema de relaciones de trabajo o partes del mismo con miras a atender un requisito de mayor democracia sindical: ésta es una cuestión de opinión del Gobierno, de la misma manera que las autoridades pueden decidir que se precisan disposiciones especiales en un sector determinado en razón de circunstancias especiales. El Comité recuerda el principio según el cual debería prestarse importancia a la cooperación y la consulta entre las autoridades públicas y las organizaciones de trabajadores y de empleadores a nivel nacional y de rama de actividad económica, en particular cuando las autoridades consideran la posibilidad de adoptar modificaciones legislativas que podrían afectar de manera duradera y profunda al papel que desempeñan dichas organizaciones. El Comité señala a la atención del Gobierno las disposiciones de la Recomendación (núm. 113) sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (véase, también, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, 1985, 3.a edición, párrafo 650).
466. Aunque sería inapropiado que el Comité comentara la decisión del Gobierno de modificar la legislación, el Comité ha de considerar si, al hacerlo, el Gobierno ha promulgado una legislación del trabajo que no se ajusta a los convenios de la OIT y a los principios de la libertad sindical, en especial aquellos relativos a la injerencia en las actividades y la administración de los sindicatos.
467. El artículo 3 del Convenio núm. 87 dispone que las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular sus programas de acción; estos derechos se aplican también a las organizaciones de nivel superior en virtud del artículo 6; el artículo 3.2 añade que las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. En lo que se refiere a la cuestión de la no injerencia de las autoridades públicas, el Comité ha considerado que la única limitación que pueda aceptarse de los derechos establecidos en el artículo 3 del Convenio núm. 87 es la que tiene por solo objeto asegurar el respeto de las reglas democráticas en el movimiento sindical (Recopilación op.cit., párrafo 452). Esto es precisamente el argumento que invoca el Gobierno para justificar las enmiendas legislativas. Por su parte, los querellantes deniegan que se hayan planteado problemas de esta naturaleza y sostienen en general que el antiguo sistema funcionaba adecuadamente. A ese respecto, el Comité toma nota, en algunos documentos presentados como parte de la queja (Report of Debates, Standing Committee on Resources Development; números 15, 17, 22, 24 y 29 de noviembre y 1.o de diciembre de 1993), de que, dentro de un movimiento sindical, hay opiniones muy divergentes sobre el carácter satisfactorio o no de las relaciones entre centrales internacionales y sindicatos locales. Como se ha dicho ya, no corresponde al Comité pronunciarse sobre si la gravedad de los problemas justificaba de hecho una intervención legislativa. Sin embargo, incumbe al Comité examinar los artículos de la ley impugnados por el querellante, a la luz de los principios antes mencionados.
468. El Comité subraya muy especialmente la extrema prudencia que requiere el examen de disposiciones de esta naturaleza, ya se trate de si afectan a organizaciones de trabajadores o de empleadores. Por regla general, las autoridades públicas deberían respetar la autonomía de los sindicatos y de las organizaciones de nivel superior, incluso en lo que se refiere a las diversas relaciones que pueden establecer. Las disposiciones legales que menoscaban esa autonomía deberían, por consiguiente, constituir una excepción y, cuando se estime necesarias en razón de circunstancias inhabituales, acompañarse con todas las garantías posibles contra una injerencia indebida.
469. En lo que se refiere a las disposiciones específicas que pueden plantear problemas en relación con los principios de la libertad sindical, el Comité advierte que dos artículos confieren al Consejo de Relaciones de Trabajo la facultad de pasar por alto los estatutos de un sindicato para pronunciarse respecto de las cuestiones siguientes:
- - una central sindical tiene una "justa causa" para modificar la jurisdicción (ámbito de acción) de un sindicato local (artículo 138.3, 4));
- - una central sindical o un consejo de sindicatos tiene una justa causa "para asumir la supervisión o control sobre un sindicato local o intervenir de otra manera" (artículo 138.5, 3)), o decidir la "destitución o cambio de atribuciones de un directivo designado o elegido de un sindicato local, o imponer una sanción a este directivo o a un afiliado de un sindicato local" (artículo 138.5, 4)).
470. El Comité estima que si bien estas disposiciones pueden permitir una intervención del Gobierno en los asuntos internos de los sindicatos, conviene tener en cuenta diversos factores de calificación en las circunstancias especiales del presente caso.
