Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 297, Marzo 1995

Caso núm. 1758 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 10-FEB-94 - Cerrado

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INTRODUCTION
A. Alegatos del querellante
B. Respuesta del Gobierno
C. Conclusiones del Comité
Recomendación del Comité
Anexo

190. Por comunicación de 10 de febrero de 1994, el Congreso del Trabajo del Canadá (CTC) presentó una queja por violación de los derechos sindicales contra el Gobierno de Canadá, en nombre de la Alianza de la Función Pública de Canadá (AFPC). La Internacional de Servicios Públicos (ISP) y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) manifestaron su apoyo a esta queja por comunicaciones de 16 de febrero y 18 de abril de 1994, respectivamente.
191. El Gobierno federal transmitió sus observaciones por comunicaciones de 3 de octubre y 3 de noviembre de 1994.
192. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

193. En su comunicación de fecha 10 de febrero de 1994, la organización querellante alega que el Gobierno violó los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154 al promulgar el 2 de abril de 1993 el proyecto de ley C-113, que se convertiría en la ley sobre la reducción del gasto público (en adelante denominada "la ley"). Se reproducen en anexo las principales disposiciones de la ley a las que hacen referencia la organización querellante y el Gobierno.
194. La organización querellante recuerda que ya presentó una queja ante el Comité en nombre de la Alianza de la Función Pública de Canadá para impugnar la adopción por el Gobierno federal de la ley sobre la remuneración del sector público (denominada también proyecto de ley C-29) que prolongaba dos años la duración de todos los convenios colectivos a partir de diferentes fechas de 1991 y 1992, restringía en ciertos aspectos la negociación colectiva de los trabajadores de la administración pública federal y limitaba a 0 y 3 por ciento, respectivamente, los aumentos salariales correspondientes a los dos años cubiertos por la legislación. El Comité examinó este asunto durante su reunión de noviembre de 1992 (véase, 284.o informe, caso núm. 1616, párrafos 595 a 641).
195. La organización querellante indica que la ley a la que hace referencia la presente queja tiene por objeto prorrogar por dos años más la ley sobre la remuneración del sector público. La decisión de aprobar la ley fue adoptada dos semanas después de que el Comité examinara el caso núm. 1616 y sin que los altos funcionarios del Gobierno hubieran intentado ponerse en contacto con la organización querellante. El Presidente del Consejo del Tesoro fue el primero que, en el mes de diciembre de 1992, presentó a la Cámara de los Comunes los motivos que obligaban al Gobierno a aprobar la ley, lo que hizo en los siguientes términos: "El Gobierno se ha preguntado muy seriamente si conviene al interés público intentar negociar aumentos salariales adecuados a los medios de que dispone. Dado que la última serie de negociaciones concluyó con una huelga, convocada en septiembre de 1991 por el sindicato más importante de la administración pública, se decidió que no convenía ni al interés público ni al de los funcionarios que se iniciaran negociaciones mientras la situación financiera sea tal que el Gobierno esté prácticamente seguro de no poder satisfacer las reivindicaciones sindicales. Esta decisión, señora Presidenta no fue adoptada a la ligera."
196. La organización querellante pensó que tras la elección de un nuevo gobierno en octubre de 1993 la ley sería derogada. Sin embargo, la política que siguieron las nuevas autoridades a este respecto resultó ser idéntica a la de sus predecesores.
197. La organización querellante sostiene que la ley viola los principios de libertad sindical en varios puntos. Alega, en primer lugar, que la ley no es una medida excepcional. Además de no ser más que una prórroga de la ley sobre la remuneración del sector público, resulta otro ejemplo más en la larga lista de intervenciones legislativas federales cuyo fin es poner término a la negociación colectiva. El efecto combinado de las dos leyes será el de someter a los trabajadores del sector público federal a un programa de control salarial de cuatro años, que ha congelado los salarios durante tres años y concedido un módico aumento durante un año. De hecho se trata del programa de restricciones salariales más largo de la historia canadiense.
198. La organización querellante recuerda que, a lo largo de los trece últimos años, se han impuesto medidas de control de los salarios a los miembros de la AFPC y a otros funcionarios federales en tres ocasiones. En 1982, los funcionarios federales fueron objeto de un programa que limitaba el aumento de sus salarios a 6 y 5 por ciento en los años 1982 y 1983. Los programas de control posteriores se adoptaron en el marco de la ley sobre la remuneración del sector público (1991) y la ley objeto de la presente queja. Además, según la organización querellante, es evidente que el Gobierno federal ha promulgado leyes de reintegración al trabajo con las que puso fin en 25 ocasiones a diversas huelgas convocadas entre 1950 y 1991.
199. Además, dado que la ley no es sino el resultado de una práctica por la que el Gobierno muestra preferencia, la organización querellante sostiene que al no permitir la negociación colectiva durante un largo período, el Gobierno ha impedido que los funcionarios pudieran adaptar los convenios colectivos a las nuevas situaciones, incluso cuando estos cambios no implicaban un costo adicional, sobre todo en lo referente a las vacaciones o licencias y al teletrabajo (forma de trabajo a domicilio en contacto con la oficina a través de la computadora y con la autorización del empleador). Este último tema había quedado totalmente al margen de las últimas negociaciones colectivas dada su novedad. Los funcionarios se han visto también privados de la posibilidad de negociar cláusulas mínimas sobre la salud y la seguridad.
