Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 300, Noviembre 1995

Caso núm. 1844 (México) - Fecha de presentación de la queja:: 31-MAY-95 - Cerrado

1. 215. La queja objeto del presente caso figura en comunicaciones del Sindicato Unico de Trabajadores de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca de fechas 31 de mayo y 17 de julio de 1995. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones del 31 de agosto y 21 de septiembre de 1995.
2. 216. México ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 217. El Sindicato Unico de Trabajadores de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, indica en su comunicación del 31 de mayo de 1995, que su organización sindical fue constituida en 1977 y registrada por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje como Sindicato Unico de Trabajadores del Departamento de Pesca, denominación que fue modificada posteriormente como Sindicato Unico de Trabajadores de la Secretaría de Pesca, al haberse convertido el Departamento de Pesca en Secretaría de Pesca.
2. 218. La organización querellante añade que al haberse reformado el 28 de diciembre de 1994 la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se determinó que los trabajadores de la Secretaría de Pesca pasarían a formar parte de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Como consecuencia de lo anterior, se comunicó al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje el cambio de denominación del sindicato, dado que, según la organización querellante, no podía seguir siendo el sindicato de una dependencia cuya denominación había sido cambiada. La organización querellante alega que, con fecha 25 de enero de 1995, el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje les comunicó la negativa de tomar nota del cambio de denominación, arguyendo que en la iniciativa de Ley de Reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se determinó la desaparición de la Secretaría de Pesca.
3. 219. La organización querellante añade que, ante tal negativa, recurrió a la protección de la justicia federal, alegando violaciones al Convenio núm. 87. Posteriormente, el juez dictó sentencia negando el amparo y protección de la justicia federal, dado que la Secretaría de Pesca había desaparecido y que en la resolución del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje no se hacía referencia al Convenio núm. 87. La organización querellante señala que el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, que actuó como autoridad responsable ante la justicia federal, arguyó que no era procedente el cambio de denominación, a pesar de que, según el querellante, en otras dependencias que sufrieron transformaciones en su denominación similares a las suyas sí había accedido al cambio de nombre.
4. 220. Además, la organización querellante destaca que el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje está compuesto por diversas salas, cada una de ellas integrada por tres representantes, uno designado por el Gobierno, otro por la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE) y el tercero designado de común acuerdo por ellos. La organización querellante añade que, en la práctica, las resoluciones emanadas de dicho Tribunal se dictan buscando reforzar el esquema de monopolio sindical que prevalece en la ley sindical y laboral del país. La organización querellante alega que lo anterior se pone de manifiesto en el hecho de que, apoyándose en la resolución del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, la FSTSE emitió una convocatoria para la formación de un nuevo sindicato en el seno de la nueva Secretaría sin conocimiento de los trabajadores. A tal efecto, la FSTSE se dotó de facultades para señalar las reglas de la constitución de la nueva organización a través de mecanismos cuyo control decidió la propia Federación con el evidente interés de controlar desde el principio la existencia de la nueva organización, e imponer en la misma mecanismos autoritarios de elección de dirigentes que le permitieran controlar su desarrollo e influir en la designación de los dirigentes.
5. 221. La organización querellante manifiesta que posteriormente la FSTSE solicitó al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje el registro de la nueva organización sindical que ella misma había promovido, registro que fue autorizado por el Tribunal de referencia. La organización querellante destaca que en el acto constitutivo de dicha organización no asistieron los trabajadores de la dependencia, sino solamente los delegados que a juicio de la FSTSE habían sido designados para ello, así como integrantes del propio Tribunal.
6. 222. La organización querellante señala que la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado establece que sólo debe existir un sindicato por dependencia y que cuando coexistan dos grupos que pretendan la representación gremial deberá consultarse a los trabajadores mediante el recuento para que éstos resuelvan quién debe representar sus intereses gremiales y profesionales. La organización querellante añade que en el presente caso el procedimiento de registro del nuevo sindicato se llevó a cabo sin consulta alguna y sin tomar en cuenta la existencia de la organización querellante.
7. 223. La organización querellante informa que una vez efectuado el registro del nuevo sindicato acudió una vez más a la justicia federal, habiendo negado el juez la protección legal demandada al señalar que no se estaba afectando el registro jurídico del sindicato, ya que éste seguía vigente, sólo que carecía de dependencia en donde hacer efectiva su representación legal, insistiendo en que al haber desaparecido la Secretaría de Pesca éste quedaba bajo el estatuto de "Sindicato sin Dependencia alguna".
8. 224. Finalmente, en su comunicación del 17 de julio de 1995 la organización querellante alega que el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje canceló el registro del Sindicato Unico de Trabajadores de la Secretaría de Pesca.