471. En primer lugar, a juicio del Comité, la ley tiene por objeto prevenir posibles abusos de las centrales sindicales contra sindicatos locales y sus miembros, que por razones muy prácticas o inmediatas - a saber, conseguir trabajo y proteger la integridad de sus cajas de pensiones - están vinculados a centrales sindicales. Por consiguiente, las decisiones de las centrales sindicales que respetan la voluntad y los intereses de los sindicatos locales no deberían plantear problemas ni justificar reclamaciones de los segundos ante el Consejo de Relaciones de Trabajo.
472. En segundo lugar, el control de posibles abusos no es un control sistemático que las autoridades ejercen de manera discrecional, sino que se basa en la noción de justa causa y está sujeto a la presentación de una reclamación por la parte interesada (artículo 138.3, 3) y 138.5, 3)) por lo cual ello supone, en virtud del imperio de la ley, respetar el procedimiento establecido.
473. En tercer lugar, este control externo compete al Consejo de Relaciones de Trabajo de Ontario, organismo independiente de composición tripartita (artículo 104 de la OLRA), dotado de una competencia y jurisdicción especiales en materia de cuestiones laborales (artículo 105 de la OLRA). Ello significa que todas las partes pueden comparecer en las audiencias y presentar pruebas y argumentos (artículo 104, 13)), que los alegatos han de ser fundados y que deben respetarse los principios de la justicia natural.
474. Por otra parte, el artículo 138.3, 3) dispone por ejemplo que el Consejo de Relaciones de Trabajo, al considerar un conflicto jurisdiccional, ha de tener en cuenta los estatutos del sindicato (aunque no esté obligado a ello), la capacidad del sindicato local para desempeñar su cometido con arreglo a la ley, la voluntad de los afiliados del sindicato local, y la cuestión de si la modificación facilitará una negociación viable y estable. Análogamente, para pronunciarse sobre una reclamación presentada en virtud del artículo 138.5, 3) relativa a la injerencia de una central sindical en la autonomía de un sindicato local, el Consejo de Relaciones de Trabajo ha de tener en cuenta los estatutos del sindicato (aunque no esté obligado a ello) y los demás factores que estime convenientes.
475. Habida cuenta de todas las circunstancias de este caso y poniendo una vez más de relieve que ningún principio general puede o debe derivarse de esta decisión, el Comité estima que las enmiendas legislativas de que se trata no parecen constituir una violación de los convenios y de los principios de la libertad sindical. Sin embargo, al considerar las injerencias potenciales en los asuntos sindicales que estas enmiendas pueden entrañar, y con miras a evaluar plenamente los efectos últimos de esta legislación, el Comité considera que precisa más información sobre el funcionamiento, en la práctica, del sistema modificado de relaciones de trabajo en esta rama del sector de la construcción y pide al Gobierno que tenga a bien facilitar esta información.

Recomendación del Comité

476. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
- a) habida cuenta de todas las circunstancias especiales del presente caso, el Comité considera que las enmiendas legislativas adoptadas por el Gobierno de Ontario por medio de la ley 80 con miras a modificar el sistema de relaciones de trabajo en una rama de la industria de la construcción no parecen constituir una violación de los convenios y de los principios de la libertad sindical. No obstante, el Comité desea recordar que debería darse importancia al principio de la consulta entre las autoridades públicas y las organizaciones de trabajadores y de empleadores a nivel nacional y de rama de actividad económica, en particular cuando las autoridades consideran la posibilidad de adoptar modificaciones legislativas que podrían afectar de manera duradera y profunda al papel que desempeñan dichas organizaciones, y
- b) el Comité pide al Gobierno que tenga a bien mantenerlo informado del funcionamiento en la práctica de este sistema modificado.

Anexo I

Ley 80 1993
Ley modificatoria de la ley sobre relaciones de trabajo
1. Se enmienda la ley sobre relaciones de trabajo con la adición
de los
artículos siguientes:
138.1.-1) En el artículo 138.2 a 138.6;
Se entiende por "constitución" un documento organizativo que
rige el
establecimiento o funcionamiento de un sindicato y comprende
una carta,
estatutos y reglamentos establecidos en virtud de una
constitución;
Se entiende por "jurisdicción", jurisdicción geográfica, sectorial
y gremial;
Se entiende por "sindicato local" en relación con una central
sindical, un
sindicato de Ontario afiliado o subordinado a una central sindical
o
directamente relacionada con ésta e incluye un consejo de
sindicatos;
Se entiende por "central sindical" un sindicato provincial,
nacional o
internacional que cuenta por lo menos con un sindicato local
afiliado en
Ontario que le está subordinado o directamente relacionado con
ella.