200. La organización querellante añade que, el control de los salarios del sector público federal sólo contribuye de forma insignificante a la reducción prevista de la deuda pública, mientras que tiene consecuencias desastrosas para los funcionarios afectados. Según la organización querellante, el Gobierno comunicó en otoño de 1992, que existía un déficit del orden de 30.000 millones de dólares. Por otro lado, la cantidad que el Estado destina al conjunto de los salarios de los empleados y empleadas del sector público federal es de unos 10.000 millones de dólares, y aproximadamente la mitad se transfiere a los miembros de la AFPC, es decir, una cantidad equivalente al 3 por ciento del conjunto de los gastos federales. Además, los gastos relacionados con el personal de la administración pública han disminuido constantemente durante casi toda la última década, pasando del 16,9 por ciento del conjunto de los gastos en 1981 a solamente el 11,7 por ciento en 1993-1994.
201. La organización querellante indica que incrementar los salarios del conjunto de los empleados de la función pública en 1993 en una cantidad equivalente a la tasa de inflación, es decir, un 1,5 por ciento, habría costado al Gobierno federal unos 150 millones de dólares, sin tener en cuenta las cantidades que el Gobierno recupera mediante impuestos o tasas. En este contexto, la organización querellante alega que la ley no incluye ninguna disposición que proteja o garantice el nivel de vida de los funcionarios; por el contrario, no cabe duda de que estas medidas han empeorado el nivel de vida y el bienestar económico de estos empleados, sobre todo, de los miembros de la AFPC que se encuentran entre los empleados cuya remuneración no es tan buena.
202. Para la organización querellante las medidas de control del incremento de los salarios por vía legislativa, como las adoptadas en 1982, 1991 y 1993, constituyen ya una práctica del Gobierno y su adopción es simbólica, pues no tienen ningún efecto significativo sobre el marco económico.
203. Finalmente, la organización querellante encuentra injustificado que sigan vigentes las sanciones previstas en la ley sobre la remuneración del sector público, cuyo objetivo principal era poner fin a la huelga convocada en aquel momento.

B. Respuesta del Gobierno

204. En su comunicación de 3 de octubre de 1994, el Gobierno rechaza los alegatos de la organización querellante. En primer lugar, en lo que respecta al carácter especial de la situación, el Gobierno insiste en que el Comité debe ser consciente de la difícil coyuntura económica a la que se enfrentaba el Gobierno en el momento de adoptar la decisión de prorrogar durante un período adicional de dos años las medidas excepcionales previstas en la ley sobre la remuneración del sector público.
205. La situación es particularmente difícil para el Gobierno: los ingresos públicos siguen siendo inferiores a los previstos; el déficit federal alcanzó los 40.500 millones de dólares en el ejercicio financiero de 1992-1993; la relación entre la deuda neta y el producto interno bruto sigue aumentando, siendo actualmente superior al 70 por ciento; el pago de los intereses de la deuda pública se cifró en 39.400 millones de dólares canadienses durante el ejercicio de 1992-1993, lo que equivale a un tercio de los ingresos públicos totales. Además, el Gobierno está convencido de que no puede elevar los impuestos sin que con ello se recienta peligrosamente la competitividad de la economía. Por lo tanto, estas presiones presupuestarias le han obligado a reducir globalmente sus gastos de acuerdo con un plan de control presentado por el Ministro de Hacienda en el presupuesto de 1990 y que volvió a incluirse en los presupuestos de 1991, 1992 y 1993.
206. Este plan afecta a una amplia variedad de programas del Gobierno federal, en concreto a las subvenciones y las contribuciones, la financiación del desarrollo regional, las prestaciones del seguro de desempleo, la defensa nacional, la ayuda internacional, los consejos de investigación universitarios y la vivienda social y acarrea la reducción de los fondos transferidos a las provincias canadienses. El plan de control de gastos ha incrementado también los medios destinados a reducir los gastos de funcionamiento del Estado, lo que ha afectado a los presupuestos de funcionamiento de todos los ministerios. No obstante, la reducción de los gastos de funcionamiento se repartió equitativamente entre toda la administración pública. Los empleados de la función pública no fueron los únicos afectados por las restricciones. Por ejemplo, en el presupuesto de 1992, los presupuestos de funcionamiento de los ministerios, con exclusión de las asignaciones salariales globales fijas, se redujeron de forma permanente un 3 por ciento, respecto de los niveles previstos (es decir, 150 millones de dólares por año) durante el período comprendido entre el ejercicio financiero de 1992-1993 y el de 1996-1997. En la Presentación Económica de diciembre de 1992, volvieron a reducirse estos presupuestos en un 2 por ciento para el ejercicio de 1992-1993, y un 5 por ciento en los ejercicios posteriores; como consecuencia de las medidas de racionalización de las operaciones gubernamentales incluidas en los presupuestos de 1992 y 1993, se redujo el número de directivos de la administración pública (viceministros y viceministros adjuntos); a raíz del presupuesto de 1992 disminuyeron también los sueldos de los Ministros del Gabinete.