B. Respuesta del Gobierno

1. 225. En sus comunicaciones del 31 de agosto y 21 de septiembre de 1995, el Gobierno envió los comentarios del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, del nuevo Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, así como de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), a quienes el Gobierno consultó y con cuyo contenido ha manifestado su conformidad.
2. 226. El Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje señala que, en virtud de las reformas al artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a partir del 29 de diciembre de 1994 la Secretaría de Pesca desapareció y se creó una nueva Secretaría denominada Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. El Tribunal Federal añade que lo anterior se confirma al haber sido derogado el artículo 43 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que señalaba las atribuciones que correspondían a la Secretaría de Pesca, y al adicionarse el artículo 32 bis que contempla las atribuciones de una nueva Secretaría.
3. 227. Asimismo, el Tribunal Federal informa que el 12 de enero de 1995 el Secretario General del Sindicato Unico de Trabajadores de la Secretaría de Pesca solicitó ante dicho Tribunal el cambio de denominación por la de Sindicato Unico de Trabajadores de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Al respecto, el pleno del Tribunal Federal resolvió que tal petición era improcedente, ya que no se trataba de un cambio de denominación de la anterior Secretaría de Pesca, sino de la constitución de una nueva Secretaría de Estado que tendrá la responsabilidad de atender varios asuntos que correspondían anteriormente a otras Secretarías de Estado.
4. 228. A su vez, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca destaca que al conformarse la nueva Secretaría, los trabajadores que la integran pasaron con la mayoría de los dirigentes sindicales que los representaban en sus dependencias de origen, pero que ninguno de ellos tenía ya tal carácter en la nueva dependencia. Ante tal circunstancia, añade el Sindicato Nacional, la FSTSE en uso de sus facultades convocó a todos los trabajadores de la nueva dependencia para constituir el sindicato respectivo, lo que se logró con la participación del 67 por ciento de un total de 26.853 trabajadores, inclusive un gran número de trabajadores que habían formado el Sindicato Unico de Trabajadores de la Secretaría de Pesca.
5. 229. Por su parte, el Tribunal Federal precisa que los días 2 y 3 de marzo de 1995 se celebró el Congreso Nacional Constitutivo del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, convocado por la FSTSE. El mismo contó con la asistencia de 141 delegados, electos conforme a la ley y en representación de la totalidad de los trabajadores de base de dicha dependencia (26.000 aproximadamente). Posteriormente, el 20 de marzo de 1995 el pleno del Tribunal Federal otorgó el registro al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.
6. 230. El Tribunal Federal señala que al haber desaparecido la Secretaría de Pesca con la creación de la nueva Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, se actualizó automáticamente la causal de disolución del Sindicato Unico de Trabajadores de la Secretaría de Pesca, ya que el artículo 73 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, establece que "el registro de un sindicato se cancelará por disolución del mismo". Además, el Tribunal Federal agrega que al haberse constituido el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, en base al artículo 68 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, en una misma dependencia no puede existir otro sindicato.
7. 231. El Tribunal Federal agrega que el recientemente constituido Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, solicitó la cancelación del Sindicato Unico de Trabajadores de la Secretaría de Pesca, basándose en el artículo 68 de la citada Ley Federal que establece que "la solicitud de cancelación podrá hacerse por persona interesada...". Al respecto, el Tribunal Federal señala que el reciente Sindicato Nacional reúne la condición de "parte interesada", ya que entre sus agremiados se encuentran trabajadores que alguna vez fueron empleados de la desaparecida Secretaría de Pesca y formaron parte del Sindicato Unico de Trabajadores de la Secretaría de Pesca.
8. 232. Asimismo, el Tribunal Federal añade que el extinto Sindicato Unico de Trabajadores de la Secretaría de Pesca, al no reunir con los requisitos establecidos en el artículo 71 de la mencionada Ley Federal, que establece que para constituir un sindicato se requieren por lo menos veinte trabajadores, incurrió en la causal de disolución contemplada en el artículo 82 de la multicitada Ley Federal.
9. 233. Finalmente, el Tribunal Federal señala que, por los motivos antes indicados, el 27 de junio de 1995 procedió a cancelar el registro del Sindicato Unico de Trabajadores de la Secretaría de Pesca. Ante tal decisión, la parte interesada solicitó el amparo y protección de la justicia federal, habiendo confirmado ésta la decisión del Tribunal Federal de cancelar el registro del Sindicato Unico de Trabajadores de la Secretaría de Pesca.