2) En caso de conflicto entre cualesquiera disposición del
artículo 138.2 a
138.6 y cualesquiera otra disposición de la presente ley, priman
las
disposiciones del artículo 138.2 a 138.6.
3) En caso de conflicto entre cualesquiera disposición del
artículo 138.2 a
138.6 y cualesquiera disposición de la constitución de un
sindicato, priman
las disposiciones del artículo 138.2 a 138.6.
138.2.-1) La presente sección se aplica a los trabajadores de
una unidad de
negociación del sector de la construcción distinto del sector
industrial,
comercial e institucional mencionado en la definición de la
palabra "sector"
en el artículo 119.
2) Si una central sindical es el agente negociador de los
trabajadores
mencionados en la subsección 1), cada uno de sus sindicatos
locales se
considerará como agente negociador, junto con la central
sindical, para estos
trabajadores de la unidad de negociación incluidos en la
jurisdicción del
sindicato local.
3) Si una central sindical es parte en un convenio colectivo
aplicable a los
trabajadores mencionados en la subsección 1), se considerará
el sindicato
local, junto con la central sindical, como parte en el convenio
colectivo en
relación con la jurisdicción del sindicato local.
4) En condiciones en que el Ministro lo considere conveniente,
este último
podrá pedir que una central sindical y sus sindicatos locales
constituyan un
consejo de sindicatos a los efectos de la negociación y de la
concertación de
un convenio colectivo:
a) cuando un sindicato local, una central sindical o un
empleador interesados
así lo pidan al Ministro; y
b) cuando el Ministro así lo considere necesario para resolver
un conflicto
entre una central sindical y un sindicato local respecto de la
negociación o
concertación de un convenio colectivo.
5) El Ministro podrá establecer reglamentos relativos a la
constitución o
funcionamiento del consejo de sindicatos, incluida la ratificación
de
convenios colectivos, si la central sindical y los sindicatos
locales no
establecen sus propios reglamentos en los 60 días posteriores a
la decisión
adoptada por el Ministro en virtud de la subsección 4).
6) La central sindical y los sindicatos locales deberán acatar los
reglamentos
del Ministro.
138.3.-1) Una central sindical no podrá, sin justa causa,
modificar la
jurisdicción de un sindicato local según ésta se definía en 1.o
de mayo de
1992, ya sea en virtud de su constitución o de otra manera.
2) La central sindical notificará por escrito al sindicato local toda
modificación dentro de un plazo mínimo de 15 días antes de
que ésta cobre
efecto.
3) Cuando reciba una reclamación respecto de esta sección, el
Consejo
considerará las cuestiones siguientes para determinar si el
principio de justa
causa fundamenta la modificación:
1) La constitución del sindicato.
2) La facultad del sindicato local para desempeñar su cometido
en virtud de
esta ley.
3) La voluntad de los afiliados del sindicato local.
4) Si la modificación facilita una negociación colectiva viable y
estable sin
causar graves problemas en las relaciones de trabajo.
4) El Consejo no está obligado por la constitución del sindicato
cuando
determine si el principio de justa causa fundamenta una
modificación.
5) Cuando un sindicato local presente una reclamación al
Consejo respecto de
la modificación de su jurisdicción por una central sindical, se
considerará
que dicha modificación no es efectiva hasta que el Consejo se
pronuncie.
138.4.-1) La presente sección se aplicará si, en el 1.o de mayo
de 1992,
a) una central sindical fuere parte en un convenio colectivo
cuyo alcance
geográfico abarcara la provincia y se aplicara a los trabajadores
considerados
en la subsección 138.2, 1); o
b) una central sindical hubiera notificado una negociación con
miras a la
renovación de un convenio colectivo de esta naturaleza.
2) Las secciones 138.2 y 138.3 no autorizan a un sindicato local
a ser parte
en un convenio colectivo por separado o en la renovación por
separado de un
convenio colectivo o en la modificación del alcance geográfico
del convenio
colectivo.
138.5.-1) Una central sindical o un consejo de sindicatos no
podrán sin justa
causa asumir la supervisión o control de un sindicato local o
injerirse en el
mismo ya sea directa o indirectamente de manera que la
autonomía del mismo
resulte menoscabada.