207. El Gobierno federal, de común acuerdo con el Banco de Canadá, comunicó sus objetivos para reducir la inflación, objetivos que constituyen un elemento primordial de su política económica. En el presupuesto de 1993 el Gobierno preveía una tasa de inflación del 2,5 por ciento en 1993, y una inferior al 2 por ciento para 1994. En su calidad de empleador de mayor autoridad, el Gobierno federal debe predicar con el ejemplo, asegurándose de que los acuerdos salariales del sector público son congruentes con estos objetivos. La uniformidad de los acuerdos salariales, que ha sido posible gracias a la aprobación de la ley de 1991 sobre la remuneración del sector público, prorrogada por la ley que es objeto de la presente queja, influyó en las previsiones inflacionistas y parece haber provocado un movimiento a la baja en los acuerdos salariales del sector privado. Desde que se fijaron los objetivos para reducir la inflación en 1991, se ha observado una importante reducción de la inflación. En 1993 el aumento medio anual del índice de los precios al consumo era de un 1,8 por ciento, y desde julio de 1994 se sitúa en un 0,3 por ciento.
208. Así pues, las restricciones salariales impuestas a los empleados del sector público federal, restricciones que están enunciadas en la ley, constituyen uno de los numerosos elementos del plan de contención de gastos y la prórroga del congelamiento salarial no es una carga demasiado onerosa, pudiendo compararse fácilmente con los principales acuerdos salariales concluidos en el conjunto de las industrias de Canadá.
209. En cuanto a los alegatos relativos a la violación de la libertad de negociación colectiva, el Gobierno reconoce que la ley impone restricciones en materia de remuneración. Sin embargo, la ley no afecta solamente a los funcionarios representados por la AFPC, sino también a unos 345.000 empleados, entre los que se incluyen el gobernador general, el subgobernador, el primer ministro, los ministros, los miembros de la Cámara de los Comunes, los senadores, los jueces, los miembros de las fuerzas canadienses, así como los empleados de sociedades no comerciales del Estado. Alrededor de 110.000 de estos empleados no están sindicados.
210. Los órganos de control de la OIT han reconocido que, en determinadas circunstancias, la negociación colectiva de las condiciones de remuneración de los empleados pueden estar sujetas a ciertas restricciones (véanse, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 1985, tercera edición, párrafo 641, y 222.o informe, caso núm. 1147, párrafo 117). En el presente caso, el Gobierno sostiene que la ley respeta estas condiciones, puesto que se trata de una medida excepcional adoptada con el fin de hacer frente a las dificultades financieras mencionadas; incluso si se han establecido algunas restricciones salariales, actualmente se encuentran en vigor otras medidas positivas; las restricciones establecidas se limitan estrictamente a lo que es necesario para reducir el déficit. La ley, en la medida en que permite la negociación de una amplia gama de temas que no están relacionados con la "remuneración", garantiza también ciertas cláusulas de los convenios colectivos cuya finalidad es proteger el nivel de vida de los trabajadores.
211. Contrariamente a lo manifestado por la organización querellante, la ley no pone fin a la negociación colectiva, tanto si se refiere a la totalidad de las cláusulas "salariales" como a cualquiera de las cláusulas "no pecuniarias". En virtud del artículo 8 de la ley de 1991 sobre la remuneración del sector público, modificada por la ley que es objeto de la presente queja, pueden modificarse las condiciones de empleo que no estén relacionadas con la remuneración mediante un acuerdo escrito entre las partes. Entre las ventajas previstas en los convenios colectivos y que no están comprendidas en la definición de "remuneración" figuran las resultantes de una recomendación del Consejo Nacional Mixto, organismo compuesto por representantes del Estado en su calidad de empleador y de representantes de los sindicatos de la administración pública. Algunas de las ventajas concedidas a raíz de las recomendaciones del Consejo Nacional Mixto se refieren a las indemnizaciones previstas en caso de reorganización del personal, las primas por puestos de trabajo aislados o en el extranjero y los subsidios de viaje y traslado; todas ellas son ventajas de índole "salarial". En realidad, desde que entró en vigor la ley sobre la remuneración del sector público se han revisado y modificado, con la mediación del Consejo Nacional Mixto, las directivas relativas a los traslados, al servicio exterior y a la reintegración. Dado que el artículo 8 autoriza a modificar las condiciones de empleo que no estén vinculadas con la "remuneración", permite igualmente a los empleados a negociar los aspectos que son de índole "no pecuniaria".
212. Igualmente, los diversos acuerdos que el Gobierno ha negociado o está negociando con los sindicatos de la función pública demuestran que las leyes de 1991 y 1993 no ponen fin a la negociación colectiva en la administración pública federal.
213. Además, incluso fuentes sindicales confirman el buen funcionamiento de la negociación colectiva, especialmente en las negociaciones que llevaron a establecer la directiva sobre las indemnizaciones previstas en caso de reorganización de personal, en diciembre de 1991, lo que, en la práctica, garantiza que se ofrecerá al empleado otro trabajo de duración indeterminada, con el mismo salario, si se declara que su puesto no es necesario. El Gobierno sostiene que las medidas previstas en esta directiva son medidas excepcionales que demuestran que está decidido a tratar a los empleados con equidad. Además, el Gobierno participa en la renegociación de esta directiva; el Gobierno reconoce la importancia de la seguridad del empleo, y seguirá trabajando con los sindicatos a fin de llegar a un equilibrio justo entre las necesidades de los empleados y las del Gobierno al dirigir los asuntos del país.