C. Conclusiones del Comité

1. 234. El Comité observa que el presente caso se refiere a la cancelación del registro de la organización querellante y a la constitución de un nuevo sindicato con injerencia de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE).
2. 235. El Comité observa que, de conformidad con lo señalado por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, el Gobierno fundamenta la cancelación del registro de la organización querellante en la desaparición de la Secretaría de Pesca como tal, en virtud de las reformas a la Ley de la Administración Pública Federal, y en la creación de una nueva dependencia denominada Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Lo anterior, según el Tribunal Federal, produjo automáticamente la causal de disolución del Sindicato Unico de Trabajadores de la Secretaría de Pesca, dando lugar a la constitución y registro del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.
3. 236. Asimismo, el Comité observa que, tal como lo señala el Tribunal Federal en base al artículo 68 de la referida Ley Federal, en una misma dependencia no puede existir otro sindicato, y que, a tenor del artículo 73 de la multicitada Ley Federal, "el registro de un sindicato se cancelará por disolución del mismo o cuando se registre diversa agrupación sindical que fuere mayoritaria...".
4. 237. El Comité toma nota de que, según el Tribunal Federal, la organización querellante incurrió en la causal de disolución contemplada en el artículo 82 de la Ley Federal mencionada, al no cumplir con el número mínimo de veinte trabajadores exigido por el artículo 71 de la misma Ley. Al respecto, el Comité no excluye que tal disminución de afiliados haya sido consecuencia de la unicidad sindical que prevalece en la Ley de referencia.
5. 238. En efecto, el Comité observa que el problema principal se centra en la prohibición de que coexistan dos o más sindicatos como tales en el seno de una misma dependencia del Estado, tal como lo establecen los artículos 68, 71, 72, y 73 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Estas disposiciones vienen siendo objeto de comentarios por parte de la Comisión de Expertos desde hace numerosos años.
6. 239. Sobre el particular, el Comité recuerda al Gobierno que el artículo 2.o del Convenio núm. 87, ratificado por México, establece que los trabajadores y los empleadores tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a esas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas. A su vez, el párrafo 2 del artículo 3.o señala que las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.
7. 240. Asimismo, el Comité recuerda al Gobierno que las normas contenidas en el Convenio núm. 87 se aplican a todos los trabajadores "sin ninguna distinción y, por consiguiente, amparan a los empleados del Estado" (véase, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 1985, párrafo 213).
8. 241. De igual modo, el Comité señala a la atención del Gobierno que el hecho de reconocer la posibilidad de un pluralismo sindical no impediría que se concedieran ciertos derechos y ventajas a las organizaciones más representativas. Siempre y cuando "la determinación de la organización más representativa se basase en criterios objetivos, establecidos de antemano y precisos, con el fin de evitar toda decisión parcial o abusiva, y las ventajas se limitasen de manera general al reconocimiento de ciertos derechos preferenciales en lo que se refiere a cuestiones tales como la negociación colectiva, la consulta por las autoridades o la designación de delegados ante organismos internacionales" (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 97).
9. 242. El Comité observa también que la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE) promovió la constitución de un nuevo sindicato en el seno de la nueva Secretaría. Al respecto, tomando en consideración que conforme al artículo 84 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado sólo puede existir una federación de sindicatos de funcionarios públicos, mencionada expresamente en la legislación como la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, el Comité observa que no es posible que los trabajadores al servicio del Estado constituyan las organizaciones sindicales de su elección fuera de la estructura sindical existente.
10. 243. El Comité, tal como lo ha hecho desde hace tiempo la Comisión de Expertos, pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que, tanto en la legislación como en la práctica, los trabajadores al servicio del Estado puedan constituir libremente organizaciones sindicales independientes y de su propia elección, y afiliarse a las mismas, tanto a nivel de base como de federaciones y fuera de toda estructura sindical existente, si así lo desearen. Asimismo, el Comité considera que los trabajadores al servicio del Estado deberían poder determinar el número de trabajadores necesarios y la naturaleza del sindicato que desean constituir en una dependencia estatal. Por último, en el caso concreto planteado por la organización querellante, el Comité subraya la necesidad de que se supriman de la manera más rápida posible todos los obstáculos legales y prácticos para que la organización querellante tenga existencia legal y realice las actividades sindicales previstas en el Convenio núm. 87. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.

Recomendación del Comité

1. 244. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) recordando al Gobierno que los trabajadores al servicio del Estado deben también tener el derecho de constituir las organizaciones sindicales de su elección y de afiliarse a ellas con la sola condición de observar los estatutos de las mismas, así como que las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho (artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87), el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que, tanto en la legislación como en la práctica, los trabajadores al servicio del Estado 1) puedan constituir libremente organizaciones sindicales independientes y de su propia elección, y afiliarse a las mismas, tanto a nivel de base como de federaciones y fuera de toda estructura sindical existente, y 2) puedan determinar el número de trabajadores necesarios para constituir un sindicato en una dependencia estatal y la naturaleza del sindicato que desean constituir, y
   • b) aunque toma nota de las observaciones del Gobierno sobre el cambio de nombre y de naturaleza de la Secretaría de Estado donde operaba la organización querellante y de que esta organización quedó disuelta por falta del número mínimo legal de trabajadores, el Comité teniendo en cuenta los principios mencionados en la primera recomendación, subraya la necesidad de que se supriman de la manera más rápida posible todos los obstáculos legales y prácticos para que la organización querellante tenga existencia legal y realice las actividades sindicales previstas en el Convenio núm. 87. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.