2) una central sindical o un consejo de sindicatos no deberán
sin justa causa
destituir o modificar las atribuciones de un directivo elegido o
designado de
un sindicato local o imponer una sanción a este directivo o
afiliado de un
sindicato local.
3) Cuando reciba una reclamación con arreglo a esta sección y
se pronuncie
sobre el criterio de justa causa el Consejo tendrá en cuenta los
estatutos del
sindicato, sin verse obligado por ellos, así como los demás
factores que
estime apropiados.
4) Si el Consejo llega a la conclusión de que una de las medidas
mencionadas
en la subsección 1) se adoptó por justa causa, el Consejo dará
las órdenes o
instrucciones que estime apropiadas, incluidas las órdenes
sobre la
continuación de la supervisión o control del sindicato local.
2. La ley se modifica con la adición del artículo siguiente:
138.6.-1) Cuando se concedan prestaciones con arreglo a un
plan de
prestaciones profesionales destinado principalmente a los
miembros de un
sindicato local o sus personas a cargo beneficiarias, el sindicato
local
tendrá derecho a designar como mínimo a una mayoría de los
administradores del
fondo, con exclusión de los administradores designados por los
empleadores.
2) Cuando las prestaciones previstas por este fondo se destinen
esencialmente
a afiliados de más de un sindicato local o sus personas a cargo
o
beneficiarios, estos sindicatos locales tendrán juntos el derecho
de designar
como mínimo a una mayoría de los administradores del fondo,
con exclusión de
los administradores designados por los empleadores.
3) Cuando en las circunstancias descritas en la subsección 2),
las
prestaciones se concedan a afiliados fuera de Ontario o a sus
personas a cargo
o beneficiarios, los sindicatos locales tendrán derecho juntos a
designar a
una proporción de administradores (con exclusión de aquellos
designados por
los empleadores) que corresponda a la proporción que los
afiliados en Ontario
del sindicato local representen en el número total de afiliados
partes en el
fondo.
4) Las disposiciones de los párrafos 1), 2) y 3) son aplicables
independientemente de cualesquiera disposición contraria
establecida en
cualesquier acuerdo u otro documento.
5) Salvo cuando lo acepten los sindicatos locales interesados,
la designación
de administradores con arreglo a los párrafos 2) ó 3) se
determinará por
mayoría de los votos de los sindicatos locales partes en la
votación, teniendo
derecho cada sindicato local a un voto único.
6) La designación inicial de administradores con arreglo a este
artículo se
efectuará a más tardar seis meses después del día en que
dicho artículo entre
en vigor.
7) En el presente artículo, se entiende por "fondo de
prestaciones
profesionales" todo fondo que ofrezca cualesquiera categoría
de prestaciones a
una persona o sus personas a cargo o beneficiarios en razón
del empleo de
dicha persona o de su afiliación a un sindicato y comprende un
régimen de
pensiones o cualesquiera otra disposición por la que se aporta
una
contribución ya sea por cuenta de dicha persona o en su
nombre a los efectos
de su jubilación.
Ley sobre relaciones de trabajo
Artículo 104.-1) Se continúa la existencia del Consejo
designado como Consejo
de Relaciones de Trabajo de Ontario con el nombre de "Ontario
Labour Relations
Board", en inglés y "Commission des relations de travail de
L'Ontario" en
francés.
Composición y nombramiento
2) El consejo estará integrado por un presidente, uno o más
vicepresidentes y
el número de miembros de uno y otro sexo que el Teniente
Gobernador en Consejo
estime conveniente, en número igual para representar a los
empleadores y los
trabajadores, respectivamente, todos ellos designados por el
Teniente
Gobernador en Consejo.
...
3) El Consejo definirá sus propias prácticas y procedimientos
pero ofrecerá
amplias oportunidades a las partes en todo procedimiento para
presentar sus
pruebas y reclamaciones.
...
Industria de la construcción
Definiciones
Artículo 119. En el presente artículo y en los artículos 120 a
155.
...
Se entiende por "sector" una rama de la industria de la
construcción definida
por su categoría de actividad que comprende el sector
industrial, comercial e
institucional, el sector de la vivienda, el sector de alcantarillado
y
distribución de agua, el sector de las industrias mecánicas, el
sector de los
oleoductos y el sector de la electricidad.