214. El Gobierno rechaza igualmente los alegatos de la organización querellante, en las que se aduce que, al congelar las condiciones de empleo durante un período adicional, el Gobierno ha impedido la adaptación de los convenios colectivos a la nueva coyuntura, incluso cuando los cambios deseados no eran de índole monetaria. A este respecto, el Gobierno recuerda que la ley permite, en su artículo 8, la modificación de las condiciones de empleo que no están vinculadas a la remuneración. Por ejemplo, los convenios colectivos contienen actualmente amplias disposiciones en lo que respecta a vacaciones o licencias, entre otras. En cuanto al teletrabajo - se trata en este caso de una política del empleador, al que corresponde dar la autorización para que el empleado que lo desee pueda hacer su trabajo en casa en vez de hacerlo en los locales del empleador -, el Gobierno subraya que, aunque la Comisión de Relaciones de Trabajo en la Administración Pública ya ha establecido que la política sobre el teletrabajo es una prerrogativa de la dirección, el Gobierno ha emprendido amplias consultas con los sindicatos para tratar sobre la evaluación y la aplicación de esta política.
215. En cuanto al alegato de la AFPC de que la promulgación de la ley ha impedido al sindicato negociar "un mínimo de acuerdos encaminados a proteger algunos aspectos como la salud y la seguridad", el Gobierno sostiene que además de las disposiciones de la parte II del Código de Trabajo de Canadá que establecen diferentes derechos a este respecto, el convenio marco concluido entre el empleador y la AFPC contiene disposiciones relativas a la salud y la seguridad. Por ejemplo, el artículo M-35 obliga al empleador a adoptar medidas razonables para garantizar la salud y la seguridad de sus empleados, tras mantener consultas con la AFPC. Actualmente, las normas relativas a las sustancias peligrosas, el mantenimiento de los materiales y la utilización de los vehículos de motor están siendo revisadas por el Comité sobre la Salud y la Seguridad en el Trabajo del Consejo Nacional Mixto, con la participación, aquí también, de la AFPC.
216. Finalmente, entre las ventajas previstas en los convenios colectivos y que no están cubiertas por la definición de "remuneración" incluida en las leyes de 1991 y 1993, figuran las ventajas concedidas por recomendación del Consejo Nacional Mixto. Por lo tanto, como se ha explicado anteriormente, estas ventajas podrían actualmente ser objeto de negociaciones.
217. El Gobierno insiste en la necesidad de establecer nuevas relaciones con los sindicatos y sus miembros a pesar de las restricciones financieras y económicas. Por esta razón, desde su entrada en funciones el Gobierno ha mantenido varios encuentros con los sindicatos a fin de mejorar el clima de las relaciones de trabajo. A lo largo del año, el empleador y los sindicatos han mantenido una serie de reuniones en el marco de "Forum 1994". El objetivo de este acontecimiento que tiene lugar todos los años es promover un debate e intercambiar informaciones sobre las cuestiones importantes que no son objeto de negociación colectiva o de discusiones en el Consejo Nacional Mixto, en particular, sobre las iniciativas que actualmente se están estudiando y que afectan a los agentes negociadores de la administración pública o a la renegociación de la directiva sobre las indemnizaciones previstas en caso de reorganización de personal.
218. Por último, el Gobierno afirma, que la ley era necesaria para hacer frente a circunstancias especiales, y que, aunque prorroga algunas restricciones financieras, de ningún modo es contraria a las obligaciones contraídas por Canadá en virtud de los convenios de la OIT.

C. Conclusiones del Comité

219. El Comité toma nota de que este caso se refiere a ciertas restricciones impuestas a la negociación colectiva de los trabajadores de la administración pública federal canadiense en virtud de una ley que congela sus salarios durante dos años.
220. Antes de examinar el contenido de la queja, el Comité desea presentar el contexto general en la que fue recibida. Desde octubre de 1991, se han presentado al Comité 20 quejas contra el Gobierno federal y contra los gobiernos de diferentes provincias, de ellas 12 fueron presentadas por la presente organización querellante (Canadá federal, casos núms. 1616, 1758, 1800; Columbia Británica, caso núm. 1603; Manitoba, casos núms. 1604 y 1715; Nuevo Brunswick, caso núm. 1605; Nueva Escocia, casos núms. 1606, 1624 y 1802; Terranova, caso núm. 1607; Ontario, caso núm. 1722; Quebec, casos núms. 1733, 1747, 1748, 1749, 1750; Isla del Príncipe Eduardo, casos núms. 1779, 1801; Yukon, caso núm. 1806). El denominador común de estas quejas es que todas ellas se refieren a aumentos, reducciones o congelamientos salariales en la administración pública y a restricciones del derecho de los funcionarios a negociar colectivamente en estos ámbitos, a lo que a veces se suma la prohibición del derecho de huelga.
221. En lo que respecta al presente caso, el Comité señala que la legislación en cuestión prorroga otra ley que, con el mismo efecto, entró en vigor hace dos años pero llegaba a su fecha de expiración. Habiendo el Comité examinado las disposiciones de la ley anterior en su reunión de noviembre de 1992 (véase, 284.o informe, caso núm. 1616, párrafos 595 a 641), el Comité se remite, de manera general, a los comentarios que formulara en aquella ocasión puesto que se aplican también a este caso. A este respecto, el Comité considera oportuno recordar las recomendaciones que formuló en aquel momento:
- a) el Comité lamenta que el Gobierno no haya dado prioridad a la negociación colectiva para reglamentar las condiciones de trabajo de sus funcionarios, habiendo preferido promulgar la ley de 1991 sobre la remuneración del sector público que ha considerado deber adoptar;
- b) tomando nota, no obstante, de que el Gobierno federal impuso unilateralmente grandes restricciones a la negociación colectiva en la función pública y prohibió la huelga bajo pena de severas sanciones pecuniarias, y advirtiendo, además, que recurrió a este tipo de leyes en numerosas oportunidades, sobre todo en el transcurso de los últimos años, el Comité espera que el Gobierno se abstendrá en el futuro de adoptar medidas de esta naturaleza, y
- c) el Comité invita al Gobierno a restablecer, en cuanto expire la ley, el régimen normal de libre negociación colectiva establecido por la ley sobre las relaciones de trabajo en la función pública, y en especial un dispositivo de arbitraje verdaderamente independiente, en virtud del cual los árbitros no actúen con sujeción a criterios preestablecidos en materia legislativa. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de las relaciones profesionales en el sector público federal.
222. Dados estos antecedentes, el Comité debe, en primer lugar, lamentar profundamente que el Gobierno no haya dado curso a las recomendaciones formuladas por el Comité, sino más bien que, una vez más, haya impuesto serias restricciones a la negociación colectiva en el ámbito de la administración pública al congelar nuevamente, en forma unitaleral los salarios.
223. Para justificar su acción en este caso, el Gobierno se basa fundamentalmente en los mismos argumentos que en el caso núm. 1616, es decir: que la ley es necesaria debido a la difícil situación económica y que las medidas adoptadas son compatibles con los principios establecidos por la OIT.
224. El Comité ha examinado con detalle los elaborados argumentos y observaciones presentados por las dos partes. En particular, ha estudiado con detenimiento las explicaciones y la documentación presentadas por el Gobierno sobre la difícil situación económica y presupuestaria por la que atraviesa el país. No cabe duda de que el Gobierno está convencido de que para solucionar esta situación era preciso prorrogar la ley en la que se restringían los aumentos salariales. Por su lado, los querellantes están convencidos de que el método utilizado por el Gobierno no es la mejor forma de solucionar los problemas económicos del país. Tal como se ha expresado en un caso anterior relativo a diversas leyes restrictivas en Canadá (véanse, 241.er informe, casos núms. 1172, 1234, 1247 y 1260, párrafo 113; y 284.o informe, caso núm. 1616, párrafo 33), no le corresponde al Comité pronunciarse sobre la idoneidad de los argumentos económicos en los que basa su punto de vista el Gobierno ni sobre las medidas que adoptó (véanse, asimismo, las observaciones generales que figuran en el informe de misión de información y estudio sobre estos casos: 241.o informe, párrafos 9 a 13 del anexo). Por el contrario, corresponde al Comité expresar su opinión sobre si, al tomar estas medidas, el Gobierno ha impuesto restricciones superiores a la libertad de negociación las que el Comité considera que se pueden aplicar provisionalmente (véase, 241.o informe, caso núm. 1172, párrafo 114).
225. En otros casos similares sobre restricciones del derecho a la negociación colectiva vinculadas a medidas de estabilización económica, el Comité reconoció que cuando, por motivos imperiosos de interés económico nacional y en virtud de una política de estabilización, un gobierno estimara que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, esa restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitándola a lo indispensable, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas que protejan el nivel de vida de los trabajadores, especialmente de los que puedan resultar más afectados (véanse, Recopilación, op. cit., párrafo 641; 222.o informe, caso núm. 1147, párrafo 117; 230.o informe, casos núms. 1171 y 1173, párrafos 162 y 573; 284.o informe, casos núms. 1603, 1604, 1605, 1606, 1607 y 1616, párrafos 78, 321, 500, 542, 587 y 635; 286.o informe, caso núm. 1624, párrafo 223; y 292.o informe, casos núms. 1715 y 1722, párrafos 187 y 547). Asimismo, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones adoptó un enfoque semejante sobre el particular (véase, Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 260).
226. En este caso, el Comité estima que prorrogar dos años más la ley de 1991 no puede considerarse como una medida de excepción tal como subraya la organización querellante, puesto que con ambas leyes se habrá logrado someter a los trabajadores del sector público federal a un programa de control de salarios de cuatro años, en virtud del cual los salarios se congelan durante cuatro años y se aumentan muy ligeramente durante un año. El Comité sólo puede lamentar que la ley tendría consecuencias negativas sobre el nivel de vida de los trabajadores en cuestión y que esta legislación no brinda salvaguardas adecuadas al respecto. Tratándose del programa de restricciones salariales más largo que jamás se haya adoptado en Canadá, la ley va claramente más allá de lo que el Comité ha considerado como restricciones admisibles a la negociación colectiva.
227. El Comité observa también que el Gobierno ha recurrido en reiteradas ocasiones a leyes de este tipo a lo largo de la última década. El Comité debe expresar su profunda preocupación ante el recurso frecuente por parte del Gobierno a tales limitaciones legales a la negociación colectiva, tanto más cuanto que el Comité ha recibido una nueva queja presentada por la misma organización querellante y dicha queja se refiere a una nueva prórroga de la ley de 1991 sobre la remuneración del sector público. El Comité señala que la repetida utilización de este tipo de restricciones legislativas a la negociación colectiva sólo puede tener a largo plazo una influencia perjudicial y desestabilizadora de las relaciones profesionales, dado que priva a los trabajadores de un derecho fundamental y de un medio para la defensa y promoción de sus intereses económicos y sociales.
228. Dada la amplitud del problema que se plantea en Canadá, el Comité considera necesario referirse a lo expresado por la Comisión de Expertos en su último Estudio general sobre la negociación colectiva de los trabajadores de los sectores públicos y parapúblicos:
- Aun cuando el principio de la autonomía de las partes en la negociación colectiva conserva su validez por lo que se refiere a los funcionarios y empleados públicos amparados por el Convenio núm. 151, éste ha de aplicarse con cierto grado de flexibilidad, dadas las características particulares de la administración pública señaladas anteriormente. Por esta razón, a juicio de la Comisión son compatibles con el Convenio las disposiciones legislativas que habilitan al Parlamento o al órgano competente en materias presupuestarias para fijar un "abanico" salarial que sirva de base a las negociaciones, o establecer una "asignación" presupuestaria global fija en cuyo marco las partes pueden negociar las cláusulas de índole pecuniaria o normativa (por ejemplo, la reducción del tiempo de trabajo u otros arreglos en materia de condiciones de empleo, la regulación de los aumentos de salario en función de los diferentes niveles de remuneración, o el establecimiento de dispositivos para escalonar los reajustes), o incluso las disposiciones que confieren a las autoridades públicas, que tengan atribuidas responsabilidades financieras, el derecho de participar en las negociaciones colectivas junto al empleador directo, en la medida en que dejen un espacio significativo a la negociación colectiva. Es fundamental, empero, que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar plenamente y de manera significativa en la determinación de este marco global de negociación, lo que implica, en particular, que dispongan de todas las informaciones financieras presupuestarias o de otra naturaleza que le sirvan para evaluar la situación con pleno conocimiento de causa.
- Es distinto el caso de las disposiciones legislativas motivadas por la situación económica de un país, que, por ejemplo, imponen unilateralmente un porcentaje de aumento salarial determinado y excluyen toda posibilidad de negociación, especialmente cuando prohíben el recurso a los mecanismos de presión so pena de severas sanciones. La Comisión es consciente de que "la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, de que tales recursos están condicionados por los presupuestos del Estado y de que el período de vigencia de los contratos colectivos en el sector público no siempre coincide con la vigencia de la ley de presupuestos del Estado, lo cual puede plantear dificultades". En consecuencia, la Comisión toma enteramente en cuenta las graves dificultades financieras y presupuestarias que deben afrontar los gobiernos, sobre todo en períodos de estancamiento económico general y prolongado. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, la Comisión considera que las autoridades deberían privilegiar en la mayor medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios; si en razón de las circunstancias ello no fuera posible, esta clase de medidas deberían aplicarse durante períodos limitados y tener como fin la protección del nivel de vida de los trabajadores más afectados. En otras palabras, debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias (véase, Estudio general, op. cit., párrafos 263 y 264).
229. El Comité hace suyas las consideraciones de la Comisión de Expertos y considera que la acción llevada a cabo por el Gobierno de ninguna manera corresponde al equitativo y razonable compromiso solicitado por ambos órganos. El Comité urge al Gobierno a que tenga en cuenta estas observaciones en el futuro. El Comité expresa la firme esperanza de que el Gobierno permitirá un total retorno a la normalidad en la libre negociación colectiva en el sector público. En este contexto, el Comité urge al Gobierno a que tome las medidas necesarias, en consulta con las organizaciones sindicales interesadas, para intensificar el diálogo y los intercambios con el fin de encontrar un mecanismo satisfactorio de solución de conflictos que permita evitar la imposición unilateral por vía legislativa de las condiciones de empleo y restaure un sistema de negociación que cuente con la mayor confianza de las partes.

Recomendación del Comité

230. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
- a) el Comité lamenta profundamente que el Gobierno no haya dado curso a las recomendaciones que el Comité había formulado, sino que haya vuelto a imponer serias restricciones a la negociación colectiva en el ámbito de la administración pública al congelar nuevamente los salarios en forma unilateral;
- b) el Comité debe expresar su profunda preocupación ante el recurso frecuente por parte del Gobierno a limitaciones legales a la negociación colectiva y considera que estas restricciones van más allá de lo que el Comité considera como restricciones admisibles a la negociación colectiva;
- c) el Comité ruega al Gobierno que tome las medidas necesarias en consulta con las organizaciones sindicales interesadas para intensificar el diálogo y los intercambios, con el fin de establecer un mecanismo satisfactorio de solución de las diferencias que permita evitar la imposición unilateral por vía legislativa de las condiciones de empleo, y restaure un sistema de negociación que cuente con la mayor confianza de ambas partes, y
- d) el Comité urge al Gobierno a que en el futuro tome en consideración sus observaciones y expresa la firme esperanza de que el Gobierno permitirá un total retorno a la normalidad en la negociación colectiva libre en el sector público. Pide al Gobierno que le mantenga informado de toda evolución a este respecto.

Anexo

Extractos de la ley de 1991 sobre la remuneración en el sector
público
Definiciones e interpretación
2. 1) Se aplican a la presente ley las definiciones que figuran a
continuación:
...
- Régimen de remuneración. Conjunto de disposiciones,
cualquiera que sea su
modo de elaboración, que rigen la fijación y la gestión de las
remuneraciones.
...
- Remuneración. Toda forma de salario, gratificación o beneficio
proporcionado
directa o indirectamente por el empleador, o en su nombre, a un
asalariado o
en provecho del mismo, con excepción de los que se
proporcionan con arreglo a:
...
c) o al pago eventual, a partir de la fecha de entrada en vigor
de la presente
ley, a un asalariado cuya tasa salarial no excede de 27.500
dólares, o en su
provecho de un importe global equivalente a:
i) en el caso del asalariado cuya tasa salarial no excede de
27.000 dólares, a
500 dólares;
ii) en el caso del asalariado cuya tasa salarial es de más de
27.000 dólares
pero de menos de 27.500 dólares, a la fracción de 500 dólares
que corresponde
al excedente de su tasa salarial por encima de los 27.000
dólares.
3. 1) La presente ley se aplica a los asalariados empleados:
a) en los ministerios y administraciones mencionados en el
anexo I;
b) en los consejos, comisiones, sociedades y otros organismos
mencionados en
el anexo II, y
c) por el Senado, la Cámara de los Comunes y la Biblioteca del
Parlamento.
2) La presente ley se aplica asimismo:
a) al personal de los ministros, senadores y diputados;
b) a los administradores de las sociedades mencionadas en el
anexo II;
c) a los militares y oficiales de las fuerzas armadas canadienses,
y d) a los
miembros y oficiales de la gendarmería real del Canadá.
...
5. 1) A reserva de lo dispuesto en el artículo 11, se prorroga por
dos años a
partir de la fecha prevista de expiración en ausencia del
presente artículo,
el régimen de remuneración en vigor al 26 de febrero de 1991
para los
asalariados a los que se aplica la presente ley, y en especial
todo régimen de
remuneración prorrogado en virtud del artículo 6.
...
7. 1) No obstante lo dispuesto en cualesquiera otras leyes
federales, con
excepción de la ley canadiense sobre los derechos humanos,
pero a reserva de
las demás disposiciones de la presente ley, permanecen
vigentes y sin
modificaciones durante el período de prórroga las disposiciones
de un régimen
de remuneración que haya sido prorrogado en virtud de los
artículos 5 ó 6, o
de un convenio colectivo, o de una sentencia arbitral que
conlleve un régimen
similar.
2) El Consejo del Tesoro puede modificar las disposiciones de
un régimen de
remuneración prorrogado en virtud de los artículos 5 ó 6, o
referido en el
artículo 11 o en un convenio colectivo o sentencia arbitral que
conlleve un
régimen similar si, en opinión del Consejo del Tesoro, la
modificación
consiste en una reconversión o reclasificación necesaria para la
entrada en
vigor de una norma de clasificación nueva o revisada.
...
9. 1) No obstante lo dispuesto en cualesquiera otras leyes
federales, pero a
reserva de lo expresado en el artículo 11, el régimen de
remuneración de los
asalariados a que se refiere la presente ley debe constar de una
disposición
en virtud de la cual las tasas salariales vigentes en la fecha en
que hubiera
expirado dicho régimen, en caso de no existir el artículo 5, no
pueden
aumentarse durante el año siguiente a dicha fecha.
2) Las tasas salariales vigentes de conformidad con el párrafo 1)
se
incrementan un 3 por ciento durante el año siguiente al que se
refiere el
párrafo anterior.
...
13. La disposición del régimen de remuneración de los
asalariados a los que se
refiere la presente ley, y que eleva las tasas salariales al nivel
que habrían
alcanzado en caso de no existir la presente ley, carece de
validez, cualquiera
que haya sido la fecha en que haya sido elaborada.
14. Durante el plazo de vigencia del régimen de remuneración
prorrogado en
virtud de los artículos 5 ó 6 a que se refiere el artículo 11, está
prohibido
a partir de la fecha de entrada en vigor de la presente ley que:
a) todo agente negociador declare, autorice u ordene una
huelga de los
asalariados a los que se refiere dicho régimen, tolere que
continúe una huelga
de esta clase o la admita;
b) todo dirigente o representante de un agente negociador
recomiende u obtenga
una declaración, autorización u orden de huelga de estos
asalariados, tolere
la continuación de una huelga de esta clase, o la admita;
c) que todo asalariado comprendido en este régimen participe
en una huelga.
...
15. El agente negociador que viole el artículo 14 comete una
infracción que
puede sancionarse mediante procedimiento sumario, y se
expone al pago de una
multa máxima de 100.000 dólares por cada uno de los días
durante los cuales se
cometa o dure la infracción.
16. El dirigente o representante de un agente negociador que
viole el artículo
14 comete una infracción que puede ser sancionada por
procedimiento sumario, y
se expone al pago de una multa máxima de 50.000 dólares por
cada uno de los
días durante los cuales se cometa o dure la infracción.
17. El asalariado que viole el artículo 14 comete una infracción
que puede ser
sancionada por procedimiento sumario, y se expone al pago de
una multa máxima
de 1.000 dólares por cada uno de los días durante los cuales se
cometa o dure
la infracción.
...
20. 1) La multa impuesta a un agente negociador o a uno de
sus dirigentes o
representantes en virtud de los artículos 15 y 16 constituye un
crédito a
favor de su Majestad Jefe de Canadá, quien puede percibirlo,
sin menoscabo de
los demás medios ejecutorios puestos a su disposición,
descontando total o
parcialmente su importe de las cotizaciones sindicales que el
empleador de los
asalariados, representados por el agente negociador debe o
puede estar
obligado a descontar del salario de los empleados con el fin de
entregárselo
al agente negociador, en virtud del convenio que el empleador y
éste último
hayan firmado o puedan firmar.
...
22. El gobernador a través del consejo puede por vía de
decreto, y bajo
recomendación del Consejo del Tesoro, decidir que la presente
ley no se aplica
a los asalariados o grupos asalariados a los que la misma hace
referencia.
Extractos de ley de 1993 sobre la reducción del gasto público
4. 1) Queda derogado el párrafo 5, 1) de la misma ley que será
reemplazado por
el siguiente:
5. 1) A reserva de lo dispuesto en el artículo 11, se prorroga por
dos años a
partir de la fecha de expiración prevista cuando aún no existía
el presente
artículo, el régimen de remuneración vigente el 26 de febrero de
1991 para los
asalariados a los que se refiere la presente ley, y en especial
todo régimen
de remuneración que haya sido prorrogado en virtud del artículo
6.
2) Se modifica el artículo 5 de la misma ley añadiendo lo
siguiente:
3) Se prorroga por dos años, a partir de la fecha de expiración
prevista
cuando aún no existía este párrafo, el régimen de remuneración
de las personas
a las que se refiere el inciso 1 del apartado 3 del párrafo 3
vigente en la
fecha de entrada en vigor del presente párrafo.
5. Se modifica el artículo 7 de la misma ley insertando lo
siguiente a
continuación del párrafo 2):
2. 1) Si el Consejo del Tesoro ha modificado las disposiciones
de un régimen
de remuneración de conformidad con lo dispuesto en el párrafo
2), antes de la
entrada en vigor del presente párrafo, el nuevo régimen o el
régimen revisado
que se deriva de la norma de clasificación nueva o revisada
mencionada en el
párrafo 2):
a) se prorroga por dos años a partir de la fecha prevista para su
expiración
antes de insertar el presente párrafo, y b) debe incluir una
disposición en
virtud de la cual las tasas salariales vigentes en la fecha en que
hubiera
expirado dicho régimen, de no existir el presente párrafo, no
pueden
aumentarse durante los dos años siguientes a dicha fecha.
6. Queda derogado el artículo 8 de la misma ley que será
reemplazado por el
siguiente:
8. Las partes de un convenio colectivo o las personas
vinculadas por una
sentencia arbitral, que incluya un régimen de remuneración
prorrogado en
virtud de los artículos 5 ó 6, o referido en el artículo 11, pueden
acordar
por escrito la modificación de las disposiciones del convenio o
de la
sentencia, excepción hecha de las tasas salariales y de las
demás
disposiciones del régimen.
7. Se modifica añadiendo lo siguiente el artículo 9 de la misma
ley:
3) Las tasas salariales vigentes de conformidad con lo dispuesto
en el párrafo
2) no pueden incrementarse durante los dos años siguientes al
año al que se
refiere dicho párrafo.
4) Como excepción a lo dispuesto en cualesquiera otras leyes
federales, el
régimen de remuneración de las personas a las que se refiere el
inciso 1 del
apartado 3 del párrafo 3 debe incluir una disposición en virtud
de la cual las
tasas salariales vigentes en la fecha en que hubiera expirado
dicho régimen,
de no haberse incluido el apartado 3 del párrafo 5, no pueden
incrementarse
durante los dos años siguientes a dicha fecha.
8. 1) Queda derogado el pasaje del párrafo 11, 1) que sigue al
apartado b) de
la misma ley reemplazándose por lo siguiente:
El gobernador en consejo puede, por recomendación del
Consejo del Tesoro,
modificar las tasas salariales previstas en el nuevo régimen de
remuneración
por el tiempo y el importe que considere conformes con la
política salarial
del Gobierno de Canadá según el presupuesto de 26 de febrero
de 1991 o de la
Presentación Económica y Financiera de 2 de diciembre de
1992. Estas tasas
salariales modificadas han de ser parte del nuevo régimen de
remuneración.
2) Se modifica el artículo 11 de la misma ley añadiendo lo
siguiente:
3) El nuevo régimen de remuneración al que se refiere el
presente artículo:
a) se prorroga por dos años a partir de la fecha prevista para su
expiración,
antes de añadirse el presente párrafo, y
b) ha de incluir una disposición en virtud de la cual las tasas
salariales
vigentes en la fecha en que dicho régimen hubiera expirado, de
no haberse
añadido el presente párrafo, no pueden incrementarse durante
los dos años
siguientes a esta fecha.